高一飞 陈恋:人民法院司法改革40年的回顾与思考

选择字号:   本文共阅读 178 次 更新时间:2019-12-13 19:31:02

进入专题: 司法改革   法院改革   司法职业化   司法责任制   综合配套改革  

高一飞 (进入专栏)   陈恋  

  

   内容摘要:改革开放以来,我国人民法院司法改革经历了四个阶段,第一个阶段是恢复重建中的法院司法改革(1978-1996)。第二个阶段,即第一轮司法改革中的法院改革(1997-2007)。第三个阶段,即第二轮司法改革中的法院改革(2008—2013)。第四个阶段,即第三轮司法改革中的法院改革(2013--),是在以习近平为核心的党中央领导下的全面司法改革,主要措施包括设立巡回法庭与专门法院、司法责任制改革、以审判为中心的刑事诉讼制度改革、推进案件繁简分流和刑事速裁程序改革等,做成了想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革。40年人民法院改革的经验是:司法改革要坚持自上而下推进、司法改革应当全面推进、应当同步进行体制改革与机制改革。

   关键词:司法改革;法院改革;司法职业化;司法责任制;综合配套改革

                                                          

   2018年是改革开放的40年,连续40年的经济建设,我国实现了经济体制转型,迈入了小康社会。经济上的改革开放推动了社会主义民主法治的进程,改革开放40年,也是我国法治重新起步、快速持续发展的40年,是司法改革逐渐推开、稳步推进的40年。人民法院司法改革,是司法改革的重中之重。

   回顾40年的改革历程,总结梳理法院司法改革的理论与实践,合理评价改革得失,展望十九大后人民法院改革的未来,对于进一步深入推进人民法院司法改革,具有重大意义。


一、恢复重建中的法院司法改革(1978-1996)


   这一阶段的人民法院司法改革以十一届三中全会为开端,直至1997年十五次全国代表大会之前。

   文革期间,造反派鼓吹“砸烂公检法”。1966年12月,最高人民检察院、最高人民法院、内务部的军代表和公安部领导小组联合向中共中央、中央文化革命小组上报《关于撤销高检院、内务部、内务办3个单位,公安部、高法院留下少数人的请示报告》,1968年12月,中央批准了该报告。自此,最高人民检察院、地方各级检察院相继被撤销,检察制度遭到彻底破坏,检察工作被迫停止。大批法院干部被下放或者调离审判岗位,法院审判职能由公安机关的军管会下属的“审判组”履行,实际上使法院沦为公安机关的附庸。

   1978年十一届三中全会后,国家的重心转移到经济建设上来,特别是正处于社会转型时期的80年代,社会矛盾逐渐凸显,对作为纠纷解决专业机构的司法机关提出了更高的要求,法院的组织机构与审判职能开始恢复与重建。为了应对经济发展所带来的经济纠纷及犯罪,审判方式改革也成为必然趋势。

   (一)法院内部管理改革

   1982年以前,人民法院的内部设置、物资装备、业务经费等均由司法部统一管理审批,使人民法院办案受制于司法部,而且降低了人民法院的办案效率。因此,司法部、最高人民法院于1982年8月6日实施了《关于司法厅(局)主管的部分任务移交给高级人民法院主管的通知》,该通知将司法部主管的审批人民法院的设置、变更、撤销,拟定人民法院办公机构、人员编制,协同法院建立各项审判制度,任免助理审判员,管理法院的物资装备、司法业务费等有关司法行政工作事项,移交最高人民法院管理。各地司法厅(局)管理的同类工作也移交各地人民法院管理。通过职能的再分配,增强了法院的独立性,提高了办事效率。

   1988年7月第十四次全国法院工作会议强调,要在党的十三大提出的关于社会主义初级阶段的理论、路线和方针的指导下,通过全面开展审判工作,充分发挥审判机关的职能作用,为建立社会主义商品经济新秩序服务。这次会议提出了六项改革措施:一是改善执法活动;二是改革现行法院人事制度;三是改革法院干部教育培训管理体制;四是改革和加强法院系统的司法行政工作;五是加强基层建设;六是积极开展同外国法院的司法协助。这次工作会议从制度保障和提高人员素养两方面为法院司法改革创造条件,审判工作向正规化和规范化发展。

   (二)完善法院和法庭设置

   人民法院相继恢复和设立了专门法院。1978年1月18日,中央军委颁发《关于军队编制的调整方案》,决定重建解放军军事法院和各大单位的军事法院。10月,总政治部向全军政治机关发出通知,中国人民解放军军事法院“定于1978年10月20日开始办公”,军事法院得以恢复。1980年7月25日,根据司法部、铁道部联合实施的《关于筹建各级铁路法院有关编制的通知》,铁路法院恢复设立。根据1984年11月全国人民代表大会常务委员会《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》和最高人民法院《关于设立海事法院几个问题的决定》的规定,中国在上海、天津、广州、青岛、大连和武汉等市设立了海事法院。此外,对于不符合法律规定的“专业法庭”和不利于独立审判的人民法庭进行了调整和撤并。[1]

   1981年起,针对新型的经济类纠纷,我国法院专设了经济审判庭。1991年4月9日,《中华人民共和国民事诉讼法》通过,人民法院根据民事诉讼法在机构改革中调整了民事审判格局,完善了刑事、民事、行政三大体系;开展执行工作体制改革;原属交通部管理的六家海事法院全部纳入了司法管理体制。法院内部职能分工与机构设置逐步完善,奠定了后续体制改革的基础。

   (三)法院内部分权改革

   随着改革开放的深入,人民群众的维权意识日益增强,人民法院受理的案件迅速增多,为了适用时代的需要,各地法院相继进行了立审分立、审执分立、审监分立的体制和机制改革。

   审执分离,是指人民法院内部将审判工作与执行工作分开,审判员负责审判,执行员负责执行。根据当时民事诉讼法中“基层人民法院、中级人民法院根据工作需要,可以设立执行机构”的规定,1995年最高人民法院设立了执行工作办公室。执行办公室于2008年11月改为执行局。最高人民法院于1997年4月21日起实施的《关于人民法院立案工作的暂行规定》,法院内部设立立案庭。1997年,为加强人民法院内部审判监督活动,最高人民法院和地方各级人民法院设置了审判监督庭。

   经过上述改革,法院逐渐形成了“统一立案、分类审判、集中执行、专门监督”的工作体制。

   (五)总结与反思

   这一时期的司法改革较多地体现了自发性和自下而上的特点,主要着重于系统内部的改革。[2]法院机构的恢复与重建,实现法院内部行政事务由法院自己管理,解决了机构不全、职能错位,无法有效开展法制工作的困境;法院内部机构改革,优化了法院内部结构,提高了办案质效。

   邓小平同志指出,加强社会主义法制,是为了促进改革的顺利进行,保证改革的健康发展,巩固改革的胜利成果。[3]相较于1978年开始的以经济体制改革为核心的政治、社会、文化等方面的改革举措,这一时段的司法改革严重滞后于其他各项改革的建设、发展步伐,法院改革秉持着服务于经济建设的目标。

   《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》要求“检察机关和司法机关要保持应有的独立性”,这实质是要求司法机关实现独立公正行使权力。但是这一阶段法制建设的侧重点明确,各种法律的颁布以及法院改革均是为了适应经济社会的发展,司法机关独立行使权力没有受到应有的重视,监督制约机制不够健全。法院只是进行了工作机制改革,没有触及体制问题以及司法深层次问题,也没有建立完善的内外部监督制约机制,无法保障法院独立公正行使职权。此外,虽然民事案件已经实现了立审分离,但是各基层法院这一时期对行政案件、刑事自诉案件仍然实行立审不分,滋生了司法腐败产生的土壤,司法不公、执法不严以及司法腐败现象时有发生。


二、第一轮司法改革中的法院改革(1997-2007)

  

   这轮司法改革的时间跨度为1997年十五大召开之后,至2007年十七大召开之前。

   1997年9月12日,江泽民同志在中国共产党十五大报告中首次提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的重要治国理念,同时提出:“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权,建立冤案、错案责任追究制度。加强执法和司法队伍建设。”[4]为贯彻十五大的精神,最高人民法院于1999年10月20日实施了《人民法院五年改革纲要》(简称“法院改革一五纲要”)。该纲要对法院的组织体系、审判工作机制、法官队伍建设、经费管理体制等方面提出了具体的改革要求。全面部署了全国法院的改革工作,各级人民法院也相继采取了一系列改革措施,收到了良好的效果。

   2002年11月8日,江泽民同志在中国共产党十六大报告中提出:“推进司法体制改革。按照公正司法和严格执法的要求,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制,逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。”[5]2003年4月,中央政法委为落实十六大司法体制改革精神,向中央提出了《关于进一步推进司法体制改革的建议的请示》。同年5月,党中央成立了中央司法体制改革领导小组,全面领导和统一部署我国的司法体制改革。

   2005年10月26日,最高人民法院实施的《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》(“法院改革二五纲要”),明确了实现司法公正,提高司法效率,维护司法权威的改革目标。纲要要求改革和完善诉讼程序制度;改革和完善执行体制和工作机制;改革和完善审判组织和审判机构;改革和完善司法审判管理和司法政务管理制度;完善对审判权、执行权、管理权的监督机制等。中共中央2006年5月实施的《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》,明确了“公正与效率”的法院工作主题。

   时任最高人民法院院长的肖扬同志认为,我国司法根本问题是司法的地方化、行政化和非职业化。[6]这“三化”严重制约了司法机关独立公正行使权力,必须解决司法地方化、行政化和非职业化问题,才能真正实现审判权检察权独立公正行使。所以,这一时期的改革主要是针对这“三化”展开。

   (一)法官职业化建设

要保证法官独立公正行使审判权,首先就要大力加强法官队伍建设,提高法官整体素质,努力建设一支拥有坚定政治立场、熟练精通业务和廉明清正的法官队伍,(点击此处阅读下一页)

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