高一飞 陈恋:中国司法改革四十年变迁及其时代特征

选择字号:   本文共阅读 298 次 更新时间:2019-12-09 20:50:34

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高一飞 (进入专栏)   陈恋  

  

   内容摘要:改革开放以来,我国经历了四个阶段的司法改革。一、恢复重建中的司法改革(1978-1997),这阶段完成的主要司法改革内容有:进行机构恢复与重建、制定与实施基本法律、创设严打程序和下放死刑复核权、设立专门法院并对法院内部权力分立、改革经济检改革察机制及调整检察权。二、第一轮司法改革(1997-2007),这轮改革的主要内容是:进行法官检察官职业化建设、推进人民法院审判制度改革、全面推进检察体制机制改革。三、第二轮司法改革(2007—2013),改革的主要内容是:改革法院内外权力运行机制、全面推行司法公开、拓宽监督渠道、规范司法行为。四、第三轮司法改革(2013--)改革的主要内容是:推进以司法责任制为核心的四项基础性改革、完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度、优化职权配置、保障人民群众参与司法、加强人权司法保障。司法改革的经验是:司法改革要坚持自上而下推进、顶层设计与摸着石头过河相结合、司法改革应当全面推进、应当同步进行体制改革与机制改革。党的十九大之前,我们已经完成了以四项基础性改革为主要内容的“四梁八柱”式的改革。党的十九大后,司法改革的方向是“深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制。”

   关键词:改革开放;司法改革;体制改革;机制改革;综合配套改革

  

   1978年,党的十一届三中全会作出党和国家工作重点转移到经济建设上来,实行改革开放这一关系国家命运的决定,揭开了中国社会主义改革开放的序幕。同时十一届三中全会指出:“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。从现在起,应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。检察机关和司法机关要保持应有的独立性;要忠实于法律和制度,忠实于人民利益,忠实于事实真相;要保证人民在自己的法律面前人人平等,不允许任何人有超于法律之上的特权。”[1]我国的法制建设在十一届三中全会以后重新走上正轨,开始了司法改革的新征程。

   十一届三中全会以后,我国在大力发展经济的同时,制定和修订了一系列基本法律,不断推进我国司法制度的建设与完善。可以说,改革开放的四十年,也是司法改革的四十年。习近平总书记指出,“历史和现实都告诉我们,一场社会革命要取得最终胜利,往往需要一个漫长的历史过程。只有回看走过的路、比较别人的路、远眺前行的路,弄清楚我们从哪儿来、往哪儿去,很多问题才能看得深、把得准。”[[2]]在改革开放四十年之际、也是在新一轮司法改革继续推进的中途,总结梳理司法改革的理论与实践,合理评价改革得失,展望十九大后司法改革的未来,这对于推进司法改革,意义重大。


一、恢复重建中的司法改革(1978-1997)

  

   这一阶段的司法改革以1978年十一届三中全会为开端,直至1997年十五次全国代表大会之前。

   文革期间,造反派鼓吹“砸烂公检法”。1966年12月,最高人民检察院、最高人民法院、内务部的军代表和公安部领导小组联合向中共中央、中央文化革命小组上报《关于撤销高检院、内务部、内务办3个单位,公安部、高法院留下少数人的请示报告》,1968年12月,中央批准了该报告。自此,最高人民检察院、地方各级检察院相继被撤销,检察制度遭到彻底破坏,检察工作被迫停止。法院虽被保留,但其审判职能由公安机关的军管会下属的“审判组”履行,大批法院干部被下放或调离审判岗位,实际上使法院沦为公安机关的附庸。

   十一届三中全会确立了“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的法制建设十六字方针,标志着中国社会主义法制建设在经历了一个艰难曲折的过程之后进入了一个新的历史发展时期。[3]1987年,中国共产党第十三次全国代表大会对法制建设提出了具体要求:应当加强立法工作,改善执法活动,保障司法机关依法独立行使职权;法制建设又必须保障建设和改革的秩序,使改革的成果得以巩固。

   1988年7月第十四次全国法院工作会议提出了六项改革措施:一是改善执法活动,认真执行公开审判制度,改进合议庭工作机制;二是改革现行法院人事制度,制定法官法,建立法官制度;三是改革法院干部教育培训管理体制,建立一个多层次、正规化的法院干部教育培训体系;四是改革和加强法院系统的司法行政工作,加强法庭建设,解决法院办案经费不足的困难;五是加强基层建设,加强建设、调整和充实人民法庭,加强对人民调解委员会的业务指导;六是积极开展同外国法院的司法协助。这次工作会议从制度保障和提高人员素养两方面为法院司法改革创造条件,审判工作向正规化和规范化发展。法院进行了一系列内部改革。

   (一)进行机构恢复与重建

   1978年《宪法》对检察机关的职权和领导关系等作了原则规定,以《宪法》为依据,检察机关得以恢复与重建。1979年,五届全国人大常委会第十一次会议决定恢复撤销长达20年的司法部,主管全国的司法行政工作。到1980年年底,从中央到地方都恢复了司法行政机关。1979年12月,司法部发出《关于律师工作的通知》,明确宣布恢复律师制度。1980年8月26日第五届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通议了《律师暂行条例》,这是我国关于律师制度的第一部法规。

   司法部、最高人民法院于1982年8月6日出台并实施了《关于司法厅(局)主管的部分任务移交给高级人民法院主管的通知》,将司法部主管的审批地方各级人民法院、各类专门人民法院的设置、变更、撤销,拟定人民法院的办公机构、人员编制,协同法院建立各项审判制度,任免助理审判员以及管理人民法院的物资装备(如囚车、枪枝、司法人员服装等)、司法业务费等有关司法行政工作事项,移交最高人民法院管理。各省(自治区、直辖市)司法厅(局)管理的同类工作移交各省(自治区、直辖市)高级人民法院管理。机构的恢复与重建为法制建设提供了前提条件,推动了法制建设的进程。

   (二)制定与实施基本法律

   据统计,从1979年到1983年3月五届全国人大任期结束,除2件宪法修改和1982年新宪法外,共通过法律35件,其中新制定法律33件,修改法律2件。此外,还通过了法律问题的决定28件。1983年到1987年底六届全国人大任期内,共通过42件法律,其中新制定法律37件,修改法律5件。此外,还通过了法律问题的决定23件。1988年到1992年七届全国人大任期内,除宪法修改1件外,共通过49件法律,其中新制定法律44件,修改法律5件。此外,还通过了法律问题的决定38件。[4]

   徒法不足以自行,法律的实施是法制建设的关键。中共中央于1979年9月9日施行的《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》指出,各部法律能否严格执行,是衡量我国是否实行社会主义法治的重要标志。

   (三)创设严打程序和下放死刑复核权

   严打是于1983年开始,是中国大陆地区的一连串严厉打击严重刑事犯罪的运动的简称。共有三次严打运动:1983年严打、1996年严打和2001年4月开始的“新世纪严打”。83年的那次严打内容包括在实体上的从重,在程序上的从快。

   作为严打两个重要法律文件之一的《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》(1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员会通过)规定:原来没有死刑的“严重危害社会治安的犯罪”,“可以在刑法规定的最高刑以上处刑,直至判处死刑”。严打的另一个特征是程序上从快。1983年9月2日全国人民代表大会常务委员会通过了《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》。该决定全文内容只有两条,第1条规定:“对杀人、强奸、抢劫、爆炸等严重危害公共安全应当判处死刑的犯罪分子,主要犯罪事实清楚,证据确凿,民愤极大的,应当及时交付审判,可以不受刑事诉讼法第110条规定的关于起诉书副本送达被告人期限以及各项传票、通知书送达期限的限制。”第2条规定:“前条所列犯罪分子的上诉期限和人民检察院的抗诉期限,由刑事诉讼法第131条规定的10日改为3日。”体现为越重越快,违背了“繁案精审、简案快办”的规律,对可能判处死刑案件反而采用了超快审理、简化诉讼权利的做法,违背了司法规律。

   1980年2月12日,五届全国人大常委会第13次会议批准,在1980年内,对现行的杀人、强奸、抢劫、放火等犯有严重罪行应当判处死刑的案件,最高人民法院可以授权省、自治区、直辖市高级人民法院核准。1981年6月10日,全国人大常委会通过《关于死刑案件核准问题的决定》延长了下放的期限,“在一九八一年至一九八三年内,对犯有杀人、抢劫、强奸、爆炸、放火、投毒、决水和破坏交通、电力等设备的罪行,由省、自治区、直辖市高级人民法院终审判决死刑的,或者中级人民法院一审判决死刑,被告人不上诉,经高级人民法院核准的,以及高级人民法院一审判决死刑,被告人不上诉的,都不必报最高人民法院核准。”部分死刑复核权虽然下放到了各省高级人民法院,但各省高级人民法院在复核死刑时,也纠正了一些冤错案件和不当量刑,仍然坚持了“少杀”“慎杀”的原则,总体办案质量是好的,绝大多数判决是经得起历史检验的。但个别法院工作疏忽,酿成了一些错杀案件,产生了不良社会影响。

   (四)设立专门法院和对法院内部权力分设

   第一,恢复与设立专门法院。1978年中央军委颁发《关于军队编制的调整方案》,决定重建解放军军事法院和各大单位的军事法院。根据1984年11月全国人民代表大会常务委员会《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》和最高人民法院《关于设立海事法院几个问题的决定》的规定,我国在上海、天津、广州、青岛、大连和武汉等市设立了海事法院。

   第二,完善法庭设置。1981年起,针对新型的经济类纠纷,我国法院专设了经济审判庭。此外,我国对于不符合法律规定的“专业法庭”和不利于独立审判的人民法庭进行了调整和撤并。[5]

   第三,审执分立、立审分立、审监分立的体制和机制改革。审执分立,是指人民法院内部将审判工作与执行工作分开,审判员负责审判,执行员负责执行。1995年最高人民法院设立了执行工作办公室。执行工作办公室成立后,积极开展了制度建设、队伍培训、集中清理执行积案、立法调研等宏观指导工作及个案的监督协调工作,推动了执行工作的健康发展。[6]最高人民法院于1997年4月21日起实施了《关于人民法院立案工作的暂行规定》,该规定要求各类案件的立案受理由法院专门的立案机构办理。1997年,为加强人民法院内部审判监督活动,最高人民法院设置了审判监督庭。

   (五)改革经济检察机制并调整检察权

加强经济检察工作。1978年开始我国进入了改革开放时期,经济迅速增长的同时,经济犯罪频发。1982年4月10日,邓小平同志在中共中央政治局讨论《中共中央、国务院关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》的会议上,明确指出要坚决打击经济犯罪活动。(点击此处阅读下一页)

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