作者简介：徐勇，华中师范大学政治学与国家治理研究院（中国农村研究院）资深教授。
摘 要：国家治理效能是衡量制度优势的标尺，对其认知需关注本质属性和外在功能。以功能彰显推动内在规定性转化为实践成果。党的二十届三中、四中全会对完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出重要部署，明确要将制度优势更好转化为治理效能。本文以功能视角为切入点，运用人类学、社会学的功能主义理论，结合中国治理实践，系统阐释功能的实效性、可测量性、适应性等核心特点，辨析职能、能力与功能的差异，明确效能是职能、能力和功能的统一体。在此基础上，提出制度功能调适的三种核心路径——功能扩展、功能转化与功能强化，分别对应满足新需求、变换功能内容与方式、增强特定功能以补短板强弱项等治理实践需求。研究认为，功能调适是制度与效能双向互动的动态过程，需通过持续深化改革完善制度机制，实现功能优化，进而推动制度优势持续转化为国家治理效能，为推进中国式现代化提供有力支撑。
关键词：制度优势；治理效能；功能视角；功能调适；国家治理现代化
对客观事物的认知，是一个持续丰富、不断深化的动态过程。万物恒变，定义亦无永恒。国家治理效能作为衡量制度优势的核心标尺，其认知逻辑同样遵循这一规律。人们对事物的认知，通常以本质属性的把握为起点，以此明确其内在的质的规定性；进而转向对其外在功能的关注，通过功能的充分彰显，将事物的内在规定性转化为具体实践成果。党的二十届三中全会把“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为“进一步全面深化改革”的总目标，同时在《关于<中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定>的说明》提出：“面对新的形势和任务，必须进一步全面深化改革，继续完善各方面制度机制，固根基、扬优势、补短板、强弱项，不断把我国制度优势更好转化为国家治理效能。”党的二十届四中全会指出，“走中国特色社会主义社会治理之路，确保社会生机勃勃又井然有序”，还提出“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，完善共建共治共享的社会治理制度，推进社会治理现代化”。国家治理体系和治理能力现代化是中国政治发展的重大理念创新，也是全面深化改革的总目标，以功能作为视角，即“回答有什么用”的问题，有助于进一步理解这一命题的重要意义和实践路径。
一、功能的概念、特点以及重要性
功能是为实现一定目的所发挥作用及成效的总称。费孝通早期师从人类学的功能学派。他指出：“功能这一词是英文（function）的译文......一是普通指达到目的所起的作用。”功能的概念包括:目的、手段和成效。人类活动是一种为了满足需要有目的的活动。这种活动是一种能够改变事物状态的手段。通过这种手段，获得相应成效，满足人们一定需要。功能作为观察和认识事物的方法，是社会科学的重要研究方法。运用功能的方法认识社会是19世纪才出现的。以斯宾塞等人为代表，将人类社会类比为生物学意义上的人的有机体。“在这之前，人们比较注重对静的组织和不变的形式进行研究，而在这之后则比较注重对动的模式和冲突过程的研究，从侧重强调事物的‘结构’转而侧重强调事物的‘功能’。”功能具有以下特点：
一是实效性。功能与职能、能力是近义词，都是作用的范畴，但各有侧重。职能指为事物性质所决定的应有的职责和作用，注重应然性，强调应该做什么，如人们通常讲的要认真履行职能。能力是达到事物目的并发生作用所拥有的力量，注重条件性，强调能够做什么，如人们通常讲的能力大小强弱。功能指事物发生作用及结果，注重实然性，强调做的效果如何，如人们通常讲的功能发挥出来没有。效能作为一种结果，是功能的具体体现，也是职能、能力和功能的统一体。
二是可测量性。功能是事物发挥作用的成效，这种成效是可以通过各种方式加以测量的，是人们能够直接感受、体验和认识到的。我国社会学家吴文藻先生说：“在人类社会中，整个的社会结构须在它发生功能时才能观察得到。”如人的呼吸系统，首先通过呼吸功能反应出来。有无功能、功能强弱，直接反映呼吸系统的结构与运行状况。再如，通常讲的实践是检验真理的唯一标准。实践是人们的活动，也是活动产生的结果。人们的认识是否是真理不在于人们怎么说，而在于通过实践加以检验。
三是因果性。功能就是观察到那些有助于一定系统之调适的结果。任何事物的结果都有其原因，是各种因素相互作用的产物。功能方法特别重视事物相互作用的因果机制。我国社会学家费孝通指出，功能这一词“有两个意义：一是普通指达到目的所起的作用；二是在数学里的函数，如果说甲是乙的函数，甲变乙也随着要变”。人们为了获得更好的结果，必然要求寻找造成既有结果的原因，对事物加以改进和改善。如当人们感觉呼吸功能不畅时，就会寻找原因，加以改进，改善和增强功能。
以功能为视角，有助于进一步认识将制度优势转化为治理效能的重要意义。经过长期的探索，我国形成了中国特色社会主义制度及相应的制度体系，并充分显示出制度优势。新中国成立以来，中国共产党领导中国人民创造经济快速发展和社会长期稳定的“两大奇迹”，是中国特色社会主义制度优势的具体体现。广大人民正是通过“两大奇迹”的实效，更加坚定走中国特色社会主义道路的信心。当然，中国特色社会主义是一项伟大和长期持续的事业。面对新的形势和任务，必须进一步全面深化改革，继续完善各方面制度机制，固根基、扬优势、补短板、强弱项，不断把我国制度优势更好转化为国家治理效能。为什么要将制度优势更好转化为治理效能？
其一，治理效能注重实效性。制度是隐性的，效能是显性的。制度优势只有通过治理效能才能反映和显现出来，是实际结果状态。
其二，治理效能可以测量。一个制度有无优势和优势大小可以通过各种方式显现出来。在中国共产党领导下，中国人民取得了非凡成就，创造了经济快速发展和社会长期稳定这两大奇迹。这“两大奇迹”可以体现出中国特色社会主义的制度优势。新时代以来，习近平总书记强调“民心是最大的政治”，将以人民为中心贯穿治国理政全过程，把人民对美好生活的向往作为始终不渝的奋斗目标，让人民群众获得感、幸福感、安全感显著增强，充分彰显了国家治理效能。
其三，以治理效能为参照，进一步推进改革，完善制度机制。制度形成后具有相对稳定性。面对新的形势和任务，制度机制还需要进一步完善。通过治理效能，可以反映制度机制的优势和短板所在，反过来推动固根基、扬优势、补短板、强弱项。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。为了解决这一矛盾，就要不断完善制度机制。针对城乡发展不平衡，农业农村现代化程度不高的问题，我国提出城乡融合发展，围绕这一思路改革和完善相应的资源配置制度、户籍管理制度、社会保障制度等。随着现代化建设，广大人民群众对公共服务的要求愈来愈高，办事难成为突出问题。这一问题反过来推动政府确立“高效办成一件事”的目标，并围绕这一目标进行一系列体制机制创新，如“接诉即办”“编制全国乡镇（街道）履职事项清单”等。
二、功能视角下制度优势转化为国家治理效能的三维导向建构
制度优势向国家治理效能的转化，并非静态的逻辑推演，而是内嵌于国家治理实践全过程、贯穿于治理体系运行各环节的动态实践过程。以功能分析为基本视角，构建并确立三重清晰的导向原则，构成了推动这一转化过程落地见效的重要抓手与关键路径。
（一）目标导向：制度优势转化为国家治理效能的前提
人是有意识的人，而人类活动是有目的的活动。目标是人们通过行动达到的目的。功能是人们实现目标所产生的作用。功能通过目标的达成加以表现。行为距离目标愈近，功能愈强，反之愈弱，甚至是负功能。只有通过确立科学的目标，才能有效集聚资源，采用合适的手段，获得最大的效能。
将制度优势转化为国家治理效能首先要有科学的目标。中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。中国共产党一经诞生，就把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴确立为自己的初心使命，党所付出的一切努力、进行的一切斗争、作出的一切牺牲，都是为了人民幸福和民族复兴。也正因为此，中国共产党带领中国人民实现了从站起来、富起来到强起来的历史性飞跃。在党的全面领导下，国家治理始终围绕人民群众对美好生活的向往设定目标，将制度设计与治理实践有机统一，确保政策制定符合国情、贴近民生、回应诉求。中国共产党领导经济和社会发展通过制定五年规划，将长远目标和五年规划结合起来，分阶段分步骤向长远目标迈进。正是因为有科学的目标，中国特色社会主义伟大事业得以不断取得伟大成就。
目标又可以分为总目标和具体目标。党的二十届三中全会把“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为“进一步全面深化改革”的总目标。各个领域和各个部门的目标都要服从和服务于这一总目标。与此同时，总目标要通过各个领域和各个部门的具体目标加以实现。只有总目标和具体目标相互协调，才能有助于将制度优势更好转化为国家治理效能。如果目标不科学或者相互冲突，制度优势便难以发挥出来，甚至会抵消。因此，必须强化顶层设计与基层探索的良性互动，在尊重制度逻辑的前提下推动各领域改革协同推进。要注重目标的系统性、整体性与可行性，防止碎片化决策导致执行偏差。通过健全目标分解与责任落实机制，确保宏观战略意图精准传导至治理末梢，使制度运行更加高效、协调、可持续，真正实现治理效能的全面提升。随着《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》公布，党中央对“十五五”时期作出系统谋划，明确了经济社会发展主要目标、重点任务和重大举措，为将制度优势转化为治理效能提供了行动纲领。这一规划对于基本实现现代化具有重要战略意义。围绕国家“十五五”规划，各个领域和各个部门都要制定相应的五年规划，落实“十五五”规划的总体目标。
（二）过程导向：制度优势转化为国家治理效能的过程性要求与实践关键
以斯宾塞等人为代表，将人类社会类比为生物学意义上的人的有机体。人作为有机体，有各种器官，通过各种器官的功能及其协调来维持生命有机体的平衡和运行。功能这一术语被理解为有助于维持有机体的生命过程或有机过程。人们的行为由目标到目标得以实现的结果，是一个过程。在这一过程中，要有与目标相一致的方式、手段和机制。方式、手段和机制是实现功能的必要条件，具有灵活性和变动性。当功能不能有效实现目标，可以通过改善方式、手段和机制增强功能。如心脏供血不足，可以通过治疗，增强其供血功能。
将制度优势转化为国家治理效能要注重过程，通过合适的方式、手段和机制将目标落到实处，以获得国家治理效能。制度优势转化为国家治理效能不是自然而然发生的，其关键在于转化。转化体现了采用合适方式、手段和机制的过程。没有过程，再好的制度也难以充分发挥其效能。新中国成立以后，我国建立了社会主义制度，形成了制度优势。但要将这一制度优势转化为国家治理效能，还需要寻找合适的方式、手段和机制。在一段时间，党的工作重心未能及时转移到经济建设，领导经济建设的方式、手段和机制与经济社会发展需要不相适应，社会主义制度优势未能充分转化为国家治理效能。党的十一届三中全会，实现了党的工作重心的伟大转移，并通过改革，找到合适的方式、手段和机制，大大推进了中国式现代化的伟大事业的发展，国家治理效能得以充分体现。我国在新的形势下将中国式现代化推向新的阶段，意味着中国式现代化进入到新的过程。在这一新的征程中，要探索新的方式、手段和机制，不断完善各方面的制度，将制度优势更好地转化为国家治理效能。
（三）结果导向：制度优势转化为国家治理效能的检验标准
结果是事物发展和人们行动达到目标的效果。某一事项既有正功能后果也可能有负功能后果。结果通过功能体现，可以测度和检验。呼吸系统好不好，最终的检测标准是呼吸效果。效果好意味着功能强；效果不好意味着功能弱，甚至功能衰竭。
将制度优势转化为国家治理效能要特别重视结果，通过结果检验制度优势的发挥。社会主义自问世以来，便成为仁人志士追求的理想。但是，有的社会主义追求被认为是空想社会主义，就在于没有能够达到社会主义的目标。新中国成立后，我国在社会主义道路的探索中，正是通过实践是检验真理的唯一标准的大讨论，认真总结社会主义建设的经验和教训，才找到中国特色社会主义道路，并形成中国特色社会主义制度优势。要将中国特色社会主义制度优势进一步转化为国家治理效能，需要根据治理的结果，找到如何固根基、扬优势、补短板、强弱项的方式、手段和机制，完善各方面的制度。过程思维与结果检验相统一，是提升国家治理效能的内在要求。
目标导向、过程导向和结果导向三位一体。目标为方向，过程为路径，结果为标准，三者有机统一于国家治理实践之中。没有科学的目标，就难以形成合适的过程，产生有效的结果；没有合适的方式、手段和机制形成的过程，就无法达到既定的目标，产生有效的结果；没有有效的结果，科学的目标难以落实，合适的过程难以检验并加以改进。
三、以功能调适为核心推动制度优势向国家治理效能的有效转化
将制度优势更好地转化为国家治理效能，需要根据制度与效能的双向互动进行功能调适。功能调适通过动态调整制度的功能定位与运行机制，使其更加契合治理实践的需求。制度并非静态存在，其优势的发挥依赖于对环境变化的适应能力。只有在治理过程中不断反馈、修正和优化，才能确保制度始终处于高效运转状态。特别是在复杂多变的国内外形势下，更需强化制度的弹性与韧性，提升应对风险挑战的能力。
（一）功能扩展，即根据需要扩展新的功能
功能是因为需要引起的。功能通过满足事物和人们的需要而表现出来。制度一旦形成，其功能具有相对稳定性。而环境和需要处于不断的变化之中。这个变化也是一个需要不断满足同时又会产生新的需要的过程。马克思指出：“已经得到满足的第一个需要本身、满足需要的活动和已经获得的为满足需要而用的工具又引起新的需要。”制度只有不断满足新的需要才具有活力。在满足新的需要的过程中，当原有的制度功能不够时，就要根据需要不断扩展新的功能。
“到2035年，用3个五年规划期，基本实现社会主义现代化。” 这一目标面临新的形势和任务，会产生新的需要。只有通过进一步全面深化改革，继续完善各方面制度机制，产生新的功能，才能满足新的需要。
（二）功能转化，即功能的内容和方式的变换
在社会学家默顿看来：“同样的事项具有多重功能，同样的功能可由不同的事项以各种方式来实现。”功能是作用于事物并引起事物变化的能力。能力大小强弱要通过内容和形式加以实现。愈能满足需要的内容和方式愈是会产生突出的效能。内容和方式犹如工具箱的工具，人们在满足需要的过程中，会根据情况和需要调换工具，实现功能转换。在现代化建设中，中国特色社会主义制度的重要功能是推动经济发展，正确处理政府与市场之间的关系。政府治理经济的功能要根据市场（包括国内市场和国际市场）的变化，采用不同的内容和方式加以应对。当市场机制日益复杂、国际竞争加剧时，政府需从直接干预转向宏观调控与公共服务供给，强化规则制定与监管能力。这种功能转换不仅提升了资源配置效率，也增强了经济韧性。特别是在数字经济、绿色转型等新领域，制度通过创新治理方式，推动产业链升级与可持续发展，使国家治理效能显著提升。
（三）功能强化，即通过一定方式和手段增强某一功能
在吴文藻先生看来，“功能派的分析社会制度，特别注意它们与主要的社会需要的关系”。功能是因为需要而引起的。需要和能否满足需要处于矛盾状态。要满足某方面需要，就要增强某方面功能。新时代中国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。要将制度优势更好转化为国家治理效能，就要在不平衡不充分方面着力，通过增强功能，使发展与需要达到相对平衡。党的二十届三中全会提出“固根基、扬优势、补短板、强弱项”，指出了强化功能的具体方向。固根基是要将各方面的基础打得更牢，强化基础的功能。如随着社会变化迅速，我国的基层治理基础还不牢固。2021年《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。着力推进基层治理体系和治理能力现代化，目的是固基础。扬优势是要继续发扬已有的优势，继续强化已有优势的功能。“集中力量办大事”是中国特色社会主义制度的显著优势。在重大科技攻关、基础设施建设、应对突发事件等领域，这一优势尤为突出。这一优势在新的形势和任务下仍然需要继续发挥。补短板、强弱项是整体发展中的薄弱环节。这一环节如果不能加以补足，会影响整体发展。如在现代化整体进程中，农业农村现代化尚处于短板和弱项位置，需要加强农业农村工作，强化农村基础设施建设，提升农业科技水平，推动城乡融合发展。要健全乡村振兴体制机制，增强农业农村发展能力，缩小城乡差距。同时，在教育、医疗、养老等民生领域仍存在薄弱环节，需加大投入，优化资源配置，提升公共服务均等化水平，增强农业农村发展功能。
功能调适是在制度与效能双向互动过程中实现的，是一个永无止境的动态过程。效能直接反映制度的作用和效果。当效能不理想，就需要通过改革，推动制度机制的完善，实现功能调适，满足需要，形成新的制度优势，并进一步将制度优势转化为国家治理效能。
来源：《国家治理研究》2026年第1期
