高一飞 张绍松:场所公开视野下的检务公开窗口建设

选择字号:   本文共阅读 128 次 更新时间:2015-03-31 20:28:11

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高一飞 (进入专栏)   张绍松  

  

   摘要:场所公开是检务公开最为直接的方式,窗口建设是公众实现知情权最有效的途径。我国检务公开的窗口建设有相关司法解释作为依据,在实践探索中出现的主要类型有:控申接待窗口、案管中心、法律监督宣告室和派驻检察室。虽然我国检务公开的窗口建设取得了很大的成效,但由于发展时间短、经验不足依然存在一些问题。对我国当前检务公开中窗口建设的问题,可以从通过立法将场所公开纳入信息公开的范围、整合窗口建设同一平台、增强场所公开的实质内容方面对其予以完善。

   键词:场所公开,窗口建设,方式,发展路径

  

   检务公开是指检察机关依法向诉讼参与人、新闻媒体和社会公众公开与检察职权相关的活动和事项,它是我国检察机关推行司法改革、促进司法公开、提高司法透明度的一项重要举措。[ ]"检务公开"作为一个中国化的名词,肇始于1998年最高人民检察院在颁布的《关于在全国检察机关实行"检务公开"的决定》。经过十六年的发展,我国检务公开取得了显著的成就,诉讼参与人和社会公众的知情权不断得到满足。

   检务公开作为检察机关对于公众知情权的回应,其本身存在多种多样的方式。从近几年各地的司法实践情况来着,检察机关越来越重视网络平台的建设,侧重于依靠信息技术实现检务公开。毋庸置疑,电子信息网络具有传播速度快、影响范围广、获取信息便捷的优点,但是我们同样应当看到检务公开中最直接的方式还是场所公开。检察机关开放的场所可以让诉讼参与人、新闻媒体和社会公众走入检察机关内部了解诉讼情况、知悉检务信息、行使监督权利。检察机关场所内各个窗口正是其与外界接触的直接桥梁,公众进入检察机关,以亲眼目睹的方式切身感受检察机关的职能的运行,是公民实现知情权最有效的方式。

   一、场所公开是信息公开的一部分

   在当代,信息公开不仅仅是传统意义上的信息记录的公开,而是包括三种情况:(1) 对公众开放以某种有形的方式记载着"公众事务"的公共档案与文件;(2)对公众公开政府的议事性机构,如:辩论和决定公共事务的会议或论坛;(3) 对公众开放政府从事非议事性的,但是办理日常公共事务的机构,如:政府监狱、医院、学校等。[ ]由此可见,现代信息公开包括了三种形式:文件公开、议事机制公开、场所公开,公共机构对公众开放是这些机构信息公开义务的当然内容。同样,检察机关的信息公开也应当包含场所公开的内容,检察机关通过窗口建设进行场所公开是检察机关应有的义务。

   在公共机构的场所公开方面,国际准则通过两种方式规定,一是间接的规定任何"物质形式的全部信息"都是信息公开的范围;二是直接规定某些机构的场所应当向公众开放。

   首先分析第一种公开规定方式,根据国际准则中信息公开的"最大限度公开原则",信息公开的方式显然不止于文字所记录的信息,信息公开时不应当限制"信息的保存方式",而场所本身的情况,显然是公共机构信息的重要载体,机构开放也是了解其他信息的前提。

   联合国思想和表达自由特别报告员在 2000 年度报告中提出了信息权立法必须遵守的详细标准(以下简称《联合国准则》)。《联合国准则》的表述更加明确,它指出:"公共机构具有发布信息的义务,每一位公众都有相应的接收信息的权利;'信息'包括公共机构掌控的全部记录,且不限于任何保存方式"。联合国通过的《奥胡斯公约》对信息所下的定义同样非常广泛,涵盖了"书面、视觉图像、声音、电子或任何其它物质形式的全部信息"。"任何保存方式"、"任何其它物质形式的全部信息",显然是可以包括场所本身所包含的信息的,这为机构开放提供了依据。

   国际准则规定机构开放的第二种方式是,对一些特殊的场所如监狱要求向社会进行适度开放,直接作出特别规定。联合国《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》(联合国大会1988年12月9日第43/173号决议通过)第19条规定:"除需遵守法律或合法条例具体规定的合理条件和限制外,被拘留人和被监禁人应有权接受特别是其家属的探访,并与家属通信,同时应获得充分机会同外界联络。"联合国在《所有遭受任何形式拘留或监禁的人的人权问题》的文件中指出:"由于信息发挥的基本社会和政治作用,人人接受信息和各种观念的权利也必须得到适当的保护。这一权利不单单是信息传递的一方面,而其本身就即一种独立的自由。尊重公共团体、民族团体和社会团体以及个人获得信息和积极参与传播信息的权利。"

   在国际准则的规范中,无论以"任何保存方式"、"任何其它物质形式的全部信息"间接规定场所公开,还是直接规定机构开放,都体现了场所公开是信息公开的必然要求。同样,检察机关场所公开也是检务信息公开的当然内容。

   二、通过检务公开窗口建设实现检察机关场所公开

   场所公开,是信息公开在现代社会与时俱进发展的结果,窗口建设是信息公开重要而有效的方式。场所公开的本质是将包含了重要信息的物质形式----公共机构向民众开放,让民众进入、观察并就所看到的有关问题报告给社会其他民众或者向有关机构和个人提出问题与建议,实现民主监督。同时,窗口建设也拉近了公共机构和民众之间的距离,真正做到让民众看到他们的仆人是如何工作的,让民主以看得见的方式实现。

   检察机关窗口建设作为场所公开的一种重要的载体,在我国有许多相关规范性法律文件对其进行规定,现将其规范依据梳理如下。

   最高人民检察院于1998年10月25日发布了《关于在全国检察机关实行"检务公开"的决定》,决定在全国范围内普遍实行"检务公开"。该《决定》第三条提到采取多种形式实行检务公开,其中就包括采用设置专栏、制作牌匾等方式,为场所公开留了制度空间。

   1999年1月4日,最高人民检察院公布了《关于人民检察院"检务公开"具体实施办法》,对检务公开的具体实施问题进行了规范。该《实施办法》第一条要求各级人民检察院采取多种形式向社会宣传检务公开,要求利用现代信息手段,建立检务公开的信息台、咨询台,供社会群众查阅、咨询检务公开的内容。信息台、咨询台依附于一定的场所,可以将其看所是场所公开视野下窗口建设的雏形。《实施办法》第五条要求人民检察院控告申诉检察部门要热情接待人民群众来信来访,向来访人讲明检察机关制定的与来访事项有关的文件、规定等,而检察机关上述职责的履行需要控告申诉信访接待窗口的建立。

   最高检在全面总结地方各级检察机关"检务公开"实施情况的基础上,于2006年6月26日公布了《关于进一步深化人民检察院"检务公开"的意见》。《意见》第四部分要求有条件的地方可以建立"检务公开"大厅、信息台、咨询台,设置电子显示大屏幕、自动触摸屏,便于社会各界和公众查询。在《意见》第五部分"建立健全'检务公开'的相关工作制度"中,要求建立"检务公开"查询服务窗口、大厅等方式,根据有关诉讼参与人的申请,可以有针对性地予以公开。窗口建设有了规范性法律的支撑。

   最高人民检察院于2013年12月10日发布实施了《2014-2018年基层人民检察院建设规划》。《规划》第九条"加强检察业务集中管理"中要求,全面推进案件管理机制改革,完善案件集中管理模式。而要想做好检察业务的集中管理,就需要建立案件集中管理中心,通过案件集中管理中心这个窗口来实现场所公开。

   此外,最高检检察长在作"两会"工作报告时也提及检务公开的窗口建设。2014年3月10日,曹建明检察长在向"两会"作工作报告回顾2013年检察工作时指出,检察机关坚持和发展"枫桥经验",共办理群众信访47.9万件次。这其中提到的检察长接待和受理群众信访多是在检察机关控告申诉信访窗口内完成的,而下访巡访和巡回检察就是利用派驻检察室向当地群众公开。报告在总结成绩时提到:"检察机关普遍设立检务公开大厅,全面推行案件流程信息查询、诉讼权利义务告知和办案结果告知等制度。"在规划2014年检察工作安排时,曹建明检察长指出深化检察环节司法公开是检察改革重要内容。这其中就包括完善办案信息查询系统,建立检察机关终结性法律文书向社会公开制度,增强司法公开的主动性、及时性,而要达到上述目标就要加强检务公开的窗口建设,让场所公开成为检务信息的主要载体。

   我国各地检察机关对于检务公开窗口建设探索的热情持续高涨,新方式、新手段和新经验不断涌现,场所公开呈现出如火如荼之势。纵观各地检务公开的不同形式,结合新闻媒体的相关报道,可以将当前我国检务公开窗口建设的方式分为以下几类。

   (一)控告申诉信访接待窗口

   最高人民检察院于1999年颁布了《关于人民检察院"检务公开"具体实施办法》,该《办法》第五条规定人民检察院控告申诉检察部门要热情接待人民群众来信来访,向来访人讲明检察机关制定的与来访事项有关的文件、规定等。这就是检察机关设立控告申诉信访接待窗口,推行检务场所公开的规范依据,对此各地也对其进行了一系列的实践探索。

   2011年12月,上海普陀区检察院积极探索"阳光检务",规范接待室接待台帐、笔录制作,设置检务公开专用陈列架,摆放6大类28种检务公开宣传册,供来访群众取阅。[ ]2013年4月,内蒙古自治区检察院控申部门积极创新工作机制,推进信访接待窗口建设,着力促进信访接待工作创新发展 [ ]上海长宁区检察院加强控申接待窗口建设推进检务公开。[ ]北京市检察院设立了控告申诉检察处检务接待中心,推出来电、来信、来访和网络上访集中办理"四访合一"机制。 [ ]

   控告申诉信访接待窗口,是一种信访接待工作创新机制。其设置的目的是为了做好群众举报、控告、申诉信访接待、案件受理工作,更好地疏导来访群众的情绪,加强了对政策法规的宣传讲解,更好地处理矛盾纠纷。加强控告申诉信访接待窗口建设,完善了信访制度,充分地保障群众控告申诉权利,最大限度减少不和谐因素,有利于维护社会和谐稳定。

   (二)案件集中管理中心前台

   最高人民检察院于2003年6月5日印发了《最高人民检察院关于加强案件管理的规定》。该《规定》要求各级检察院积极推进案件管理工作的信息网络建设,逐步实现办案情况收集、传输、存储、处理的计算机网络化,提高案件管理工作的现代化水平。2011年10月28日最高人民检察院成立案件管理办公室,对高检院机关案件流程、案件质量和案件统计信息等进行集中管理,并承担对全国检察机关案件管理工作的指导职责。[ ]权威数据显示,截止2012年6月,全国共有1541个检察院设立了专门的案件管理机构,占全国检察机关总数的42%,[ ]在全国范围内全面铺开案件集中管理机制改革的条件已日趋成熟。

   案件集中管理中心前台,是案件管理工作信息网络建设的重要体现。这一窗口充分运用信息网络技术,加强了对办案情况的宏观管理、跟踪监督、质量评估,提高了案件管理工作的科学化水平,促进了执法规范化和透明度。案管中心通过电子阅卷平台提供查阅服务功能,更便捷的公开诉讼信息,切实解决辩护人、诉讼代理人阅卷难问题,更好地履行了流程监控、律师接待、信息查询等职能。多功能、开放式的案件管理中心的建立,使得检务公开更加及时、准确,使群众便捷地了解诉讼信息。

   (三)法律监督宣告室

现代司法要求人们看得见的方式实现司法正义,因此,检察机关需要像人民法院设置审判法庭一样,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:张容川
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