摘要：改革和发展是当代中国发展进步的两个轮子，在新时代，具体体现为以国家治理现代化为总目标的全面深化改革和以五年规划接续推进的国家发展。中国的国家治理，既有现代国家治理的一般特征，也有鲜明的社会主义属性和中国特色，创造了“中国之治”，为人类文明贡献了国家治理新形态。基于此，本文聚焦以习近平同志为核心的党中央部署新时代发展的三个五年规划，探究新时代中国国家治理的制度优势、战略格局和时空布局，揭示中国国家治理创造的中国之治的内在机理。
推进中国式现代化、建设社会主义现代化强国，是新时代中国发展的核心目标和任务。为此，中国共产党形成了以完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标的新时代全面深化改革战略布局，形成了以科学谋划和扎实推进五年规划为抓手落实强国建设目标任务的战略路径。改革和发展是当代中国发展进步的两个轮子。在新时代，这两个轮子体现为以国家治理现代化为总目标的全面深化改革和以五年规划接续推进的国家发展。在这两个轮子的协调运转中，新时代的五年规划，既要谋划国家发展，也要推动国家治理现代化。因而，新时代的五年规划就自然成为推动国家发展和国家治理的重要方式。
国家治理，从结果看，是秩序与发展的统一；从过程看，则是秩序、改革和发展三者的统一。秩序保证发展，发展优化秩序，而发展优化秩序的根本路径就是改革。改革、发展、稳定三者有机统一，是中国奇迹和中国之治的核心密码，稳定的基础就是有序，即把经济社会发展时刻保持在有序运行状态。从这个意义上讲，科学谋划和扎实推进五年规划，是中国国家治理的内在要求，也是中国国家治理理念、战略和举措得以有效落实的重要方式和路径。正如习近平所说，“制定中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式”， “是中国特色社会主义制度一个重要政治优势，有利于实现党的领导，有利于集中力量办大事，有利于前瞻性把握战略问题，有利于保持事业连续性。”
2026年3月，十四届全国人大四次会议表决通过了关于国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要的决议，中国进入新的五年发展时期。从1953年开始制定第一个五年计划至今，五年规划在中国已运行了70多年。它最初是为计划经济服务的；建立社会主义市场经济体制后，它主要服务于协调政府与市场、更好发挥政府对经济和社会发展的宏观调控作用，所以，2005年在谋划“十一五”时期发展时，“五年计划”改为“五年规划”。进入新时代，中国式现代化发展赋予了五年规划以新使命，即除了服务于处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用之外，还服务于国家治理体系和治理能力现代化建设。基于此，本文将通过考察分析部署新时代发展的三个五年规划，探究新时代中国国家治理的制度优势、战略格局和时空布局，揭示中国国家治理创造的中国之治的内在机理。
一、国家制度与国家治理：中国之治的制度优势
习近平强调：“治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的。”国家制度是对国家构成要素和基本关系的安排，支撑国家机体，决定国家形态。国家制度是国家治理的基础，而国家治理则是国家制度的运行。要实现有效的国家治理，国家制度最为基础，也最为关键。“制度稳则国家稳，制度强则国家强。”在现代社会，建立国家的第一步就是确立制度，也就是立宪建制。宪法是国家的根本大法，规定国家制度及其运行。毛泽东曾说过：“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”然而，一个国家应该确立什么样的国家制度以及如何确立国家制度，既取决于其特定的历史、社会和文化的规定性，也取决于其内部各阶级，尤其是统治阶级的意志和意愿，是主客观因素综合作用的结果。历史和现实表明，有效的国家治理，离不开适合国情的国家制度。对于国家来说，选择并确立先进且适合国情的国家制度，国家治理就成功了一半。
众所周知，当代中国奇迹的背后，就是中国之治。有效国家治理是国家得以持续发展的基础和保证。进入新时代以来，高水平的国家治理保证了中国高质量发展，使经济快速发展和社会长期稳定的两大奇迹得以延续和扩展。实践表明，在创造高水平国家治理中，中国充分发挥了其所拥有的制度优势。相较而言，中国拥有的制度优势体现在两个维度：一是制度属性维度，即中国实行的社会主义制度，拥有资本主义制度所不具备的制度优势；二是制度机能维度，即中国制度拥有一般制度难以具备的自我完善机能。从根本上讲，这种机能源于社会主义社会始终将自身视为迈向共产主义社会的阶段，因而，它不像资本主义社会那样，将自身神圣化、绝对化，而是始终把推动社会革命并在社会革命中不断自我完善作为社会主义生存发展之道。
从理论上讲，制度优势都是相对的；同时，制度优势并不必然能转化为有效治理。因为有效治理是在秩序和发展的辩证运动中实现的，即以秩序促发展，以发展强秩序，形成秩序和发展相辅相成、相互促进、动态协调的治理格局。换言之，对国家治理来说，制度优势应该体现为国家制度强秩序、促发展的能力，以及主动因应秩序和发展辩证运动要求而进行自我完善的能力。中国实行的社会主义制度具有鲜明的制度优势。然而，中国社会主义建设的历史和经验表明，社会主义制度的优势不会自动转化为国家治理效能，只有立足国家发展和国家治理全面把握国家制度优势、发挥国家制度优势、增强国家制度优势，国家制度优势才能有效转化为国家治理效能。新时代的三个五年规划，都更加明确地把制定规划的战略基点、落实规划的战略举措和完成规划的战略底气，确立在党的全面领导和中国社会主义制度优势基础上。实践表明，过往的两个五年规划的落实和实现，不仅创造了中国发展新奇迹，而且创造了新时代中国之治的新局面。考察三个五年规划，可以发现新时代的中国之治，就是在中国共产党和中国人民深刻把握、全面发挥、系统增强中国制度优势的改革发展实践中形成的。
第一，全面提升中国制度的国家治理属性。改革开放是决定当代中国命运的关键一招。在新时期，改革的出发点是健全机制、完善制度，而改革的落脚点是解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力，由此形成的中国改革的政治逻辑是：以体制改革促进发展，在发展中健全机制、完善制度。进入新时代，改革全面深化。于是，新时代全面深化改革，在坚持既有的改革政治逻辑基础上，提出了事关国家发展全局和长远、事关社会主义制度成熟定型的总目标，即“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。由此，健全体制、完善制度而进行各方面改革就有了更为宏大的使命任务，即既要解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力，也要推进国家治理体系和治理能力现代化，进而形成以制度完善发展达成高水平治理、以高水平治理推进高质量发展的改革发展新格局。这样，新时代全面深化改革就形成了具有鲜明中国特色，同时也具有世界首创意义的国家制度建设实践，即立足国家治理现代化强化制度建设，努力把国家制度优势转化为国家治理效能，以现代化的、有效的国家治理来推动国家制度巩固、成熟和定型。基于新时代全面深化改革的总目标要求，三个五年规划都明确把推进国家治理体系和治理能力现代化作为其工作目标和重点任务。
第二，全面增强全党全国人民的制度自信。国家制度达成国家治理，一方面取决于国家制度本身的先进性和合理性，另一方面则取决于国家制度在国家治理中的权威性。这种权威性，除了国家制度本身所蕴含的权力外，就是国家制度所拥有的权威，它基于人们对国家制度的认同和服从而形成。人们相信制度的合理性和有效性的广度和深度，将在很大程度上决定制度建构秩序、创造发展的实际权威和效能。在新时代，中国共产党一方面不断完善和发展中国特色社会主义制度，另一方面不断强化全党全国人民的制度自信。现实表明，新时代增强全党全国人民制度自信方面的实践是成功的。一是在价值上，立足以人民为中心的发展思想和实践，充分激发和展现中国制度的先进性；二是在理论上，立足中国制度生成的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑，科学阐释中国制度内生于中国社会、历史和发展的事实与规律，让全体人民深刻认识和体会到中国制度是历史的选择，也是人民的创设；三是在实践上，立足新时代发展取得的历史性成就，全面展现中国制度的优越性和生命力，并以世所罕见的中国奇迹和中国之治，让中国制度所创造的人类政治文明新形态成为当今人类新标识。
第三，全面发挥社会主义制度的最大优势。中国是中国共产党领导的社会主义国家。中国共产党领导，既是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义制度的最大优势。习近平强调：“坚持和完善党的领导，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所在，幸福所在。”新时代在完善和发展中国特色社会主义制度的实践中，从理论上、制度上和实践上确立了党对一切工作领导的制度体系。一是完善维护党中央权威和集中统一领导的各项制度；二是健全党的全面领导制度；三是健全为人民执政、靠人民执政各项制度；四是健全提高党的执政能力和领导水平制度；五是完善全面从严治党制度。这个制度体系的建立，既在根本上推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，也在根本上推动了国家治理体系和治理能力现代化。对于国家治理体系现代化来说，这个制度体系的内在伟力在于：把加强党的全面领导和坚持全面从严治党统一起来，以全面从严治党来提高党的领导力和执政力。在党对一切工作领导的政治逻辑下，全面从严治党实际形成的治党、治国和治军的有机统一，既夯实国家治理的政治基础，又壮大国家治理的领导优势、政治优势和组织优势。
与此同时还应该看到，中国共产党是除了最广大人民的利益，没有自己特殊利益的马克思主义政党，因而其领导执政从根本上解决了人类政治生活中的一个千古难题，即国家的公共权力应该由真正的社会公共力量来运作，创造最公正公平的国家治理。在中国共产党领导下，中国的国家治理真正成为为民、为公、为天下太平的治理。这样的国家治理在人类文明史上前所未有，是中国贡献的国家治理新形态。三个五年规划都把坚持党的全面领导作为中国经济社会发展必须遵循的根本原则，必须全面贯彻落实到规划安排和规划执行的方方面面。
第四，全面凸显社会主义制度的人民属性。在中国共产党的领导和执政中，人民至上的执政理念同发展是第一要务的治国方略是有机统一的。进入新时代，中国共产党坚持以人民为中心的发展思想，把人民对美好生活的向往作为党和国家的奋斗目标，在实践中全面凸显社会主义制度的人民属性。一是发展全过程人民民主。中国是人民当家作主的国家，人民不仅是国家的主人，也是社会的主人；国家发展和治理要时时处处尊重和保障人民当家作主，确保人民在国家治理中的主人翁地位和发挥当家作主作用。为此，习近平要求，“人民当家作主必须具体地、现实地体现到中国共产党执政和国家治理上来，具体地、现实地体现到中国共产党和国家机关各个方面、各个层级的工作上来，具体地、现实地体现到人民对自身利益的实现和发展上来。”二是扎实推进全体人民共同富裕。实现共同富裕是中国共产党领导和我国社会主义制度的本质要求。实现共同富裕，既是国家发展目标，也是国家治理原则，其本质就是要以人民为中心，以维护和实现最广大人民根本利益为使命，以为人民创造美好生活为目标。三个五年规划都明确把推进共同富裕作为工作方向和奋斗目标。三是完善社会协商共治体系。习近平指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”新时代国家治理大力弘扬协商民主的政治优势和制度优势，在全社会打造共建共治共享的社会治理格局。“十三五”规划第一次把共治理念用于规划，到了“十四五”和“十五五”规划，就明确把完善共建共治共享的社会治理制度、推进社会治理现代化作为规划的工作内容和发展目标。实践表明，这种治理格局，既能动员人民参与治理，也能提升基层群众自治能力；既能促进人民的团结合作，也能促进基层社会的和谐稳定，对于创造中国之治具有基础性、全局性的效应。
制度是发展的保证，治理是发展的基础。发挥制度优势，实现高水平治理，是中国发展的优势所在，也是中国发展的成功之道。新时代的三个五年规划，都遵循这个成功之道来谋划发展格局、开辟发展路径、创造发展优势，不仅强调要充分用好党的领导的政治优势和社会主义制度的制度优势，而且强调要通过全面改革、高质量发展和高水平治理创造新的制度优势和发展优势。党的二十届四中全会对“十五五”时期经济社会发展作出的战略部署，就强调要充分认识和用好“中国特色社会主义制度优势、超大规模市场优势、完整产业体系优势、丰富人才资源优势”，推动高质量发展，确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展。显然，中国的这些优势不是凭空而来的，它们来自制度体系的不断健全、治理能力的不断增强和发展质量的不断提升。优势之所以是优势，就在于能够创造秩序、推进发展和治理，因而认识优势、用好优势是谋划新局面、创造新发展、形成新优势的基础和关键。中国的五年规划及其落实，就是在这样的历史逻辑和实践逻辑中展开，推动中国经济社会一步一个台阶地向上攀登，不断开创中国发展的新境界。
二、全面规划与国家治理：中国之治的战略格局
国家治理是世界各国面临的共同任务，但由于国情和制度不同、国家结构和发展议程不同，各国对国家治理的内涵界定和战略把握也就不同。中国是一个超大规模的国家，实行的是社会主义制度，承载着以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业，中国的国情、制度和使命决定了国家治理现代化是中国式现代化发展的基础和关键。因而，对于中国来说，国家治理现代化的立足点在于完善和发展中国特色社会主义制度，而着力点在于全面推进国家发展，具体来说就是建设现代化强国、实现中华民族伟大复兴。这决定了中国的国家治理与国家发展是国家运行的两面，国家治理保障国家发展，国家发展强化国家治理，两者相互依存、相互决定、相互适应。党的二十届三中全会通过的《关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，第一次在中国发展必须遵循生产关系和生产力、上层建筑和经济基础相适应的历史唯物主义两大原则基础上，加上第三大原则，即国家治理和社会发展相适应的原则。这个原则定位了中国国家治理，不仅要从国家运行的逻辑出发，而且要从社会发展的要求出发，不是为治理而治理，而是为社会发展而治理。这里的社会发展是广义的，包括人的全面发展、社会全面进步以及国家全面强盛。这三大原则全部写入“十五五”规划中，成为中国发展的重要遵循，具体表述是：“推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应，持续增强发展动力和社会活力。”这样，新时代的五年规划，既是经济和社会发展规划，也是国家治理和社会发展规划，其中蕴含的经济和社会发展战略理念、战略部署和战略举措，也是国家治理必须遵循、贯彻和落实的。
其实，对包括国家在内的任何组织来说，规划是治理的基础，甚至就是治理本身。任何规划，既是对发展的部署和把握，同时也是对发展秩序、发展议程的设定和建构。马克思主义认为，社会主义要超越资本主义，最关键的是做到三点：一是人民掌握国家政权，终结少数人对多数人的统治；二是社会占有生产资料，以公有制代替私有制；三是发挥国家和政府规划和统筹全局作用，消除整个社会生产的无政府状态。这三大属性正是社会主义优于资本主义的制度优势所在，其在国家发展和国家治理中的集中体现就是有计划、有规划地统筹和推进经济和社会发展。新中国的社会主义建设是在计划经济下展开的，它成功开启了中国工业化进程，并逐步建立了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，推动中国从农业国向工业国转变。新中国的第一个五年计划部署的五年建设总任务，就是“奠定国家工业化的初步基础”。必须指出的是，虽然国家第一个五年计划诞生于1953年，但在新中国成立之前，中国共产党就已经用“五年计划”理念来部署和推进工作。1944年，毛泽东就提出要用两个五年计划来提高边区群众的文化水平。由此可以得出两个结论：一是五年计划是中国共产党领导革命和建设的基本理念，是其领导和执政的基本方略；二是五年计划在新中国建立独立的比较完整的工业体系和国民经济体系的实践中发挥了决定性作用。正因为如此，改革开放后，尤其是告别传统的计划经济、实行社会主义市场经济体制后，中国共产党一如既往地坚持以五年计划或五年规划来引领部署国民经济和社会发展，并推动规划全面走向制度化和法治化。2026年3月，十四届全国人大四次会议在通过“十五五”规划的同时，还通过了《中华人民共和国国家发展规划法》（以下简称《国家发展规划法》），使制定国家发展规划成为制度化、规范化的法定行为，从而大大提高了国家规划在国家治理中的地位和作用，国家规划也因此更加具有国家治理的属性和功能。
从“一五”计划到“十五五”规划，中国经济社会发展有了天翻地覆的变化，从一穷二白的农业国发展成为世界第二大经济体，这使得现在的“十五五”规划与“一五”计划在内容上有天壤之别。然而，时间相差70多年、内容上有天壤之别的两个规划，在把握国家大局、谋划国家发展所立足的关键战略基点上，却惊人相似，那就是稳中求进。编制和实施“一五”计划要贯彻重点建设、稳步前进的方针；而编制和实施“十五五”规划必须坚持稳中求进工作总基调，它们所遵循的精神和原则完全一致。这充分说明，领导和治理中国这样超大规模国家的中国共产党，始终坚持以“稳”为治的前提，以“进”为治的动力，就像骑车一样，只“稳”不“进”，是“稳”不下来的，而只“进”不“稳”，那是“进”不远的。在长期实践中，基于这前后一贯的关键战略基点而形成的“五年规划”，就把国家治理和国家发展统一起来，形成了以国家治理保证国家发展、以国家发展强化国家治理的中国共产党治国理政逻辑。
必须看到，不论是当年的“五年计划”，还是现在的“五年规划”，不论是编制规划，还是贯彻落实规划，都是立足全局的全面性部署和安排。其一，涉及的内容全面。以“十五五”规划来看，它基于统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，统筹国内国际两个大局来编制，几乎涉及国家发展和国家治理的各领域、各方面、各环节。其二，涉及的地区和部门全面。不论是国家发展规划纲要涉及的地区和部门，还是必须根据五年规划编制自身发展规划的地区和部门，既有横向的党政军群的各机关各部门，也有纵向的从中央到地方的各省市县政府。因而，党中央的五年规划提出后，各地区、各部门都必须贯彻党中央精神，结合国家发展规划纲要及其实施意见，编制和完善涉及本地区的地方规划和本领域的专项规划。为了编好这些规划，习近平要求，“地方规划和专项规划要与国家整体规划衔接好，体现国家整体规划的精神和要求，同时要因地因事制宜，把需要和可能统一起来，确保定了就做得到、能落地见效。”
新时代的中国发展，始终坚持党的全面领导，坚持充分发挥我国社会主义制度优越性，坚持全国一盘棋，坚持一张蓝图绘到底。 因而，在实践中，把国家发展规划工作与国家治理统一起来，并立足推进国家治理体系和治理能力现代化来全面提升国家发展规划工作的质量和水平。为了保证国家发展规划能够形成全国一盘棋的发展格局和发展优势，最新制定的《国家发展规划法》规定：“国家建立健全以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家和地方规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系，形成规划合力”，确保国家一体规划、协同发展；同时，要求“制定国家发展规划应当体现战略性、宏观性、政策性，增强指导和约束功能，提高规划编制的科学化、民主化、法治化、规范化水平”，确保国家发展规划兼具促进发展、强化治理的功能。显然，《国家发展规划法》所规定的国家发展规划，从编制到实施都具有国家治理的效能，既是国家治理的重要依据，也是国家治理的战略路径。
从新时代三个五年规划文本可以看出，中共中央提出五年规划所遵循的结构是基本一致的，大体由这样几部分构成：一是总结过去五年的成就；二是明确未来五年发展的历史方位和战略定位；三是分析未来五年发展环境及其蕴含的机遇和挑战；四是阐述未来五年经济社会发展的指导思想、遵循的原则和主要目标；五是立足国家发展的全局和长远，分领域部署未来五年的战略任务和重大举措；六是号召全党全国人民为实现新的五年规划而奋斗，并就加强党中央集中统一领导、推进社会主义民主法治建设、港澳台工作、推动构建人类命运共同体、充分调动全社会积极性主动性创造性等任务作出部署。由此可见，经济社会发展五年规划，虽然以经济社会发展为重点，着力解决发展问题，但其立足的是国家发展的战略全局，谋划的是国家发展的长远，部署的是事关国家兴旺、人民幸福、民族强盛的重大工作任务和重大发展工程。中国共产党始终坚持发展是硬道理，强调发展是解决中国所有问题的关键。因而，中国的国家治理寓于国家发展之中。这也就意味着，五年规划所作出的战略部署和安排，既是国家发展的战略重点和重要任务，同时也是国家治理的战略抓手和战略路径，共同构成新时代国家治理的战略格局。综合三个五年规划，新时代国家治理的战略格局体现为以下八大方面：
第一，立足满足人民的需求拓展发展。民为邦本，本固邦宁。这是中国几千年的治国理念和传统。今天的中国是人民的国家，实行社会主义制度，人民对美好生活的向往是中国共产党的奋斗目标。历史与现实、价值与制度、理论与现实共同铸就了人民至上的治国理念和以人民为中心的发展思想。所以，国家发展和国家治理的实践，时时处处都必须从满足人民的需求出发，既要充分关注民情民意，也要充分尊重人民实践创造；既要切实解决人民急难愁盼，也要激发人民主动性创造性，从而创造能给人民带来获得感、幸福感、成就感和安全感的国家发展。这样的国家发展，不仅自带国家治理效能，而且也能借国家治理实现更好发展，进而催生高质量发展和高水平治理联动跃升的局面。
第二，切实保障国家发展拥有主动权。中国是有长远目标追求的超大规模国家，面临的内外部挑战非同一般，要治理好这样的国家，就必须全面增强国家发展抓机遇、避风险、抗强压的能力，其核心就是切实保障国家发展始终拥有主动权。新时代三个五年规划都蕴含共同的战略思想：以主动的发展和发展的主动，推动国家行稳致远；以国家稳定发展，保障国家长治久安。基于这样的战略思想，国家发展规划和实施都努力做到三点：一是以历史主动精神把握长远规划；二是以战略主动格局应对风险挑战；三是以主动应变求变赢得发展先机。
第三，全力夯实事关国泰民安的国本。对于中国来说，事关国泰民安的国本主要有两大方面：一是支撑国家兴旺发达的核心动力，这就是科技、教育、人才；二是保障人民生产生活的关键基石，这就是粮食和能源。核心动力强劲，国家就拥有实实在在的战略主动和历史主动，同时也有实力和能力应挑战、开新局、攀高峰、创奇迹。同样，关键基石厚实坚固，人民的生产生活就有保证，国家运行就能有效避免发生全局性危机。“十三五”规划把科技、教育、人才列为经济社会发展主要指标，“十四五”规划和“十五五”规划则把粮食和能源的综合生产能力也列为经济社会发展主要指标。显然，科技、教育、人才是国家发展动力，而粮食和能源是国家安全基石，都是国家生存发展的根本，必须在国家发展和国家治理中统筹起来。
第四，时刻保持发展动力和社会活力。治理是秩序和发展的统一，而这种统一的基点就在于保持发展动力不减、社会活力不退。因为只有立足保持发展动力和社会活力的秩序，才是正向的、积极的秩序，同时，由此所促成的发展才是高效的甚至是高质量的。国家要通过新的五年规划上一个台阶，就必须在规划中通过改革深化、目标引领、预期引导、政策保障和工程推动来增强发展动力、激发社会活力。新时代的三个五年规划都明确保持发展动力和社会活力的关键在于全面深化改革。“十三五”规划强调改革是发展的强大动力；“十四五”规划明确把改革和加强国家治理体系和治理能力现代化统一起来；“十五五”规划明确要在体制机制层面推进改革，强调“聚焦制约高质量发展的体制机制障碍，推进深层次改革……持续增强发展动力和社会活力。”新时代的实践充分证明，发展动力越强劲、社会活力越旺盛，国家发展和国家治理相互促进的联动也就越顺畅、越强劲、越有效。
第五，有为政府保证有效市场和治理。新时代中国发展所基于的政府和市场关系是：充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。对国家发展和国家治理来说，政府是关键主体，市场是关键机制，因而，政府有为、市场有效是国家发展和国家治理的基础和动力。在中国的经济制度和国家治理结构中，市场能否在资源配置中起决定性作用，关键在于政府对市场机制的认可、尊重和推动。因而，三个五年规划都把转变政府职能、提高政府效能，建设法治政府、落实依法行政，提升政策能力、优化宏观治理纳入整个规划，落实于重点领域的改革和发展之中。尽管切实处理好政府与市场关系问题并非易事，但要把国家发展好、治理好又必须处理好这对基本关系。所以，三个五年规划在这个问题上，既展现出要全面深化改革的坚定决心，也表现出要把改革进行到底的意志。因而，每一个新的五年规划都在这个问题上提出新的要求、确立新的目标、部署新的改革重点。
第六，重大工程提升社会运行保障能力。现代国家治理和社会运行保障，离不开基本的公共服务和保障体系，其中包括便捷的交通网络、通畅的信息通讯、充沛的能源供给、高水平的医疗服务等，这些构成社会运行保障能力，其强弱直接影响国家治理基础和能力。要建立高水平的公共服务和保障体系，除了制度先进、政策科学之外，最基础、最关键的就是重大基建工程和重大民生工程的建设能力和供给水平。三个五年规划安排的重大工程项目分别为165项、102项和109项，其中大致三分之二的项目涉及国土安全、基础建设、公共服务和民生保障。这些重大工程，在全面增强国家发展能力的同时，也全面提升了社会运行保障能力，为高水平社会运行、服务、保障和治理奠定了基础，提供了平台。理论和实践表明，社会运行保障能力越强，人民群众生产生活也就越有保障。人民安居乐业有保障，国家治理也就有了基础。新时代除了传统基建工程外，还推进了一批基于信息技术发展而形成的新基建。新基建工程项目落地和完成，在给人民群众生产生活带来最新最先进技术服务的同时，也为新时代国家治理提供了高水平的技术平台，进而推动中国国家治理进入数智时代，实现更高水平的现代化。
第七，自主开放营造治理的外部环境。改革开放塑造了今天的中国，开放也自然成为当今中国发展和治理的内在属性。开放使得中国发展与全球发展形成紧密联系，进入新时代，随着这种紧密联系的广度、深度不断加强，中国在稳步扩大制度型开放的同时，也在积极扩大自主开放，以全面促进并畅通国内国际双循环。所以，今天的中国发展，不仅要全面把握好自身，而且要为自己发展塑造有利的国际环境和全球格局。“十五五”规划提出的积极扩大自主开放战略，就是要立足自主自信的开放，从落实全球发展、全球安全、全球文明和全球治理倡议出发，主动建构制度型开放大局，参与全球治理，引领全球发展，促进全球安全，推动构建人类命运共同体。中国在全球格局中越是拥有战略主动，中国应对外部挑战和全球风险的能力也就越强，这样国家发展和国家治理也就越有保障。
第八，安全贯穿治国理政各领域全过程。安全是治理的前提，也是治理的使命。安全能力和水平，直接决定国家发展质量和国家治理水平。对于中国这样的大国来说，安全要应对的内外风险和挑战都是十分复杂的。为此，新时代国家发展和国家治理始终统一于统筹发展和安全两件大事之中，“既要善于运用发展成果夯实国家安全的实力基础，又要善于塑造有利于经济社会发展的安全环境。”习近平关于总体国家安全观的重要论述，为统筹发展和安全提供了根本遵循、战略框架和行动指南。新时代的三个五年规划都把统筹发展和安全的理念和战略贯穿规划涉及的各领域各方面，即以总体国家安全观为指导，既立足确保国家安全、推进国家安全体系和安全能力建设来规划每个五年的发展，又把总体国家安全观要求的各方面安全任务落实到规划所涉及的相关领域和相关方面。习近平要求：“坚持人民安全、政治安全、国家利益至上的有机统一，……坚持立足于防，又有效处置风险；……坚持科学统筹，始终把国家安全置于中国特色社会主义事业全局中来把握，充分调动各方面积极性，形成维护国家安全合力。”“明者防祸于未萌，智者图患于将来。”中国的五年规划就以明者之明、智者之智来把握国家发展和国家治理。为此，每个五年规划的制定，都积极鼓励广大人民群众和社会各界建言献策，充分汇聚全社会的智慧，是在顶层设计和问计于民相结合中形成的。
五年规划聚焦经济社会发展的全局和长远，确立国家发展战略方向、重大目标、重大原则、重大思路、重点任务、重大工作、重大工程，由此构成国家发展的大格局。中国把国家治理寓于国家发展之中，因而，国家发展大格局的全面规划和部署，就自然地生成出国家治理的战略格局。中国之治离不开国家治理的具体举措和行动，但更为重要的是拥有与时俱进的国家治理战略格局的大体系和大框架，这其中集成了中国的制度优势、政治优势和大国优势。
三、长治久安与国家治理：中国之治的时空布局
中国是一个文明古国，拥有深厚的治国安邦传统和博大的治国安邦智慧，其底层逻辑就是修身、齐家、治国、平天下的内在统一。治国的基础在于人的修炼和家的和睦，治国的最高境界是天下太平。天下太平，从空间上看，是国家内部的和谐安宁和国家外部的和平共处；从时间上看，就是国家的长治久安。因而，中国治国安邦自古就有立足于天下太平而形成的时空观念，既要从国家长治久安来谋划治国安邦，也要从全社会安定团结来落实治国安邦。
新中国是以共产主义为远大理想的社会主义国家，中国共产党的初心使命和社会主义国家的本质属性，决定了中国共产党必须从实现最广大人民的根本利益、维护中华民族长盛不衰的全局和长远来治理国家。所以，中国共产党治国理政的战略要求是：党的长期执政、国家长治久安和中华民族长盛不衰。这个战略要求，既契合中华优秀传统文化中的治国安邦理想，也契合社会主义国家建设和发展内在要求。理论和实践表明，实现这个战略要求最根本、也最有效的路径，就是保持国家长期发展、推动国家全面进步。
国家治理是国家发展的内在要求，国家发展是国家治理的根本支撑。国家发展所处的历史阶段，决定国家治理的形态；而国家发展的基础厚度、水平高度和成就强度，则决定国家治理的水平和质量。立足于党的长期执政、国家长治久安和民族长盛不衰的中国国家发展和国家治理，在战略抉择和战略安排上，既从当下的实际状况和发展要求出发，更从国家发展的全局和长远出发，就像邓小平说的那样：“要从大局看问题，放眼世界，放眼未来，也放眼当前，放眼一切方面。”习近平反复强调推进党和国家事业，既要立足当下，也要放眼长远；既要抓一域，也要谋全局；既要立足国内，也要放眼世界。这就意味着不论是从国家发展来塑造国家治理，还是从国家治理来安排国家发展，都要有系统观念和长远眼光。这强调了国家发展和国家治理既需要有长远的、前瞻性考虑的时间维度，也需要有全局性谋划和整体性推进的空间维度。所以，以国家发展为基础的中国国家治理，实际蕴含着特有的时空布局，它由两方面构成：一方面是基于国家发展时空安排而形成的国家治理时空布局；另一方面是实施国家发展战略议程和促进全国各区域协调发展形成的国家治理时空布局。新时代的三个五年规划，都充分展现了中国国家治理所蕴含的这两方面的时空布局。
第一，基于国家发展时空安排而形成的国家治理时空布局。社会主义制度的属性和国家对快速推进现代化发展的追求，使中国共产党领导的中国发展从一开始就努力成为有宏大使命、有长远计划、有行动议程、有治理保障的发展，并在实践探索中逐渐形成了具有鲜明中国特色的发展形态，即设定长期发展目标，形成中长期发展规划，确定五年发展目标任务，落实年度发展计划。例如，新中国成立后，中共中央决定用三个五年计划时间，逐步实现社会主义的工业化，逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，完成由资本主义过渡到社会主义的历史任务。尽管后来完成过渡的实际时间并没有用十五年，但这十五年安排和五年计划，对新中国的巩固和发展起到了决定性作用。改革开放后，这种发展形态全面运行并走向成熟。1982年通过的“六五”计划，是继“一五”计划之后又一个比较完备的计划，这个五年计划就是根据邓小平提出的争取十年翻一番，二十年翻两番，到20世纪末进入小康社会的奋斗目标制定的。此后，一直到党的十九大，五年计划或五年规划基本上都是立足于十年翻一番的目标来部署经济社会发展的。党的十九大提出要在全面建成小康社会的基础上，开启全面建设社会主义现代化国家新征程，到21世纪中叶，即新中国成立100年时，建成社会主义现代化强国。为此，把2020—2050年的发展分为两个阶段来安排，第一阶段是2020—2035年基本实现社会主义现代化，第二阶段是2035—2050年建成社会主义现代化强国。每个阶段都通过三个五年规划的部署来完成。现行的“十五五”规划，就是完成第一段发展任务的第二个五年规划，承上启下，起关键作用，其规划得好、完成得好，就能确保“十六五”规划最终完成基本实现社会主义现代化的目标。事实表明，新中国的发展，尤其是改革开放以来的发展，都是有目标、有计划、有成效地推进的，从而形成了累积性发展、周期性跃进、叠加性进步的发展格局。
同时，还必须看到，从“一五”计划开始，中国的发展就开始重视国家发展的地域空间平衡问题；改革开放后，基于让一部分地区先富起来、再带动其他地区共同富裕的战略，国家发展就更加重视地区之间协调平衡问题；尤其是进入新时代后，为全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家、扎实推进全体人民共同富裕，新时代的三个五年规划，都把促进区域协调发展和合理布局国家发展的国土空间规划作为五年规划要部署好的重点领域。“十五五”规划明确要求：“优化区域经济布局，促进区域协调发展”。对于国家发展来说，这个空间布局是多维度的，纵向的维度有中央与地方，横向的维度有城市与乡村、东中西部等，不管从哪个维度来布局国家发展，目的都是调动各方积极性，促进各方协调发展，实现共同进步。
其实，国家发展的时空布局自带国家治理的战略安排和考虑。中国是全面迈向现代化的大国，要全面建成社会主义现代化强国，既要保持发展的长期延续性，也要形成国家发展的全局协调和整体推进格局。国家发展是如此，国家治理也是如此。这就要求国家治理必须有保持国家长期稳定发展的能力，具体来说，就是必须能够以党的全面领导为根本、以国家统一制度为基础，在不同领域、不同地域形成满足不同发展要求的有效治理安排，从而构建起有统有分的全国治理大格局，确保国家始终处在领导有方、市场有效、政府有为、秩序有度、发展有力的良性发展状态。
第二，实施国家发展战略议程和促进全国各区域协调发展形成的国家治理时空布局。国家发展战略议程，实际上就是推动和落实国家发展中长期规划的部署和安排。每一个重大战略议程的确立和展开，都必然对国家治理提出新的要求。为了保证国家发展战略议程有效实施，国家治理也会形成新的行动方案或者采取新的战略举措。纵观改革开放以来的实践，这方面的行动方案和战略举措，大致有三大类。
其一，立足国家发展长远的战略要求而形成的方案和举措。例如，党的十五大把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略，并提出到2010年形成有中国特色社会主义法律体系的建设目标，确保以社会主义市场经济体制为基础的国家发展每十年翻一番的发展议程能够顺利推进，并实现预定目标。再如，进入新时代，为了实现中华民族伟大复兴的中国梦和“两个一百年”奋斗目标，以习近平同志为核心的党中央，一方面提出了坚持党的全面领导和坚持全面从严治党相结合的治党治国治军的战略布局；另一方面提出了以推进国家治理体系和治理能力现代化为使命的全面深化改革总目标。这些方案和举措的出发点是保障国家发展，但其着力点和落脚点却是国家有效治理。
其二，为确保每五年一个周期的经济社会发展目标实现而形成的方案和举措。这类方案和举措主要集中于政府建设。首先，有长时段的政府建设安排。例如2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》就规定：“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。其次，有五年一次的党和国家机构改革。在改革开放时期，从1982年开始，国务院机构改革每五年一次，共进行了六次；在新时代，从2013年开始，党和国家机构改革也每五年一次，共进行了三次。党和国家机构改革的目标，就是转变政府职能，优化职能配置，提高政府效率效能，全面增强党的执政能力和政府的治理能力。
其三，为持续推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设而在全党开展的各种形式的集中性学习教育活动。这种活动的举办周期往往较短，或两三年一次，或每年一次，每一次的主题不同，但始终围绕解决党内存在的突出问题展开，是中国共产党管党治党的基本形式。习近平强调：“在全党开展集中性学习教育，是我们党推进自我革命的重要途径，也是一条重要经验。”新时代的全面从严治党实践进一步强化了学习教育活动，不断提高其针对性和实效性。实践表明，每一次集中学习教育活动对保持党的先进性和纯洁性，提高党员干部治国理政的执政能力起到了重要作用。
上述三类方案和举措，各有不同的定位和功能，由于时间的安排有长有短，在执行中常常相互叠加，对全面提高国家治理能力具有多管齐下的效应。
国家是由人民、领土、主权三个基本要素构成的，所以，国家治理的另一个重要维度，就是对国家领土范围内的国土空间进行规划和治理。中国是国土面积大、地域形态多样、区域发展不平衡的大国。为了在中国式现代化进程中全面推进全体人民共同富裕、全面促进人与自然和谐共生，新时代的三个五年规划从三个空间维度推动全国各区域协调发展：一是城乡空间维度。立足以人为本的新型城镇化战略，加强城市建设和治理，促进城乡融合发展，既推进超大特大城市治理现代化，也加快推进城市群一体化和都市圈同城化，优化城市规模结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。二是区域发展维度。从深入实施西部开发、东北振兴、中部崛起和东部率先的区域发展总体战略，到以东中西、南北方为区域格局部署全国区域协调发展，坚持一以贯之落实区域发展战略，在发展中促进相对平衡。三是国土空间规划维度。国土空间规划，是国家立足总体发展战略，从各地域空间特色和优势出发，谋划国土空间整体布局，定位各地域空间发展功能，以全面优化国土空间开发而制定的规划。按照现有国家国土空间规划，国家在全国范围内划定了城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区、特殊功能区，明确了各区域的功能，部署了各区域的发展任务，设置了区域之间联动协调机制，从而形成了地区间分区分类差别化治理与整个国土空间内协同治理相统一的国家治理格局。
国家是有机生命体，保持国家旺盛生命力和持续生长力，是国家治理的内在使命。国家治理的时空布局，就是要为国家发展配置最优的空间格局，确保人与自然、人与社会、人与人共存共生；就是要为国家发展开辟乘风破浪的正确航道和制定行稳致远的科学议程，确保国家永续发展、长治久安。一个五年规划，不可能创造或支撑国家长治久安的局面，但是一个接一个的五年规划，每五年上一个台阶的发展步伐，就能创造出长治久安的局面。改革开放以来的中国发展奇迹和中国之治景象充分证明了这一切。
四、结语
中国是一个古老的国家，有绵延5000多年的文明史；同时，中国也是一个年轻的国家，新中国成立至今不到80年。然而，基于深厚的历史底蕴和博大的治国智慧，凭借中国特色社会主义的制度优势、中国共产党的正确领导和中国人民的团结奋斗，中国的国家发展和国家治理都创造了人类现代文明发展的新境界。从1953年的第一个五年计划到2026年的第十五个五年规划，中国一步一个脚印走向成熟，走出了自己的国家发展道路，形成了自己的国家治理形态。中国的国家治理，既有现代国家治理的一般特征，也有鲜明的社会主义属性和中国特色，创造了中国之治。
综合上述分析，中国之治的内在机理可以概括为：第一，没有任何自己特殊利益的中国共产党领导国家治理，运行国家权力，确保国家发展始终以人民为中心，确保国家治理始终服务和保障全体人民的共同利益。第二，人民同时是社会的主人和国家的主人，是国家治理的主体，当家作主，在全过程人民民主中参与国家治理。第三，国家与社会不是分立而是相融的，国家不压制社会，社会不对抗国家，在人民当家作主的国家运行中，国家保障和服务社会发展进步，社会支撑和协同国家有效运行。第四，国家治理寓于国家发展之中，在推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应中实现国家高水平治理。第五，全面依法治国，围绕保障和促进社会公平正义，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面推进国家各方面工作法治化。第六，有效市场和有为政府相结合，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，以市场机制激发发展活力，以政府服务保证发展秩序，以活力和秩序的辩证统一达成有效治理。第七，国家治理以促进人的全面发展和全体人民共同富裕为现实使命，从上到下、从城市到乡村、从宏观到微观，都秉持人民情怀和人文关怀，既保证发展的成果由全体人民共享，又切实解决人民群众的急难愁盼问题。第八，国家治理统筹发展和安全，坚持人民安全、政治安全、国家利益至上的有机统一，全力实现人民安居乐业、党的长期执政、国家长治久安。第九，社会治理以共建共治共享为格局，激发人民群众自我管理力量，调动各方面社会力量参与治理的积极性，以自治、法治、德治相结合的社会治理体系维护社会和谐安宁。第十，国家治理体系和国家治理能力相统一，把中国拥有的制度优势、政治优势、组织优势、人才优势和技术优势统一于国家治理之中，持续推进国家治理现代化。
文章来源 ：《国家现代化建设研究》2026年第2期
