高一飞 祝继萍:探索设计检务公开评估指数

选择字号:   本文共阅读 105 次 更新时间:2014-12-23 15:39:32

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高一飞 (进入专栏)   祝继萍  

   内容摘要:目前,我国检务公开改革正在深入进行中,检务公开评估指数是推动检务公开长期健康发展必不可少的一环。借鉴法治指数和司法透明指数的设计经验,检务公开评估指数应当立足于我国检务公开的实际情况明确设计目标。在设计方法上,采用定性分析和定量分析相结合的方法,但应避免定量分析的滥用;在评估范围上,采用公开清单和不公开清单相结合的方法以明确检务公开的评估范围;在评估流程上,确保主体多元和方法多样以保证检务公开的有效运行。

  

   自1998年在全国范围内开展检察机关"检务公开"活动以来,检务公开经历了宣传性公开阶段到规范化、程序化公开阶段再到检务公开深入拓展、不断完善的阶段,在检务公开的不断发展过程中,检察工作的透明度,检察机关的公信力,检察事业的认可度都有了很大的改善。然而,纵观检务公开实施十余年来的工作情况,效果并不十分令人满意,检务公开存在缺乏规范性、长效性和实效性等问题,而这与检务公开评估指数的缺失有着密不可分的关系。因此,要建立完善的检务公开制度,其评估指数设计是必不可少的一环。

   一、为什么需要检务公开评估指数

   近几年来,幸福指数、腐败指数、法治指数、司法透明指数等等社会学意义上的指数纷纷映入人们的眼球,追本溯源,这些指数的诞生发端于20世纪60年代的社会指标运动。社会指标运动是指始于20世纪60年代的美国,旨在适用科学设计的一些指数指标来量化整个社会真实发展情况。这一运动一经开展,便在世界范围内迅速发展起来,社会指标也逐渐被广泛认可为是真实反映某一国或某一地区实际发展水平的衡量标准。

   (一)指数评估是效果评估的重要方法

   然而,究竟何为社会指标?从性质上说,社会指标是从客观和主观两方面对社会各种基本状况的性质和数量所作的综合反映;从形式上说,社会指标是以数量的形式表现的社会统计数据;从结构上说,社会指标由经济指标和非经济指标构成;从时间上说,有关社会过去和现状的指标组成了连续的时间序列,根据这种序列,可以外推出预测社会未来发展状况的指标;从功能上说,社会指标可以通过反映社会规划、计划、管理和决策所需了解的各种情况的变化,为国家制定社会发展和社会福利政策、改进社会管理服务。社会指标运动的影响范围非常广泛,经济学、社会学、政治学、统计学等领域都可以发现社会指标运动的影响痕迹,当然还有法学。在这场运动的影响下,法学家以及法律学者们也纷纷在法学领域尝试构建反映法律发展和实施情况的指标体系,法治指数和司法透明指数就是典型的例子。

   法治指数的研究无疑是最早开始尝试对中国的法治进行效果评估的机制。法治指数的研究在中国引导了一种风尚,就是开始关注对体制、制度进行效果评估。2005年,在香港社会服务联会的倡导和赞助下,一项旨在调查确定香港的法治指数的研究得以开展实施。该项目以体制性的进路,以质化和量化相混合的方法来确定特定地区的法治指数,从法律的基本要求、依法的政府、不许有任意权力、法律面前人人平等、公正地实施法律、司法公义人人可及、程序正义七个方面进行评估,最终调查结果显示香港的法治指数为75分。借鉴香港法治指数的经验,2008年6月,浙江省杭州市余杭区宣布了中国内地首个法治指数,其在层次上分为总指标、区级机关指标、乡镇指标和农村社区指标四个层次,在指标设计上包括党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐等9项主体指标,在每个主体指标项下再具体设50多个分指标以明晰主体指标。这是中国内地首个法治水平量化评估标准,反映了中国内地的法治评估也开始由定性评估转向定量评估。

   在司法公开领域,司法透明指数的研究是对司法公开进行效果评估的一种机制。2010年,最高人民法院为进一步落实《最高人民法院关于司法公开的六项规定》,制定了《司法公开示范法院标准》,从立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开、审务公开以及工作机制七个方面评估示范法院的司法公开水平。2011年4月,中国社会科学院法治指数实验室启动"中国司法透明度"国情调研项目,对全国26个省、直辖市高级法院和43个较大的市中级法院通过法院网站公开司法信息的情况进行测评,测评结果显示司法公开距离国家司法为民的方针和维护司法公正的目标仍有一定的差距。2012年11月1日,在浙江省高级人民法院的推动下,首个评估法院司法公开程度的司法透明指数在浙江省湖州市吴兴区人民法院诞生。其将司法透明定格在行政管理和司法过程两个维度上。其中行政管理包括:人事管理,财务运行,公众交流;司法过程包括:立案公开,审判公开,执行公开。每个一级指标下面还涉及10-20个共100个二级指标,对法院司法公开有了更进一步的要求。

   法治指数的研究、司法透明指数的研究分别是对中国法治水平的衡量、司法公开程度的评估,对推动中国的法治建设以及司法公开的改革具有积极的意义。同时,也为今天我们检务公开工作提供了重要的借鉴:通过设计检务公开评估指数来推动目前的检务公开改革。探索设计检务公开的评估指数是目前检务公开改革的新的突破点。从1998年开展检务公开以来,我国开展推进检务公开已有10余年之久,检务公开的确取得了很大的成就,但因为缺乏全国统一的评价和考核,检务公开的效果究竟如何、哪些方面亟需完善却不得而知。

   检务公开工作在近几年来越来越被重视,且改革力度也越来越大。从检务公开的规范要求和实践要求的现状来看,最高人民检察院对检务公开改革更多的是从未来展望和设计新的机制的角度出发,而对于过去检务公开的效果缺乏相应的评估。不可否认,在检务公开的改革中,检务公开范围的扩大,检务公开方式的创新,检务公开程序的规范等都非常重要,但是如果缺乏检务公开评估指数来帮助我们"瞻前顾后",其他机制就会因为缺乏监督而无法发挥应有的作用,因此应当在全国范围内探索建立一套统一的检务公开评估指数,从而准确地评估我国检务公开的水平,诊断检务公开存在的问题,监督检务公开其他机制的有效运作,保障我国检务公开制度的长期健康发展。

   (二)检务公开评估指数的现实意义

   从社会工程的设计与建造角度来说,欲求其达到理想的社会效果,获得预期的社会目的,不能不一方面考量社会工程本身的理想状态并以之为标准和参照而设计和建造,即要考虑其可欲性;另一方面还不能不考量社会工程建造成功之后的实际运行的现实条件或者说达到工程设计和建造目的实现其预期社会效果的可能的支撑条件,也就是要考虑其可行性。检务公开评估指数的设计显然也必须考虑可欲性和可行性两个方面,即既要认识到设计检务公开评估指数的重要意义,也要正视其可能存在的问题。

   在设计检务公开评估指数时,人们当然怀揣理想,希望可以设计出一套完善的评估指数将检务公开工作的方方面面都网罗其中,通过这样一套评估指数就可以全面、客观地评价我国检务公开工作的现状,这种理想是无可厚非的,人们之所以对检务公开评估指数寄以厚望正是因为其在检务公开的工作中具有重要的意义。

   首先,检务公开评估指数是检务公开问题的诊断者。作为检务公开改革的关键一环,检务公开评估指数就如一名医生,诊断、反馈检务公开过程中所存在的问题,从而为检务公开体系的良性健康发展提供可靠保障。

   其次,检务公开评估指数是公众行使监督权的理性通道。公民的监督权是宪法赋予的权利,为了保障这种权利在司法领域得以实现,许多学者和实务者开始积极探索开发一套用于监督的评估体系,让公众有机会参与其中。检务公开评估指数,区别于传统检务公开的方式,它引入第三方和公众参与评估,通过外部的监督力量进一步实现检务公开。

   第三,检务公开评估指数为检务公开引入了竞争机制。所谓有竞争即有压力,有压力即有动力,检务公开工作的长期健康发展离不开检察院之间的你追我赶,不断创新和突破。竞争机制的引入或许很多检察院一时间很难适应,但是从长远来看,检务公开是一项系统的工程,其没有近路可循更没有退路可走,因此这种竞争机制的引入有利于检务公开的脚步越走越坚定,越走越远。

   二、检务公开评估指数的评估范围与具体指标

   借用李克强总理在中外记者见面会上的一句话:"凡事想要做成的话总是要在理想和现实之间作出可能的选择。"这是政府对待全面改革的态度,而在司法公开改革的大背景下,对待检务公开的改革,我们亦需要这种态度。正确对待检务公开工作中的现实问题,可以让检务公开工作避免照搬照抄法治指数、司法透明指数的设计模式和内容,从而脱离检察工作的实际;也可以避免对检务公开评估指数的标准设计得过高或者过低,从而导致检务公开出现好高骛远或倒退改革的情况。

   (一)检务公开评估指数的设计策略

   首先,检务公开评估指数的设计必须清醒地认识到目前检务公开所存在的问题。对问题清醒的认识有助于我们有针对性地设计评估机制以诊断问题、解决问题。关于检务公开所存在的问题,2007年重庆市检察机关关于检务公开的调研报告指出检务公开存在思想认识有偏差导致检务公开工作敷衍了事,忽视公开的连续性和长期性;只选择公开一般性内容,无视群众需求导致内容缺乏针对性,重点不突出;偏重形式,忽视效果导致行动少,实效差;检务公开仅局限于控申部门且工作机制和监督保障机制不健全导致工作不规范、不统一。这些问题的存在警醒我们在检务公开的设计过程中要有的放矢,增加检务公开薄弱环节的权重设计以做到实质公开和形式公开的平衡,程序公开和实体公开的平衡。

   其次,检务公开评估指数的设计必须将检务公开与我国检察工作的实际相结合。检务公开既不同于审判公开,也不同于政务公开,有其自身的独立性。正如樊崇义教授所说,就刑事诉讼而言,正是由于检察机关自始自终参与刑事诉讼的全程性,检务公开不能像审判公开那样彻底、全面。因此,检务公开评估指数在内容和形式的设计上应区别于法治指数和司法透明指数的设计,避免跟风司法公开评估机制,脱离检察工作的特殊属性而导致检务公开的范围无限度地扩大。

   最后,必须清醒地认识到检务公开评估指数不是万能的,并不能解决检务公开的所有问题。检务公开评估指数作为监督评价机制在检务公开工作中的主要功能是督促、检查、考核,以及发现问题,并不能实际解决检务公开工作中遇到的问题,因此要客观理性地看待检务公开评估指数,吸取司法透明指数的经验和教训,清醒看待数字管理,避免机械科学主义的倾向。正如江平教授在评价司法透明指数时所说的:"没有必要把指数指标搞得太细,非要弄出100项的内容全面来评,最后只能搞形式主义。"希望评估机制的各项内容尽可能全面,评估标准尽可能细化,评估结果尽可能客观,这种过于理想化的检务公开评估指数的危害不亚于存在诸多缺陷的评估机制,甚至可以说过于理想化是检务公开评估指数最大的缺陷。过于理想化的评估机制会导致评估内容脱离实际情况,评估标准成为一纸空文,评估结果绑架检务公开的发展节奏,这无疑是以推动检务公开的名义来破坏检务公开的发展。因此,在设计检务公开评估指数的过程中,心存理想是必须的,因为它可以为我们指明检务公开发展的方向,也可以为我们添加发展的动力,但是必须把握好理想的度的问题,"看上去很美"的评估机制也许只是经过粉饰的花瓶,中看不中用。总之,过分的理想化对检务公开评估指数的设计是有百害而无一利的。

   (二)检务公开评估指数的范围

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本文责编:张容川
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