高一飞 吕阳:检务公开方式的多样化与正当化

选择字号:   本文共阅读 483 次 更新时间:2014-07-27 12:37:12

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高一飞 (进入专栏)   吕阳  

  
摘要:检务公开是最高人民检察院为保障公民的知情权、监督权,增强检察工作的透明度和司法运行的公正性而提出的对外公布检察机关履行职责情况和有关信息的一项司法改革举措。经历了初步规划、探索发展、全面公开三个发展阶段。综合最高人民检察院下发的各种文件及实务操作中的做法,以检务公开所针对的对象为划分标准,检务公开方式可分为三种类型:一是向利害相关人、诉讼参与人的直接告知公开;二是向民意代表以参与的方式公开;三是向社会公众的公开。为实现检务公开方式的正当化,应做到最大限度公开、方便人民群众和有利于推进程序公正。

   关键词:检务公开、 多元化、正当化、最大限度公开、正当程序

  
检务公开是指检察机关依法向诉讼参与人、新闻媒体和社会公众公开与检察职权相关的不涉及国家秘密、个人隐私、未成年人案件的活动和事项,是我国检察机关推行司法改革,促进司法公开,提高司法透明度的一项重要举措。检察机关向社会民众提供案件信息进行公开,应以“公开为原则,不公开为例外”,在尽可能公开的同时,兼顾保护个人隐私与名誉、保障诉讼活动顺利进行、维护国家安全与社会秩序、防止舆论审判。

   检务公开源于社会公众享有的知情权。国际社会在《亚特兰大知情权宣言》中认为:“知情权是人类尊严、平等和公正的和平之基础。”“知情权是一项基本人权”。所以,知情权虽然最初产生于言论自由权,但在国际公约和各国的立法实践中,已经成为了一种独立的权利,因为其有独立的意义。这种意义在《亚特兰大知情权宣言》中表述为:“是公民参与、良好治理、行政效率、问责制和打击腐败、新闻媒体和新闻调查、人类发展、社会包容及实现其他社会经济和公民政治权利的基础。”

   与司法公开中的审务公开不同的是,审务公开的本质是审判管理性事务的公开[①],最高人民法院2009年12月8日印发的《关于司法公开的六项规定》(以下称《司法公开规定》),将司法公开的外延界定为立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开和审务公开等六个方面。其中的“审务公开”是指,人民法院的审判管理工作以及与审判工作有关的其他管理活动应当向社会公开。而检务公开却不是检察管理事务的公开,1998年10月,高检院制定下发了《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》,向社会公布了“检务公开”10个方面的内容,当时被称为“检务十公开”。从10个方面的内容来看,检务公开的本质是检察信息公开或者说检察公开,是与人民法院“司法公开”相对应的一个概念。从其内涵而言,检务公开作为政府信息公开的一部分,其内容包括检察机关的事务信息的公开和执法信息的公开。

   在1998年《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》中,尽管检务公开处于初创阶段,但检察机关意识到了公开方式的重要性,该决定第三条要求“采取多种形式实行‘检务公开’”,提出了检务公开多样化的要求。随着网络技术的不断发展,世界各国普遍开始探索推行电子政务这种高效、快捷、低廉的政务公开方式。作为电子政务的分支,我国检察机关也逐步尝试进行电子检务建设。电子检务逐步成为检务公开发展的新趋势。在此,本文将对新的时代背景下检务公开方式的多样化及多样化公开方式的内在正当性进行探讨,希望能对检务公开方式的完善提供有益的借鉴。

  

   一、从简单公开到多样化公开

   与世界多数国家的信息自由立法不同,目前我国还没有信息公开法。2007年1月17日国务院通过,自2008年5月1日起实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》是我国第一个关于政府信息公开的行政法规,但这一法规的信息公开主体是“行政机关”,所以我国检察机关信息公开缺乏法律依据。[②]我国的检务公开是通过检察机关自身颁布“司法解释”性质的规范性文件来完成的。

   检务公开是近些年检察机关为配合司法改革而提出的,但这并不意味着检务公开提出之前是没有检务公开的。早在1979年《刑事诉讼法》中就有大量关于检察机关信息应当告知相关当事人的内容。但是,那时我国法制建设正处于逐步恢复阶段,《刑事诉讼法》仅仅从诉讼推进的需要这个角度保障当事人的“知悉权”,其并没有从“公民有权了解政府”的知情权和检察机关的公开义务角度来规范检务公开。检务公开,是检察机关践行群众路线,满足群众知情权,接受群众监督的有效途径。我国在1998年首次提出“检务公开”的概念,检务公开制度历经16年的不断探索实践,其发展历程可以概括为三个阶段:

   (一)初步规划阶段的简单公开方式(1998.10-1999.1)

   1998年10月25日最高人民检察院下发《关于在全国检察机关实行<检务公开>的决定》,首次提出“检务公开”。其中,《关于在全国检察机关实行<检务公开>的决定》第3条规定:“采取多种形式实行‘检务公开’。(一)通过报刊、电台、电视等新闻媒体,公布和宣传‘检务公开’的内容;(二)采用设置专栏、制作牌匾和印发小册子等形式公布‘检务公开’的内容;(三)检察人员执行公务活动要通报姓名、身份和执行检察活动的事由,告知公务对象有关法定权利和义务等必须知道的具体内容,告知对检察活动如有异议,可以投诉及其投诉办法。”由于检务公开处于初期阶段,其公开方式比较简单,只是包括传统新闻媒体公开、展示公开和告知公开三种。

   (二)探索发展阶段的多元公开方式(1999.1-2006.6)

   为了进一步推行检务公开,提高检务公开的公开度与透明度,最高人民检察院于1999年1月4日发布《人民检察院“检务公开”具体实施办法》,具体推出13条办法,进一步推动检务公开的深入,使检务公开程序化、规范化。除了新闻媒体公开、展示公开、告知公开以外,首次提出运用现代信息手段进行公开、新闻发言人制度、听证公开,极大地拓展了检务公开方式的种类。这一阶段,检务公开方式的创新体现在以下几个方面:

   第一,电子检务公开方式的提出。20世纪末21世纪初,科学技术发展日新月异,以计算机网络为核心的信息技术迅猛发展,人类社会进入了信息化时代。在这场信息化革命中,我国检察机关紧跟时代潮流,要求利用现代信息手段进行检务公开。《人民检察院“检务公开”具体实施办法》第1条规定:“各级人民检察院要采取多种形式向社会宣传检务公开的内容。要采取设置专栏、制作挂图和印发小册子等形式公布检务公开的内容。有条件的地方要利用现代信息手段,建立检务公开的信息台、咨询台和网址,供社会群众查阅、咨询检务公开的内容。要展开检务公开宣传日、宣传周活动,组织干警深入群众宣传检务公开内容。”本条为电子检务公开的推广提供了依据。

   第二,首创新闻发言人制度。《人民检察院“检务公开”具体实施办法》第2条规定“各级人民检察院要定期或不定期地召开新闻发布会或情况通报会,或者通过公告、报刊电台、电视等新闻媒体,向社会公布检察机关履行法律监督职责的情况;监察工作的阶段性成果;实施‘检务公开’内容的有关情况;最高人民检察院的工作部署、有关检察工作的司法解释及其他规范性文件;各级人民检察院工作中的重大活动、典型案例、先进集体、先进个人。”1999年4月6日最高人民检察院下发了《关于建立检察工作情况通报制度的通知》,要求各省级检察院建立新闻发言人制度,适时通报检察工作情况。2003年7月,最高人民检察院正式启动新闻发言人制度,就检察工作向新闻媒体披露检察机关的重要工作部署、重大业务决策、工作经验、新举措、新规定等。新闻发言人制度改变了媒体单向报道检务信息的局面。检察机关开始注重与新闻媒体的合作,实现主动公开,进一步拓展了检务公开的方式。

   第三,完善告知制度。告知是针对犯罪嫌疑人、证人、被害人等特定人员的告知。《人民检察院“检务公开”具体实施办法》第7、8、9、10条分别规定了检察人员在讯问犯罪嫌疑人、询问证人、被害人、接受举报、采取强制措施等各个阶段必须履行的告知内容。告知案件利害相关人其享有的权利和义务。这也说明,我国检察机关在打击犯罪,追求实体正义的同时开始注重程序上的正当性。

   第四,启动听证程序。听证是指在主诉检察官的主持下,就案件有关事实、证据、法律等问题,充分听取当事人陈述意见和申辩理由,保证复查刑事申诉案件公正、公开、合法地进行。2000年5月24日通过的《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》(试行)第3条明确规定举办公开听证会为刑事申诉案件公开审查的主要形式。2001年3月5日最高人民检察院发布了《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则》(试行),第10条规定:“不起诉案件公开审查时,允许公民旁听;可以邀请人大代表、政协委员、特约检察员参加;可以根据案件需要或者当事人的请求,邀请有关专家及案件有关的人参加;经人民检察院许可,新闻记者可以旁听和采访。对于涉及国家财产、集体财产遭受损失的案件,可以通知有关单位派代表参加。” 听证程序的引入,对不起诉、申诉采取听证式的司法审查,破除了检察权运行的神秘化,实现了检察权运行从封闭向公开的转变。

   第五,推出并完善人民监督员制度。人民监督员制度是指检察机关通过一定程序,从社会中选出特定民众担任人民监督员,对检察机关办理职务犯罪案件进行监督,使民众参与到司法决策中来。2003年9月2日最高人民检察院发布了《关于人民检察院直接受理侦查案件试行人民监督员制度的规定(试行)》,在部分地区对人民监督员制度进行试点。2004年高检院对此规定又进行了一定的调整,重新下发了《最高人民检察院关于人民监督员制度的规定(试行)》、《关于适用<最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)>若干问题的意见》和《最高人民检察院关于进一步扩大人民监督员制度试点工作的方案》的通知。人民监督员制度的创立和完善,标志着检务公开从检察信息、工作制度公开向检察决策公开的发展。2006年6月26日最高人民检察院出台《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》强调要充分发挥人民监督员的作用,进一步增强检察机关决策的民主化、科学化。历经7年的试点运行,最高人民检察院于2010年10月发布了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》,人民监督员制度在全国全面、深入推行。

   经过十多年的探索实践,检务公开在公开的对象、内容、方式上都有较大的拓展。检务公开不再单纯局限于相关法律和司法解释的宣传,更多的是把检务公开落实到具体的检察业务中来。总体来说,检务公开方式在探索发展阶段有了长足的发展,是切合时代需求的。经过探索发展阶段,检务公开逐步成为检察机关提高认识、转变执法观念、督促提高办案质量的重要推动力。

   (三)大数据时代的全面公开方式(2006.6至今)

   2005年8月24日《最高人民检察院关于进一步深化检察改革的三年实施意见》明确规定要完善检察机关接受监督和外部制约的制度,进一步深化检务公开,拓展检务公开的途径,提高检务公开的及时性和时效性。根据这一部署,高检院进一步出台《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》(2006年6月26日)对检务公开方式不断进行完善,我国检务公开也进入了一个新历史阶段。检务公开的推进完善阶段,检务公开方式也有所侧重,其主要内容体现在以下几个方面:

第一,更加完善定期通报和新闻发言人制度。《人民检察院“检务公开”具体实施办法》规定了以召开新闻发布会的方式向社会公开检察工作的运行状况,但这种规定比较抽象,涉及新闻发布内容、方式、时间都没有具体规定,实务操作性不强。2006年6月26日最高人民检察院出台《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》第5条规定:“各级人民检察院都要健全检察工作情况定期通报制度,(点击此处阅读下一页)

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