高一飞 吴鹏:检务公开中的最大限度公开原则

选择字号:   本文共阅读 134 次 更新时间:2015-03-31 20:30:18

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高一飞 (进入专栏)   吴鹏  

    

   摘要:在最大限度公开的信息公开原则下,检务信息也应当坚持"最大限度公开"。从应然的角度来看,检务公开的范围包括"检察事务信息"的公开和"检察执法信息"的公开;从实然的角度来看,应然层面的检务公开的范围则会受到诸如传统保密理念以及技术条件等因素的限制。为实现"公开"与"例外"的平衡发展,检察机关在处理二者关系时应当在宏观上把握公开推定、例外先定、例外有限以及例外时限原则,并将二者范围和标准的界定纳入专门立法的议程。

   关键词:检务公开、最大限度公开、公开范围、确定原则、立法模式

  

   检务公开的范围是检务公开制度中的重要议题。无论是检务公开的初始阶段还是目前比较成熟的阶段,检务公开的范围都是检务公开理论的重要组成部分。从1998年10月,高检院下发《关于在全国检察机关实行"检务公开"的决定》,向社会公布"检务公开"10个方面的内容之后,又分别在1999制定的《人民检察院"检务公开"具体实施办法》和2006年颁布的《关于进一步深化人民检察院"检务公开"的意见》中对检务公开制度、范围等作出了更加详细具体的规定。为进一步深化检务公开制度,拓展检务公开的范围,2013年12月10日,最高人民检察院在对外公布的《2014-2018年基层人民检察院建设规划》(以下简称《规划》)中提出除法律规定需要保密的以外,执法依据、执法程序、办案过程和检察机关终结性法律文件一律向社会公开。《规划》的提出是继1998年以来,我国实行检务公开制度的又一伟大创举,体现了检察机关为实现检务公开从形式公开到实质公开,从结果公开到过程公开,从有限公开到全面公开的决心和勇气,也体现了检察机关对规范和拓展检务公开范围的高度重视。

   对此,借《规划》发布之际,结合最大限度公开的信息公开准则,有必要对我国检务公开的范围、"公开"与"非公开"的标准作出界定和规范,对我国检务公开的不足提出完善措施,为检务公开理论和实践的深化起到积极的促进作用。

   一、检务公开应当坚持最大限度公开原则

   最大限度公开原则适用于所有公共机构,检察机关作为我国的执法机关,理应坚持最大限度公开原则。这既符合国际准则的相关规定,又是我国检察机关自身职能的体现。

   国际非政府组织"第19条组织"在《公众的知情权:信息自由立法的原则》中提出了一套原则,确立了信息权立法的最佳实践标准,其中第一条原则就是最大限度公开原则。该原则要求:

   "信息自由权立法必须以最大限度公开原则为指导。正如前文所示,最大限度公开原则也许直接出自对信息权的基本保障。这一原则概括了信息权的核心意义。在众多的国家法中,这一观点都被明确地陈述为一个目标。最大限度公开原则意味着信息权的范畴必须广泛,既关系到相关信息和机构的范围和种类,也关系到可能提出维权要求的个人。"[1]41

   对此,2008年2月27-29日,来自全球40个国家的信息公开团体的125位成员在美国佐治亚州亚特兰大市发表了《关于推进知情权的亚特兰大宣言与行动计划》(亚特兰大知情权宣言),这是将国际公约关于公民知情权的内容具体化的一个重要国际规则,是关于知情权的国际标准,更是最大限度公开原则适用于所有公共机构的具体规则性体现。[2]84《亚特兰大知情权宣言》第4条b项规定:

   "知情权既应被国际和区域组织视为准则,也应当遵循以下原则深植于国家和地方法律:……b知情权适用于政府所有分支(包括执法、司法和立法部门,以及自治机构),所有层级(联邦、中央、区域和地方),以及上述国际组织的所有下属机构。"

   除了国际规则的规定,域外国家也通过立法来要求相关机关进行信息公开。在美国,美国国会参众两院在1966年通过了《信息自由法》,并分别于1974年、1976年、1986年对《信息自由法》进行了3次修订。随着电子数据的大量采用,美国国会又于1996年通过了对《信息自由法》的第四次修订。修订之后的《信息自由法》规定,凡属必须公开的政府信息,1996年11月1日以后做成的文件,在该日以后一年内,必须使之可以通过Internet等网络形式获得。所以,它又被人们称为"电子信息公开法"(ElectronicFreedomofInformationAct)。[2]84美国《信息自由法》适用于联邦政府行政部门所拥有的文件。行政部门包括内阁各部、军事部门、政府公司、政府控股公司、独立管制机构以及行政部门设立的其他公营部门。[3]277检察机关作为美国政府司法部的一个部门,理应适用政府《信息自由法》并应当对其信息进行最大限度公开。

   就我国检察信息公开而言,检务公开应当坚持最大限度公开的原则是检察机关自身职能的体现。一方面,检察机关作为政府机关的一部分,检务公开作为信息公开的一个方面,理应坚持"公开是原则,不公开是例外"的最大信息公开标准。检察机关和其他政府机关一样,应当受到人民的监督,人民有权利知道他们的公仆是怎么工作的,人民对其有知情权。美国学者把知情权和政府信息公开的作用分为六个方面:第一,要有意义地参与民主进程就要求参与者知情;第二,帮助政府保持诚实,不愧对选民的参与;第三,开放也有助于政府把政务处理得更好;第四,政府信息也是公有的,除非公开信息将造成特定的损害,否则信息必须公开;第五,获取政府信息可以帮助美国人在许多方面改善生活;第六,更多信息意味着更有效地分配资源。[4]5

   另一方面,检察机关作为刑事诉讼活动的参与者,往往还承担着侦查犯罪、提起公诉以及法律监督等职能。权力具有天然的扩张倾向,不受制约的权力必然被滥用,从而导致腐败。近年来出现的司法腐败个案,无不是权力不受制约而被寻租的结果。探究权力不受制约的深层次原因,既有司法职权配置过于集中、权力制约不够;又有司法过程不公开、不透明,导致"暗箱操作"、监督不力。"阳光是最好的防腐剂",只有在检察机关信息进行最大限度公开之后,权力制约和权利监督才有针对性;才能让社会公众了解检察机关执法的过程,人民群众才能有效地行使监督权。只有这样,受到人民监督的检察机关才会有资格去监督其他组织和个人。

   最大限度公开原则下的检务公开范围将是研究检务公开必然要面临的重要议题,为对检务公开范围的内容有着更加全面的了解,可以从应然层面对检务公开的范围作出理论的界定。

   检务公开的应然范围应当包括哪些,有学者根据对公开对象产生作用的不同,将检务公开分为执法依据的公开;检务公开对象的权利与义务的公开;检察人员职业纪律的公开以及监督渠道和方法的公开。[5]37-38也有学者根据公开对象所涉及的法律属性不同,将检务公开分为面向不特定对象的社会公众的公开以及面向诉讼当事人、参与人等特定对象的公开。[6]72对检务公开范围的内容进行分类,能使检察机关和社会大众、诉讼参与人以及相关单位对检务公开有着明确、清晰的认识。上述学者对检务公开的分类多以检务公开的对象为标准,体现了对检务公开对象权利的重视和保护,但是检务公开的主体为检察机关,其行使权力的"共通性"决定了检察机关需要从事一定的内部信息管理职能;其行使职能的"特殊性"决定了检察机关还需要承担追诉犯罪和法律监督的职能。因此,检务公开的范围应当包含检察事务信息公开和检察执法信息公开两个方面。

   一方面,检务公开的范围应当包括检察事务信息。检察事务信息又称为检察管理信息,它是指检察机关为了提高系统法律监督效能,有效地对本系统、本部门的机构、编制、人员、业务、后勤等进行科学的、实事求是的安排并根据发展变化着的情况进行不断的协调和控制而产生的一切信息的总和。[7]5-6检察事物信息的公开是深化检务公开的必然要求。依照检察事务信息的内涵和产生的时间顺序逻辑,检察事物信息公开至少应当包含管理主体、管理依据、管理过程以及管理结果等四个方面内容的公开。

   另外,值得注意的是,检察事务信息的公开并不能仅限于上述四个方面的内容,从检察机关实施检务公开的法律法规和实践发展来看,检察事务信息公开还应当包括"其他一切可以公开的管理活动信息"。这些活动主要包括一些亲民、利民活动。如对于社会公众对检察机关的批评、建议以及群众的来访,检察机关应当提供便捷的渠道予以接收。同时,类似的"实现检务公开方式的多样化措施",如加强检察机关的门户网站建设、公开平台建设、诉讼档案建设等也应当纳入检察事务信息公开的范围之内,毕竟,实现公开方式的信息化、现代化与多样化也是实现最大限度公开的一项重要内容。

   另一方面,检务公开的范围还应当包括检察执法信息。检察执法信息也称为"检察业务信息",主要是指检察机关在侦查监督程序、公诉程序、刑事不起诉程序、侦查程序、刑事申诉程序、民事行政程序以及刑事赔偿程序等诉讼活动过程中产生的涉及他人权利、义务关系的信息以及结果信息的公开。同样依据信息产生的时间顺序逻辑,检察执法信息的的公开主要包括执法依据的公开、执法过程的公开以及执法结果的公开。

   当然,上述关于检务公开范围应然层面的阐述是在不考虑全国各检察机关信息化技术基础差异并假设检察机关有充足的人力、物力、财力保障的前提下所构想的一种理想化的场景。应然层面的检务公开的范围是基于最大限度公开原则下追求的一种信息公开化的目标,由于检察实践中的检务公开范围受到诸多条件的限制,必然存在公开范围不一、公开效果不明显等现实弊端,实现检察信息范围的全面公开是一个需要不断探索和推进的过程。

   二、"公开"与"例外"的确定原则

   实现检务信息的最大限度公开,除应当最大限度的界定检务公开的范围之外,还应当实现"公开"与"例外"的平衡发展,而实现平衡发展的关键就在于为二者提供一套统一明确的确定标准。有鉴于此,在结合国际以及相关国家规定的基础上,对"公开"与"例外"的标准适以原则性的界定,以期对理论和实践的操作有所裨益。

   (一)公开推定原则

   所谓公开推定,是指在执行《信息自由法》时,"对相关信息是否公开存有疑虑时,应优先适用公开原则。政府不应仅仅因为一旦信息披露将令政府官员尴尬,或可能会暴露政府的错误和疏失,或因为一些假设或抽象的顾虑,而不公开信息。各行政部门不得出于保护政府官员利益的考虑,而以牺牲公众利益为代价不公开信息。"[8]34公开推定原则是最大限度公开原则的产物,也是坚持"公开是原则,不公开是例外"具体体现。

从世界范围来看,各国信息公开就是一部从"不公开为原则"到"公开为原则"的发展史。以美国为例,美国信息公开经历了有限公开到其完全公开的时期。从美国建国到1966年《信息自由法》的制定,美国国会通过立法制定了保护公民获取政府信息的制度。1978年美国国会制订的《管家法》赋予了联邦政府行政首长监护、使用即保管与其业务有关的记录、文书及财务等权能,但对公民能否获取信息的程序没有明确的法律规定。[9]18二战后,国会于1946年制订了《行政程序法》,该法规定公共信息应当向社会公开,但也对公众获取政府文件做出了较为严格的限制,例如规定了因"公共利益"、有"正当理由"等都可以拒绝提供,[10]95这种模糊抽象的标准为政府机关提供了规避信息公开的寻租空间。1966年,美国国会制定了《信息自由法》,该法改变了以往制度中不利于公民信息获取政府信息的被动状态,经过多次修改,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:张容川
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