张晋邦:检察机关一般法律监督权:规范内涵、宪制机理与调整方向

——兼论检察院组织法原第5条的修改
选择字号:   本文共阅读 77 次 更新时间:2019-11-20 07:24:32

进入专题: ​列举式立法   检察机关   一般法律监督权  

张晋邦  

  

摘要:  七九检察院组织法与八三检察院组织法第5条均采取列举式立法对检察机关的法律监督职权进行规定,历来聚讼纷纭,宜从规范内涵、宪制机理和法律调整三方面对这种列举加以重新解释和塑造。根据体系解释,七九检察院组织法第5条是对七八宪法有关一般法律监督权规定的强调和探索,七九及八三检察院组织法第5条以双重规范结构对其第1条所明确的一般法律监督权进行了体系化落实,八二宪制则整体承继并发展了七八宪制下的一般法律监督权。我国人大架构下的控权需要决定了一般法律监督权的普遍监督品格,宪法的立法性适用体制蕴含了一般法律监督权的宪法实施功能。修订检察院组织法的职权列举条款,应尊重组织法的统合指导作用、实现诉权监督引领下具体监督职权的体系化重构,根据监督型宪法控权原理、配置对国家监察委履职的衔接和监督条款,参考合宪性解释理论、写入法律监督的宪法要求条款等,以促进检察监督职能优化、配合国家宪制调整,并合理彰显法律监督的宪法价值。

   关键词:  检察院组织法原第5条 列举式立法 检察机关 一般法律监督权

   不同国家依据不同的宪制目的配置检察职权。[i]由检察机关专门[ii]履行法律监督权是我国检察制度的重要特色。我国现行检察制度自七八宪法恢复建制,七九检察院组织法完善落实,并经八二宪制一系列法律承继添补以来,已历四十年发展。[iii]但关于法律监督权的宪法疑义反而一再聚讼不休,[iv]并伴随新时代国家权力配置的一系列宪法改革而愈见隐忧。[v]随着国家监察体制改革、以审判为中心的司法体制改革以及公益诉讼制度改革等宏观的宪制变动,人大架构下检察机关的法律监督权出现了新的解释和澄清需要。目前学界关于检察机关法律监督权的讨论具有务实倾向,从定性研究逐渐转移到功能主义的解释进路中,较为偏好在具体诉讼制度或诉讼职权中研究检察权的体制功能、职权配置或人权价值等。[vi]七九检察院组织法与八三检察院组织法对检察机关的法律职权进行了相同列举,一向被解读为有限法律监督权,[vii]亦已落后于实践。

   应当看到,八二宪法将检察机关规定为国家法律监督机关,本次宪法修改未就检察机关的宪法定位作出新的政治决断。在检察机关行使法律监督权的宪法规定得到坚持的情况下,宪法上的法律监督仍应归属为一种普遍性的一般法律监督,检察机关的具体职权应在法律监督理论的指导下进行局部的宪法性重塑。但一般法律监督的普遍性并不意味着我国检察机关的法律监督是无差别的全面均质监督,而是一种人大架构下的概括性的一般法律监督,其由不同类型和强度的具体法律监督职权所组合形成。监督的普遍性并非普遍有权,而在于以一种体系化的差序监督格局回应法律监督的普遍需求,实现监督的普遍有效。我国法律监督权的重塑关键,在于扬弃苏式检察体制,摒弃权力增减思维,在理解和坚持法律监督权宪法必要性的前提下,完成从“一般监督”到“一般法律监督”的概念提炼、历史重述和宪法改良,[viii]实现我国法律监督权的话语更新、工作聚焦和价值优化。

   我国法律监督职权的配置体现出与时俱进的开放性特点,七九检察院组织法与八三检察院组织法第5条关于检察机关法律职权的列举,历来存在着另行解读的空间。[ix]目前,检察院组织法已经第十三届全国人大常委会第六次会议修订,但其内在所遵循的法律监督的宪法原理仍有待融贯的揭示与阐发。为在新时代中国特色社会主义宪法工程和法治实践中进一步探索中国特色法律监督权的发展方向,调适中式法律监督机关的可能路径,围绕检察院组织法对检察职权进行重新阐释具有枢纽意味。

  

   一、检察机关一般法律监督权的规范内涵

  

   (一)有限法律监督论的滥觞所出

   检察制度曾一度被取消,七八宪制使得人民检察机关重获新生。七八宪法接续《共同纲领》体制下和五四宪法体制下对检察权的宪法定位,在其第43条明确规定了检察机关的一般法律监督权。[x]嗣后,七九检察院组织法获得通过,其与七八宪法一道,构成了我国恢复检察制度的法律基础,对检察制度发挥了决定性影响。根据七九检察院组织法的规定,其第1条明确了检察机关的定位是国家法律监督机关,第2条明确了检察机关的基本序列,第3条明确了检察机关的组织体制,第4条明确了检察机关的基本职能。但尤为值得一提的是第5条的规定,其以列举式立法的方式,将检察机关的法律职权主要局限在刑事诉讼过程中,[xi]明确为重大案件检察权、自侦案件侦查权、刑事公诉权、侦查监督权、审判监督权、执行监督权、监所监督权,即有限法律监督权。这成为近四十年来检察机关法律监督权“有限法律监督论”的制度滥觞。[xii]人们或截取1979年6月14日最高人民检察院所起草的《关于〈人民检察院组织法修正草案〉的说明》中“将宪法中关于检察工作的职权具体化,使之落实在办理案件上的说明”[xiii],以及1979年6月26日彭真同志在五届人大二次会议上所作的《关于七个法律草案的说明》中关于调整检察机关一般法律监督权的立法决策[xiv]来型塑立法原意;[xv]或直接从该条款在检察院组织法内部的结构作用出发,指出1951年《最高人民检察署暂行组织条例》第3条和五四检察院组织法第4条等均规定了检察机关的守法监督权、[xvi]刑事公诉权、民事行政公益诉讼权、监所监督权,五四检察院组织法还规定了刑事侦查权、侦查监督权、执行监督权等职权。但七九检察院组织法第5条仅将检察机关法律职权主要限定在刑事法律职权的有限法律监督范畴之中,既“取消了”或“废除了”七八宪法第43条第一款所规定的一般法律监督权,[xvii]成为对七八宪法的立法形成,同时是对七九检察院组织法第1条关于中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关之法律监督的“概念异化”,[xviii]成为事实上的法律限缩,是对1949年以来的我国检察制度的“突出变革”。[xix]

   1982年宪法修改时,修宪者基本肯认了七八宪制下的检察制度设置,但将该法中关于“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”和“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的规定上升为宪法条款,取代了七八宪法第43条的相关表述。1983年9月2日,第六届全国人大常务委员会第二次会议通过决议,对七九年颁布的检察院组织法个别措辞和领导体制作了部分修订,但未作原则性变动,八三检察院组织法第1条及第5条与七九检察院组织法第1条及第5条均保持了一致。至此,通过七八宪制和八二宪制的连续确认,检察制度的基本框架确立。七九检察院组织法、八二宪法与八三检察院组织法所确立的检察制度先后相继,其“有关检察制度中重大问题的探索和定位,一直沿用至今,对后来诸多具体制度的发展发挥了框架性和纲领性的影响”。[xx]这也带来了学界的另一倾向性认识,认为七九检察院组织法第5条对于七八宪法中检察机关职权的“取消”或限缩,虽未能在七九年宪法修正案中体现,但最终得到了八二宪法的明确规定。[xxi]由此,检察机关的法律监督权被口耳相传为“有限法律监督权”,一般法律监督的废弃几成通说。《共同纲领》下《中央人民政府组织法》、五四宪法以及七八宪法中规定的检察机关的一般法律监督权逐渐湮没无闻。值得怀疑的是,七九检察院组织法何以能够“取消”作为国家根本法和高级法的七八宪法所规定的一般法律监督权?七九检察院组织法及八三检察院组织法第5条真的均是对其第1条的限缩吗?八二宪法体制真的对这种“取消”或限缩作了追认吗?这些问题,均亟待通过整全深入的体系解释与法理剖析予以回答。

   (二)一般法律监督权的规范内涵

   1. 七九检察院组织法第5条是对七八宪法有关一般法律监督权规定的强调和探索

   七九检察院组织法第5条集中体现了对七八宪法所明确的一般法律监督权进行强调和探索的品格,不宜解释为是对七八宪法的取消或限缩。第一,在立法原理层面。首先,不宜将七九检察院组织法第5条看作是对七八宪法的修改或解释。由于我国宪法的立法适用体制,全国人大及其常委会可以法律的形式实施宪法,但这种实施并非严格意义上的宪法解释和修改,应与宪法规范保持一致。七九检察院组织法虽属全国人大制定通过的宪法相关法,但宪法的修改属于宪法保留事项,有其严格的宪法要求。下位法无权更改上位法,宪法也并未授权检察院组织法做出这种变通和更改,宪法的规范效力应该得到尊重。七八宪法第43条明确了检察机关的一般法律监督权,七九检察院组织法第5条对具体检察职权的列举,是对七八宪法一般法律监督权中部分内涵的强调。强调不是取消,而是突出和落实。这种强调关系,体现出我国对苏式检察体制进行移植过程中的继受、反刍与扬弃,也因应于特定时代背景而具有鲜明的探索品格。这种强调关系也是七九检察院组织法无须被认为具有违宪问题,反而被视为恢复检察制度的里程碑立法而得到广泛认可,且被作为重要的内在法理支撑。其次,亦不宜将七九检察院组织法看作是对七八宪法的变迁,因而具有以所谓“良性违宪”变革检察制度的作用。事实上,我国宪法学界关于“良性违宪”问题早有一定共识,即认为“良性违宪”亦属于违宪,更容易对宪法的规范效力形成侵蚀。[xxii]就宪法变迁层面而言,有学者指出,规范与现实的冲突是宪制运行过程中的普遍现象,宜作为正常冲突,尽可能在规范允许的范围内通过有权机关的宪法解释加以解决,[xxiii]或者通过法定程序以宪法修改加以解决。[xxiv]宪法变迁会显在地冲击宪法规范,也并不直接导向规范宪法的生成。[xxv]“如果一味轻易或者被动地认可宪法变迁,那么严格地规定宪法修改的程序就失去意义,易言之,这本身就是违反宪法精神的。”[xxvi]面对社会现实,宜妥当的运用宪法解释和宪法修改,来促成规范宪法的生成,[xxvii]而非动辄言及宪法变迁。有学者总结,判断宪法变迁,“必须要在宪法规范的价值性与现实需求的必要性之间进行衡量”,如果“发现与宪法产生紧张关系的社会实际确为宪政运作所必要且经长期的实践已经取得国人的共识时,则为宪法变迁。”[xxviii]如果宪法规范所彰显的价值、意义和内涵是社会需要的并且为大众所信赖,规范与现实的紧张关系出于偶然,且无法以宪法解释等缓和时,应为违宪。[xxix]在检察机关的一般法律监督权一再为我国宪法法律所坚持的情况下,断言七九检察院组织法是对七八宪法的变迁,恐怕并不符合宪法变迁的应有界限。如果先验地认为七八宪法关于一般法律监督的条文带有局限性,[xxx]进而认为七九检察院组织法是对其的取消,恐怕虽然对具体历史情境有所关照,但也容易存在以法律解释宪法的越位之嫌。

第二,在立法原意层面,七九检察院组织法制定之初,彭真在对苏式检察机关一般法律监督权进行反思的基础上认为,列宁关于法律监督的思想并未过时,仍将检察机关确定为国家的法律监督机关。[xxxi]但他同时也认为,检察机关的监督范围过于宽泛,不应照搬苏联做法,应当结合实际,通过具体案件来进行监督。“应当通过实际工作,通过办案来进行监督。如逮捕人,一定要经过检察机关批准;要起诉,一定要经过检察机关侦查,作出决定。你们应当抓紧这两条,把侦查起诉工作全部负担起来,真正做好”。[xxxii]因此,在1979年6月五届全国人大二次会议上关于检察院组织法草案的说明中,彭真指出,将检察监督集中于刑事案件,将党纪政纪检查交由党政部门行使。[xxxiii]1979年6月,最高人民检察院在关于《人民检察院组织法修正草案》的说明中解释,“修正草案仍然确定人民检察院是国家的法律监督机关。但把宪法中关于检察机关职权的规定加以具体化,使之更加明确和集中”“这样规定,分工明确,事权统一,更加便于掌握和执行”。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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