高一飞:最大限度公开原则下的检察机关"工作秘密"

选择字号:   本文共阅读 261 次 更新时间:2015-03-31 20:56:51

进入专题: 检务公开   最大限度公开   工作秘密   范围界定   确定原则  

高一飞 (进入专栏)  

  

   摘要:检察机关工作秘密是指检察机关在检务活动过程中形成的除国家秘密、商业秘密、个人隐私以外的不宜向外公开的事项。工作秘密的本质属性、检察机关的职能行使以及检察机关工作秘密的现状需求决定了检察机关工作秘密以检务公开例外的特有形式存在的必要性。为对检察机关工作秘密有着更为深入的认识,将其范围界定为检察机关的"内部信息"、"讨论信息"以及"执法信息";同时,为正确处理检务"公开"与"工作秘密"的关系,检察机关还需要坚持"公开推定原则"、"例外法定原则"、"例外有限原则"以及"例外时限原则"的利益衡量标准,实现公开与例外的平衡。

   关键词:检务公开、最大限度公开、工作秘密、范围界定、确定原则

  

   检务公开是公众知情权与政府信息公开义务的要求。检务公开应进行最大限度的公开,这不仅包括公开信息的范围,也包括可能提出公开要求的个人。公众有权"知道他们的政府在忙些什么" 这一精神为许多国际公约所肯定。国际非政府组织"第19条组织" 在《公众的知情权:信息自由立法的原则》中提出了一套原则,确立了信息权立法的最佳实践标准,其中第一条原则就是"最大限度公开"。该原则要求:

   "信息自由权立法必须以最大限度公开原则为指导。正如前文所示,最大限度公开原则也许直接出自对信息权的基本保障。这一原则概括了信息权的核心意义。在众多的国家法中,这一观点都被明确地陈述为一个目标。最大限度公开原则意味着信息权的范畴必须广泛,既关系到相关信息和机构的范围和种类,也关系到可能提出维权要求的个人。"[ ]

   我国检察机关作为政府信息公开的主体,理应在进行检务公开的过程中坚持最大限度公开原则,坚持"公开是原则、不公开是例外",对执法依据、执法程序、办案过程、执法结果等都要向社会公开,不断拓展公开的范围。"[ ]2013年12月10日,最高人民检察院在对外公布的《2014-2018年基层人民检察院建设规划》(以下简称《规划》)中提出:"深入推进基层人民检察院检务公开工作,细化执法办案公开的范围、对象、时机、方式和要求,健全主动公开和依申请公开制度。除法律规定需要保密的以外,执法依据、执法程序、办案过程和检察机关终结性法律文件一律向社会公开。"这为检务公开工作的深入发展提供了明确的指导方向,明确要求在检务公开的过程中坚持最大限度公开原则。

   早2006年6月26日,最高人民检察院就注意到了检务公开与"工作秘密的关系",在《关于进一步深化人民检察院"检务公开"的意见》中提出:

   妥善处理公开与保密的关系。在全面推进检察机关"检务公开"工作的同时,要正确处理好"检务公开"和检察保密工作的关系。除了依法应当公开的内容外,在检察工作中,有关涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私、未成年人案件、检察委员会讨论的内部情况等,不得对外公开。检察工作中的保密事项,应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》和检察机关保密工作的有关文件规定执行。

   可见,我国检察机关在坚持最大限度公开的同时,对在检务公开过程中涉及的"国家秘密、商业秘密、个人隐私、未成年人案件、检委会讨论的内部案件以及检察工作秘密"等情形不予以公开。然而,从这些例外情形的具体范围来看,对于国家秘密、个人隐私、未成年人利益都有现行的法律法规作出专门规定,而所涉及的检察机关"工作秘密"的范围和界定却只能体现在最高人民检察院于2005年自行制定的《人民检察院办案工作中的保密规定》(以下简称《规定》)以及《关于确定检察机关工作秘密的意见》(以下简称《意见》)等内部规定之中。同为检务公开例外情形的检察机关工作秘密为何要以较低位阶的"规定"体现,这种由内部机关制定的"例外情形"是否会为本机关提供寻租信息规避的空间?中国是个保密文化比较悠久的国家,保密对中国政治、经济、科技和文化发展都有着重大影响。时值检察机关大力推进检务公开之际,在最大限度公开原则的前提下,研究检察机关工作秘密的适当性并对检察机关工作秘密作出统一界定也将成为检务公开能否顺利进行的决定性因素,需要在此作出专门讨论。

   一、检察机关"工作秘密"存在的必要性

   检察机关工作秘密作为检务公开的例外情形之一,理应在检务公开的例外情形中作出专门规定,这是工作秘密的特征以及检察机关行使职能的必然要求,也是检察机关工作秘密制度发展的迫切需要。

   (一)"工作秘密"本质属性的必然要求

   "工作秘密"作为一种统称的概念,在我国公务员法、法官法、检察官法、警察法等法律中都有所涉及。 对此,根据其所涉及的机关不同可以将工作秘密划分为行政工作秘密、审判工作秘密、检察工作秘密以及警务工作秘密。对于行政工作秘密,广州市政府在2001年颁布的《广州市保守工作秘密规定》第2条对行政机关的工作秘密做出这样的解释:"工作秘密是指在各级政府及其行政管理部门的公务活动和内部管理中,不属于国家秘密而又不宜对外公开的,依照规定程序确定并在一定时间内只限于一定范围人员知悉的工作事项。"

   检察机关作为我国的执法机关,其对工作秘密的界定也与行政机关存在一定的共同之处,2005年10月,最高人民检察院第十届第二十四次会议讨论通过的《关于确定检察机关工作秘密的意见》(以下简称《意见》)对检察机关的工作秘密作出了明确的规定:检察机关工作秘密系指各级人民检察院在工作中形成的国家秘密以外的,尚未公开和不宜公开的,一旦泄露会给工作带来损害的事项。可见,工作秘密是指国家机关在执行公务过程中产生的一旦公开可能影响公务活动顺利进行的信息,各机关自身属性和行使职能的不同决定了其所涉及的工作秘密也各有差异,但工作秘密作为一项专门的例外,理应具有其存在的必要性。

   (二)检察机关职能行使的特定需要

   除工作秘密的本质特征之外,检察机关行使职能的特定要求也决定了检察机关工作秘密应当在检务公开的例外中作出专门规定。就当前对工作秘密规定的主流观点来看,大多数学者建议将"工作秘密"这一法律术语取消,将工作秘密中确需保护的有关敏感信息纳入未来信息公开法免于公开的范围之中,从而为其预留一定的空间。[ ]将工作秘密纳入信息公开法免于公开的范围虽然符合我国政府信息公开的现实需要和现代社会建设法治政府的理念,但是各机关行使职能的不同决定了工作秘密的复杂性和各部门工作秘密的特殊性,也决定了对工作秘密内容在信息公开法中作出"一般"和"具体"规定的必要性。

   就检察机关工作秘密而言,检察机关作为我国的国家机关,其自身职能的行使主要包括两个方面:一方面,检察机关与人民政府是同属于人民代表大会产生、并对其负责的国家机关。检察机关在其行使职能的过程中或多或少的体现出了一定的行政化色彩(如检察机关的内部管理职能),检察机关的行政属性是毋庸置疑的。[ ]另一方面,检察机关作为刑事诉讼活动的参与者,承担着追诉犯罪、维护司法公正的职责,这又决定了检察机关还具有其本身所固有的司法监督属性。检察机关行使职能的不同决定了检察机关工作秘密既有其他机关的共同属性,也具有其自身的特殊性,如果只是在信息公开法中以上述简单、抽象的形式规定有关工作秘密的内容反而又为各机关寻租信息公开规避的空间提供了便利条件。

   可见,无论是否取消"工作秘密"这一法律术语,都不影响检察机关甚至各机关工作秘密这一实质内容在公开例外中的现实存在,与其在未来制定信息公开法的内容中将其"隐藏",倒不如以更加明确的方式加以规范。

   (三)检察机关"工作秘密"制度的现状需求

   如前所述,"工作秘密"是一种统称的概念,其所涉及的主体和行使职能的不同决定了各部门对"工作秘密"的范围和界定存在种种差异。 [ ]就检察机关"工作秘密"而言,《规定》和《意见》对检察机关的概念和范围做出了较为详细的规定,在某种程度上能为各级检察机关认定检察机关"工作秘密"提供统一规范的适用标准,与其他部门相比,《规定》和《意见》的制定体现了检察机关对工作秘密的保护和检察信息公开的保护和重视。然而,从两项规定的内容来看,两项规定仅仅是以保密说保密,对这些工作秘密的内容应当如何解密,解密的途径和方法是什么,解密后造成的后果以及相关人员应当承担何种法律责任则未作出规定。不仅如此,其在涉及工作秘密的认定上以"不宜公开"和"尚未公开"为具体认定标准,然而,对何为"不宜公开",何为"尚未公开",以及对这两种标准应当有何具体要求则没有进行下一步的说明。

   可见,《规定》和《意见》是从信息安全的和信息保密的角度来考虑的。制度对人的行为习惯有着决定性的影响,反过来又成为制约制度变迁的力量。如果只是以保密的角度来看待信息公开,就会造成在信息公开中"不公开为原则,公开为例外"思想的盛行。据江苏省保密行政部门的调查,在我国党政机关所产生的国家秘密文件极少,应当主动公开的文件为数不多,而工作秘密等内部文件却大量存在,占到文件总数的70%以上。[ ]如此多的"工作秘密"例外必然要在制度规定上加以规范,否则将会成为阻碍检务公开深入发展的"沉重包袱",也会成为检察机关逃避信息公开的"口袋",这既不利于公民知情权的实现,也有违检务公开的"最大限度公开原则"。

   二、检察机关"工作秘密"的类型划分与界定

   就我国检察机关"工作秘密"的范围而言,由于我国没有一部统一的"信息公开法",仅有的一部《政府信息公开条例》也只是对涉及国家秘密、商业秘密以及个人隐私的事项作出规定,没有工作秘密的内容,且不适用于检察机关,大多数对"工作秘密"的具体规定只能体现在最高检颁布的《规定》和《意见》中。从两项规定的内容来看,其对检察机关工作秘密作出了较为详细的界定。从《规定》对检察机关工作秘密确定的范围来看,对检察机关在办案过程中所涉工作秘密的范围界定为:受理举报、控告申诉和初查工作中的保密规定,立案侦查工作中的保密规定以及审查批捕、审查起诉工作中的保密规定三个方面的刑事执法信息。然而,从《意见》对检察机关工作秘密的范围的规定来看,检察机关工作的秘密的范围不仅包括《规定》所包含的刑事执法信息内容, 还包括检察机关的一些"内部事项信息"。

从各国信息公开法的现有规定来看,大多数国家并没有"工作秘密"这一专门例外的法律术语。然而,尽管"工作秘密"属于我国信息公开例外的专有概念,但是前述检察机关在《意见》和《规定》中所规定的"工作秘密"的内容,各国都不可避免的遇到,并在其"信息公开法"及相关法律中对涉及工作秘密的内容做出了专门规定。如,日本《信息公开法》第5条列举了豁免公开的信息,其中就包括"有关国家机关和地方政府正在审议、研究、协商中的信息。"[ ]澳大利亚《信息公开法》第36条规定:如果申请公开的事项性质上属于在行政机关考虑过程中获得或记录下来的主张、建议、讨论,或是行政机关考虑而准备的意见、建议、咨询,并且公开该文件将有违公共利益,则该文件属于免除公开的范围;并在第37条规定了保护政府机关对违法行为进行调查、侦查和裁判活动,以使其免受无理的公开要求的损害。它既适用于披露可能会不影响对特定案件的调查,也适用于披露可能会阻碍对阻止、侦查、调查违法行为或保护公共安全的"一般性"法律方法、秩序的维护或执行造成的损害。[ ]俄罗斯《信息自由法》第4条的规定,行政机构决策过程应得到保护。过早公开会危害决策成功或者行政机构将要采取的措施,包括决策草案、直接准备工作和决定的信息。但上述规定不包括服务于直接决策过程中一般的举证结果、鉴定或者第三者的表态。(点击此处阅读下一页)

进入 高一飞 的专栏     进入专题: 检务公开   最大限度公开   工作秘密   范围界定   确定原则  

本文责编:张容川
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/86029.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(http://www.aisixiang.com)。

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2018 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网