摘要：基于治理实践而形成的制度有其特定的经济社会基础，也是长期历史演变的结果。我国是统一的大规模中央集权制国家，县是国家治理的基本地域单位，县域治理是国家治理的基础。在以小农经济为基础的传统农业社会，我国的县域治理体系简单，形成县官负责和“一层政府”主导的治理结构。近代以来，随着现代国家建构的展开，县域治理的专业化水平和科层化程度有所提升，但传统的小农经济社会基础未发生变化，这使得近代中国的“新县制”改革因缺乏相应的社会基础而难以真正推进。新中国成立后，我国的县域治理在制度层面发生了根本性变革，但受计划经济体制制约，治理结构强化了自上而下的管理模式，导致县一级“悬浮”于基层治理体系之上。在传统农业向现代工业社会转型的深刻变革中，国家为社会提供的公共服务日趋丰富，人民对美好生活的追求日益强烈，需要政府承担的公共事务也随之迅速增加，而既有县制缺乏相应的制度安排予以应对，基层负担沉重就是重要表现之一。因此，亟须顺应现代化建设的趋势和要求，构建现代县制，通过结构优化，推进县域治理体系现代化。
作者简介:徐勇，华中师范大学政治学与国家治理研究院；谭松涛，华中师范大学政治学与国家治理研究院。
文献来源:《天津社会科学》2026年第1期
引言
现代化是传统农业社会向现代工业社会的转变过程。这一转变是总体社会的结构性转变，并会在转变中产生结构性问题。在中国的国家治理体系中，县具有基础性地位，古人说，“郡县治，天下安”。中国式现代化的深入推进正在使县域治理发生深刻变革，实现由传统县制向现代县制的跨越。现代县制是适应现代化建设需要而构建的县域治理制度。这一制度正在形成之中，是一种以现代化为导向的理想类型。“一种理想类型就是一个观念构造物，它旨在借助逻辑端词的呈现，把意义从现实中提取出来———否则，现实就会变得无限复杂多变而难以把握。“现代县制”正是这样一个开放的、符合现代化要求和趋势的概念。这一概念将县制与县域治理的现代要素提炼出来，以此理解当下县制和县域治理“为什么变”和“如何变”的基本问题。当下县域治理实践中出现的“基层负担重”等问题，其深层的制度根源是既有县制面对现代化的新变化和新要求缺乏相应的制度安排，传统的治理结构不能适应现代化需求的外在表现。因此，优化县域治理结构，构建现代县制，是破解基层治理困境，推进县域治理体系现代化的重要途径。
一、问题提出与文献梳理
我国正在由传统农业社会向现代工业社会转变。在这一变革中，必然会出现一系列新情况、新矛盾和新问题。它们首先表现和反映在经济社会领域和基层生活层面。近年来，基层负担重就是我国基层社会层面较为突出的问题之一。2019年，中央明确提出为基层减负的任务，并将当年作为“基层减负年”。但这一问题未能迅速有效解决，直到2025年，为基层减负仍然是基层治理中的一个重要内容。
针对基层减负问题，学界近年来进行了大量讨论，主要集中于如何从技术层面来解决这一问题。其核心关切点在于基层（主要是县乡/街道层面）在应对公共服务供给、矛盾调处、社区建设、应急管理等复杂社会事务时，所采取的策略、机制及面临的挑战。但是，基层减负并非一般的技术性问题，而是传统社会向现代工业社会转变过程中出现的系统性问题，根源在于传统的基层治理系统无法承担现代治理的重任，这其中包括治理体系的结构优化问题。
治理体系通常指治理主体及其相互关系的结构系统。我国自秦朝开始便是一个大规模的中央集权制国家，国家通过多个层级自上而下进行治理。在传统时期，县是国家治理的基层政权单位，县域治理是国家治理的根基，县域治理体系构成的县制成为国家制度的重要基础。由此，有了“郡县治，天下安”的说法。但是，随着传统农业社会向现代工业社会的转型，县域治理体系发生了重大变化，其中之一便是治理层级增加了，形成了县、乡、村多个层级构成的治理系统。在自上而下的层级治理中，“基层”的概念发生了变化，这就是将乡、村作为基层，而县一级从基层结构中脱离出来了。这一结构性变化及其带来的问题早在20世纪80年代便反映出来，治理压力逐级向下传导———由县到乡，再到村。随着人民公社体制的废除，我国在农村设立乡镇政府，作为基层政权机构；在乡镇以下设立村民委员会，实行村民自治。1987年，在通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》时，全国人大常委会委员长彭真便强调：“给村民委员会头上压的任务太多，‘上面千条线，底下一根针’，这样就会把它压垮。”“上面千条线”的工作负担自上而下延伸到村，造成村级负担加重。1997年，荣敬本等人通过实地调查，提出“压力型体制”的概念，以此概括下级政府或组织在上级政府或组织的指标考核与压力传导下，承接并完成各种超载的任务。从上下级关系看，乡或村是县的下级或下属层级，正处于压力传导的底端，成为基层负担的直接承担者。
基层治理系统的层级结构问题在20世纪90年代进一步凸显，但未能引起足够重视，因为农民负担重是当时农村最为突出的矛盾。基层干部承担的大量政府工作，如粮食征收、税费收取、计划生育等，最终仍需依靠农民来完成，而乡村的开支以及干部收入的相当部分也来自农民。针对这一问题，进入21世纪后，国家废除农业税，调整粮食收购方式和计划生育政策，农民负担大大减轻。为巩固减轻农民负担的成果，国家推动农村综合改革，基层治理系统的层级结构问题随之被提上议程。学界对此进行了广泛讨论，提出了不同的主张，如“县政乡派村治”“乡镇自治”、“村政化”等。这些见解具有强烈的问题导向，大多限于解决紧迫问题的思考，未能从历史背景和时代发展趋势的角度对这一问题进行深入剖析。
进入21世纪以来，特别是党的十八大之后，针对现代化进程中的城乡发展不均衡问题，国家提出实施乡村振兴战略，推动农业农村现代化。这一战略大大促进了农村发展，但也产生了大量新问题，基层负担重便是其中之一。这是因为在中国式现代化进程中，一方面，国家主导、自上而下推动现代化建设，政府事务大幅增加；另一方面，基层社会发生深刻变革，群众对美好生活的需求及满足这些需求的相关事务急剧增长，而这些事务最终都需要由基层来承担。但在传统农业社会形成并长期延续的基层治理系统难以适应这些变化。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的重大命题，2021年中共中央、国务院发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》。党和国家的文件为基层治理问题研究提供了重要思路———将基层治理置于现代化的背景下，并以现代化为导向。基层负担重是现代化进程中发生的问题，只有推进基层治理现代化才能予以根本性解决。也就是说，我们需要超越一般技术层面，在传统农业社会向现代工业社会转变的大背景下，思考基层治理的系统性和结构性问题。
“基层”是一个结构概念，指作为一个整体的物体中的基础性部分。从国家结构维度看，基层通常是与上层、中层相对而言的，是最接近社会的部位；同时，在纵向上，上层、中层和基层又是相互衔接的。我国的县是上接中央、下达基层的政权单位，是对包括乡和村在内的县域进行治理的地域整体单位。因此，基层减负直接涉及县、乡、村之间的关系重构，只有将乡和村纳入县域治理整体，才能更好地实现基层减负的目标。
二、古代与近代县制及基层治理体系
稳定的治理是一项制度化的系统性工程。中国的国家治理体系是在长期历史中形成的，具备稳定的制度形态。它不仅未因时代变革发生断裂，还为后续的制度演变提供了起点和基础。
自秦统一六国开始，我国便成为大规模的中央集权制国家，形成了以中央集权制为主导，以自上而下层级治理为依托的国家治理体系，并发展出相应的国家制度。其中，县制是国家治理延伸至地方与基层的基础性制度。县是春秋战国时期在中央集权制萌芽与发展的过程中出现的基层行政建制单位，秦统一后以县为单位实现对县域的治理，由此形成稳定的县制。县制是县域治理的整体制度，包括县域治理体系、治理能力和治理机制等内容。
根据马克思主义基本原理，国家治理属于上层建筑的范畴，由经济基础所决定；同时，国家治理又会反作用于经济基础。依此而言，基层治理直接反映着社会与国家的状况和需求。所以，我国的县制呈现出两大特点：一是历史十分久远，二是具有超稳定性。在漫长的王朝统治时期，县一直是稳定的基层建制单位，由此有了“皇权不下县”的说法。近年来，大量研究对这一说法提出了不同见解，但是很多人都没有充分理解这一说法的实质内涵。
所谓“皇权不下县”，是指在古代中国，国家自上而下的正式行政建制单位直到县一级为止，县是国家行政制度体系的最低层级，国家通过县实现对地方和基层的治理。县官是中央直接任命的最低层级官员，实行流动制，由此构建了以县官为中心的地方与基层治理体系。对于这一体系，我们可以从横向和纵向两个角度来认识。
从横向看，县一级缺乏相对独立的专门机构，属于“一人政府”。在古代中国，县一级很少设立与中央及上级部门对口的机构，即使有专门机构也很少与上级机构发生直接的垂直联系，没有所谓的“上面千条线”的情况。因为事务繁杂，县官可以延揽一些人员协助工作，但这些人员没有独立权力。“所有这些人，全都只对州县官个人负责，而不对其他任何官员或机构负责”。正因如此，著名历史学家瞿同祖将古代县府称为“一人政府”，即县级所有权力都集中于县官之手，县官承担县域治理的全部责任。县官是直接管民的官，县以上是“管官的官”。
从纵向看，在县域范围内只有县一级才是正式的政府机构，属于“一层政府”。如孙中山所说：“县为吾国行政机关之最初级，故史称知县为亲民之官，譬之建屋然，县为基础也，省其栋宇也，国其覆瓦也，必基础巩固，层累而上，而后栋宇覆瓦，始有所附丽而无倾覆之虞。”在县以下有乡里保甲等基层组织，但其管理者不属于中央政府命官序列，且变动性较大。总体上看，在秦汉时期，为了巩固中央集权体制，县以下的体制性基层组织较为健全；而宋以后，随着中央集权制的强化，建立在自给自足小农经济基础上的基层治理体系逐渐稳定并自主运行，县以下的基层组织更多承担功能性角色，即基于征收赋税、维护治安等功能需要而设立。但无论如何，县以下的基层组织都是因县一级要完成国家指派的任务、克服鞭长莫及的困境而设立的，是对县级治理的补充。它们不是内生的，缺乏自主性，服务和服从于县府的需要，听命于县官。
从对古代县制和县域治理体系的梳理中，可以看到古代中国的县域治理具有以下特点：第一，县是国家设立的正式基层建制单位，由县官统领县域治理，县兼具地方性和基层性双重特点。从中央与地方的关系看，县是最低层级的地方政府；从上层、中层与基层的结构关系看，县又属于基层政权单位。第二，县域治理是一个整体，县府是县域治理体系的主导者。从县域治理的各类事务来看，县“处于事中”，直接面向民众处理具体事务。由此，才有了“当官不为民做主，不如回家卖红薯”“父母官”“为官一任，造福一方”等说法。第三，官治与民治双轨运行。以县为统领的官治体系主要是贯彻中央政令，以乡绅、头人为代表的民治系统主要处理基层自治事务。第四，治理体系结构简单，“吃皇粮”的正式官员数量极少，县以下没有严格的官僚层级，也无正规建制机构，主要是功能性组织。
总体来看，古代县制构成的基层治理体系结构单一，关系简单，黄宗智称之为“简约治理”。这一治理体系与小农经济构成的经济社会基础相适配。而与古代县制相匹配的，是国家层面的中央集权制以及作为社会基底的“家户制”。作为农业社会主体的广大农民，以一家一户为单位，自给自足，自主实现生产生活的再生产。“开门七件事”———柴、米、油、盐、酱、醋、茶———由农民自己解决；大量超越家户的事务，由乡村社会内在力量解决；只有在万不得已的情况下，事情才交由政府处理。费孝通因此说：“乡土社会是个小农经济。在经济上每个农家，除了盐铁之外，必要时很可关门自给。……乡土社会里的权力结构，虽则名义上可以说是‘专制’‘独裁’，但是除了自己不想持续的末代皇帝之外，在人民实际生活上看，是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的。”在自给自足的小农经济基础上，政府不直接介入社会的日常生产与生活。更重要的是，小农经济的有限剩余也无法供养大量“吃皇粮”的行政官员。正如韦伯所说，古代中国“行政的疏放性（Ex-tensitat），亦即每个行政单位仅有少数现职的官吏，是由于国家财政上的限制所致”，超出这一限制，会动摇统治根基。秦朝迅速覆亡便与政权体系庞杂和税役繁重密切相关。《史记》亦言“天下之患在于土崩”。
县制及县域治理体系是国家治理的重要组成部分。近代以来，随着王朝统治的终结，古代县制及治理体系发生了重大变化。被卷入世界历史和现代化浪潮的近代中国，为实现“救亡图存”的目标，开启了现代国家建设进程。现代国家建设是将分散的社会权力集中于国家，并将集中于国家的权力渗透于社会的过程。国家要通过地方与基层政权机构，将公共权力全面覆盖到主权范围内的每一处区域，让所有地方都处于国家政权的直接管辖之下，从而形成国家整体权威和秩序。韦伯指出，现代国家的秩序系统“不仅要求对国家的成员———公民，即由于出生于此而获得成员资格的绝大多数成员，而且在很大程度也要求对它管辖权所及区域内发生的一切行动行使具有约束力的权威”。自清末“新政”以降，近代中国基层治理体系发生了一系列变化。其中，南京国民政府在20世纪30—40年代专门设计和推行的“新县制”就是典型代表。
近代县制及县域治理体系的变化，是相对古代县制而言的，从治理体系看，具有两个突出特点。一是在横向上，在县一级初步改变了传统的“一人政府”的状况。随着现代国家建构的展开，中央层面设立了若干新的部门，特别是公共管理部门，如公共安全、教育、医疗卫生等。这些部门的管理体系延伸至县，并在县一级设立了垂直管理机构。与此同时，在推进县自治的过程中，县一级出现一些民意机构。因此，县一级不再是“一人政府”，而是由多个机构共同构成的治理体系。二是在纵向上，县域范围初步改变了传统的“一层政府”的状况。在近代中国，面对外部势力的入侵，晚清王朝认识到传统制度体系难以实现对基层社会的有效动员，因此，在推行“新政”的过程中，试图改造以自治性为特征的保甲制，以加强国家权力对基层社会的整合与管理。南京国民政府建立后，也深切体会到“一切政令逮县之后，即等于具文，无法推进”，但是，一县之大，仅依靠县城里的县长来治理，政令往往难出县衙门以实现有效治理。南京国民政府因此推行“新县制”改革，希望通过自上而下、逐级健全、层层衔接、脉络贯通的路径打通与基层的联结。南京国民政府颁布的《县各级组织纲要》规定：县为地方自治单位，县以下设乡（镇），乡（镇）设保，保内设甲；县内的各级执行机构为县政府、乡（镇）公所、保办公处；县设县参议会、乡（镇）民代表会、保民大会、户长会议。在这一制度框架下，乡（镇）前所未有地成为一级正式的政府机构，乡镇以下的基层组织也具有了很强的行政功能，由此形成以县为主导的县域治理的纵向行政网络。
南京国民政府推行的“新县制”，在制度设计上力图改变古代县制行政权力难以全域覆盖并进行有效管理的状况，尝试搭建现代国家的地方和基层治理架构，并取得了一定成效，特别是在体制层面实现了国家与社会的直接连接。但是，“新县制”作为传统农业社会向现代工业社会转型中的改革尝试，最终未能取得实质性进展。其根本原因在于，近代中国传统农业社会的基础没有发生实质性变化。
相较来看，西方现代国家建设有其相应的经济社会基础，是伴随现代工商业发展和城市社会的转型而展开的。现代国家行政管理体系中的官僚制本身便是现代工业社会的科层制在政治领域的延伸和提升，其建立和运行需要现代工业基础作为支撑。即使如此，19世纪的西方国家还是普遍主张“小政府”，因为政府机构的运转需要充足的税收作为保障，而过度征税与过多的政府干预显然不符合当时资本主义发展的需要。近代中国的情况则与之不同。近代中国的现代国家建构最初是基于“救亡图存”的迫切需要，为实现全国动员而被动开启的，这一过程缺乏必要的经济社会基础，致使现代国家的行政管理架构仍然建立在传统小农经济和社会自治的基础上。小农经济根本无法支撑迅速膨胀的现代行政体系，从而在现代国家构建中产生显著的负面效应：随着国家权力向基层社会延伸，国家事务和公职人员数量激增，农民负担也随之加重，进而引发农村社会的广泛不满与抵制，由此出现了所谓的“国家政权建设的内卷化”，即国家政权愈是向下延伸，其治理成效反而呈现递减趋势。与此同时，传统社会基层自治赖以存续的土地所有制基础没有发生根本改变，实际控制基层社会的地主和地方势力形成“板结社会”，阻碍国家权力自上而下的渗透，使“新县制”在推行过程中发生制度异化。在多重因素的作用下，国民党政权最终被推翻，由其主导推行的“新县制”也随之瓦解。
三、适应现代化建设的现代县制及治理结构
中华人民共和国的成立，标志着国家政权的性质发生了根本性变化，人民民主专政的新型政权正式确立。由此，中国现代国家构建进入全新的发展阶段。
近代以来中国现代国家构建屡遭挫折，其重要原因是传统中国的经济社会基础没有发生根本性变革。中华人民共和国成立后，在全国范围内推行土地改革，不仅彻底颠覆了历史上长期占统治地位的封建土地私有制，还完成了对依附于土地私有制的传统统治力量的革命。通过土地改革，新生的人民政权实现了对基层社会的重组，打破了“板结社会”，国家权力得以进一步渗透于基层社会之中。土地改革后，国家大力推进工业化，建立了计划经济体制，并在这一体制下建立了“政社合一”的农村人民公社：公社既是集体经济的组织单元，又是基层政权的治理单元，同时还是基层社会的管理单元，“基层”因此成为一种国家制度概念。人民公社在管理体制上实行“三级所有，队为基础”，即人民公社作为一个整体分为公社、生产大队和生产队三级，以生产队为最基础的生产、核算单位。
在计划经济体制下建立的人民公社，使我国的县域治理体系发生了重大变化。一是人民公社成为县以下的基层单位，县由若干人民公社组成。二是在计划经济体制下形成的自上而下的纵向权力，通过公社组织延伸到农民的生产生活之中。历史上长期处于一盘散沙状态的农民被组织为一个整体，乡村社会的“国家化”程度达到了前所未有的水平①。在这一治理格局下，开始有了“上面千条线，下面一根针”的体制性意蕴。“上面”指上级政府，“下面”指最低一级的基层组织，如生产队。
为充分调动基层和广大农民的自主性和积极性，1983—1984年我国全面废除人民公社体制，在原人民公社层级设立乡镇政府，在乡镇以下设村民委员会，实行村民自治。这一变革的重要特点是，以1982年宪法及国家后续制定的《中华人民共和国村民委员会组织法》为依据，确立并规范了村的建制。
改革开放以来，我国进一步加强国家制度建设，以法律制度的方式确定了国家的治理架构，对县制也进行了系统性规范。根据我国现行法律规定，县具有与省、市等地方人民政府相同的职权，县以下设立乡镇，其职权与县及县以上的人民政府有所不同，是我国行政体系中最低层级的人民政府。乡镇以下的村民委员会是基层群众性自治组织。县域治理依托县、乡、村三级机构和组织开展。县、乡、村具有不同性质和特点，共同构成县域治理的县制。这一制度是在历史发展中逐步形成的，具有合理性。但是，这一制度构造也产生了一个易被忽视的结构性问题，这就是县一级不再属于“基层”的范畴，从基层治理体系中抽离出来了，县级官员成为“管官的官”，而不是直接“管民”和办事的“官”；自上而下的政府事务由县以下的基层政权组织和基层群众性自治组织办理。正是在这一背景下，彭真强调，不能给村民委员会压太多任务。
这一结构性问题伴随大规模现代化的推进逐渐显现出来，其深刻的历史背景在于现代化建设带来了经济社会基础的变革。按照历史唯物主义的观点，“随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革”。总体上看，改革开放初期形成的县制及县域治理体系脱胎于传统农业社会，而改革开放以来的现代化建设正在从根本上改变传统农业社会的结构及其治理格局，进而对历史演变中形成的县制和县域治理体系提出了适应性挑战。
首先，随着现代化建设的深入推进，我国的国家发展战略由长期实行的“以农支工”转变为“以工支农”。21世纪初期，我国全面废除农业税，并启动新农村建设，着力为农民提供城乡基本均等的公务服务。特别是党的十八大之后，国家高度重视农业农村发展，党的十九大正式提出实施乡村振兴战略。此后，大量资源和公共服务不断输送至农村地区。而这些由国家主导供给的资源和服务都要通过地方政府和基层组织的中转才能进入农村，因此，由基层直接承担的事务急剧增加。例如，历史上从未有过的农业补贴发放、农民合作医疗等事务都由基层负责办理。正因为自上而下的政府事务日益繁多，作为基层群众性自治组织的村民委员会不得不将大量时间和精力投入到完成政府交办的事务中，其自治性质也随之在事实上发生变化，有的地方干脆以“行政村”指代村民委员会，以强化村的行政属性。
其次，随着工业化、城市化和农业现代化的推进，我国的县域社会正发生着根本性变革。历史上，我国的县域长期以农业为主；计划经济时期实行“城乡分治”，县域也主要从事农业生产；改革开放初期虽实行“县市分开”，但多数县域仍然以农业为主要产业。进入大规模现代化阶段后，我国的县域经济结构发生重大变化，一、二、三产业协同发展，二、三产业比重日益增大。与产业结构转型相伴随的是社会结构的变化，过往的县域居民主要是农民，而当下非农业产业人口规模迅速扩大，二、三产业和非农业产业人口主要集中于县城。这些伴随现代化产生的新要素必然对县域治理提出新的要求。与此同时，现代化也从根本上改变着传统的自给自足的小农经济模式，加速农业农村的社会化进程，农民在生产生活方面的需求随之急剧增长，除了传统的“开门七件事”以外，更增加了对水、电、路、气、教育、医疗、交通等公共服务方面的需求。这些新的需求是农民自己无法解决的，必须依靠政府和基层组织提供保障。如果这些事务不能得到及时有效处理，就可能产生不满和意见，使基层面临前所未有的“群众压力”。
综上言之，现代国家建设和现代社会发展带来的大量事务均需基层承接，使基层同时面临着来自上级政府与群众的“双重压力”。而我国从传统农业社会演变而来的基层治理体系对此并没有做好充分的制度准备，难以有效容纳现代化产生的新要素，也无法应对其提出的新要求。基层减负在近年成为一个难以破解的治理难题，这只是一个表征；要破解这一难题，唯有从现代化的要求与趋势着眼。可以20世纪后期农民负担问题的治理作为参考。当时，农民负担一度成为治理难题，有人甚至援引“减轻、加重；再减轻，再加重”的“黄宗羲定律”来描述这一困局，究其根源，主要是以往的方法治标而不治本。21世纪初，我国从现代化的要求和趋势出发，废除农业税，从制度上终结了税费负担循环反弹的历史，一举打破了“黄宗羲定律”。当下的基层减负问题也是一样，必须从现代化的要求和趋势来考虑，构建与中国式现代化建设相适应的现代县制及县域治理体系。
四、结构优化与县域治理体系现代化
现代县制是适应现代化建设需要而构建的县域治理制度。这一制度正在形成之中，是一种以现代化为导向的理想类型。以理想类型为参照，当下的县域治理体系还存在诸多结构性问题，需要通过结构优化，来推进县域治理体系现代化。这里的“结构优化”是指，以理想类型为目标，对原有结构进行调整，使之达到理想状态。
其一，县制和县域治理是一个不可分割的整体，兼具地方性与基层性双重特点。体系是由多个相互关联的要素组成的系统，因此，结构问题首先是整体问题，没有整体就没有部分。我国古代县制是“一层政府”，由县统领县域内各项事务的治理，治理结构简单，是一个不可分割的整体。我国现行的县制和县域治理体系是由县、乡、村不同层级构成的，不同层级的组织性质、权力构成、治理资源和功能定位都有所不同，县域治理的主体和结构更为复杂。在自上而下的治理架构中，容易出现结构性分割。如，乡镇政权为基层政权，村（社区）为基层组织，县一级自然地超越于基层治理体系之上或之外。当下基层负担的主要承载主体是乡镇政府和村（社区）组织，县域内大量的公共事务主要由县以下的基层政权和基层组织承担。从我们的实地调查来看，县一级虽然普遍有承接上级任务的压力，但不存在负担。乡镇和村（社区）因贴近基层社会，本应该承担一些具体事务的办理，县域内之所以设置乡镇和村（社区）建制，也是因为乡镇和村（社区）能够及时发现问题、处理具体事务。但是，县、乡、村三级的组织性质不同，权力资源配置不同，承接、处理事务的能力也不一样。其中，县级政府作为县域内权责完备的政权主体，拥有最充足的资源与权力配置。但是，在基层治理实践中，县级从基层治理体系中抽离出来，自觉或不自觉地将大量具体事务交由乡镇和村（社区）办理。作为法定基层政权的乡镇政府和作为基层组织的村（社区），却缺乏办理相应事务的能力和资源，这就造成基层负担过重的问题。所谓“基层负担重”，即意味着基层承担不起。减轻基层负担，除了要去除形式主义“冗余”造成的不必要的负担外，还要看到，有相当一部分事务是国家治理和社会运行所必需的“必要负担”，这类事务需要不同层级的政府和组织共同承担。这就需要将县、乡、村作为一个能够共同承担事务的治理整体，特别是推动县一级真正融入基层治理体系之中。
概言之，现代县制和县域治理体系是不同层级的政府和组织相互依存的有机整体，兼具地方性和基层性。从地方性维度来看，县域是一个整体，县级政府是县域治理的责任主体。从基层性维度来看，基层政权和基层组织是指县以下的乡镇和村（社区），它们在县级政府的领导下承担相应的事务。我国现行的“基层”定位，主要基于自上而下的纵向结构界定，其好处是层级结构清晰，其不足则是将直接领导基层的县一级排除在基层治理体系之外，将县域治理整体人为地切割为不同的部分。因此，构建现代县制，关键在于优化治理结构，将县域治理作为一个不可分割的整体，将县一级纳入基层治理体系之中，而非使其在基层治理中“置身事外”。
其二，县级政府在县域治理中居于主导地位，兼具领导管理和直接办事的双重功能。体系是多个要素构成的整体，在这一整体中，不同的要素居于不同位置。从一定意义上说，治理是通过一定的权力处理一定事务的过程。我国古代县制为“一人政府”和“一层政府”，治理县域事务的权力集中于县官手中，县官居于县治的主导地位。只是在古代社会，县域治理为官民共治，官事官治，民事民治。以县官为首的古代县域官治体系主要负责征收赋税、维护治安等上级交办的事务，因此为“听差”，同时也会办理一些民治难以解决的事务。总体而言，县级政府要处理各种具体事务。而在当代中国，县域治理是由多个层级多个组织构成的复杂系统，不同层级处于不同位置。从自上而下的纵向结构看，县一级处于领导和决策地位，县以下的乡镇政府主要执行县的决定，乡镇以下的村民委员会主要承担群众自治职能。这一结构层次清晰，地位明确，但正如前文所说，其中存在一个结构性问题，即县一级只是领导管理层级，大量具体事务由县以下层级承担，造成基层负担过重的问题。因此，构建现代县制，优化治理结构，需要将县级置于县域治理体系的主导地位，明确其兼具领导管理下级和直接办理事务的双重功能。
在县域治理体系中，突出县级直接办事的功能，让县级“身在事中”而不是“置身事外”，是由现代化的要求和趋向决定的。传统县域因处于农业社会，囿于种种条件的限制，县级权力面对基层治理，往往鞭长莫及，因而设立各种下属组织，协助办理具体事务。在当代中国，随着现代化建设的推进，县域的产业结构和人口结构都发生了变化，人口向县城集中，事务向县级集中。从权力和资源配置的角度来看，大量公共服务事项也只能由县一级直接办理。正是在这一背景下，我国在县一级普遍设立“政务服务中心”，直接处理各种具体事务。
“政务服务中心”的设立具有优化结构的标志性意义。一是优化县级横向结构。“政务服务中心”是县级各部门集中办事的场所。而以往县级各部门多为上级部门延伸至县一级的机构，要接受上级部门的垂直领导，同时，又常将事务交由下级办理，从而形成纵向的部门壁垒。在这一体系下，县级部门只承担领导和管理职能。“政务服务中心”的设立，标志着县级部门成为直接办事的机构，即“身在事中”，在打破纵向部门壁垒的同时，加强了县级各部门之间的横向联结。二是优化县域纵向结构。过往事务主要由县以下层级办理，而县级“政务服务中心”设立后，县、乡、村三级办事体系得以形成。在这一体系下，大量原本由下级办理的事务可由县级直接承接。各个层级根据自身职责与权限处理对应事务。县级“政务服务中心”主要办理行政审批等政务类事项，乡镇主要办理医疗、教育、养老等公共服务类事项，村（社区）主要办理便民服务类事项。这不仅有利于提高办事效率，也能进一步优化服务体系。
其三，优化县域治理中的权力、资源、责任、能力配置，使县域治理主体兼具事务与权力、责任与能力相匹配的双重构造。治理体系是由多重要素结合而成的，这些要素不仅包括组织和机构，还包括组织机构所具有的权力、资源、责任与能力等，并形成相应的结构。现代化进程带来的一个重要结果是基层事务大量增加。而既有体制所配置的权力、责任以及相应的治理能力，与日益增长的事务需求不相适应，甚至出现错位，这就是当下基层运行中的“小马拉大车”现象。这里，“小马”指基层的权力和资源配置不足，“大车”指基层需要承接的大量事务。要改变这种“小马”与“大车”的结构性错位，有两种方式：一是“卸载”，“小马拉小车”；二是“强体”，“大马拉大车”。这两种方式都意味着通过优化权力、资源、责任与能力的配置，实现结构平衡。
总体来看，现代化是经济、人口、资源、需求与事务不断集中的过程。在县域治理体系的县、乡、村三级治理架构中，县级掌握的权力最大，配置的资源最多，应该承担更多事务，只有那些县级处理不了或处理不好的事务才交由乡镇和村级办理，同时还需为其配置相应的权力和资源，提升其治理能力。近年来，我国提出权力、资源、服务下沉，这些举措都有助于改变县域治理中权责、权能结构错位的问题。今后，更应根据现代化的要求和趋势，从总体上进一步合理规划和配置县、乡、村之间的权力和资源，按照事权一致原则，做什么事就配置相应的权力和资源，承担什么责任就要具备相应的能力，推动县域治理主体形成事权、责能相匹配的双重构造。
