贾永健:中国检察机关提起行政公益诉讼模式重构论

选择字号:   本文共阅读 195 次 更新时间:2018-09-20 00:44:41

进入专题: 行政公益诉讼   检察机关   国家监察体制改革  

贾永健  

   摘要:  国家监察体制改革实现了党对反腐败工作的集中统一领导,深入推动了国家治理的现代化。但是,本次改革对检察机关反贪反渎职能的剥离客观上有可能减弱检察权威,给尚不成熟的行政公益诉讼带来挑战,使检察机关对行政机关违法失职行为的监督和调查更为不易。这就要求行政公益诉讼必须重构当前的制度模式,与监察体制改革实现有效的协调衔接。当前可与国家监察机关建立贯穿行政公益诉讼全过程的协同联动机制,形成保护公益的强大合力;将来可以探索建立由监察机关作为专门调查机关,检察机关作为专门起诉机关,法院作为专门审理机关,三者分工负责、相互配合、相互制约的“调查—起诉—审理”分立的科学模式。

   关键词:  行政公益诉讼;检察机关;国家监察体制改革;查诉审分立;反贪反渎

  

   近年来,人民群众在安全、环境等方面的公益需求日益高涨,我国公益诉讼特别是行政公益诉讼进入了快速发展阶段。2015年7月1日,全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点;2017年6月27日,又修改《行政诉讼法》,正式在法律上确立了检察机关提起行政公益诉讼制度;2018年3月2日,《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《两高解释》)正式实施,进一步明确了检察机关提起行政公益诉讼的诸多具体问题。

   就试点情况来看,当前我国行政公益诉讼模式还不能充分满足人民群众日益增长的公益需求,行政公益诉讼与国家监察体制改革存在诸多不协调之处。行政公益诉讼如何与监察体制改革有效协调衔接,实现破局发展,是其在新时代必须思考的重大课题。

   基于以上问题,本文首先提出国家监察体制改革下行政公益诉讼面临的挑战与困境,然后分析当前学界“扩张检察权”之传统方案的困局,最后提出行政公益诉讼与国家监察体制改革“化干戈为玉帛”、化挑战为机遇的可行路径,即构建检察与监察协调衔接、协同推进行政公益诉讼破局发展的近期与远期机制,重构当前检察机关提起行政公益诉讼的模式。

  

一、行政公益诉讼面临的现实与理论困境

  

   本轮的国家监察体制改革全面整合了反腐败力量,实现了对行使公权力的公职人员监察全面覆盖,建立了集中统一、权威高效的国家监察体系。然而,它对检察机关反贪反渎职能的剥离,在一定程度上影响了检察权威。检察机关提起行政公益诉讼也因此面临挑战,陷入诸多现实与理论困境。

   (一)检察机关监督“违法行政行为”力不从心

   根据最高人民检察院和最高人民法院的相关规定,检察机关发现“行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”后,首要的工作就是调查核实违法行政行为是否存在;如果存在,还需进一步收集调取相关证据,然后在此基础上进行诉前程序以及提起诉讼。其中,调查取证作为行政公益诉讼程序的前提和基础,实际运行并不顺畅,以致成为行政公益诉讼试点中公认的薄弱环节[1](P87)。

   一是调查取证的法定依据不足。《两高解释》第22条规定,检察机关提起行政公益诉讼时应当提交“被告违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料”。因此检察机关必须进行调查和收集证据,方能获取上述证明材料。然而,检察机关调查取证并无明确的法律依据,只能依据一些法律位阶效力较低的司法规范和司法解释。其一是最高人民检察院于2015年12月16日颁布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《最高检实施办法》)第33条,其规定了检察机关的7项调查核实权,并在第3款规定:“人民检察院调查核实有关情况,行政机关及其他有关单位和个人应当配合”;其二是2018年3月2日实施的《两高解释》第6条,该条规定:“人民检察院办理公益诉讼案件,可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料;有关行政机关以及其他组织、公民应当配合”。然而,这些司法文件并非法律,对行政机关有多少约束力,尚且存疑“。检察机关调查权”条款有“自我授权”之嫌,“应当配合”条款实际规定了行政机关“配合检察机关调查”的强制义务。以司法文件规定行政机关的义务,显得不伦不类。而无论是授权条款还是科加义务条款,都无法在《行政诉讼法》中找到十分明确的依据。若检察机关仅凭此司法规定去调查核实违法的行政行为,要求行政机关予以配合,则法定权威明显不足。若行政机关消极抵触、不予配合,在法律层面并无不当,而调查取证工作却会因此陷入僵局,造成行政公益诉讼难以开展[1](P87-89)。

   二是专业调查力量不足。当前检察机关办理行政公益案件的机构——民行检察部门,不仅人员有限,而且还缺乏监督行政行为的专业技能。例如,处理有关环境公益行政案件时,对土壤、大气、水流污染等环境污染的调查工作(如采集样品进行检测),就需要具备环境相关专业技能的人员,才能取得良好效果。但在这方面,检察机关明显缺乏专业调查力量,以致不得不向其他行政部门甚至是被调查对象借调相关力量。比如试点期间,吉林省伊通县检察院在调查伊通河污染案件时,为检测伊通河的受污染状况,就不得不从环保局、水利局邀请专业人员参与[2]。另外,与作为被调查对象的行政机关相比,相关检察机关办案人员的行政法规及行政规范文件知识储备也明显不足,这就造成检察机关在认定“行政主体违法或不作为”时存在知识困难。这方面,检察人员明显不如行政人员。比如,有试点地区的调研报告就指出,许多被调查的行政机关就利用这种知识信息差距,“娴熟”地找到规范依据论证自身不存在违法作为或不作为的情况,或者“专业”地援引相关法律法规为自己辩护,让检察机关无从反驳[3](P42-44)。另外,调查取证机制也缺乏统一的工作程序,一些行政机关存在畏惧和抵触情绪等问题[1](P87)。

   三是诉前检察建议的刚性约束力不足。《两高解释》在第21条中规定:“人民检察院在履行职责中发现……行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责,并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的,行政机关应当在十五日内书面回复。”但这后两个“应当”,是对行政机关义务的强制规定,其法律效力值得商榷,其实际执行效果也让人生疑。试点中,行政机关对督促履行职责的检察建议爱答不理、将检察文书束之高阁等现象,并不少见。所以检察机关常常抱怨对行政机关的检察建议刚性约束力不足,缺少法律责任的有力保障[4](P49)。

   此外,因缺乏有力的督促力量和监督机制,行政公益诉讼也存在起诉后行政机关履行诉讼职责和执行判决不力的问题[1](P91)。

   (二)国家监察体制改革对检察权威的客观影响

   行政公益诉讼制度设计的基本思路是由检察权主导、以司法权监督行政权,保护公共利益,其核心的关系是检察权对行政权的监督关系,其实际效果,根本上取决于检察权与行政权的力量对比。

   国家监察体制改革对检察权威的弱化首先影响检察机关调查取证效果。检察机关调查取证工作需要行政机关的积极配合,否则必定效果不佳。而当前检察机关要求行政机关配合的规范依据,只有最高检和最高法的司法文件,并无直接的法律规定。故而,行政机关是否配合,就取决于检察机关相对于行政机关的权威大小。试点之时,检察机关尚拥有反贪反渎大权,一定程度上对行政机关构成潜在威慑,所以检察机关调查取证工作总体上取得良好效果。同样的道理,诉前程序中检察机关督促行政机关履行职责的检察建议执行效果总体也呈现良好的态势。如今对检察机关反贪反渎职能的剥离,一定程度上弱化了检察权威,加剧了检察权与行政权力量对比的不平衡,必然会影响检察机关调查违法行政行为的实效,制约行政公益诉讼的功能发挥。

   另外,检察机关反贪反渎职能的剥离还直接影响行政公益诉讼案件的线索获取。试点情况实证调研表明,检察机关提起行政公益诉讼的案件线索绝大部分来自其内部反贪反渎部门的移交[1](P90)。无论是新修改的《行政诉讼法》还是刚刚实施的《两高解释》,都将行政公益诉讼的线索来源限定于检察机关“履行职责中的发现”,而《最高检实施办法》以及试点实践表明,这里履行的“职责”主要是职务犯罪侦查职责。检察机关反贪反渎职能的剥离,对行政公益诉讼来说意味着丧失了一个重要案件线索来源[5](P68)。

   (三)检察机关身份定位扞格难理

   当前行政公益诉讼模式下检察机关还面临身份定位不清之理论困扰。如何定位检察机关?检察权到底是一种什么性质的权力?围绕这一命题,学术界和实务界都展开过广泛讨论,主要分为三类观点,第一类是行政权说[6](P4);第二类是司法权说[7](P7);第三类是折中说,它认为检察权兼具行政、司法双重属性,检察机关的法律定位就是法律监督机关。该说逐渐成为主流[8](P89)。但这些观点都未获得充分一致的认同,都或多或少地存在逻辑不自洽的问题,因而面临诸多质疑。新近的《两高解释》虽然明确检察机关在行政公益诉讼中的身份定位是公益诉讼起诉人,但检察机关司法性与行政性的关系并未根本理顺,行政公益诉讼中检察机关的“司法机关”定位也未完全确立。当前行政公益诉讼模式下,检察机关并不局限于提起(诉讼)的职能,还承担着调查职能。对违法行政行为和行政公益诉讼案件的调查,无疑具有突出的行政色彩,这会使检察机关的司法属性更加模糊,身份定位扞格难理。

   总而言之,目前检察机关提起行政公益诉讼模式,既面临着现实问题,又存在着理论困局;既有外部挑战,也有内部困难。那么,在国家监察体制大改革的背景下,我国行政公益行政诉讼制度将如何破局前行?

  

二、行政公益诉讼中检察权再扩张的困局


   面对前述问题,学界就有观点主张将检察机关对行政机关违法行为的“监督权”“调查权”写入《检察院组织法》甚至宪法中,上升为有更高权威的法定职权,从而有力破解检察机关对违法行政监督难、调查难等问题[9](P62-64)。长期以来,这种观点在检察理论界非常具有代表性,形成了一个解决检察机关实践问题的循环套路:挟问题求扩权,以扩权解问题。这实质上是一条检察权扩张之路,但无论从现实还是学理来看,都已经走到尽头。

   (一)法律监督之名的理论困局

   检察机关以法律监督之名扩权求解之路,其最根本的理论困局就是法律监督或法律监督机关概念的不确定性。法律监督这一表述在学界一直备受质疑,曾有人指出:法律监督一词,逻辑欠妥不通。因为,法律本身不需要监督,需要监督的是法律的制定和实施。那么,以此定位检察机关,并不清晰准确[10](P57)。在某种意义上,所有党政机关都可以说是法律监督机关。

现代检察制度诞生之初,其核心事务本是公诉。不管是从一开始代表国王参加诉讼,还是近代以后代表国家和社会公共利益参与和提起诉讼,检察机关职权即使有所扩张,但始终以公诉职能为中心[11](P381)。俄国十月革命胜利后,列宁在《论“双重”领导和法制》中提出,“检察机关以法律监督为专职专责,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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