高一飞 陈 恋:习近平反腐败追逃追赃刑事司法理念及其践行

选择字号:   本文共阅读 1662 次 更新时间:2020-02-14 23:33

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高一飞 (进入专栏)   陈恋  


习近平反腐败追逃追赃刑事司法理念及其践行

高一飞  陈  恋*

(西南政法大学,重庆 401120)

原载《公安学刊》2019年第6期,第62-71页。

内容摘要:根据习近平总书记的论述,追逃追赃对刑事司法的重大意义在于:能够防止潜在腐败分子走向犯罪;推动反腐败国际刑事司法合作。追逃追赃的刑事司法政策应当坚持党对追逃追赃工作的集中统一领导、要搭建追逃追赃国际合作平台、要以事实为依据、以法律为准绳。追逃追赃的预防与追查措施方面要坚持追逃防逃两手抓、建立和完善外逃人员数据库、通过媒体爆光外逃腐败分子。根据习近平总书记的论述,我们现有的追逃追赃刑事司法制度还需要以下创新:要增强追逃追赃工作力度、加快与发达国家和地区双边合作进程、要健全防止赃款转移到国外的机制。在防止赃款转移到国外的机制上,要将《监察法》第五十二条第三项的“防逃”内容一分为二,将防止资金外逃从“防逃”这一概念中分离出来;在刑事政策的宣传口号上,将“追逃追赃”与“防逃防转”并提,这样就能将反腐败国际刑事司法与国内防治措施的四个目标全部体现出来,而不容易导致误解和忽视。


关键词:追逃追赃,重大意义,刑事政策,具体措施,完善建议

The Innovation of anti-corruption system of chasing fugitives and recovering assets under the Guidance of Xi Jinping's Important Expositions

Gao Yi-fei  Chen lian

(Law school Southwest University of Political Science&Law,Chongqing 401120,China)

Abstract: According to general secretary Xi Jinping, the great significance of pursuit of stolen goods to criminal justice lies in its ability to deter corrupt elements and promote international criminal judicial cooperation against corruption. The criminal judicial policy of recovery and recovery of stolen goods should adhere to the party's centralized and unified leadership of the work of recovery and recovery of stolen goods, build an international cooperation platform for recovery and recovery of stolen goods, take facts as the basis and laws as the criterion. In the aspect of prevention and investigation measures, we should stick to the two aspects of tracking down, establishing and improving the database of fleeing personnel, and exposing the fleeing corrupt elements through the media. According to general secretary Xi Jinping's statement, our existing criminal justice system for pursuit of stolen goods still needs the following innovations: we must strengthen the pursuit of stolen goods, speed up bilateral cooperation with developed countries and regions, and improve the mechanism to prevent the transfer of illicit money to foreign countries. We suggest that we should change the formulation of "prevention of escape, recovery and recovery of stolen goods" to "prevention of escape and prevention of transfer, recovery and recovery of stolen goods", in which "prevention of transfer" means to prevent the transfer of stolen goods. In the slogan of criminal

policy, we should put forward the four objectives of international criminal justice and internal prevention and control measures against corruption It is not easy to lead to misunderstanding and neglect.

Key words: recovery, great significance, criminal policy,specific measures, improvement suggestions


2014年1月15日,《中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议公报》要求“加大国际追逃追赃力度”。[①]2014年10月28日,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次强调,要“加强反腐败国际合作,加大海外追赃追逃、遣返引渡力度。”[②]将国际追逃追赃纳入依法治国方略,一场声势浩大的境外追逃战役已经打响。

2019年1月11日,《中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第三次全体会议公报》指出:“深度参与反腐败国际治理,一体推进追逃防逃追赃工作。”中央纪委国家监委网站披露,2014年起,截至2019年6月27日,全国共追回外逃人员5974人,其中党员和国家工作人员1425人,追回赃款142.48亿元。[③]“百名红通人员”已经有60人回国。[④]反腐败追逃追赃已经取得了显著成果。

十八大以来,习近平总书记对追逃追赃的重大意义、刑事政策以及具体措施进行了全面论述,对于追逃追赃工作起着根本指导作用。对此,已经有不少的论著进行了研究。赵秉志教授认为:习近平反腐败追逃追赃思想包括反腐败追逃追赃的意义、立场与原则、工作方法、国际视野和配套措施等四个方面,并进行了论述。[⑤]赵秉志教授还对习近平反腐败追逃追赃思想中的“国际视野”和“配套措施”进行了研究。[⑥]还有的学者从国际政治学的角度论述了习近平总书记关于反腐败追逃追赃过程中的国际合作思想。[⑦]本文将在综述前贤的前提下,从刑事司法理念的角度研究习近平总书记关于反腐败追逃追赃问题的重要论述。

在本文中,我们在已有研究的基础上对习近平追逃追赃的刑事司法理念进行了全面的梳理,提出我们防止资金外逃的机制存在严重缺陷;同时提出防逃包括了人员外逃和资金外逃两种情况,《监察法》第五十二条第三项内容分别为“追逃”“追赃”“防逃”,在立法技术上第三项却将防人和防物合二为一,尽管内容上是清晰的,却容易导致实践中的误解,应当将防止资金外逃从“防逃”这一概念中分离出来。在刑事政策的宣传口号上,将“追逃追赃防逃”三位一体,改为“追逃追赃、防逃防转”,“防转”是“防止资金转移到国外”的简称,将“追逃追赃”与“防逃防转”并提,能将反腐败国际刑事司法与国内防治措施的四个目标全部体现出来。希望我们的研究为坚持好、实施好习近平追逃追赃的刑事司法理念作出理论上的贡献。

一、追逃追赃对刑事司法的重大意义

习近平总书记在多次讲话中深刻论述了开展反腐败追逃追赃工作有以下重大意义,包括以下几个文面:

(一)能够对腐败分子形成震慑

习近平总书记多次提到要加大追逃追赃力度、切断腐败分子后路。2014年10月9日,他在十八届中央政治局常委会上指出:“加强追逃追赃工作是向腐败分子发出断其后路的强烈信号,能够对腐败分子形成震慑,遏制腐败现象蔓延势头。”“不管腐败分子跑到天涯海角,也要把他们绳之以法,决不能让其躲进‘避罪天堂’、逍遥法外。”[⑧]2016年1月12日,习近平总书记再次强调:“要加大国际追逃追赃力度。”[⑨]一些腐败分子外逃已经成为他们的最后出路。反腐败国际追逃追赃是构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制的重要一环,是威慑教育贪腐人员的措施和手段。

2018年8月23,国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、外交部发布《关于敦促职务犯罪案件境外在逃人员投案自首的公告》,职务犯罪案件境外在逃人员自公告发布之日起至2018年12月31日前自动投案,如实供述自己罪行,可以依法从轻或者减轻处罚。据统计,《关于敦促职务犯罪案件境外在逃人员投案自首的公告》期间(2018年8月23日至12月31日),全国共计从46个国家和地区,追回外逃人员441人(含117名国家工作人员),其中主动投案165名,包括“百名红通人员”蒋雷、王清伟等。其中外逃时间最长的23年,年龄最大的79岁。[⑩]司法机关严格按照公告的相关规定,对经劝返或主动投案自首的杨秀珠、王国强、李华波等人给予了从轻或从宽处理。[11]在反腐败国际追逃追赃的高压态势下,很多企图在海外逃避法律处罚的犯罪分子抛弃了侥幸心理,主动回国接受审判。这样的效果,也对国内腐败分子形成了强烈的震慑,很多人主动投案自首,党的十九大以来,在反腐败高压态势下,全国共有2.7万名党员干部主动交代了违纪违法问题,5000余名党员干部主动投案。[12]从过去出了事想到跑到境外,到主动交代问题,既有不想再腐的教育威化原因,也有没有境外的后路可走的原因。此外,没有后路可走,自然也减少了腐败的增量,让潜在的腐败分子及时悬崖勒马。

(二)推动反腐败国际刑事司法合作

2017年,习近平总书记在十九大报告中指出:“中国人民愿同各国人民一道,推动人类命运共同体建设,共同创造人类的美好未来。”2018年3月11日通过的宪法修正案,将“推动构建人类命运共同定体”写入宪法。习近平总书记提出的构建人类命运共同体主张,既是对人类文明发展的深刻思考,也是解决腐败这一世界性难题的一把钥匙。

2016年1月12日,习近平在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上指出:“我们坚定不移反对腐败,使我们占据了国际道义制高点。”“原来他们认为那些犯罪嫌疑人是他们手中的牌,现在都成了手里的烫山芋。各方面对我们敢于向腐败亮剑是佩服的,我们的反腐行动赢得了国际社会尊重。”[13]党的十八大以来,中国倡导反腐败要尊重主权、尊重他国选择的反腐败道路,大力推广惩治腐败态度“零容忍”、机制“零漏洞”、合作“零障碍”原则,强化合作打击跨国腐败的政治共识。[14]同时,中国在各种国际和地区会议上主动设置反腐败议题,推动相关国际规则的完善,推动国际反腐败新秩序的建立。

2017年10月24日,十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会所作的工作报告也强调:“党中央把反腐败追逃追赃提升到国家政治和外交层面,纳入反腐败工作总体部署。”[15]反腐败追逃追赃,既是内政又是外交。习近平总书记等党和国家领导人出访,无论是多边还是双边场合,旗帜鲜明表达中国反腐败的坚定立场和态度,在政治上、道义上赢得主动。[16]反腐败是国际社会面临的共同难题,同时,腐败分子人的外逃、财的外移,也需要同际合作去防止和追回。我国已经成为国际反腐秩序建立的牵头者和倡导者,为反腐败国际刑事司法合作提供了中国方案、发出了中国声音。

二、追逃追赃的刑事司法政策

习近平总书记关于追逃追赃的讲话中,提出追逃追赃应当坚持如下刑事政策:

(一)加强党对追逃追赃工作的集中统一领导

习近平指出:“国家监察体制改革有利于加强党对反腐败工作的集中统一领导。”[17]党中央集中统一领导反腐败工作是反腐败工作取得实效的重要保障。2017年1月20日,王岐山同志要求:“中央反腐败协调小组加强组织协调,各成员单位密切协作,各地方相互协同、健全机制。”[18]中央反腐败协调小组坚决贯彻党中央决策部署,研究解决追逃追赃工作中的重大问题。现在,我们国内反腐惩贪,海外追逃追赃,两个战场同时发力,形成了完整的反腐败链条。[19]无论是国内反腐还是追逃追赃工作都要坚持党中央统一领导。

为了统一领导追逃追赃工作,协调各方力量,2014年6月27日,中央决定设立由中央纪委、最高人民法院、最高人民检察院、外交部、公安部、安全部、司法部、人民银行等8家单位组成的中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室(以下简称“追逃办”),八个单位都由中央纪委统一协调。在地方层面,全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团也都成立了省一级追逃办,成员单位一般有8到12家。[20]从中央到地方,建立了一个集中统一、高效顺畅的协调运作机制,改变了过去“九龙治水”的局面,整合了资源,形成了合力。

2014年7月22日,中国公安部召开电视电话会议,部署中国公安机关从即日起至2014年年底,开展“猎狐2014”缉捕在逃境外经济犯罪嫌疑人专项行动。截至2014年12月31日,该专项行动共抓获680名外逃经济犯罪人员,相当于2013年全年抓获总数的4.5倍。[21]

2015年3月26日,中央追逃办决定启动以追逃为主要内容的“天网”行动。“天网”是“猎狐”的升级,牵头部门增加了中央组织部、最高人民检察院、人民银行等诸多部门,综合运用警务、检务、外交、金融等手段,一查到底,不留死角,先后开展了“天网2015”“天网2016”“天网2017”“天网2018”“天网2019”五次年度行动,每次都有不同的重点。

反腐败追逃追赃工作只有坚持党中央统一领导才能集社会全力,整合尽可能多的社会资源,收获更大的成绩。从中央到地方,从国内到国际,一个纵横交错、协调联动的全球一盘棋工作格局形成,追逃追赃取得政治、外交、反腐和社会综合效应,提高了党的威望,彰显了党领导反腐的制度优势。

(二)搭建追逃追赃国际合作平台

目前,追逃的方式有四种:引渡、遣返、异地追诉和劝返。追赃的方式有五种:一是通过司法协助条约或引渡条约追赃;二是利用赃款赃物所在国国内法追赃;三是通过境外民事诉讼追赃;四是促使嫌疑人或其亲属自动退赃;五是通过刑事诉讼法未定罪没收程序、缺席审判程序追赃。引渡条约和刑事司法协助条约是我国与其他国家开展刑事司法合作、缉捕外逃犯罪分子最重要的法律基础。引渡条约的主要作用是通过我国与外国政府之间的合作缉捕外逃犯罪分子,并将他们移交给我国审判。司法协助条约的作用主要有两个方面,一是在调查取证方面开展国际合作,二是在返还赃款赃物方面开展国际合作。使用引渡等方式追逃追赃涉及到两国之间的法律衔接,执法机关依法办事才能避免国家冲突,减少影响追逃追赃工作进程的不利因素。

搭建追逃追赃国际合作平台,首先要与相关国家达成国际共识,制定国际规则。2005年12月14日,《联合国反腐败公约》正式生效,2006年2月12日该公约对我国正式生效。习近平总书记强调:“要搭建追逃追赃国际合作平台。加大交涉力度,突破一批重点个案,使企图外逃分子丢掉幻想、望而却步。要加快与外逃目的地国签署引渡条约、建立执法合作。要继续推动在二十国集团、亚太经合组织、《联合国反腐败公约》等多边框架下加强追逃追赃国际合作。”[22]在进入新时代以后,以习近平为核心的党中央采取了一系列举措加强国际反腐败合作,搭建了很多追逃追赃国际合作平台。2013年,中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》将加强反腐败国际合作纳入其中。新时代以来的7年中,构建了一系列多边框架下追逃追赃国际合作平台。


多边框架下追逃追赃国际合作平台

 

 

 

上述国际文件中,《北京反腐败宣言》是第一个由中国主导起草的国际性反腐败宣言。习近平总书记在此次会议上指出:“我们大力推动亚太反腐败合作,建立亚太经合组织反腐败执法合作网络,就追逃追赃、开展执法合作等达成重要共识。”[23]会议建立了亚太经合组织反腐败执法合作网络,这是最大的反腐败国际追逃追赃平台。其重要的后续成果是:在2018年亚太经合组织反腐败执法合作网络培训班上,在中方代表呼吁下发布了《腐败资产追缴国际合作十条倡议》。[24]

另外,逃追赃工作还需要加强与世界各国的双边国际合作。习近平总书记指出,“要加强对国际规则和国际组织情况的研究,深入了解和掌握有关国家的相关法律和引渡、遣返规则。要及时了解和掌握国际反腐败最新动态,提高追逃追赃工作的针对性。”[25]双边国际合作在逃追赃工作中主要表现为双边国际刑事司法协助。[26]它不仅包括文书送达、调查取证、赃款赃物的扣押等小型协助形式,还包括引渡、刑事诉讼移管、相互承认和执行刑事诉讼判决裁定、已定罪资产的处理(实际扣押、冻结、追缴与返还)等高级形式。[27]2015年中国同意大利、法国的引渡条约正式生效。截至2019年7月底,我国与16个国家签署了被判刑人移管协议。[28]截至2019年6月,我国已经和78个国家签订了121项引渡和司法协助条约。[29]中美、中加之间没有引渡协议,但是中国已与美国、加拿大建立了司法与执法合作机制,签订了刑事司法协助协定。

反腐败执法合作,是指反腐败执法机构间开展的点对点合作,这是一种非正式合作。反腐败执法机构间合作不涉及强制措施,依据的是我国与国(境)外反腐败和执法部门签署的合作协议或谅解备忘录,不需要以国际条约为基础,简便易行、灵活多样、效率较高。主要内容包括相互提供反腐败执法信息、边控、拒绝入境、协助安排与证人或犯罪嫌疑人面谈、协助开展个案执法、经验交流等。这一合作方式成为没有签订司法协助条约的国家之间的合作依据,但也可以用于已经签订司法协助条约国家间的具体事务合作方案。我国积极与美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国建立双边执法合作机制,[30]并已经在很多具体案件中成功合作。

我国对外搭建完备的追逃追赃国际合作平台,同时也积极做好国际合作的国内法律储备工作。新出台的《监察法》第六章共三条即第50、51、52条明确了国家监察委员会在反腐败国际追逃追赃中的主体地位,并规定了追逃追赃的具体机制和程序。2018年《刑事诉讼法》新增加了缺席审判程序。当然,2018年《刑事司法协助法》是我国第一部刑事司法协助法。以上文件,使我国追逃追赃国际国内法形成了完备的体系,为刑事司法国际合作提供了法律依据。

(三)以事实为依据、以法律为准绳

2015年10月18日,习近平总书记要求,“中国司法机关在进行反腐败国际合作时,对具体案件都应该提供确凿证据。中国是一个法治国家,无论是在国内惩治腐败,还是开展反腐败国际合作,都依法办事,坚持以事实为依据、以法律为准绳。”[31]在反腐败追逃追赃过程中,因为涉及到国家之间的引渡条例与合作关系,更应当谨慎。[32]反腐败追逃追赃不能损害当事人合法权益,还要尊重他国的主权和法律。2018年10月26日实施的《国际刑事司法协助法》是我国国际刑事司法协助的首部全面正式立法,它将过去分散的国际刑事司法协助规范进行整合,形成了体系完整、内容完备的刑事司法协助规范。

在国内,执法机关必须查清案件事实,按照法律程序开展追逃追赃工作;在与境外协作过程中严格按照国际规则,以法治思维、法治方式追逃追赃,这样才能使犯罪分子心服口服,维护司法权威,在国际上才能有效合作,赢得国际声誉。

三、追逃追赃中的预防与追查措施

习近平总书记对追逃追赃工作的具体措施也作了详细的部署。

(一)追逃防逃两手抓

2017年1月6日,习近平总书记在第十八届中央纪委七次全会上强调:“我们把追逃追赃纳入反腐败工作总体部署,开展天网行动,现在是打虎、拍蝇加猎狐,坚持防逃追逃两手抓。天网恢恢,疏而不漏。”[33]王岐山同志在该次会议上作的工作报告中也指出:“全面加强防逃工作,新增外逃人数逐年下降。”[34]2019年1月11日,十九届中央纪委三次全会工作报告再次强调要完善防逃机制,一体推进追逃防逃追赃工作。党的十八大以来,我国在加大追逃力度同时,也致力于构建不敢逃、不能逃的防逃机制。

我们注意到,现有的反腐体制中,“追逃追赃防逃”三位一体的机制逐步建立。2018年通过的《监察法》第五十二条要求“国家监察委员会加强对反腐败国际追逃追赃和防逃工作的组织协调,督促有关单位做好相关工作”,提到了“追逃追赃和防逃”三项工作,并用三项条文分别规定了以上内容。值得一提的是,在第三项的“防逃”内容中要求:“查询、监控涉嫌职务犯罪的公职人员及其相关人员进出国(境)和跨境资金流动情况,在调查案件过程中设置防逃程序。”显然,这里的防逃包括了人员外逃和资金外逃两种情况。

十八大以前,我国已经对人员外逃的防逃机制作了有益的探索。2003年中办《关于加强党政机关县(处)级以上领导干部出国(境)管理工作的意见》禁止党员干部“以任何理由私自办理外国长期居留证(绿卡)”。2007年9月6日,我国成立国家预防腐败局(现已合并到监委)[35],该机构的重要任务就是防止“裸官”出现,做好防逃工作。2008年6月中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》中明确要求完善跨区域协作办案及防逃、追逃、追赃机制。我国启动了省级防逃追逃协调机制试点工作,中纪委于2011年9月在上海召开启动会。防逃机制中包括针对国家工作人员因私出国(境)登记备案、出国(境)证照审批保管、出入境资金监测等重点环节。2012年9月1日,人力资源和社会保障部、监察部发布实施《事业单位工作人员处分暂行规定》,明确规定了对非法出境、未经批准获得外国国籍工作人员的处分规则。

十八大以后,为减少腐败分子外逃,中央追逃办对防逃工作作出了以下努力。

首先,清理“裸官”。2014年1月14日,中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》明确了“裸官”不得列为领导干部的考察对象。2014年2月,中组部印发了《配偶已移居国(境)外的国家工作人员任职岗位管理办法》,明确了“裸官”任职的限制性条件。截至2014年12月,全国共有3200余名副处级以上干部报告了相关情况,对因“裸官”问题不符合任职条件的人员进行了岗位调整。[36]2017年2月8日,中办国办发布实施的《领导干部报告个人有关事项规定》,要求领导干部应当报告本人婚姻和配偶、子女移居国(境)外、从业等事项以及收入、房产、投资等事项,以便执法机关及时了解情况。同时,有关单位联合开展了打击利用离岸公司和地下钱庄向境外转移赃款专项行动。[37]

其次,开展治理违规办理和持有因私出入境证照专项行动。2014年3月16日,中共中央组织部《关于进一步加强领导干部出国(境)管理监督工作的通知》要求严格领导干部出国(境)审查、切实加强领导干部出国(境)证件管理、进一步强化领导干部日常管理监督以及加强协作配合与信息沟通,发现有领导干部外逃或涉嫌外逃的,要在48小时内逐级上报至中央组织部。

2015年“天网行动”以来,中央组织部、外交部、公安部和中央纪委机关结合上述规范,不断完善防逃措施,使外逃人数逐年降低。[38]新时代以来,防逃的制度和程序已经初步建立。将来要做的是,将防逃措施补充规定到监察法中,形成完备、统一的法律机制,落实执行主体的责任,让防逃机制法律化、制度化。

(二)建立和完善外逃人员数据库

习近平总书记强调:“要强化基础工作,摸清外逃腐败分子底数,建立和完善外逃人员数据库。要建立统计数据动态更新机制,对外逃腐败分子的情况做到数字准、情况明,并及时上报中央。”[39]2014年3月27日,最高人民检察院发布实施《关于进一步加强追逃追赃工作的通知》,此后,又发布《检察机关反贪污贿赂部门防范外逃和境外缉捕追赃工作指导意见》要求各级检察机关对犯罪嫌疑人在逃的案件进行清理,摸清底数,建立和完善在逃犯罪嫌疑人信息数据库。

2017年10月14日,《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》要求建立从中央到县一级的外逃人员数据库,规定凡外逃必上报,24小时内必须完成上报工作。[40]通过建立和完善外逃人员数据库,执法机关能够及时掌握外逃人员信息变动,在追逃追赃过程中迅速作出决策。外逃人员数据库建设是一项很具体的技术性工作,但习近平总书记作了细致的布置,因为这关系到追逃追赃基本信息的掌握,是一项涉及面广、保密性强的重大而具有基础性的工作。

(三)通过媒体爆光外逃腐败分子

习近平总书记强调:“中央媒体要及时发声,揭露外逃腐败分子违纪违法、逃避惩罚的真面目。对一些证据确凿、定性清晰的外逃腐败分子,可以考虑向全世界公布,点名道姓公开曝光,使之在世界任何一个角落都成为过街老鼠、人人喊打。这样威慑力就会更强。”[41]借助媒体发声,可以增强追逃追赃的力度,扩大追逃追赃的影响力,不仅震慑了外逃分子、实现了“决不让腐败分子逍遥法外”的誓言,还占据了国际道义制高点,达到了让腐败分子“成为过街老鼠”的目的。

2015年4月22日,“天网”行动集中公布了百名红通人员姓名。2016年11月6日,作为“百名红通”一号的杨秀珠投案自首回到中国,她的归案带来强烈的震慑效应。不只是杨秀珠,还有不少“百名红通人员”也相继归案,这让仍然外逃的腐败分子看到:他们自认为安全的“海外避风港”其实并不安全。

2017年4月27日,中央追逃办发布了《关于部分外逃人员藏匿线索的公告》,首次以公告形式发布百名红通人员中22名外逃人员藏匿线索。在2015年公布“百名红通人员”时发布姓名、照片、外逃时间、涉嫌罪名等基本信息的基础之上,这次公告曝光了外逃国家、城市乃至街区,便于境外知情者有目的地关注,有效提高发现率。中央追逃办于2018年6月6日发布了关于部分外逃人员有关线索的公告,曝光了涉嫌职务犯罪和经济犯罪50名外逃人员的藏匿线索。

中央媒体发声后,一些境外媒体以及群众纷纷加入了“追逃追赃”大军之中。美国、加拿大、澳大利亚、泰国等中文媒体发文呼吁协助举报。2014年12月9日,追逃办在中央纪委国家监委网站(时为中央纪委监察部网站)开设反腐败国际追逃追赃专栏,广泛接受海内外人士对外逃人员以及违法转移资产等线索的举报。在孙新、郭廖武、赵汝恒等“百名红通人员”案件中,相关举报信息发挥了重要作用。[42]以国家反腐败主管机关为公告发布主体,扩大了舆论影响力,对外逃分子有极大的威慑力,推进了追逃追赃工作的进程。

四、追逃追赃刑事司法制度的创新

我国追逃追赃工作虽然取得了重大阶段性成果,但仍有大量职务犯罪人员外逃是不争的事实。新时代以来,在党中央坚强领导和中央反腐败协调小组直接指挥下,我国追逃追赃工作取得了巨大成绩,可以概括为以下几个方面:一是织密追逃“天网”,遏制外逃蔓延势头。二是筑牢防逃堤坝,切断腐败分子后路。三是深化国际合作,构建国际反腐败新秩序。四是完善体制机制,提高追逃工作法治化水平。[43]但是,追逃追赃工作还处在开创期,《刑事司法协助法》刚刚出台,追逃追赃任重而道远,需要我们不断加大力度、完善制度,开创追逃追赃工作新局面。

(一)增强追逃追赃工作力度

习近平总书记指出:“近年来,党员干部携款外逃事件时有发生。有的腐败分子先是做‘裸官’,一有风吹草动,就逃之夭夭;有的跑到国外买豪车豪宅,挥金如土,逍遥法外;有的跑到国外摇身一变,参与当地选举。这些年,我们追回了一些重要外逃人员,但总体看,还是跑出去的多,抓回来的少,追逃工作还很艰巨。”[44]习近平总书记对追逃追赃工作的形势估计是冷静、客观的,追逃追赃工作任重而道远。

习近平总书记指出,要“不断完善多边执法合作网络。聚焦外逃人员集中的重点国家,加强与外方司法执法机构沟通交流,健全双边反腐败执法合作机制。”[45]仅仅以100名红通人员为例,仍然有40名逍遥法外;据最高检公开发布的2005、2007、2009—2011年五年的数据显示,我国这五年共缴获赃款赃物金额达到541.9亿元,[46]但是,我们2014年以来的五年追回的赃款仅仅142.48亿元。反腐败国际追逃追赃的难点,也是我们将来工作的重点。

我们应当组织专家和追逃追赃八大主体将“猎狐行动”“天网行动”进行年度实施计划的制订论证和完成情况评估,对上述行动的经验和教训进行总结;对100名红通人员的追逃完成情况进行分析,推行新一轮以“100名红通”或者“200红通”为名的行动,将追逃追赃的执法、司法与外交行动常态化。

(二)加快与发达国家和地区双边合作进程

我国目前虽然与几十个国家签订了刑事司法协助条约或引渡条约,但是应当看到,这些国家大多数是发展中国家。2017年9月,习近平主席在国际刑警组织第八十六届全体大会开幕式上提到,“法治是人类政治文明的重要成果,是现代社会治理的基本手段。国与国之间开展执法安全合作,既要遵守两国各自的法律规定,又要确保国际法平等统一适用,不能搞双重标准,更不能合则用、不合则弃。”“只有这样,人类文明发展成果才能更好实现平衡共享,国际执法合作才能更多惠及每个国家,普遍安全的梦想才能早日成为现实。”[47]然而,在现实生活中,有些发达国家把法律问题政治化,外逃腐败分子首选的西方发达国家,包括美国、加拿大、澳大利亚等国,虽然已经有一般司法协助条约和执法合作项目,但是,与他们签订引渡条约的工作推进困难,加强与西方发达国家的追逃追赃国际合作仍然是难题,需要加强外交谈判,推进合作共赢。

另外,我国香港地区与二十个国家和地区签订了逃犯引渡协议,但是,与大部分我国国内其他司法管辖区(即大陆、澳门和台湾地区)没有引渡条约或者协议,形成了长期的、特殊的法制漏洞。根据香港特区《逃犯条例》和《刑事事宜相互法律协助条例》的规定,移交逃犯不适用于香港以外的中国其他地区。[48]不少外逃贪官把香港作为中途站,如臭名昭著的贪污犯余振东与许超凡、许国俊于2001年10月12日经香港逃往加拿大、美国。[49]内地逃犯往往是在紧急逃到香港之后,再在此筹备出国事宜。香港地区不移交逃犯,既起到了紧急避风港作用,又起到了休息站和加油站的作用,这一问题必须加速解决。在香港地区修改《逃犯条例》和相关法律之后,我国大陆地区要与香港形成逃犯移交协议,避免香港成为外逃贪官的避罪天堂和外逃中转站。

(三)健全防止资金外逃的立法和刑事政策

如前所述,在与“追”与“防”结合的问题上,“追”包括两个方面,即追逃追赃;“防”也应当包括两个方面即防止人员外逃和资金外逃。很多腐败分子之所以能够在国外有后路,一方面因为少数国家政治上与我国对抗;另一方面是因为其赃款转移到了国外,赃款为他们提供了生存的经济基础。大量赃款转移到国外,也是反腐败问题上除恶未尽的表现,这反映出我国的制度漏洞和机制缺陷。

防止赃款转移到国外,必须健全反国际洗钱机制。现阶段网络洗钱主要是通过以下多种渠道,包括:现金走私洗钱、“地下钱庄”洗钱等传统形式,也包括网上赌场洗钱、利用合法金融机构洗钱、利用比特币洗钱、通过离岸中心和关联交易洗钱等新型网络洗钱方式。网络洗钱犯罪也显现愈趋隐蔽、行为快速等特点,与此同时,网络洗钱犯罪行为所留下的痕迹也为大数据侦查的应用奠定基础,强大的大数据分析能力可大大提升侦查的效率。

习近平总书记在在国际刑警组织第八十六届全体大会开幕式上的主旨演讲指出:“传统犯罪在互联网和新媒体的作用下翻陈出新,电信诈骗、金融诈骗等新型犯罪大量滋生”。[50]中国将支持国际刑警组织每年开展3次全球联合行动。2019年4月17日,我国已经加入的国孙组织“金融行动特别工作组”发布的《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》[51]的调查显示,自2002年以来,中国采取了一系列措施有效提高反洗钱水平,国内反洗钱和反恐怖融资合作和协调框架已经建立。但是存在的问题也很明显:包括:1、执法机关对金融情报的使用能够瓦解犯罪网络,但不能充分识别洗钱活动。2、中国刑法规定了洗钱罪。但无法区分刑法第312条的定罪类型、无法对定罪行为进行量化。3、中国缺少集中统一的受益所有权信息登记系统,中国法人基本信息的准确性较差,另外,反洗钱义务机构的客户尽职调查水平较低。4、特定非金融行业相关监管尚未实质性开展。特别是最后一条,这意味着对各种非金融行业出现行业可能成为地下钱庄,而对它们的“监管尚未实质性开展”。

洗钱作为违法犯罪行为和腐败活动往往密不可分我们要在以以几个方面健全立法执法机制、完善刑事政策,防止资金外逃:

首先,要健全洗钱预防与发现机制。面对互联网洗钱活动,必须要进行规制,将来完善互联网反洗钱制度主要要解决几个核心问题,即客户信息的真实、信息的完整、管辖权、国际合作等制度。[52]在立法方面,要从网络证据的法定化、网络证据刑事管辖权的界定、扩大网络洗钱上游犯罪的范围、明确网络洗钱犯罪主体等方面加以完善。[53]当然,除了防洗钱,完备的“防止资金”外逃机制还需要其他重要机制和措施。

其次,建议在修改《监察法》时将防止资金外逃的内容单独作为一项。《监察法》第五十二条的三项内容分别为“追逃”“追赃”“防逃”,在立法技术上,第五十二条第一、二项分别规定了追人、追物(资金),是独立分成两项的。而该条第三项却将防人和防物合二为一,尽管内容上是分离和明确的,却容易导致实践中的误解,所以,应当将这一项一分为二,将防止资金外逃从“防逃”这一概念中分离出来。将第三项分解成第三、第四项,分别规定“查询、监控相关人员进出国(境)”(防人)和“查询、监控跨境资金流动”(防物)。

第三,将防止资金外逃简称为“防转”。“防转”是“防止资金转移到国外”的简称,应当成为反腐败的新提法。“防转”,这是一个以前没有提出过的、原创性的词汇,应当大胆使用。这样,在刑事政策的宣传口号上,将“追逃追赃”与“防逃防转”并提,这样就能在宣传口号中将反腐败国际刑事司法与国内防治措施的四个目标全部体现出来,而不容易导致误解和忽视。

结语

党的十八大以来,习近平总书记不仅在党内会议强调反腐败国际追逃追赃的重要性,还利用参加外事活动的机会,作出了90余次关于国际追逃追赃的重要阐述,推动了反腐败国际合作,取得了重大外交成果。[54]另外,习近平总书记在重大外交活动中近百次谈论反腐败问题,一再阐释中国的理念和主张。[55]党的重要文件对反腐败国际追逃追赃工作作了部署,法律法规也日趋完善,已经形成了反腐败国际追逃追赃的基本规范和成熟经验。

习近平总书记关于加强反腐败国际合作、开展国际追逃追赃工作的重要论述,是我们深化追逃追赃制度改革、加强追逃追赃与防逃防转工作的根本遵循。过去,我们以习近平总书记的重要论述为指导,已经在国际追逃追赃工作中取得了辉煌的成绩。将来,我们将以习近平总书记关于反腐败逃追赃工作的重要论述为指引,健全追逃追赃体制机制,推动追逃追赃工作再上新台阶。






* 高一飞(1965—),男,湖南桃江人,西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心教授,博士生导师。

陈恋(1990—),女,重庆人,西南政法大学刑事诉讼法方向博士研究生。本文为高一飞教授主持的2017年度司法部重点课题《优化司法机关职权配置研究》(17SFB1006)、2018年度国家社科基金课题《看守所法立法研究》(立项号[18BFX078])的阶段性成果。


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[③] 中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室:《推动追逃追赃工作高质量发展 巩固发展反腐败斗争压倒性胜利》,《中国纪检监察杂志》2019年第13期,第20页。

[④] 中纪委:《“百名红通人员”黄平回国投案》,http://www.ccdi.gov.cn/gzdt/gjhz/201909/t20190912_200443.html(2019-09-11),最后访问时间,2019年11月8日。

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[11] 陈雷:《深入学习习近平关于反腐败国际追逃追赃重要论述》,《中国纪检监察报》2018年7月26日,第5版。

[12] 张琰:《主动投案是选择了唯一正确的出路》,http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201905/t20190510_193658.html(2019-05-09),来源:中央纪委国家监委网站 最后访问时间:2019年11月8日。

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[14] 瞿芃:《为构建人类命运共同体贡献力量——写在第十五个国际反腐败日》(2018-12-09),搜狐网,http://www.sohu.com/a/280605828_162758,最后访问日期:2019-01-21。

[15] 《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》(2017年10月24日)。

[16] 记者:《追逃追赃既是内政又是外交》,《中国纪检监察报》2016年6月27日,第1版。

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[18] 王岐山:《在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议上的工作报告》(2017-01-06),人民网,http://fanfu.people.com.cn/n1/2017/0120/c64371-29037389.html,最后访问日期:2018-12-07。

[19] 中央电视台:《中央电视台红色通缉》第一集《引领》,央视网,http://www.xinhuanet.com/politics/2019-01/10/c_1123974072.htm,最后访问日期:2019-01-21。

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[21] 冯会玲:《猎狐行动负责人刘冬讲述猎狐背后的故事》(2015-04-04),中国广播网,http://www.chinanews.com/fz/2015/04-04/7184632.shtml,最后访问日期:2019-1-23。

[22] 中共中央纪律检查委员会,中共中央文献研究室编:《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》,中央文献出版社,中国方正出版社2015年版,第132页。

[23] 习近平:《在亚太经合组织第二十二次领导人非正式会议上发表闭幕辞》(2014-11-11),人民网,http://cpc.people.com.cn/n/2014/1112/c64094-26008448.html,最后访问日期:2018-12-08。

[24] 王卓:《有逃必追 一追到底——写在中央追逃办成立五周年之际》(2019-06-27),http://www.xcjjjc.gov.cn/show/?ID=31401,中国纪检监察报,最后访问日期:2019-07-10。

[25] 中共中央纪律检查委员会,中共中央文献研究室编:《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》,中央文献出版社,中国方正出版社2015年版,第101页。

[26] 陈泽宪;周维明:《追逃追赃与刑事司法协助体系构建》,《北京师范大学学报(社会科学版)》,2015年第5期,第142页。

[27] 卫磊:《追缴未定罪腐败行为所得的刑法实质解释研究》,《河北法学》2017年第12期,第97-105页。

[28] 司法部:“《中华人民共和国和哥伦比亚共和国关于移管被判刑人的条约》在京签署”,http://www.moj.gov.cn/news/content/2018-11/03/bnyw_42134.html,上载日期人,2019年7月31日,最后访问日期,2019年8月2日。

[29] 霍思伊:《中央追逃办五周年:百名红通已有58人归案》(2019-06-27),中国新闻周刊,http://news.inewsweek.cn/politics/2019-06-27/6187.shtml,最后访问日期:2019-06-30。

[30] 《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》(2017年10月24日)。

[31] 李晓珍;施希茜:《这件事,总书记走到哪讲到哪!从国内讲到国际,越讲越坚决、越硬气、越深刻!》(2016-02-17),中央纪委监察部网站,http://www.xinhuanet.com/politics/2016-02/17/c_128726817.htm,最后访问日期:2018-12-06。

[32] 赵秉志;张磊:《习近平反腐败追逃追赃思想的科学定位与贯彻执行》,《河南大学学报》,2018年2期,第45页。

[33] 习近平:《在第十八届中央纪委七次全会上的讲话》(2017-01-06),中央广电总台央视新闻客户端,http://news.cri.cn/20190114/d826f5db-57ad-ae5e-191e-2e3f4c52ed8b.html,最后访问日期:2019-01-22。

[34] 王岐山:《在十八届中央纪委七次全会上的工作报告》(2017-01-06),新华社,http://www.81.cn/jwgz/2017-01/19/content_7459241.htm,最后访问日期:2019-01-22。

[35] 2018年3月13日,十三届全国人大一次会议审议国务院机构改革方案,监察部并入新组建的国家监察委员会,不再保留监察部、国家预防腐败局。

[36] 廉颖婷:《中组部宣布基本完成对副处级以上裸官清理工作》(2014--12-23),法制网,http://www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2014-12/23/content_5896361.htm?node=5955,最后访问日期:2019-01-27。

[37] 兰琳宗:《走进中央追逃办:带您了解反腐败国际追逃追赃的台前幕后》(2017-04-25),中央纪委监察部网,http://www.ccdi.gov.cn/special/ztzz/ztzzjxs_ztzz/201704/t20170425_97975.html,最后访问日期:2019-02-12。

[38]  据统计,新增外逃人员从2014年的101人降至2015年的31人,2016年的19人,2017年1月至9月为4人。参见:《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》(2017年10月24日)。

[39] 中共中央纪律检查委员会,中共中央文献研究室编:《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》,中央文献出版社,中国方正出版社2015年版,第131页。

[40] 姜洁:“追逃908人追赃23亿”,《人民日报海外版》2016年12月9日,第2版。

[41] 中共中央纪律检查委员会,中共中央文献研究室编:《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》,中央文献出版社,中国方正出版社2015年版,第101页。

[42] 记者:《“狐狸”外逃,海外群众也不会放过他们”》(2018-06-09),中央纪委国家监委网站,http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201806/t20180609_173455.html,最后访问日期:2018-12-07。

[43] 中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室:《推动追逃追赃工作高质量发展 巩固发展反腐败斗争压倒性胜利》(2019-07-01),中国纪检监察杂志,http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201907/t20190701_196418.html,最后访问日期:2019-07-10。

[44] 中共中央纪律检查委员会,中共中央文献研究室编:《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》,中央文献出版社,中国方正出版社2015年版,第23页。

[45] 中共中央纪律检查委员会,中共中央文献研究室编:《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》,中央文献出版社,中国方正出版社2015年版,第23页。

[46] 记者:《最高检披露12年来抓获18487个在逃职务犯罪嫌疑人》(2012-06-05),http://news.china.com.cn/law/2012-06/05/content_25562599.htm,最后访问日期:2019-01-27。

[47] 习近平:《坚持合作创新法治共赢 携手开展全球安全治理——在国际刑警组织第八十六届全体大会开幕式上的主旨演讲》,《人民日报海外版》2017年09月27日,第2版。

[48] 张庆波:《香港各界支持特区政府依法修例》,《人民日报海外版》2019年06月12日,第1版。

[49] 吴勇加:《首例被押回外逃贪官中行巨贪余振东今日受审》(2005-08-17),人民网,http://legal.people.com.cn/GB/42733/3621352.html,最后访问日期:2019-07-13。

[50] 习近平《坚持合作创新法治共赢 携手开展全球安全治理——在国际刑警组织第八十六届全体大会开幕式上的主旨演讲》,《人民日报海外版》2017年09月27日,第2版。

[51]  FATF (2019), Anti-money laundering and counter-terrorist financing measures – People’s Republic ofChina, Fourth Round Mutual Evaluation Report, FATF, Paris, http://www.fatf-gafi.org/publications/mutualevaluations/documents/mer-china-2019.html,Last visited, November 10, 2019.

[52] 张波;毛彦民:《大数据背景下网络洗钱犯罪的困境及其破局初探》,《犯罪研究》2018年第6期,第59-65页。

[53] 任彦君:《网络洗钱犯罪的治理对策分析》,《河南司法警官职业学院学报》2018年第2期,第10页。

[54] 陈雷:《深入学习习近平关于反腐败国际追逃追赃重要论述》(2018-07-26),中国纪检监察报,http://csr.mos.gov.cn/content/2018-07/26/content_65706.htm,最后访问日期:2019-01-21。

[55] 中央电视台:《<红色通缉>第一集<引领>解说词>》(2019-01-10),央视网,http://news.cctv.com/2019/01/10/ARTIpiuiY10t9bAcTnjKEvi4190110.shtml,最后访问日期:2019-01- 25。



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