高一飞:检察反贪部门转隶监察委有利于侦查法治化

选择字号:   本文共阅读 1532 次 更新时间:2016-11-27 01:22:28

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高一飞 (进入专栏)  

  

   提要:监察委员会成立后,检察机关职务犯罪侦查机构将转隶于监察委,监察委员会下设职务犯罪侦查机构。检察机关职务犯罪侦查权转隶监察委有利于侦查监督,监察委新设立的侦查机构有利于整合力量打击腐败犯罪,能够让刑事执法与党内执纪和行政执法实现有效及时的衔接,能够为废除“双规”“两指”措施实现纪检监察机关办案的法治化提供基础。有人担心纪委与监察委合署办公,会出现与“侦查中心主义”类似的“纪委中心主义”和以党代法,但这种担心是多余的。可以预见,在三地区试点的基础上,国家将修改宪法和法律,集中统一、权威高效的监察体系建立之时,也是法治化的反腐体制启动之日。

  

   继中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》之后,2016年11月25日,中共中央政治局常委、中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组组长王岐山近日到北京、山西、浙江就开展国家监察体制改革试点工作调研,他指出,监察委员会实质上是反腐败机构,在全国人大常委会就试点工作作出有关决定后完成检察机关反贪等部门的转隶,监察委员会履行监督、调查、处置职责,与执法、司法机关有机衔接、相互制衡,实现依规治党和依法治国有机统一。法律界关注的检察机关职务犯罪侦查权剥离的问题已经明确,下一步很快会将这一部门转隶监察委员会,设立新的职务犯罪侦查机构。

  

   检察机关反腐败侦查机构的由来

  

   新中国成立后,对国家机关工作人员的贪污受贿行为进行法律监督是检察机关的一项基本职责。检察机关恢复重建后,1979年8月,高检院设立经济检察厅,地方各级检察院也陆续设置经济检察机构,开展对贪污贿赂以及偷税抗税、假冒商标等经济犯罪的检察工作。1982年9月,最高人民检察院设置检察二厅负责原法纪检察厅和经济检察厅业务。1988年,全国人大常委会通过了《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》,首次在单行刑法中将贪污贿赂犯罪规定为一类犯罪,高检院将1982年以来的二厅分设为经济检察厅和法纪检察厅。经济检察厅主管对贪污、收受贿赂、偷税漏税等犯罪案件的侦查、预审工作,对下级实施业务指导。从1989年开始,高检院经济检察厅更名为贪污贿赂检察厅,职能不变。1989年8月18日,新中国第一个反贪局----广东省人民检察院反贪污受贿工作局正式成立。1995年,经中央批准,高检院成立了反贪污贿赂总局。1992年高检院在贪污贿赂检察厅内设预防处,1995年变更为反贪污贿赂总局内设的贪污贿赂犯罪预防中心。2000年8月,高检院成立了职务犯罪预防厅。现在各地检察机关基本都设有预防机构或设有专人负责。1996年《刑事诉讼法》修改,随着职能管辖的改变,检察机关不再直接侦查涉税案件,改由公安机关侦查。1997年高检院正式撤销税务检察室。

  

   对国家机关工作人员的渎职失职行为进行法律监督也是检察机关的一项基本职责。1949年《试行组织条例》通过后,高检署第一处执掌此项工作。党的十一届三中全会后,最高人民检察院于1979年1月设立法纪检察厅,各级检察机关也相继设置了法纪检察机构。法纪检察厅主管对侵犯公民民主权利、人身权利、渎职、重大责任事故等犯罪案件的侦查、预审工作,对下级实施业务指导。1982年9月,最高人民检察院设检察二厅负责原法纪检察厅和经济检察厅业务。1988年,根据高检院机关机构改革方案,又将1982年以来的二厅分设为经济检察厅和法纪检察厅。2000年2月,法纪检察厅更名为渎职侵权检察厅。2005年5月,最高人民检察院发出通知,要求地方各级人民检察院渎职侵权检察机构统一名称,成立反渎职侵权局。

  

   至此,各级检察机关下设两个所谓二级局:反贪污贿赂局、反渎职侵权局(简称反贪局、反渎局,在最高检称为“总局”)。2002年1月1日,重庆市成立第一个省级检察院统一办理贪污贿赂和渎职侵权案件的机构----职务犯罪侦查局,即将反贪反渎两局合并为一个职务犯罪侦查局,深圳等地方也进行了类似的尝试,成立职务犯罪侦查局。但根据最高人民检察院2005年5月25日制定的《关于地方各级人民检察院渎职侵权检察机构统一名称的通知》第2条规定的“地方各级人民检察院已经设立的反贪污贿赂和渎职侵权检察机构不要合并”的规定。地方检察机关的这种改革试点不符合最高人民检察院的规定。

  

   检察反贪部门转隶监察委有利于侦查监督

  

   现行检察机关反腐败侦查机构的权力难以受到监督,这是检察机关职务犯罪侦查受到质疑的根本原因。我早在8年前就撰文(“从部门本位回归到基本理性----对检察机关职权配置的思考”,《山西大学学报》,2008年第6期)提出:检察机关行使职务犯罪侦查权的最大的问题是:“检察机关自己搞职务犯罪侦查,又自己搞监督”。

  

   在现行体制之下,检察机关拥有对职务犯罪的侦查权,但是,它进行的侦查活动中,自始至终只有两方即检察机关一方、犯罪嫌疑人及其法律帮助者一方,没有第三方的介入,更遑论“中立的第三者”,面对强大的国家机器,一切强制性限制或者剥夺公民权利的措施都不需要第三方的批准,这样一种单方、超职权的侦查权,在全世界任何法治国家都不可能允许存在。事实上,检察机关自身在职务犯罪侦查中指定监视居住和审讯过程中的人权问题不容忽视,而检察机关对于侦查监督也未能尽责,各地发生的冤假错案中检察机关的制约作用没有能够发挥。

  

   当然,如果我国也像英国和美国一样设立治安法官、像法国一样设立“自由与羁押法官”、或者像德国一样设立“侦查法官”充当中立的第三者,并由这些法官对重要的强制性措施进行司法审查,那么检察机关保留职务犯罪侦查权也是可以的。但如果回避检察机关侦查权也需要监督的问题,而把检察机关是法律监督机关,理所当然可以有侦查权作为理由,那么,怎么能够回答“谁来监督‘监督者’”这样简单的问题呢?

  

   检察机关职务犯罪侦查权转隶监察委员以后,我国检察机关再履行其对监察委员会下设腐败犯罪侦查机构的监督,则具有逻辑上的合理性,符合检察机关是法律监督机关的性质。另外,值得期待的是,中国共产党十八届四中全会在其《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中的“加强人权司法保障”部分提出,要“完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督”,为将来对强制措施和侦查行为进行司法审查提供了改革的空间。可以预见,在不久的将来,对限制人身自由司法措施和侦查手段的审查权将有很大一部分移交给法院,法院将设立负责对侦查的司法审查,与检察机关监督权一起,形成对监察委员会侦查行为的双重监督,这将改变对检察机关职务犯罪自侦、自捕、自诉的不合理格局,也能真正意义上发挥检察机关的侦查监督职能。

  

   监察委侦查机构将整合力量有力打击腐败犯罪

  

   早就有人主张,现代职务犯罪的技术性越来越高,要成立专门的侦查机关来分担检察机关的侦查权,在法理上和权限上都是有根据的。在香港,由特殊的警察机构廉政公署来行使职务犯罪侦查权就是经实践证明了的非常成功的做法。

  

   检察机关行使职务犯罪侦查权,备受诟病的一个理由是其反腐不力。2014年底,最高人民检察院副检察长邱学强在接受新华社采访时,坦言反贪局在制度方面存在的问题:“最高检反贪总局自1995年成立以来,一些影响办案成效的问题逐渐暴露出来,特别是机构设置不合理、力量分散、案多人少、统筹乏力、装备落后等问题日益凸显,已经不能完全适应反腐败斗争新形势的需要。”

  

   一方面,本应当属于反贪部门的预防部门并没有发挥其发现犯罪、预防犯罪的职能,有些检察机关设立预防处(科)仅仅是为了解决人员职级,没有具体、有效的预防和发现犯罪的措施,检察机关预防部门形同虚设,不少预防科长兼任中学法制副校长,干了司法局宣教部门应当做的事情。另一方面,专门从事反腐侦查的部门本应当主动出击、打击一切腐败犯罪,但其随意性大,主动性不够。一个最近广为流传的数字是:据不完全统计,2005—2014年因贪污受贿、玩忽职守等腐败行为受党政纪处分者达1012179人,但被移送司法机关处理的仅38636人,约占总数的3.82%。

  

  

   根据最高人民检察院2016年的工作报告,2015年全国检察机关共立案侦查职务犯罪案件40834件54249人。成绩虽然很大,但是应当看到,我国共有3600多家检察院,即使是在中央反腐高压态势之下的2015年,平均每个检察院查办的职务犯罪数量只有11.3件、15人,而在2008--2012年的五年,每个检察院每年查办的职务犯罪数量仅为9件、12人。大多数检察院有两个专门从事侦查的二级局,每个局每年办了3 、5个案件,这是因为我们腐败犯罪真的这么少吗?到底腐败犯罪的黑数会有多大、还有多少腐败犯罪没有能够得到打击,给我们留下了很大的想象空间。虽然我们无法估计出一个具体的数字,但很显然,这与人民群众的感受有差距,邱学强检察长所谓“案多人少”的说法让人难以信服。

  

   形成检察机关反腐不力的原因多种多样,但是,检察机关反腐力量不强是一个很重要的原因。据笔者的调查和了解,检察机关反贪部门的队伍在技术和专业上是不强的,除了有限的职务犯罪侦查专业出身的同志外,检察机关职务犯罪侦查部门的人员一般来自于普通侦查专业和法学专业,而实际上,反腐特别是其中的反贪,特别需要的人才是精通审计、会计专业的人才。不仅需要专业知识,而且需要长期的经验。

  

   目前,在有些检察机关,你会看到一些很奇怪的现象,有些反贪局人员昨天还在公诉甚至于政治部工作,今天就调到了反贪局工作,似乎反腐侦查是一个不需要专业技术的工作。另外,当前反贪机构配备的实际权力和手段也比外界想象的要弱,比如,查清一个职务犯罪嫌疑人的银行账户收支情况,需要数十天的时间等待各家银行的配合。侦查以口供为主,审讯为其工作最重要内容的局面没有改变,数十天呆在某个秘密地点审讯嫌疑人是检察机关职侦人员的工作常态。

  

当然,现在的检察机关反贪还存在众所周知的潜规则,对于一定级别的人查处,往往需要向当地党委汇报并取得党委一把手的同意,(点击此处阅读下一页)

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学友讨论

孙军扬 2016-12-03 22:07:54

  在大陆法系国家,为了反贪的民间化,负责起诉逮捕和搜查的检察机关即便在日本也由选举产生的十一名检察员组成的检察委员会组成,任期一年,本人觉得监察委员会只能重叠是官僚主义的一种无耻体现。监察委员会不是司法机构,没有逮捕起诉的权力,否则这个国家会成人间地狱!

孙军扬 2016-11-27 13:19:20

  在大陆法系国家,为了反贪的民间化,负责起诉逮捕和搜查的检察机关即便在日本也由选举产生的十一名检察员组成的检察委员会组成,任期一年,本人觉得监察委员会只能重叠是官僚主义的一种无耻体现。监察委员会不是司法机构无权觉得逮捕起诉的权力,否则这个国家会成人间地狱!

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