张忠民 陈乾:检察机关试点环境公益诉讼的环境法审视

选择字号:   本文共阅读 132 次 更新时间:2017-08-16 09:39:24

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张忠民   陈乾  

   编者的话:在编选的论文中有专家讲了这样一段话:“随着公众环境意识和法律意识的逐渐增强,检察机关有必要作为公益诉讼的引导者和践行者,带动社会更加关注以司法途径解决环境纠纷的理念与方式,不断争取公众在环境治理中的更大权力空间,最终形成环境生态文明的社会共治模式。”这正是我们本期策划的主旨。第一,重视作为原告的检察机关在诉讼中每个节点的研究,及时总结以往试点的可行经验;第二,把弘扬环境保护的理念与案件审理的社会效果联系起来,让公众参与环境管理、监督的现实性拥有充分的法律说服力;第三,应该明确的是,无论公益诉讼的启动,还是环境生态文明的全面建设,最终还是要靠社会各部门的协调和配合。

  

   检察机关试点环境公益诉讼马上收官,对其进行全面和客观的总结与评价,十分必要,尤其是从制度运行的实效层面对于该制度设立的初衷和目的进行系统的审视,至为关键。如若坚持部门法的理论划分,那么该试点与诉讼法、行政法和环境法等法律部门关联密切,在环境法的视野内,如何看待检察机关提起环境公益诉讼?这根植于环境法的两大特质:其一是创新性,其二是包容性,两者相辅相成,都是对日益严重环境问题的应对策略,前者意味着对于传统民法、行政法、诉讼法等法律部门和规则体系进行创新,强调原有制度的“破和立”,侧重创新;后者则意味着对于原有法律部门和规则体系进行延拓,重视原有制度的“修和改”,追求协调。因此,对于检察机关提起环境公益诉讼进行环境法的审视,无外乎观其创新性与包容性的体现程度。具言之,一方面看其突破了多少传统的规则,是否正当;另外一方面看其修改了多少既有的规定,是否妥帖。

  

一、检察机关试点环境公益诉讼的概况


   据统计,2015年7月1日至2016年12月3日,各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件4378件,其中诉前程序案件3883件,提起诉讼案件495件。在提起诉讼的495件案件中,有民事公益诉讼57件、行政公益诉讼437件、行政附带民事公益诉讼1件。[1]全国法院共受理检察机关提起的环境公益诉讼一审案件77件;其中环境民事公益诉讼案件25件,环境行政公益诉讼案件51件;环境行政附带民事公益诉讼案件1件。[2]而在2017年的1月和2月,公益诉讼试点工作更是飞快加速,试点地区检察机关新增办理公益诉讼案件731件,其中诉前程序、提起诉讼案件分别新增679件和52件;与往常相似,涉及民事公益诉讼、行政公益诉讼、行政附带民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼等四种类型,涵盖生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等四类案件。

   总的来说:第一,检察机关试点公益诉讼以诉前程序为主,提起诉讼的比重较低,在11%左右;第二,检察机关提起环境公益诉讼中,以行政公益诉讼为主,约占66%左右;第三,审结的案件中,检察机关胜诉率很高,近乎100%。[3]


二、检察机关试点环境公益诉讼的规则突破:追求创新性


   检察机关直接提起环境公益诉讼,颇具创造性韵味,这一举动本身就意味着对现有规则的大胆突破。至今,与环境公益诉讼最为关联的国家层面立法当属2012年民事诉讼法第五十五条、2014年环境保护法第五十八条和2016年海洋环境保护法第八十九条。其中,民事诉讼法第五十五条只是概括性地规定了“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”,但哪些机关和有关组织属于适格主体,则必须有赖于法律的明确规定,因为此类关乎诉讼的内容属于法律保留事项。于是,环境保护法第五十八条规定了适格的“有关组织”—依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记且专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录;海洋环境保护法规定了适格的“机关”—行使海洋环境监督管理权的部门。检察机关如欲直接提起环境公益诉讼,亦必须有赖于法律的明确规定。然而,不论是1986年的人民检察院组织法,或是2012年的民事诉讼法,还是2012年的刑事诉讼法,抑或是2014年的行政诉讼法,对此都付诸阙如,现有的规定只是明确和强调检察机关是法律的监督机关、在刑事诉讼中的公诉权、在民事和行政审判监督程序中的抗诉权,以及在审判监督程序外的检察建议权等,并未直接规定检察机关可以代表公共利益提起环境公益诉讼的权力。

   不过,全国人大作为法律制定机关和最高权力机关,当然有权对此作出变更。2015年全国人大常委会作出《试点决定》,对此,无外乎两种理解:一是对于检察机关法律监督的方式进行了扩充解释,使其可以从事环境公益诉讼;二是作出先行先试的决定,探索前行、积累经验,为日后可能性的推广奠定基础。从《试点决定》的文本表述以及工作开展情况看,显然是后者。那么,从严格实定法的角度来说,在检察院组织法、民事诉讼法、行政诉讼法等法律未做修改之前,先行先试必然意味着对于这些既定规则的突破和革命,但程度和边界如何确定?取决于先行先试所确立的行动指引和准则,即《试点决定》中提及的“试点工作应当稳妥有序,遵循相关诉讼制度的原则。提起公益诉讼前,人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责,或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。”换言之,检察机关提起环境公益诉讼虽然意义非凡,但碍于多种现实因素的限制而无法完全自由发挥:一来,必须遵守相关的诉讼规则;二来,不能为了提起诉讼而诉讼,目的主要是督促或支持相关的行政机关或有关组织提起诉讼,否则即违背了试点工作的初衷。

   从试点情况看,目前最大的突破有二:一是在环境公益诉讼的启动环节上,检察机关直接提起了本该由其他机关或组织提起的环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼,[4]尤其体现在晚近数月检察机关充当环境公益诉讼原告的数量剧增、对于案件胜诉率的追逐和偏好等诸多方面。二是在环境公益诉讼的运行过程中,部分试点地区的检察机关试图突破诉讼法架构内的主体地位,强调其不同于普通原告的特殊性,体现在对于诉讼文书中具体称谓的确定、二审中抗诉权抑或是上诉权等方面存在诸多论争。

  

三、检察机关试点环境公益诉讼的规则修改:体现包容性

  

   在突破了既有的规则,可以提起环境公益诉讼后,在接下来的环境公益诉讼进行过程中,检察机关就必须遵循诉讼的现有规则,在其框架内活动。当然,因为环境公益诉讼与普通诉讼既有联系又有区别的关系,此时的活动可能会出现对于传统诉讼规则的修改,概由两大原因所致:一是,环境公益诉讼或者环境诉讼不同于传统的私益诉讼或者非环境诉讼,于是个别规则须加以修改,比如环境公益诉讼和环境诉讼中对于法院职权主义审判模式的强调和民事、行政等多重法律关系的并案审查等;[5]二是,检察机关的职权禀赋使得其不可避免地相比较于其他诉讼主体在环境诉讼中具有特殊性,比如检察院在调查取证等方面的天然优势,尽管强调其与其他诉讼主体地位的平等。并且,相比较而言,规则的修改可能更多地源于环境公益诉讼或环境诉讼的特质,而非检察机关在诉讼关系中的特殊性。

   从试点的情况看,目前对业已确立的规则做了如下一些修改:其一,诉前程序虽然早已被民事诉讼法第二百零八条、行政诉讼法第九十三条等法律所确认,且颇受《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(以下简称为《试点方案》)重视,但其具体操作方式和内容并不明晰和模式化,实践中因实施的主体和对象不同而存在不少的差异。其二,相对于督促行政机关,检察机关对社会组织建议起诉或支持起诉的比例较少,且支持起诉的具体情形亦不明晰,尽管民事诉讼法第十五条对于支持起诉做了原则性规定、最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称民事公益诉讼司法解释)第11条对于支持起诉的方式进行了详细列举。其三,虽然环境保护法第五十八条、第六十四条以及《试点方案》等都规定了可以就环境污染、生态破坏两种原因行为提起环境公益诉讼,但大多检察机关偏好于环境污染,鲜少涉及生态破坏。其四,尽管根据《试点方案》,检察机关可以针对所有经过诉前程序后仍然拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的相关行政机关提起环境行政公益诉讼,但实践中,被诉的被告大都是县级人民政府的组成部门,鲜少出现更高级别的被告。其五,部分检察机关根据《试点方案》提起的环境公益诉讼中,诉讼请求并不明确和规范,有赖于法院通过释明权等予以完善,尽管民事公益诉讼司法解释第18条、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称行政诉讼法司法解释)第2条等业已列举了民事公益诉讼和行政诉讼的诉讼请求的具体类型。其六,被民事公益诉讼司法解释第25条所确立的环境民事公益诉讼中的调解与和解等方式,并未被检察机关所使用。其七,根据《试点方案》,检察机关通过层报等措施选择性地提起环境公益诉讼,业已审结的案件中全部胜诉,且在环境行政公益诉讼中无一例案件上诉,虽然此举可能出于稳妥的考虑,但却无法充分积累经验,有悖于试点的意蕴。其八,虽然根据《试点决定》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第4条和第14条等规定,检察机关在公益诉讼中作为公益诉讼人,其权利和义务与其他当事人并无二致,但绝大多数检察机关坚持自己在公益诉讼中的抗诉权而非上诉权,尽管试点期间因为案件全部胜诉并未实质上进人到抗诉或者上诉阶段。

   概括而言,有的修改可能缘于现行法的原则性和模糊性,具有补缺性,比如诉前程序、支持起诉等;有的修改或许属于检察机关的“改良措施”,具有修补性,比如起诉范围、被告选择、诉讼请求、案件遴选、结案方式等;有的修改则是事实上的突破,具有颠覆性,比如抗诉权还是上诉权之辨。

  

四、检察机关提起环境公益诉讼的理性定位:强调包容性、兼顾创新性

  

   检察机关试点环境公益诉讼,有突破、有修改,且界限并非径渭分明。必须承认和肯定,在环境问题日益严重的当下,积极探索和尝试新的诉讼模式予以应对,其意义重大。然而,我国属于单一制的成文法系国家,在既有规则业已确立的情况下,尽可能地适用解释论的方法修补和调适,强调法律部门以及不同规则之间的沟通与协调,而非侧重立法论的方法片面主张立、改、废,弥足珍贵,因为此举有助于法律的稳定性与统一性,在社会群体中形成稳定预期,促进“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”良好秩序的形成与维护。因此,检察机关试点环境公益诉讼亦是如此,首先要强调包容性,尽可能在既有规则内活动;实属必要,则兼顾一定的创新性,但仍须遵照制度设计的初衷和目的而为,不可随意。具言之:

第一,在检察院组织法等法律修改之前,始终坚持检察机关履行法律监督职能的定位。试点工作关涉司法改革,也是政治体制改革中的重要一环,笔者建议在试点工作结束之后,由全国人大常委会成立工作小组,邀请相对中立的学者、人大代表、检察官、法官等多方主体参加,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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