原载《江南大学学报（人文社会科学版）》2026年第2期
【摘要】基层建制是国家在基层设立的组织机构及运行机制，用于编制国民，以对基层社会进行统一的行政管理。它是国家治理体系的基础性部分，在国家治理中发挥基础性作用。如何设立和设立什么样的基层建制单位成为国家治理的重要问题。国家意志的统一性和经济社会的适应性是国家通过基层建制治理基层的内在逻辑。我国古代基层建制具有国家和社会双重属性，与“大一统”国家和“小而散”社会是一致的。近代基层建制出现了强化基层行政等变化，但由于经济基础未变，面临着国家权力难以渗透的社会困境和财政难以支撑行政的财政困境。新中国成立后，通过全面政权建设和全面经济建设形成的基层建制，实现对社会的双重构造。进入现代化建设新时代，我国的基层建制承担维持秩序和激发活力的双重使命，并产生了一系列体制机制创新。我国的基层建制变迁是在长期历史上不断遭遇问题又不断解决问题的过程中内生性演化而成的，充分体现了马克思主义关于经济基础与上层建筑的基本观点的科学性。
【关键词】基层建制；基层治理；国家治理；治理现代化；乡村治理
习近平总书记指出：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”基层建制是国家在基层设立的组织机构及运行机制，用于编制国民，以对基层社会进行统一的行政管理。国家通过基层建制将社会成员编制在国家统一的制度体系内，进行自上而下的国家治理。它是国家治理体系的基础性部分，在国家治理中发挥基础性作用。在漫长的历史进程中，我国的基层治理经历了历史性变迁，不同时期形成鲜明特色，积累了丰富经验，构成中国之治的宝贵资源。新时代的基层建制的走向，既要充分挖掘宝贵的治理资源，也要面向中国式现代化，不断适应经济社会发展的要求，促进基层建制的内生性演化。
一、基层建制的特性及双重视角
在恩格斯看来，与氏族社会不同，国家的首要特征便是按地域组织国民。组织国民的重要方式便是自上而下构建不同层级的建制单位，形成统一的国家治理体系。建制是国家建立或承认的一定地域区划范围内关于组织机构的正式编制系统。基层建制是国家设立的最低层级的建制单位及其制度体系。它包括基层政权和受政权控制和影响的基层组织。基层建制作为国家治理的基础，是学术界的重要议题。过往的研究主要集中于对基层建制变迁的事实进行研究，产生了一些研究成果。但从过往研究看，存在以下两个不足：一是没有从基层建制的特点，发现基层建制在国家对社会的治理体系中所处的特殊地位；二是没有将基层建制提升到国家对基层治理的高度加以认识。本文试图从基层建制在国家治理体系中的特殊地位及其国家对基层治理的角度，对基层建制的变迁、不同阶段的特点及其基本走向进行一些理论探讨，从中发现国家对基层治理的内在逻辑。
国家建制单位是一个体系。国家地域规模愈大，建制单位的层次愈多。国家结构形式不同，建制单位的属性也不同。在长期历史上，我国是“广土众民”的大规模国家。规模之大远非“小国寡民”的古希腊城邦国家可比。早在秦始皇时期，我国形成了大规模的中央集权国家。国家自上而下地从中央经由地方，再到基层，建立不同层级的建制单位，进行分层分级治理。在多个层级的建制单位中，有地方建制和基层建制。
与地方建制不同，基层建制介于国家与社会之间。地方建制反映的是中央与地方的关系。基层建制直接反映国家与社会的关系，有以下基本特点：
一是基础性。基层建制是国家权力链条延伸到社会的最底层级的建制，是最接近民众的部位，与人们的生活和命运直接相关，属于国家治理体系的底座。从中央到地方，再到基层，愈往下，建制单位愈多。2022年，我国有2843个县级行政建制单位，38602个乡级行政建制单位。2025年，我国共有约484558个行政村（村委会）和124308个社区（居委会）。而在村（居）委会之下的村（居）民小组更达成百万个。国家正是通过数千、数万、数十万、数百万个基层建制单位，将国家意志传递到14亿多人口中。而处于基层建制中的14亿人口的生活状况如何直接关系到国家的稳定和发展。习近平总书记强调：“巩固党的执政基础，必须把基层基础夯实。我国的治理，基本单元是县（市、区），基层基础在乡镇（街道）和村（社区）。”“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”
二是端点性。基层建制具有两端性：一端是国家延伸到社会的基层政权组织，一端是为基层政权所管辖的民众构成的基层社会。基层建制是自上而下国家治理网络的终端。通过终端，国家政权将社会成员联结为一个整体。当下，人们将基层建制单位视为国家为人民群众提供公共服务的“最后一公里”，也是“关键一公里”。当基层建制单位难以发挥有效作用，由整个国家权力链条产生的公共服务产品就无法为人们实际享有。
三是多样性。基层建制是直接联结社会的建制单位。中国是一个大规模的多民族国家，各个地方的历史社会情况不一样，各个层级拥有的权力和管辖的事务不一样，基层建制单位具有多样性。根据我国法律，县（区）是地方政府，乡镇是基层政权单位，街道是城区的派出机构，村（社区）是基层群众性自治组织，各自的属性不一样。
建制单位涉及权力、资源、事务的配置。设置建制单位，必然有相应的权力，行使权力则必然需要相应的人力、物力等资源，而行使权力的目的在于处理相应的事务。只有合理设置建制单位，配置相应的权力、资源和事务，国家治理体系才能有效运转。因此，如何设立和设立什么样的基层建制单位成为国家治理的重要问题。
合理性来源于方法的科学性。经济基础决定上层建筑是马克思主义的基本观点。运用这一观点分析基层建制的合理性具有特殊意义。基层建制作为国家的制度安排，属于上层建筑；基层建制作为直接面对社会的建制单位，又直接建立在一定经济社会基础上，受制和服务于一定的经济社会基础。根据马克思主义的基本观点，我们可以从双重视角界定基层建制的合理性。
一是国家意志贯彻的统一性。国家的首要属性是地域性。国家通过公共权力将主权范围的社会成员联结为一个统一的地域整体。统一性是国家成立和国家治理的基础。恩格斯指出，国家“按地区来划分就被作为出发点，并允许公民在他们居住的地方实现他们的权利和义务，不管他们属于哪一氏族或哪一部落。”自国家产生之后，社会成员都具有统一的抽象人格，即国家管辖下的国民。基层建制是国家治理社会的端点。国家设立基层建制单位，必须考虑国家能否通过这一端点将国家意志传递到全社会，形成政令统一通达的国家意志。
二是经济社会发展的适应性。经济基础决定上层建筑。国家通过基层建制将所有社会成员编制在国家治理体系之中。这种编制要与经济社会基础相适应。没有国家统一编制，国家难以提供秩序，将社会冲突控制在一定的秩序范围内。如果将社会控制得太死，经济社会便会缺乏自主和活力，不能提供源源不断的财富，国家治理也难以获得稳定的经济基础。习近平总书记指出：“一个现代化的社会，应该既充满活力又拥有良好秩序，呈现出活力和秩序有机统一。”基层建制在其中发挥着基础性作用。
国家意志贯彻的统一性和经济社会发展的适应性，是国家通过基层建制实现对基层有效治理的内在规定性，构成了国家治理基层社会的内在逻辑。任何一种稳定而有活力的基层建制都体现着这一逻辑原则。当然，任何基层建制都是在特定历史条件下形成的，受到一定的国家意志和经济社会基础的制约，有合理性，也有局限性。我国的基层建制正是在不断面临和解决新的问题过程中发生内生性演化的，并构成“中国之治”的重要基础。
二、古代基层建制的双重属性
恩格斯指出：“按照居住地组织国民的办法，是一切国家共同的。”国家如何组织国民，通过地域区划，将国民编制在统一的国家体系中，在不同时期有不同的特点。
中国很早就有了国家。只是在早期，国家是通过分封制组织国民的。国家政权根据血缘宗法关系将统辖的地方分封给诸侯，“授土”“授民”；被封的诸侯在“封国”内继续分封，通过逐级分封，一直到社会成员之中，并由社会提供缴纳贡物和军事保卫。当时已有社会建制单位，但具有强烈的血缘宗法属性，自我管理性强。
春秋战国时期，我国的国家治理体系由分封制走向郡县制，搭建起全新的“大一统”的国家治理架构。这一治理架构的骨架包括三个层面：顶层是中央集权制，国家权力集中于中央。底层是家户制。原有的宗法团体解体，社会裂变为一家一户的个体农民家庭。国家不再实行“授土”“授民”而是进行“编户齐民”，以个体家庭为基本单位，将所有人口编制在国家统一的行政管理体系中，人们在其居住地上生产生活，提供税役。中层是郡县制。大规模的统一国家有着“广土众民”，由中央直接管辖不可能。中央设立郡县建制单位，将众多家户分别编制在郡县等地方建制单位中，由郡县管理。在郡县中，县在郡下，是直接面对民众的基层政权单位。
基层是结构用语，是结构框架中的基础性部分。从经济基础和上层建筑的总体结构看，社会属于经济基础部分，国家属于上层建筑部分。从国家对全体国民进行组织和治理的国家治理体系架构看，集中掌握国家权力的中央是上层，直接面对社会成员的建制单位是基层。上层通过地方与基层联结为一体。因此，严格说来，我国的基层建制是在统一的中央集权制国家产生后才有的。
在古代基层建制中，县一级是国家的基层政权单位，是国家的初级政区。县是伴随中央集权制的产生而设置的直属于中央的地方建制单位。在古代国家治理架构中，县一级行政建制单位具有超稳定性。县与中央之间的地方建制单位的层级和名称变化较大，而县一直延续下来。重要原因在于县直接面对社会，国家要组织国民和控制社会，必须经过县。如孙中山先生所说：“县为吾国行政机关之最初级，故史称知县为亲民之官，譬之建屋然，县为基础也，省其栋宇也，国其覆瓦也，必基础巩固，层累而上，而后栋宇覆瓦，始有所附丽而无倾覆之虞。”县作为地域性的基层建制单位是根据直接管辖的地方面积大小和户口多少设置的，以方便县的日常管理。县官属于国家正式编制系统并进行统一管理，从国家财政获得俸禄，代表中央进行县域治理，是“地方官”，又是“父母官”。为了避免地方利益的影响，县官的录用由国家决定，并实行流动制。总体上看，中央意志通过县的建制单位延伸到社会。
但是，县与家户之间仍然存在距离，县治因为县官权力“鞭长莫及”，不能直接进入家户。县与家户不是直接的面对面的关系。县要将国家意志传递给社会，还需要建立为县所属的基层组织。早在战国时期，秦国推行“士伍”制度，将成年男子按什伍序列编制组织，平时训练，战时成建制打仗。商鞅变法后将这一制度延伸于社会治理，形成家户连坐制度。秦始皇统一六国后，随着县制的定型，县以下基层建制组织逐步建立。只是与县以上的地方建制一样，县以下的基层建制组织变化较大。除此之外，县以下的基层组织的性质也各有不同。“自秦以后直至明清，国家置官设治止于（州）县（即时人所谓‘皇权不下县’），各县县域虽然存在乡、里、都、保等各种形式的区划，但不在其中设置职能全面的政府行政官员和机构。”
在秦汉时期，我国县以下的基层建制实行乡、亭、里制。唐实行“乡、里、村制”，宋明清实行“保甲制”“里甲制”等。从性质上看，“乡、亭、里”属于行政地域性较强的建制单位。乡、亭、里职位承担政府事务，获取一定俸禄。保甲和里甲也承担政府事务，但其职位没有政府专门给予的报酬。总体上看，县以下的基层组织代表官府与民众直接交往，是与民众直接面对面的关系。
古代基层建制是一个包括基层政权和基层组织在内的建制系统。这一系统具有双重属性。
一是国家属性。在基层建制系统中，县一级是纯粹的单一的基层政权组织，代表国家治理县域，具有行政刚性。县以下的基层组织内附于县，为县所辖，听命于县，更多的是功能性建制，即为了完成某一特定任务所设立的建制单位，具有灵活性。如秦汉的“乡、亭、里制”具有直接的行政属性。宋明清的“保甲制”“里甲制”主要是间接的行政属性。
二是社会属性。在古代基层建制系统中，县级建制主要是国家属性。县官有“为官一任，造福一方”的使命。但县官毕竟不在日常生活中直接面对民众。县以下的基层组织具有行政功能，直接面对民众，不能不承担一些社会内生的事务，如维护治安、公共工程、社会教化等。基层组织负责人来自当地，具有一定社会影响力。汉代设立有“三老”职位，专门执掌教化。“三老”享有社会声望，地位较高。重要原因在于“三老”来自社会，具有很强的社会属性。正因为如此，民间有知乡里而不知郡县的说法。
基层建制是国家对基层治理的制度骨架。基层治理的有效运转还需要借助社会自身的力量，因此，基层建制是一个以国家建制单位为主但又包含为基层建制所容纳的社会自组织在内的系统。在我国古代基层治理中，不仅依托于基层建制，而且发挥基层建制中的社会自组织的治理功能。家庭、家族、宗族等社会自组织是在人们日常生产和生活中自生自发的社会自治单位。每个社会成员都生活于这种组织当中，从而形成一个将不同的个体联结起来的横向关系网络。这种组织在属性上是经济社会组织，不属于国家正式基层建制，但具有维持秩序、兴办公益事业等国家正式建制的功能，是基层治理体系的重要组成部分。这些组织存在于国家的建制单位之中。国家通过各种方式对其加以影响，以发挥自治组织的治理功能，与基层建制单位相配合，为国家治理提供稳固的基础。毛泽东在论述传统中国的统治时，指出中国人民特别是农民普遍受到四条极大的绳索——政权、族权、神权以及妇女所受到的夫权的束缚。后三权都来自社会自组织系统。
正是通过基层建制，古代中国形成纵横两个治理体系。一是自上而下的纵向的行政治理体系，从中央，经郡县，到乡里保甲，一直延伸到户；二是以家为基本单位，通过家庭、家族、宗族等社会组织将个体农民联结起来，并通过基层建制与国家相联结，积家为国，家国一体。基层建制是纵横两个向度的治理体系的联结点。
古代中国的经济基础与上层建筑的基本特点是“大一统”的国家治理与“小而散”的小农经济。古代基层建制在这一总体架构下形成，并与这一总体架构相适应。
首先，古代基层建制为“大一统”国家治理提供了制度基础。国家权力自上而下经由基层建制一直延伸到户，户是国家编制的微型政治单元。而户以家为依托，“以家立户”。家是经济社会的基本单位。国家与社会通过家与户的一体化联结为统一的整体。家与户的一体化是通过基层建制单位实现的。基层建制单位根据地域和人口设置。如在乡、亭、里的基层建制下，伍主五家，什主十家，百家一里，十里一亭，十亭一乡。户口统计、人口管理是基层建制单位的基本职能。国家通过基层建制单位将分散的一家一户联结起来，促使全体社会成员获得国家统一性，即“编户齐民”。
其次，古代基层建制与小农经济基础相适应。小农经济以一家一户为基本单位，农业与手工业结合，自给自足，自成一体。一方面，在自给自足的小农经济条件下，绝大多数事务为家户、家族、宗族及乡村内生的自治组织处理。国家正式的基层建制所需要处理的日常事务不多。另一方面，小农经济的剩余非常有限，不能供养一个庞大的正式官僚体系。正是在此基础上，基层建制具有很大的弹性和灵活性。秦代的行政官僚体系，基层建制的行政化程度高，所造成的直接后果是农民负担沉重。《史记》因此说“天下之患在于土崩”。秦以后的朝代非常注重利用民间的力量管理民间事务。只有一些官府才能办的事务，如获取税役等才由正式的基层建制单位办理。即使如此，这类事务往往也依靠和借助基层社会力量办理。政府只是通过激励等方式给予支持。
我国古代基层建制的国家与社会的双重属性，通过家户联结为一体，保障了大一统国家与小农经济的持续稳定。国家通过自上而下的基层建制，将分散的农户联结为一体，能够直接从社会获取税役。同时，基层建制具有很大的弹性和节约性，一个县只有很少的人“吃皇粮”，大多数事务由社会自我办理和官府利用社会的力量处理，行政管理成本较低。这种基层建制为小农经济提供了保障，小农经济可以通过不断的再生产提供源源不断的税役，为国家治理提供稳定的经济基础。
黑格尔通过对世界文明体的比较，指出：“只有黄河、长江流过的那个中华帝国是世界上惟一持久的国家。”中国作为王朝国家得以长期延续，与古代的基层建制密切相关。汉代是古代中国集权制定型的朝代。与汉代同时兴起的是庞大的古罗马帝国。恩格斯在分析古罗马帝国崩溃和文明解体时提到两个原因，一是罗马帝国建立了庞大的军事行政系统，依靠这一系统进行统治；二是支撑庞大的军事行政系统是沉重的税役。古罗马的行政系统没有借助地方和基层建制一直延伸到社会之中，而是凌驾和悬浮于社会之上，依靠强权获取税赋，沉重的负担导致人民反抗，造成帝国的分崩离析。
三、近代基层建制的双重困境
总体上看，我国古代的基层建制与“大一统”国家和小农经济结构是一致的，但也存在诸多弊端。其中之一是国家在借助社会的力量进行治理的同时，将行政负担转嫁给基层和民众。在汉代，基层建制的行政化程度高，基层精英的地位高。但自隋唐之后，大量基层行政事务由社会负担，基层职位成为一种劳役，成为社会所不愿意承受的负担。基层负担重导致国家与社会关系紧张。在汉唐，国家治理的重要矛盾是中央与地方的关系，出现了两次大的地方叛乱，造成地方分裂。唐朝之后，没有再出现大的地方叛乱与分裂，但国家与社会关系紧张，农民反抗激烈。国家与社会关系紧张，造成基层社会更加依赖自我保护的自治力量，对国家上层离心离德，形成官民隔阂和对立。如为后人所批评的民众“只知有家，不知有国”。这一弊端随着近代以来的外国入侵充分显现出来。
19世纪中叶，中国遭遇“三千年未有的大变局”，西方列强的入侵使中国再不能按照过去的样式延续，需要全民动员“救亡图存”。但是在传统体制下，国家很难动员民众，形成统一意志。马克思和恩格斯关注中国的鸦片战争，发现当外国入侵农民的家园时遭遇激烈的反抗，并由此预示侵略者的深度入侵会遭遇困难。其重要原因就是官民对立，家园才是农民的生存和生活的依托，而官府远离自己。
随着列强的全面入侵，中国进入近代社会，为抵制外来侵略，统治者不得不进行改革，其中之一便是对基层建制体系进行变革。从1840年到1949年的百多年时间，中国一直处于外忧内患的动乱之中。近代基层建制变迁是在全国总动员的背景下发生的，沿着两条线索演变。
其一，强化基层行政。国家具有统一性。国家的统一性要通过延伸到国家地域整体的行政网络体系而获得。这种体系只有在现代国家才能建立。德国社会学家韦伯指出，现代国家的秩序系统“不仅要求对国家的成员——公民，即由于出生于此而获得成员资格的绝大多数成员，而且在很大程度也要求对它管辖权所及区域内发生的一切行动行使具有约束力的权威。”中国尽管自秦朝开始便建立了全国性的行政官僚系统，但这一系统到县一级为止，县以下的行政系统不发达。晚清王朝学习西方推行“新政”，其中之一便是强化基层行政，包括在县以下设立乡镇一级行政。
晚清“新政”时间不长，基层行政建制的推行大多停留于制度条文。随着清朝的推翻，在一些地方军阀管辖的地方加强基层行政建设，通过地方行政加强地方建设，增强地方军阀实力。如山西通过“村政建设”，建立起“村—闾—邻—户”四级的村级组织管理体系。广西的“村政建设”，设立村务管理组织，兴办公共事业。这些地方的基层行政建设或多或少取得了一定成效。
南京国民政府形式上统一全国后，在全国范围内推动基层行政建设，其重要内容就是实行“新县制”。国民政府成立后，新的中央权威深感：“一切政令逮县之后，即等于具文，无法推进”。一县之大，“仅恃一端拱县城之县长”治理，县长政令甚至难出县衙门。国民政府推行“新县制”的主要目的是强化基层行政，路径是“自上而下，逐级健全，层层衔接，脉络贯通”。国民政府发布的《县各级组织纲要》规定：县为地方自治单位，县以下设乡（镇），乡（镇）设保，保内设甲；县内的各级执行机构为：县政府、乡（镇）公所、保办公处。“新县制”在强化基层行政方面有两大特点：一是县作为地方自治单位，县一级设立专业化的行政机构，负责本县行政事务；二是县以下设立各个层级的行政执行机构，政权组织由县向县以下延伸。县以下的乡镇保甲具有明确的行政属性，属于基层行政系统。后者不仅专门设立了乡镇行政建制，而且试图将清朝晚期的半行政化的保行政化。基层行政单位的功能包括处理本地基层事务。
其二，关注民众权利。国家动员与民众地位相关。只有民众在实际生活中意识和体验到自己是国家的一员，享受国家给予的权利，才能对国家具有归属感和认同感，愿意为国家作出牺牲和贡献。民主革命先驱的孙中山先生通过对西方国家的考察，认为在中国要动员全国人民，必须让人民群众有权利参与管理国家事务。民权主义成为建国纲领的“三民主义”的重要内容之一。在孙中山先生看来，中国的规模大，民智未开，人民直接参与政事，只能从县开始。因此，他主张“以县为自治单位，所以移官治于民治也。”人民以县为单位参与本县事务的治理。其后国民政府推行的“新县制”，就体现了孙中山先生这一主张。县一级设立作为民意机构的参议会，县以下设立乡（镇）民代表会、保民大会、户长会议，自下而上反映和表达民意。实行乡镇长和保长的民选。
近代的基层建制变动是统治者被迫推动的，与过往的基层建制系统相比或多或少有些改变。但是，这一改变的实际成效很有限，许多改变停留在制度设计层面，更重要的是在实施过程中遭遇双重困境。这一困境从根本上在于传统的地主经济和小农经济的基础没有改变。
近代以来基层建制的基本走向是强化基层行政，使得自上而下的国家权力可以直接渗透到社会，进行全民总动员。这一变迁的主要动因是对外部入侵的抵抗，而不是内在的经济社会结构变迁的要求。自秦始皇以来，我国在生产资料占有方面以地主经济为主导，地主与官僚阶层有着紧密联系。以土地占有为基础形成基层社会的自我治理。这种治理具有很强的内向性和保守性。在古代国家，因为皇权中央下达的事务较少，国家权力愈往下愈稀薄，基层建制体系是基本适应的。近代以来，随着国家权力的延伸，基层建制日益行政化。但是，自上而下的国家权力在向社会渗透时，遭遇到传统基层治理格局的阻隔。在以地主经济主导的基层治理下，农村社会形成了一个“板结社会”。基层社会权力实际为自成一体的小统治者所把持，基层行政为本地权势人物，即所谓的“土豪劣绅”所控制。近代以来，“在实行地方自治的过程中，新旧士绅纷纷进入各级民意机构和地方自治执行机构，向来主导地方社会的‘绅权’因而进一步实现了组织化。对于这种组织化的‘绅权’，一般民众更加无力与之抗衡，国家行政对它的制约也大大减弱，豪劣横行乡里、欺压良善的现象因此更加严重。”自上而下的国家权力在权势人物把持的“板结土壤”下，很难渗透到社会当中，达到全民动员的目的。由于缺乏相应的社会基础，新的国家基层建制属于没有根基的空中楼阁，缺乏实际成效。这是近代基层建制变迁面临的社会困境。
任何行政都是以财政为基础的。马克思在分析近代法国的小农社会和中央集权官僚制时指出：“赋税是官僚、军队、教士和宫廷的生活来源，一句话，它是行政权的整个机构的生活来源。强有力的政府和繁重的赋税是一回事。”古代基层建制体系中，非正式建制组织居于重要地位，根本上说是小农剩余有限，无法供养过多的专门行政人员。近代以来基层建制的重大变化是基层建制的正式化和行政化。这就意味着需要更多的财政资源。但是，近代以来，我国的小农经济的生产方式没有改变，且在帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治下，小农经济面临极大困难。而持续不断的内外战乱，更是增加了农民负担。正是在这一背景下，伴随基层建制的行政化，是农村社会的抵制和反抗。介于国家与社会之间的基层权势人物成为中间获利者，基层行政运行扭曲变形。国家权力渗透的边际化效应递减，产生所谓“国家政权建设内卷化”的状况。这是近代基层建制变迁面临的财政困境。
近代基层建制面临的双重困境是总体结构性的困境造成的。只有通过系统的社会革命才能得到根本性解决。
四、新中国基层建制的双重构造
1949年，在中国共产党领导下，旧统治被推翻，建立起人民民主政权的新中国。新中国成立后，我国进入了全面政权建设和全面经济建设的崭新历史时期，基层建制发生了重大变革，促进了对社会的双重构造。
（一）全面政权建设中的基层建制变革
近代以来，我国的基层建制开始发生变化，但由于地主经济，社会权势人物实际上控制基层社会。早期国民党提出“耕者有其田”的土地改革，要求打倒“土豪劣绅”。但是由于国民党与地主经济有着千丝万缕的联系，土地改革未能深入。而为全国人民谋幸福的中国共产党人一开始就将土地革命作为自己的重要使命，并在土地革命中建立起民主政权。随着新中国的建立，中国共产党在全国范围推动土地改革，将土地分配给农民，消灭了长期历史上的地主经济和地主阶级，建立起工农联盟的人民民主政权。土地改革不仅仅是经济上，也是政治上的巨大改革。杜润生认为，“中国借以完成20世纪的历史任务：‘重组基层’，使上层与下层、中央和地方整合在一起。使中央政府获得巨大的组织动员能力，以及政令统一通行等诸多好处。对于一个向来被视为‘一盘散沙’的农业大国来说，其意义尤为重大。”土地改革打破了基层权势人物阻隔国家权力延伸的“板结社会”。国家权力可以通过基层建制全面地渗透社会，将亿万分散的农民组织到国家政权体系之中。
中国是大规模且各地情况很不一样的国家。在长期历史上，国家的基层建制在各个地方表现不一。中央自上而下的基层建制主要在核心区域，边远的地区实行与内地不一样的建制。自清代以来，国家力图通过“改土归流”等政策，将边远地方的地方建制纳入统一的国家体系中，但地方以下的基层建制变化不大。即使是在核心区域，自上而下的国家统一的基层建制也未能达到全覆盖。这样，新中国成立前的基层社会在一定程度上为“缝隙社会”，国家权力不能通过完备的基层建制渗透进社会。新中国成立后，随着对边疆民族地方的制度改革，国家在这些地方建立起中央政令能够直接下达的基层建制。虽然建制单位的名称与内地不一，拥有一定程度的自治权，但均属于中央统一领导之下。而在少数特殊地方，国家实行特殊的建制，如在边疆地方实行军政合一的“兵团制”，在一些地方实行政经合一的“林场制”“农场制”等。
随着土地改革和政权建设，中国的基层建制发生了历史性的变革。统一的国家基层建制全面和深入地覆盖到主权范围的每一处地方，为国家的政治统一性提供制度基础。
（二）全面经济建设中的基层建制变化
古代中国创造了灿烂的农业文明。近代以来，由于世界工业革命的兴起，中国在现代化的浪潮中落后了，成为积贫积弱的国家。中国人民尽管希望改变这一状况，但受制于反动统治，这一意愿难以实现。中国不得不先推翻旧统治，才能发展生产力。新中国成立后不是革命的结束，恰恰是新的开始，这就是全面经济建设。
由于特殊的国际环境和国内状况，新中国成立初期，我国实行计划经济体制。这一体制是通过国家意志，从中央到地方再到基层对经济进行有计划的全面管理的经济体制。在计划经济体制下，我国的基层建制发生了很大变化。在农村实行“政社合一”的人民公社体制。人民公社首先是集体经济组织。通过这一组织将分散的农民组织起来，生产资料为集体所有，统一劳动，统一分配。人民公社其次是基层政权组织。通过这一组织取代了原有的乡、村行政组织，由公社组织行使国家政权职能。人民公社还是基层社会组织。农村成员均是人民公社成员和一分子。农村社会成员的日常生活处于公社组织之中。人民公社分为公社、生产大队和生产队三个层次，实行“三级所有，队为基础”的分配核算和管理体制。在城市实行“政企合一”的国有企业单位体制。企业的生产资料为国家所有。企业的生产经营活动服从政府指令。企业员工具有国家身份。企业组织既是经济组织，也是政府管理组织，还是基层社会组织，形成无所不包的“单位制”。
公社制和单位制是十分独特的基层建制，它融政治、经济、社会于一体。更重要的是它将社会成员的日常生活包纳其中。在历史上，尽管基层建制体现着国家意志，但是民众的日常生产和生活与基层建制缺乏直接关联。这也是造成传统社会板结化和缝隙化的重要原因。而公社制和单位制将国家建制与社会日常生产和生活融为一体，便于国家权力的深入持续渗透，推动国家化。新中国成立后，我国在国际环境不利，国内经济还较落后的条件下，能够实现全国步调一致，政令畅通，举全国之力办大事，有计划地进行国家经济建设，与这一体制密切相关。
新中国成立后，我国基层建制发生了历史性变化，推动着基层社会的双重构造。一是统一的基层建制全面覆盖到主权范围的每一寸地方。凡在中华人民共和国范围内居住的居民成为统一的中华人民共和国的公民，接受国家统一管理，行使统一的公民权利和履行相应义务。国家的法律政令统一畅通；二是融政权、经济和社会于一体的体制将基层建制全面覆盖到主权范围的每一个人。人们的日常生产生活与基层建制单位直接相关。每个人是公社成员或企业员工，同时直接具有国家属性。基层建制为国家全面深入渗透社会提供了制度性基础。
五、新时代基层建制的双重使命
国家治理最深厚的基础是人民的幸福生活。计划经济体制有助于在资源短缺的情况下，集中力量开展重点建设。但是，以自上而下的行政命令推进经济发展难以持续，特别是压抑了基层和人民群众的生产自主性和积极性。党的十一届三中全会以后，我国启动了经济体制改革，并开启了计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变。在这一转变中，我国的基层建制也发生了变化。
首先，在农村实行家庭承包制，废除了“政社合一”的人民公社体制。恢复建立乡镇政府，作为县以下的基层政权单位。在乡镇以下建立村民委员会，实行村民自治。农村的基层建制表现为县、乡镇、村三级架构。县的设置和职能与中央对等对口，全面负责县域治理。乡镇是基层政权单位，并受县政府委派完成县交办的工作。村民委员会是村民自我管理、自我服务、自我教育和自我监督的基层群众性自治组织。
其次，在城市实行“政企分开”，无所不包的单位制解体，企业成为独立经营的经济法人组织。原有的城市居民委员会更名为包容性更强的社区居民委员会。城市的基层建制表现为区、街道、社区三级架构。区是城市基层政权单位，区的设置和职能与中央对等对口，全面负责本区治理。街道是区的派出机构，受区政府委派完成区交办的工作。社区是居民自我管理、自我服务、自我教育和自我监督的基层群众性自治组织。
改革开放以来，基层建制变动的一个重要特点是法治化，通过法律的方式将基层建制确定下来并制度化。在宪法原则指导下，制定了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，规定了县乡级建制的性质和职能。国家制定并多次修订了《中华人民共和国村民委员会组织法》。这一法律将村民自治纳入国家制度体系。村民自治的性质、功能、村民的权利和义务等都由国家法律规定。它有助于避免传统乡村自治为权势人物所操控。
我国的经济体制改革是在大规模开展现代化建设的背景下发生的。伴随着工业化、城市化，大量人口向城市转移。为适应经济和社会发展，基层建制系统发生了一系列变化。一是改县为市的建制。二是镇的建制单位得以扩大。三是原有的村委会改为社区，新设立的社区数量得以增多。
随着现代化建设的推进，我国的中国特色社会主义事业进入新时代，确定了中国式现代化的重大目标和任务。在这一过程中，现代化进程面临着大量新情况、新矛盾和新问题。为适应中国式现代化的总体要求，基层建制系统具有双重使命。一是有效处理新矛盾和新问题，促进社会的有序运行；二是在处理新矛盾和新问题的过程中，创新基层治理，为基层建制系统注入新的活力。
首先，着眼于共同富裕发展目标，审慎调整基层建制单位。随着经济社会发展，一些地方出现“撤村改社”和“合村并组”。从城市化趋势看，这种行为有一定合理性。但是，建制单位不是一个单纯的名称和合并的事情，涉及权力、资源和事务的配置，直接关系到人民群众的正常有序生活。简单的“撤村改社”和盲目的“合村并组”，会使一部分群众的利益受到损害。中国式现代化是共同富裕的现代化。在现代化进程中，不能仅仅从效率上对待基层建制单位的设置，更要从每个人的幸福生活考虑。进入新时代以来，党中央多次强调不盲目“撤村改社”，不轻易“合村并组”，以充分保障人民群众的利益。
其次，通过党建引领基层治理，破解基层建制面临的难题。新中国成立以来，我国基层建制的重大变化，就是将党的组织建立在建制单位之中。从中央到基层的各个层级都设立了党组织。这对于保障我国基层建制的先进性和稳定性具有重大作用。新中国成立后，尽管基层建制经历了多次变化，但党的基层组织没有变。改革开放以来，随着经济体制改革和经济社会发展，我国的经济社会结构发生了重大变化，出现了许多原有管理体制没有的新的要素，依靠过往的地域性基层建制难以有效处理。这是因为基层建制是以固定的地域和人口为基础的。在现代化建设中，大量人员处于流动状态，产生了大量新的经济和社会组织。地域性的基层建制难以应对人口的流动性和新兴组织的多样性。在此背景下，党中央提出党建引领基层治理。通过强化党的基层组织建设，增强党组织对社会成员的领导力、组织力和凝聚力。这一优势一则源于党组织的先进性，二则得益于党组织的灵活性。基层建制是以固定的地域和人口为基础的，具有鲜明的稳定性；党组织是以党员为基础的，更具有灵活性。有党员的地方便可以设立党的组织。有党的组织就可以将各种社会成员吸纳到党和国家组织体系中来。党建引领是新时代基层建制的重要创新，适应了中国式现代化的推进。
再次，适应现代化建设要求，着力减轻基层负担。我国的基层建制系统是在长期历史上形成的，与一定历史阶段的国家治理和经济社会发展要求相适应。进入新时代以来，我国现代化建设进入新的历史阶段。一是国家向社会提供的公共服务愈来愈多，二是人民群众对美好生活的需要急剧增长。无论是来自国家，还是来自社会的事务大量增加。这些事务最终都要通过基层建制单位加以落实和办理。而原有的基层建制难以承担迅速增多的日常事务，造成基层负担重，不能满足国家和社会的需要。2019年，中央强调减轻基层负担，并将该年定为“减轻基层负担年”。之后，我国在减轻基层负担方面做了大量工作。其中包括完善基层建制系统，厘清基层建制单位之间的关系，确定不同建制单位的职责、权限和事务，以适应现代化建设的需要。2025年，经过试点，全国乡镇（街道）履职事项清单全部编制完成。乡镇（街道）履职事项清单平均340项，其中，基本履职事项117项、配合履职事项99项、上级部门收回事项124项。明确基层建制单位的事务清单，是我国基层建制迈向现代化的重要标志。
最后，通过共建共治共享，为基层建制运行注入活力。基层建制由一定的机构、职能和运行机构所构成，具有一定的稳定性和封闭性，即人们通常说的“体制内”和“体制外”。改革开放以来，我国经济社会中出现的大量新情况、新矛盾和新问题，仅仅依靠“体制内”的力量难以有效解决。进入新时代以来，党中央提出共建共治共享的社会治理方针，构建“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理格局。其核心是吸引广大人民群众共同参与建设自己的美好生活，成为美好生活的建设者、创造者和享有者。共建共治共享为基层建制运行注入了新的活力。基层建制机构转变工作方式，问需于民，问计于民。通过解决群众急难愁盼的事情，吸纳人民群众的广泛参与。人民群众有更多的机制和渠道反映自己的意见和建议。在这一过程中，基层建制单位下移到村（居）民小组、自然村、居民小区、邻里门栋，一直到各家各户，形成了一个以基层党组织和自治组织为核心的基层建制网络。这一机制对于改变长期历史上政府与民众、上与下之间的阻隔导致的基层建制僵化发生着积极作用。
六、结论
基层建制是国家治理的基础。通过对我国基层建制变迁的考察，我们可以得出如下结论：
其一，在国家建制体系中，基层建制变动最大。自有基层建制以来，我国的基层建制在不断地变动，基层建制以上的建制单位相对稳定。这是由基层建制的特性所决定的。基层建制的基本特性是基层性，是国家建制直接延伸于社会的层次。基层建制的变动不仅取决于国家意志，也取决于社会自身的状况。
其二，我国基层建制的变迁，是在漫长历史中不断遭遇问题又不断解决问题的过程中内生性演化而成的。古代基层建制基本适应“大一统”国家与小农经济社会的需要，但不适应近代社会的要求。近代基层建制出现一些新的变化，但又面临着“板结社会”和财政困难的双重困境。新中国成立后在克服近代基层建制双重困境方面取得了突破性进展，实现了对社会的双重构造，但也面临着活力不够的问题。改革开放，基层建制基本定型，但面临着现代化带来的新挑战。在走向中国式现代化的新时代，基层建制担负着构建秩序和激发活力的双重使命，并出现了一系列创新性发展。
其三，从我国基层建制变迁可以看出，马克思主义基本原理是揭示社会发展规律的科学学说。基层建制处于国家与社会之间，最能反映国家与社会的关系。古代基层建制是适应“大一统”国家与小农经济社会的需要而形成的。近代基层建制所面临的双重困境反映了国家建制与社会状况的脱节，美好的设计成为空中楼阁。新中国成立后，不仅仅是上层建筑的变革，更重要的是从经济基础着力，构建起能够将国家权力渗透于社会的基层建制。随着经济社会发展，我国的基层建制系统不断适应新情况进行自我调适。特别是新时代以来，基层建制通过一系列创新，为构建一个既充满活力又拥有良好秩序的现代社会发挥了基础性作用。
