高一飞 高建:论我国公安机关的刑事立案公开之改革

选择字号:   本文共阅读 976 次 更新时间:2012-12-29 14:54:28

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高一飞 (进入专栏)   高建  

  

  

  (西南政法大学, 重庆 401120)

  

  原载《中国人民公安大学学报》2012年第5期,第43—52页。引用或转载时请注明出处。

  

  摘要 公安机关刑事立案公开制度,包括向社会公众发布格式信息并向诉讼参与人及检察机关发布非格式信息两部分。经过三十余年的发展,在信息公开量、信息接受主体等方面,我国的刑事案件立案公开制度已经实现了质的飞跃。但是,仍然存在一些不足,需要进一步梳理公安机关、检察机关及诉讼参与人之间的三角结构,明确三方的权利义务,最大限度地公开刑事立案信息。

  

  关键词: 立案公开;公安机关;检察机关;诉讼参与人

  

  公安机关刑事立案公开是指公安机关各执法办案单位在规范立案、依法办案的基础上,通过信息化手段,主动将刑事案件的受理、立案等主要进展情况,向案件受害人及其近亲属、代理人等提供查询服务,公开接受群众监督评议,同时向检察机关通报信息并接受检察机关监督。[①]换言之,公安机关应公开的立案信息可以分为两类:格式信息与非格式信息。前者包括公安机关的执法依据、程序以及诉讼参与人的诉讼权利、义务等,后者主要指公安机关是否立案、不立案理由、案件进展信息、办案民警信息等。同时,刑事立案信息公开的对象主要是检察机关及包括近亲属、受害人、代理人在内的社会公众,只是因信息接收主体的不同而区分为格式信息与非格式信息。然而,长期以来,公安机关固守侦查秘密原则,不愿意向公众甚至是当事人过多地透露案件信息,甚至尽其所能地掩盖底线性的刑事立案信息。其实,这是对侦查秘密原则[②]的误解,也是对公民合法权利的侵犯。

  

  本文将系统地梳理我国公开刑事案件立案信息的改革历程,分析实务中已经存在的立案公开模式,并从应然层面提出公安机关刑事立案公开的发展趋势,希望能对我国刑事立案公开制度的完善有所裨益。

  

  一、刑事立案公开的改革历程

  

  提升司法透明度,促进司法公开一直是我国法律孜孜不倦追求的目标。但囿于时代背景、人们法制观念的限制,一些制度的发展脚步较为缓慢,难以满足新时期人们的司法需求。立案公开制度的发展历程即为该论断的鲜活例证。

  

  (一)立案公开的起步阶段(1979——1998)

  

  1979年颁布实施的《中华人民共和国刑事诉讼法》(《刑事诉讼法》)第六十一条明确规定:“认为没有犯罪事实,或者犯罪事实显著轻微,不需要追究刑事责任的时候,不予立案,并且将不立案的原因通知报案人。报案人如果不服,可以申请复议。”由此可知,我国自1979年开始就提出了不立案告知制度,并明确了救济方式即申请复议。此举可谓是立案公开制度的雏形。随后,1996年《刑事诉讼法》在立案公开方面迈出了坚实而富有意义的一步。1996年《刑事诉讼法》第八十七条规定:“人民检察院认为公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查的,或者举报人、控告人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案的理由不成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。”(2012年《刑事诉讼法》第一百一十一条延续了这一规定。)由此可知,立法机关逐渐认识到只有借助权力制衡,方能满足当事人的合理诉求,遂设立立案监督制度,为举报人、控告人、报案人提供更为明确的救济途径。当然,设置立案监督制度也是为了给检察机关提供充沛的监督信息,此乃立案公开制度的应有之意。

  

  1998年5月4日发布,2007年10月25日修正的《公安机关关于办理刑事案件程序规定》(《办案程序规定》)规定,公安机关应根据不同情形制作《接受案件登记表》、《刑事案件报告书》、《不予立案通知书》及《不立案理由说明书》。然而,《接受案件登记表》、《刑事案件报告书》是内部文件,由公安机关保管、存档备查,向控告人送达的只是内容简单的《不予立案通知书》。

  

  综上,本阶段的立案公开制度主要是向诉讼参与人和检察机关公开少量立案信息,即是否立案。公安机关的法律义务局限于将不立案结果告知诉讼参与人并在接受立案监督时将不立案结果告知检察机关,至于是否应公开其它立案信息则缺乏法律依据。

  

  不可否认,在立案公开方面,《刑事诉讼法》、《办案程序规定》已经有所发展,在一定程度上,可以保障特定主体的刑事立案信息知晓权。但法律规定仍存在以下几点不足:

  

  第一,信息范围狭窄。上述规定告诉我们,公安机关只有在对报案、控告、举报没有立案的情况下,才有义务告知对方,并附带说明理由。另外,即使说明理由,公安机关也只是简单地罗列法条。

  

  第二,信息接收被动。权利主体获取刑事立案信息极为被动,只能等待公安机关通知,举报人、控告人、报案人无法通过网络等现代化工具便捷地查询。法治社会不能是一个信息独享社会,权力机关应当巧妙地运用传统与现代化工具,将一些必要信息快速传达给特定主体,以方便他们查询。

  

  第三,检察监督乏力。1996年《刑事诉讼法》第八十七条规定,检察机关工作中发现公安机关应当立案而不立案或者接受报案人、举报人、控告人申诉之后,应当要求公安机关说明不立案的理由,理由不成立的还应当要求公安机关立案。由于公安机关与检察机关不隶属于同一部门,检察机关也缺乏有效的制裁措施,因此当公安机关接到检察机关要求立案的文书时,其完全没有理由因畏惧而执行立案要求。退一步说,即使公安机关尊重检察机关意愿,对申诉案件选择立案,但是立案之后是否侦查、侦查进展情形则无从得知。

  

  (二)立案公开的发展阶段(1999——2009)

  

  为进一步提升刑事执法工作的公开度与透明度,提高刑事执法水平,切实做到如实立案、规范破案、公正办案,将刑事执法工作置于社会各界的监督之下,从根本上杜绝“关系案”、“人情案”等问题的发生,切实维护当事人的合法权益。公安部于1999年6月10日发布了《公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》(《警务公开制度》)。2005年7月26日公安部刑侦局又下发《关于实行“办案公开制度”的通知》(《办案公开制度》)。本阶段的改革除继续告知是否立案信息之外,还极大地扩充了信息告知范围。

  

  经过二十年的发展,仅公开是否立案信息与人民群众的司法需求不符。《警务公开制度》明确规定公安机关应当向社会公布执法依据、程序、律师及诉讼参与人的权利与义务,并提出要建立和完善新闻发言人制度,及时向社会发布、通报警务公开工作。然而,令人遗憾的是,《警务公开制度》所强调的是向社会发布格式信息,并未提及应当向诉讼参与人告知非格式信息,也未强调创新监督渠道。《办案公开制度》明确公安机关在办理刑事案件过程中应主动或配合公布的信息范围。其主要内容有:

  

  第一,实行立案回告。较1996年《刑事诉讼法》、《办案程序规定》而言,《办案公开制度》更为详细地规定了立案回告制度:不仅规定公安机关应在7日内向报案人、控告人、举报人送达《不立案通知书》,而且也要求一般应在7日内送达《移送案件通知书》,并且应当随时告知报案人、控告人、举报人立案查询结果。

  

  第二,实行破案回告和命案工作进展回告。首次提出破案回告制度,明确将破案结果、追缴赃物等情况告知被害人或其法定代理人、近亲属,同时也要求公安机关应定期回告被害人、近亲属等未破命案进展情况。

  

  第三,实行被害人、证人、犯罪嫌疑人权利义务告知。《刑事诉讼法》、《办案程序规定》强调的是告知报案、控告、举报人权利与义务。在权利告知方面,《办案公开制度》延续了《警务公开制度》的规定,要求各级刑侦部门应以告知书形式告知被害人、犯罪嫌疑人权利义务,并要求在第一次询问、讯问时,在笔录中签收。

  

  第四,实行办案程序、时限、进展、结果公开。《办案公开制度》要求各级刑侦部门在办公地点的显著位置粘贴《公安机关办理刑事案件基本程序图》、《公安机关办理刑事案件主要时限表》,方便群众了解公安机关执法办案的程序和时限。同时,控告人、报案人、举报人、被害人或者其法定代理人、近亲属可以凭《接受刑事案件回执单》,通过电话、政府电子政务信息系统,查询案件侦办情况和办理结果。

  

  第五,公开的例外。在实行“办案公开制度”中,如案件涉及国家秘密、共同犯罪、集团犯罪、黑社会性质组织犯罪等情况需要保密时,可视情予以简要回告、告知、公开,或者不予回告、告知、公开。

  

  综上所述,《警务公开制度》、《办案公开制度》明确规定公安机关应向被害人、证人、犯罪嫌疑人等诉讼参与人公布诉讼权利义务,甚至办案流程、时限等格式信息。这些举措令公安机关的执法办案活动更加公开、透明,满足了包括诉讼参与人在内的社会公众的格式信息知情权,在一定程度上也满足了诉讼参与人的非格式信息知情权(破案回告、命案进展回告)。因此,本阶段的改革促使办案机关公开了绝大多数的格式信息和少量的非格式信息,无论是信息公开量方面还是信息接收主体方面都已经超越了上一阶段。

  

  虽然《警务公开制度》与《办案公开制度》在信息公开方面已经将信息之门敞开,但仍存在着诸多不足:

  

  第一,参与主体不全。刑事立案公开的参与主体不能局限于公安机关与包括诉讼参与人在内的社会公众,还应包括检察机关。只有这样才能实现权力制约权力的目的,才能实现刑事立案公开制度平衡发展的目标。本阶段的立案公开制度改革并未将检察机关纳入其中,既已存在的监督信息狭窄、信息接收被动、监督乏力等问题未得到改观。

  

  第二,《警务公开制度》、《办案公开制度》的效力等级低。前者是公安机关以“通知”的形式发布,后者由公安部刑事侦查局颁布,两者都不是部门规章,因此各级公安机关遵守规定的力度并不够,而人民群众要求执行“两制度”的呼声却日益高涨。[1]

  

  第三,例外过多。《警务公开制度》、《办案公开制度》凸显的是,各级公安机关应当公布格式信息,对非格式信息的规定不足。。

  

  (三)立案公开的完善阶段(2010——)

  

  经过第一、第二阶段的发展,立案公开制度已经实现了向包括诉讼参与人在内的社会公众公布涉及立案程序的部分格式信息和非格式信息。在吸收并延续前两次改革成果的基础上,本阶段更是将立案公开制度向纵深推进,创造性地完善了立案监督制度。

  

  由于现有法律规定不够明确、具体,致使检察机关在刑事立案监督工作中遇到了一些问题,如对“不应当立案而立案”的情形,能否监督、如何监督等。基于此,《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》明确提出要完善检察机关对侦查机关违反规定“不应当立案而立案”和“应当立案而不立案”的监督机制。根据这一部署,高检院、公安部在认真调研的基础上,经过广泛征求意见、多次修改,并报中央政法委批准,联合制定下发了《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》(《立案监督》)。

  

  2010年7月26日下发的《立案监督》对于推动刑事立案公开具有极为重要的意义,其主要内容及进步性体现在以下几个方面:

  

  第一,创立通报制度。检察机关将逐步扭转因信息不足而导致的监督乏力局面,公安机关与人民检察院联手建立刑事案件信息通报制度,定期相互通报刑事发案、报案、立案、破案和刑事立案监督、侦查活动监督、批捕、起诉等情况,重大案件随时通报。另外,有条件的地方还应当建立刑事案件信息共享平台。建立司法信息公开和共享机制是司法改革的内容之一。立案监督的“一揽子”举措已经将立案公开所包含的重要信息囊括其中,可以保证检察机关获取在侦查阶段能够知晓的案件信息。因此,可以认为,公安机关已经满足了检察机关的信息需求并率先对检察机关实现了立案公开。

  

  第二,设立回应制度。1996年《刑事诉讼法》以强制性规定要求公安机关接受检察机关发布的《通知立案书》,却对公安机关立案之后的监督机制置之不理,致使检察机关的监督工作不具备连贯性(2012年《刑事诉讼法》也是如此规定)。

  

  《立案监督》明确规定,公安机关应对检察机关的立案调查予以配合,对人民检察院监督立案的案件应当及时侦查,符合逮捕起诉条件的应当及时移交检察机关。尤为重要的是,检察机关监督立案而公安机关3个月之内未侦破的案件,公安机关应当及时向人民检察院反馈侦查进展情况。这些举措有助于检察机关全方位地监督案件进展情况,(点击此处阅读下一页)

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