高一飞 张绍松:检务公开的救济:依据、主体与方式

选择字号:   本文共阅读 191 次 更新时间:2014-12-23 20:10:25

进入专题: 检务公开   救济依据   主动公开   依申请公开   涉诉性   知情权   非涉诉性知情权  

高一飞 (进入专栏)   张绍松  

  


   摘要:要想真正发挥检务公开的作用,检务公开必须通过救济程序进行监督。检务公开作为检察机关回应公众知情权的一种方式,在世界上许多国家都有相关规定。根据各国规范检务公开的不同方式,可以将检务公开的救济依据分为三大类,并对这三种依据产生的原因进行了分析。按照公开的方式可将检务公开分为主动公开和依申请公开,并从这两个角度分析了检务公开的救济权行使主体。在具体论述不公开的救济制度时,提出了按照涉诉性知情权和非涉诉性知情权这一划分来进行救济程序构建,并提出了以司法救济方法完善检务公开的救济。

   关键词:检务公开 救济依据 主动公开 依申请公开 涉诉性 知情权 非涉诉性知情权

  

   检务公开是在历史的偶然情况下产生的一个中国化名词,与"审务公开是指人民法院的审判管理工作以及与审判工作有关的其他管理活动应当向社会公开"不同,从已经出台的各种文件情况来看,检务公开并非检察管理信息的公开,而是指检察机关基本情况信息、执法信息、诉讼信息等涉及检察机关的各种信息的公开。最高人民检察院在1998年做出了《关于在全国检察机关实行"检务公开"的决定》,自此我国检务公开开始起步。经过近16年的发展,我国检务公开制度取得了显著的成就:最高人民检察院相继出台了《人民检察院"检务公开"具体实施办法》、《关于进一步深化人民检察院"检务公开"的意见》等一系列的规范性文件进行指导;各地检察机关也在相关规范的指引下进行各自检务公开创新;人民群众的知情权也不断得到满足。然而,检务公开在制度设计方面仍有一些不足之处亟需完善,这不仅需要检察机关在实践中自我经验总结,更需要学界的理论探索与支持。本文试图在分析检务公开的不同救济依据的基础之上,在完善检务公开的救济程序方面示浅薄之见,以达抛砖引玉之效。

   一、检务公开必须通过救济程序进行监督

   检务公开是指检察机关依法向社会和诉讼参与人公开与检察职权相关的不涉及国家秘密和个人隐私等有关活动和事项。检务公开有利于增强检察工作透明度、保证检察机关公正执法,检务公开是推进检察改革的要求。要想真正的使检务公开的作用得到良性发挥,就必须建立和完善检务公开的救济程序,换言之,检务公开必须有救济。

   (一)公民知情权同样要遵循"有权利必有救济"的规则

   检务公开源自人民主权原则以及由其产生的公众对知情权的要求。雪莱对于人民主权原则有着一段经典的论述:"政府没有任何权利;它是许多个人为了保障他们自己的权利的目的而选择的代表团体。因此,政府仅仅在这些人的同意之下而存在,其作用也仅仅在于为他们的福利而进行活动。"根据人民主权理论,国家主权属于全体国民,由其产生的国家机关,当然也包括检察机关,只是在接受全体国民的委托、代表全体国民的意志行使权力。而为了防止检察机关滥用其权力而使公共利益受损,检查机关在履行其职能的过程以及所产生的信息应该被公众所知悉。知情权通常是指公民接受、提取政府信息的权利。它源于人民主权理论,在政治生活中的知情权是使公众获得政府信息的重要途径。当然知情权的内容不仅局限在被动的接受检察机关的信息,更应该包括主动的获取检务信息。如果说人民主权原则是检务公开的理论渊源的话,那么公民的知情权便是检务公开的直接依据。

   西方法偐有云:"无救济即无权利",没有救济的权利就不是权利。对此,英国著名宪法学家戴雪有如下论述:"对权利的保护和救济,比宣示人的权利更为重要和实在。只有具备有效的救济方法,法律下的权利才能受到尊重,名义上的权利才能转化为实在权利。"知情权是公众在理论上所具有的的权利,而要使得这种应然性的权利成为现实中享有的实实在在的权利,使得应然状态变为实然状态,就需要对知情权进行保障与救济。在检务公开的过程中,仅仅在立法上规定检察机关有公开信息的职责是不够的,还要规定检察机关未履行公开职能的惩罚与救济措施,这样才能保障检务公开的切实有效。

   (二)救济程序有促于解决"谁来监督监督者"的难题

   "一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。"要想防止滥用权力,真正把权力关在笼子里,使其在正当合法的权限内运行,就必须加强对权力的监督。为了更好的对国家机关的权力进行制约,检察监督原则应运而生。

   我国《刑事诉讼法》第八条规定:"人民检察院依法对刑事诉讼法实行法律监督"。根据本条规定,人民检察院是国家专门的法律监督机关,有权对刑事诉讼法的实施和刑事诉讼运行中各专门国家机关进行监督,这便是我国检察监督原则直接法律依据。检察监督原则的理论的渊源是列宁的社会主义国家检察监督理论,现实模版是前苏联刑事诉讼体制中检察机关的职能设置。检察监督使得检察机关成为了专门的法律监督者的同时,也产生了一个新的问题,那就是谁来监督检察机关,"谁来监督监督者"?

   为了能够解决"谁来监督监督者"这一"监督悖论"的问题,我们需要对检察机关的职权在制度上进行监督和约束。检务公开正是检察机关主动接受监督的一种表现,检务公开的救济权也是公民监督检察机关的一种有效的途径。公民监督是宪法赋予公民的基本的政治权利,这其中就包括对国家机关及其工作人员提出批评、建议、申诉、控告和检举等。赋予公民在检务公开过程中的救济权,使其能够在检察机关侵犯其知情权时进行申诉、控告,并主张其合法的权利,是公民监督对检察机关的制约,有助于解决"监督监督者"的难题。所以说,检务公开的救济程序是"监督监督者"的一种方式。

   (三)检务信息的特殊性决定检务公开救济程序的重要性

   我国的检察机关在国家机构体系中占有重要地位,上文对此也予以提到,检察机关是我国专门的法律监督机关。法律监督权也叫检察权,检察机关的法律监督的性质,决定了它与其他国家机关的区别。我国检察机关的职能较为广泛,除了法律监督职能之外,还要负责案件的公诉和部分刑事案件的侦查。检察机关职能的广泛性决定了其所拥有的信息的特殊性。检察机关在其执法过程中产生的信息有的涉及国家机密、个人隐私,如果将其公开会危及国家利益和侵犯个人隐私权;又如在检察机关自侦案件中,其在侦查阶段要坚持保守秘密原则,以此来保障侦查活动的顺利进行;同样,在检察机关其他职能的运行中,也要遵循对其工作秘密界定的范围。这些执法信息的特殊性使得检察机关与其他机关相比,有着更多不公开的例外,也决定了检察机关有着更大的关于检务公开的自由裁量权。为了使得这些检务信息的不公开例外受到规范,也为了能够制约检察机关的不公开的自由裁量权,就必须对检务公开制定相应的救济措施,以此保障检务公开的贯彻。

   英国普通法之父布莱克斯通认为,"当权利的行使受到阻碍或者权利遭受侵害时,若没有办法可以恢复这些权利并对其加以确认的话,那么宣布这些权利便毫无意义,命令人们遵照指示必定也是徒劳的。"我国的检务公开的救济程序就会遇到如此情形。在我国,并没有在立法层面上对检务公开的救济进行相关规定,有的只是通过司法解释和规范性文件来规定检务公开的一种检察政策。关于我国司法解释和规范性法律文件对检务公开的规定,笔者将在下文的检务公开的救济依据部分予以详细论述。这种检察政策性的规定显然不能作为法定义务而具有强制执行力,在没有强制约束力的情况下,责任就难以兑现。此时,检务公开便成为了检察机关自我约束、自我管理、自我监督的一种检察活动。当检务公开是一种自觉行为,而不是法定责任或受强制力约束时,公民对检务信息的知情权就难以落实。由此产生了我国检务公开特有的一种现象,那就是有公众对检务信息需求,也有检察机关对检务信息的公开规定,但是没有检务公开救济的法律依据保障,没有维护公众知情权的方法和途径。检务公开救济程序的建立与完善刻不容缓。

   二、检务公开的救济依据

   检务公开作为检察机关回应公众知情权的重要举措,在世界许多国家的法律层面上都有显现,当然这其中对检务公开的救济也有具体规定。纵观世界各国对检务公开救济的相关规定,可依照其规范方式的不同,将其救济的法律依据分为通过《信息自由法》规定、通过《刑事诉讼法》及相关刑事法律规定规定和通过专门司法解释规定三种。在此,笔者将简要对这三种依据进行分析。

   (一)通过《信息自由法》规定

   世界上最早对信息公开立法的国家是瑞典,其在1766年就颁布了《出版自由法》。在这之后的200多年里,特别是当今世界,信息公开已然成为一种潮流和趋势,已经有50多个国家和地区颁布了《信息自由法》。无论英美法系国家还是大陆法系国家,检察机关都被认为是国家行政部门的重要组成部分,对于规范行政机关的《信息自由法》也同样适用检察机关,其检务公开的救济程序也同样在《信息自由法》中予以了规定。

   英国第一部正式的信息公开法典是2000年颁布的英国《信息自由法》,此法案的宗旨是为了保护申请人获得公共机构的信息的权利。依据英国《信息自由法》规定,政府的中央、地方机关、全国卫生机构、教育机构、及警察机关等都是信息公开主体,英国的检察机关也属于信息公开主体。

   对信息不公开的救济也同样体现在英国的《信息自由法》中,其中设立的政府信息公开权利救济制度主要包括信息专员的裁决制度、信息裁判所制度和法院上诉制度。信息公开的申请人不服政府不公开信息的决定时,应当先进行行政内部救济,在穷尽内部救济程序问题仍得不到解决的,可以申请信息专员对其进行审查。信息专员对不公开的决定可作出属于合法或属违法的确认,当信息专员做出违法确认时必须进行救济教示,决定政府机关公开信息。应当公开信息的机关拒不遵守信息专员决定的,信息专员可以确认机关违法,移送高等法院请求给予该机关公务员相关处罚。政府机关和申请信息公开者都可以就信息专员的决定向信息裁判所提出申诉。关于信息专员的决定,信息裁判所将会从事实和法律两个方面进行全面审查。不服信息裁判所裁定的,可以向高等法院提出上诉,这是信息公开争议的最终救济方式。英国救济制度的设计从行政内部的救济、信息专员、信息裁判所到法院,由此形成了从行政到司法的全方位救济机制。

   美国在1966年制定了《信息自由法》,此法适用于联邦政府行政机关所拥有的文件,这里的行政机关包括总统行政办公室,内阁各部,军事部门,政府公司,政府控股公司,独立管制机构以及行政部门设立的其他公营部门。在美国,检察机关是属于联邦司法部的一部分,总检察长为联邦司法部部长,所以美国检察系统也同样受到《信息自由法》的约束。

   美国《信息自由法》规定了对于信息公开的保障和救济措施,这同样适用于检察机关。针对政府机关不公开信息的决定,在对信息申请人传达这一决定时,还要告诉他有申请复议的权利。公开信息的申请人可对政府部门不公开信息的决定提起复议,而且当申请人申请公开的信息被部分拒绝时,可以仅就拒绝的部分申请复议。如果复议请求被拒绝,申请人可以向法院提起司法审查,并且诉讼过程中的举证责任在政府机关。

法国于1978年制定了《信息自由法》,该法是规范法国政府信息公开的综合性法律,(点击此处阅读下一页)

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