陈瑞华:检察机关法律职能的重新定位

选择字号:   本文共阅读 591 次 更新时间:2017-10-12 09:53:47

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陈瑞华 (进入专栏)  

  

   随着国家监察体制改革的全面推行,我国的政权组织形式将发生一些重大的变化,原来的人民代表大会领导下的“一府两院制度”将被“一府一委两院制度”所取代。

   各级监察委员会所行使的“监察权”,将本级全部行使公权力的公职人员纳入监察范围,并将其职务违法和职务犯罪问题作为调查和处置的对象,这既包括对全部公职人员行政违纪违法行为的查处,也涵盖了对这些人员职务犯罪行为的侦查。

   这种由各级监察委员会针对全部公职人员所行使的“监察权”,也对检察机关的法律监督权带来了极大冲击。人们普遍提出疑问:失去了职务犯罪侦查权的检察机关,究竟如何针对公职人员行使法律监督权呢?

   不仅如此,2015年7月1日,全国人大常委会通过了关于授权最高人民检察院在十三个省市开展公益诉讼试点工作的决定。经过为期两年的试点,2017年6月27日,全国人大常委会通过了修改后的民事诉讼法和行政诉讼法,检察机关可依法对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼,也可以对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为的情况提起行政公益诉讼。

   至此,我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼的制度。

   民事公益诉讼和行政公益诉讼制度的建立,标志着我国检察机关可以“公益诉讼人”的身份,作为国家利益和社会公共利益的代表,提起公益诉讼,启动一场特殊的民事诉讼或行政诉讼。

   由于这类诉讼的被告方要么是造成不特定人利益受到损失的个人或者企业,要么是给国家利益带来重大损失的行政机关,因此,检察机关在维护国家利益和社会公共利益的同时,也可以通过行使诉权的方式来参与民事诉讼和行政诉讼。这显然是对传统民事审判和行政审判监督方式的重大发展,也是对行政机关实施法律监督的新途径。

   司法改革的实践呼唤着新的法学理论。面对上述一系列涉及检察机关法律职能问题的改革实践,我们与其固守原来的一些理论观点,在“法律监督的正当性”以及“法律监督的途径”等问题上钻入理论的“牛角尖”,做出一些可能永远找不到答案的理论争论,倒不如认真地关注当前正在得到全面推行的改革,从中发现我国检察制度发展创新的新契机。

   根据从经验到理论的研究方法,我们作为理论研究者,应当关注各项改革的实际效果,并对其进行理论上的反思,发现一些带有规律性的制约因素,从而对我国检察机关的法律职能做出新的理论定位。

   在笔者看来,作为国家利益和社会公共利益的代表,检察机关要通过参与诉讼活动来维护国家法律的统一实施。为有效行使这一职权,检察机关需要履行四个方面的基本职能,并要按照司法改革的发展趋势和检察制度的基本规律,对这些法律职能进行相应的调整或者重构。

   首先,应对提起公共诉讼的职能进行变革,将刑事公诉职能与民事和行政公益诉讼职能纳入统一的公共体系之中。

   其次,应当重构抗诉职能,对于法院在事实认定或者适用法律方面存在重大错误的生效裁判案件,提起特别抗诉,从而启动法院的再审程序。

   再次,应当扩展司法审查职能,也就是对侦查机关所采取的强制措施、强制性侦查行为以及强制性财产处分行为,都纳入司法审查的范围。

   最后,对刑事诉讼监督职能进行重新构建,将诉讼监督的重点放在两个环节:一是立案、侦查等审判前的刑事追诉环节;二是生效裁判的执行环节。

   而对于法院的审判活动,检察机关应通过有效行使诉权的方式来强化制约,从而以符合诉讼规律的方式纠正违反法律程序的诉讼行为。下面依次对这些问题作出分析。

  

   提起公共诉讼职能的变革

   作为国家利益和社会公共利益的代表,检察机关在国家利益和社会公共利益受到侵犯时,应当通过提起诉讼的方式来制裁和遏制这些侵权行为,通过诉诸司法程序,督促法院作出有利于国家和社会的司法裁决。这种对国家利益和社会公共利益的侵犯,既可以是具有严重社会危害性的犯罪行为,也可以是来自个人或单位的民事侵权行为,还可以是来自行政机关的行政侵权行为。

   为使这些侵犯国家利益和社会公共利益的行为依法受到惩治,检察机关分别可以提起两种诉讼:一是刑事公诉;二是公益诉讼,包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。

   (一)提起刑事公诉

   在刑事诉讼中,通过提起公诉来启动刑事审判程序,是检察机关行使刑事追诉权的主要方式,也是检察机关维护国家和社会利益的主要方式。自13世纪法国产生检察官这一职业以来,提起公诉就属于检察机关的主要法律职能。甚至可以说,在所谓“法律监督”或“检察监督”的理论兴起之前,公诉权就属于检察机关的专属职能。

   而代表国家和社会提起公诉,通过行使诉权的方式来启动司法裁判程序,督促法院在认定事实和适用法律的基础上,做出旨在维护国家利益和社会利益的司法裁决。这是现代法治的要求,也是司法公正的标志。

   迄今为止,通过一系列的刑事司法改革,我国的刑事公诉已经分离出三种基本形态:一是“定罪公诉”;二是“量刑公诉”;三是“程序性公诉”。不仅如此,随着被告人逃匿或死亡案件违法所得没收制度的确立,检察机关还可以在被告人缺席的情况下提起一种相对独立的“违法所得没收之诉”,这可以被视为刑事公诉的一种延伸。

   所谓“定罪公诉”,是检察机关通过提交起诉书来申请法院对被告人加以定罪的诉讼活动。检察机关提交的起诉书可被视为“定罪申请书”,检察机关移交的案卷材料可被视为旨在证明被告人犯罪事实的证据材料,检察机关通过举证、质证和辩论活动,来承担证明责任,并力求达到法定的最高证明标准。

   自我国2010年推行定罪与量刑相对分离的改革以来,检察机关在审判中要优先提起定罪公诉。在普通审判程序中,定罪公诉要经历相对完整的诉讼过程。而在简易程序和刑事速裁程序中,随着被告人当庭认罪认罚,并自愿选择简易程序和速裁程序,检察机关的定罪公诉将变得相对简化,其主要职能是提起量刑公诉,督促法院接受本方的量刑建议。

   所谓“量刑公诉”,是检察机关就被告人的量刑种类和量刑幅度向法院提出建议,督促法院作出准确量刑裁决的诉讼活动。检察机关提起量刑公诉的标志在于提交量刑建议书,提出本方认定的量刑事实和量刑情节,并提出一定的量刑意见。在相对独立的量刑程序中,检察机关也要通过提出本方认定的量刑情节,对被告方的量刑情节进行质证,以便督促法院全面认定量刑事实,并通过对基准刑的确定,根据量刑情节进行量刑幅度的调节,最终形成初步的量刑方案。

   量刑公诉的提起,推动了法院量刑裁判的精密化,也带来了量刑程序的对抗化、透明化和公开化,大大压缩了法院在量刑方面的自由裁量权,避免了不公正、不准确、不合理的量刑裁决。

   所谓“程序性公诉”,是检察机关就某一诉讼程序的适用问题向法院提出的诉讼请求。这种公诉可分为两个类型:

   一是“对抗性程序公诉”’也就是在被告方提出程序性争议的情况下,检察机关在应诉后为推翻被告方的诉讼请求所进行的诉讼活动,最典型的是在被告方申请排除非法证据之后,检察机关为证明侦查行为的合法性所进行的程序性公诉活动;

   二是“非对抗性程序公诉”,是指检察机关自行向法院提出某一程序性请求,要求法院作出有利于本方诉讼决定的活动,如检察机关申请延期审理,申请证人、鉴定人、侦查人员出庭作证,等等。

   当然,“对抗性程序公诉”是这种程序性公诉的主要形态。这种公诉所针对的是被告方的程序性辩护(一种“反守为攻的辩护”),具有“防御性公诉”的特点,通过有效地应诉来否定被告方的程序性辩护请求,以说服法院作出有利于本方的诉讼决定。至于“违法所得没收之诉”,并不是一种典型的刑事公诉,而是在刑事公诉过程中延伸出来的特殊民事诉讼。

   根据2012年刑事诉讼法,在被告人逃匿或者死亡的情况下,检察机关作为国家利益的代表,向法院提交一份没收其违法所得的申请书,法院确定6个月的异议期,允许利害关系人提出异议。在异议期届满、利害关系人提出异议的情况下,法院组成合议庭,对案件进行开庭审理。届时,检察机关代表国家利益提起违法所得没收之诉,利害关系人作为另一方进行应诉,以维护本方的民事合法权益。

   对于法院所做的是否没收违法所得的裁决,检察机关还可以提起抗诉。通过提起这种没收违法所得的诉讼,检察机关督促法院在被告人缺席的情况下,对其违法所得的财产上缴国库,及时有效地维护国家利益。尤其是在涉嫌犯罪的国家公职人员外逃的情况下,检察机关通过提起这种诉讼,可以及时维护国家的民事利益,避免国家资产的流失,防止涉案犯罪嫌疑人、被告人非法侵占国家利益。

   当然,迄今为止,这种违法所得没收之诉,还仅仅局限在犯罪嫌疑人、被告人逃匿或者死亡的案件之中。而在更多的犯罪嫌疑人、被告人到案的案件中,在法院作出有罪裁决的情况下,对其犯罪所得的赃款赃物以及有关的犯罪工具、违禁品等,都是由法院依据职权自行进行追缴或者没收的。

   检察机关并没有提起一种违法犯罪所得没收之诉,也无法充分有效地参与到这种违法犯罪所得的确认过程之中。结果,法院在确定违法所得的过程中享有极大的自由裁量权,检察机关无法通过发动诉讼、参与诉讼过程来对法院裁判施加积极有效的影响。

   未来,随着刑事司法改革的继续推进,在犯罪嫌疑人、被告人到案的刑事诉讼中,凡是需要没收、追缴涉案赃款赃物的,检察机关都应提起一种没收违法所得之诉,启动这种没收违法所得的裁判程序,并督促法院作出有利于本方的裁决,对于确有错误的裁决还可以提起抗诉,从而有效地维护国家利益。

   (二)提起公益诉讼

   在提起刑事公诉之外,检察机关还可以代表国家利益和社会公共利益提起公益诉讼。

   首先,检察机关对于那些破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益、损害社会公共利益的行为,提起民事公益诉讼。这类案件的侵权主体通常是侵害消费者合法权益的个人或者企业单位,受害者则属于人数众多的不特定消费者。检察机关提起这类民事公益诉讼,维护的是社会公共利益。

   当然,检察机关亲自提起民事公益诉讼只是迫不得已的办法,假如有法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼的,检察机关就不必亲自提起民事公益诉讼,而可以支持起诉。而假如在某一领域中没有法定的机关和组织,或者有关机关或者组织没有提起民事诉讼的,检察机关才可以提起民事公益诉讼。可以说,检察机关提起民事公益诉讼实为最后的救济手段。

   其次,检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国家财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不履行职责的,检察机关可依法向法院提起行政公益诉讼。

可见,这类案件的侵权主体通常是依法负有监督管理职责的行政机关,如环境保护部门、国土资源管理部门、食品药品监督管理部门、国有资产管理部门等,它们或者存在违法行使职权行为,或者存在不履行职责的不作为现象。这种由特定行政机关违法行使职权或者不作为所造成的后果,(点击此处阅读下一页)

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