秦前红 苏绍龙:中国政党法治的逻辑建构与现实困境

选择字号:   本文共阅读 947 次 更新时间:2015-08-26 09:57:06

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秦前红 (进入专栏)   苏绍龙  

  

   【摘要】在推进政党法治过程中,中国共产党是核心力量;良善的国家法律体系和党内法规体系是必要前提;中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是制度资源;依宪执政和依法执政是实现机制;各政党的活动受到严格规控以及外部的有效监督是目标任务;为推进国家治理体系和治理能力现代化提供法治动力是理想愿景。

   【关键词】法治国家 政党政治 政党制度 政党法治

  

   “依法治国,建设社会主义法治国家”方略确立后,在中国,政党法治化的命题也随之而生。在时下推进国家治理体系和治理能力现代化,全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的语境下,厘清政党法治若干关键问题的必要性、推进中国政党法治进程的迫切性日益凸显。本文基于法治和政党法治的一般规律,着眼中国现实的政党政治格局,就中国政党法治这一命题试作“解题”和“答题”,对中国政党法治的逻辑建构和现实困境略作研析,以期对中国政党法治的研究有所助益。

  

   政党法治的逻辑建构

   现代政治是政党政治,要求政党通过和平合法的手段争取公共政治资源的分配和政治权力的行使,从而影响或决定公共政策的形成;现代政治也要求法治,法律在终极意义上规限和裁决各类主体的行为,是公民或组织行为的最终导向和司法活动的唯一准绳,不论私人还是政府,都必须首先和主要接受法律的约束。政党政治和法治都是现代化的题中之义,政党政治必须遵循法治思维和方式,而法治也给政党政治提供了稳定可靠的制度保障。意欲推进中国政党法治进程,应遵循法治和政党法治的一般规律,着眼中国现实的政党政治格局,以逻辑演绎的方式厘清中国政党法治的主体及其角色功能、着力场域、实现载体与机制等“应然”问题。

   从法治的角度而言,政党是依靠民众支持,通过和平手段去争取公共政治资源的分配和政治权力行使的政治组织或团体。政党的重要特征之一,就是政党权力必须是在宪法规制下的权力,所有政党都必须在尊重宪法规则的前提下开展政治活动,执政党获得和保有执政权、其他政党(在野党或参政党)参与国家政治莫不如此。政党在西方国家政治生活中占据着主导地位,在利益表达和聚合、社会整合、组织和控制政府、牵引宪法秩序等方面发挥着重要作用。然而,对于政党的法律地位却有不同的理解,以政党法治代表国家德国为例,分别有三种观点①:一是国家机关说,此说认为从政党在国家统治机构运作过程中的实际角色和任务来看,完全可以把政党视为国家组织的一部分;二是社会团体说,此说认为政党与其他社会团体并无大异,政党具有民间团体的性质,都是人民基于社会需求的一种组合;三是国家与社会中介说,此说认为将政党单纯当作国家机关或社会团体的观点仍停滞于传统的“国家—社会”二元论,忽略了在现代民主政治国家中,国家与社会两者之间存在广大媒介领域的事实,而政党正是属于第三领域并在其间发挥着交互连接的作用。国家与社会中介说逐渐成为学界的共识,即政党乃作为制度中介组织影响或运作国家权力,推动立法等公共政策的输出和执行。

   基于特定的历史和现实因素,中国的政党政治格局不同于西方国家:“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”被定义为中国的政党制度,中国的政党政治即在此制度基础上展开。中国共产党是执政党,各民主党派是接受中国共产党领导的,同中国共产党通力合作,共同致力于社会主义事业的亲密友党,是参政党。执政党是执掌国家政权的政党,西方国家的政党活动以选举为中心展开,政党经由赢得选举上台执政,在中国,中国共产党的执政地位并非由选举授予,而是依靠革命成功的事实和改革发展的绩效,借由宪法直接赋予执政合法性。中国共产党自成立以来,历经革命、建设和改革等不同的阶段,从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党,成为领导人民掌握政权并长期执政的党;从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党,成为对外开放和发展社会主义市场经济的党。中国共产党是执政党,这是中国政治生态环境大变迁后,对共产党的最正确的角色定位,八个民主党派作为参政党,处于被领导、从属和辅助的地位,对执政党拥有的独享性、全面性的执政权不能分割与分享,通过“参与国家政权,参与国家大政方针和国家领导人的协商,参与国家事务的管理,参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行”享有和行使参政权。由此可见,在推进政党法治的进程中,执政党和参政党都负有重要的历史责任,而基于中国的政治现实,中国共产党显然是政党法治建设的核心力量和关键场域。

   在中国政党政治格局中,坚持中国共产党的领导和坚持四项基本原则是中国共产党和各民主党派合作的政治基础,而法制基础正是中国共产党的领导地位和执政权受到宪法和法律的确认,各参政党的参政地位和参政权受到宪法和法律的保护,中国共产党和各民主党派都以宪法和法律为根本活动准则。

   从发生学角度来看,法制是法治的必要条件,而非充分条件—任何法治都是建立于法制的基础上,脱离了法制这一前提,法治便不可能建立和存续;但若只有法制,没有法律至上、限制公共权力和保障民主、自由、平等、权利等的观念和制度支撑,法治亦无法达成。那么,沿此逻辑链条思考则不难得出结论—要实现政党法治,必须首先建立政党法制。

   从域外经验上看,政党法制主要通过四种形式建立:一是通过宪法对政党的合法存在、基本原则和活动范围作出规定;二是制定关于政党组织及其活动的专门法律,比如政党法;三是依靠宪法惯例或潜在宪法,②如英美等国虽然政党制度较发达,政党在国家政治生活中也起着非常重要的作用,但这些国家对政党并未成文立法,在宪法中对政党活动也没有规定,各政党是根据不成文的、长期形成的具有宪法性质的习惯性做法来开展活动的;四是制定具有明显针对性的某些单行立法。③

   置于中国语境下,“政党法制”的内涵不同于外国。中共十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下称《决定》)提出,全面推进依法治国的总目标是“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”,具体阐释为“在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化”。其中,“完备的法律法规体系”和“完善的党内法规体系”与政党法治高度关联,分别指代国家法律体系和执政党内部的制度规章体系,并且都是建设中国特色社会主义法治体系的必要基础。基于中国当下的权力分布状况,特别是实定规范的制定和执行模式,我们不难得出结论,中国政党法制由国家法律体系和党内法规体系共同组成。

   意欲实现理想的法治秩序,就必须发挥实存法的固定和支持作用,这是一种从观念到规范再到实然法治状态的转换过程。现行宪法明确规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”执政党当然也受这一条文的规制—党必须在宪法和法律的范围内活动,这也是党章作为党内最高法规的明确要求。十六大提出“从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党,成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党”的转换轨迹,要求“改革和完善党的领导方式和执政方式,不断提高依法执政的能力”,“依法执政”成为中国共产党治国理政的基本方式。

   申言之,执政党还必须依宪执政。依宪执政是依宪治国和依法执政的逻辑必然、价值必然,其价值在于可为中国共产党提供最坚实的合法性基础。宪法确立了党的执政地位,使党的领导有了宪法和法律的支撑与保障;宪法能把党的意志转化为人民的根本意志,实现党的意志和人民意志的根本统一;宪法明确了党的民主与人民民主发展秩序,避免民主政治陷于民粹和僵滞;宪法能划清党的执政行为与国家权力行为的边界,确保宪法和法律的严肃性和权威性。执政党的执政行为不可以脱离宪法而为之,必须遵循宪法并且捍卫宪法的尊严。

   当然,依法执政不仅要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党,亦即在决策、对国家机关实施领导、组织管理、党员权利保障和纪律检查等党内生活的各方面,全方位实现党内治理的法治化。这是改革和完善党的领导方式和执政方式,不断提高依法执政能力的现实要求。倘若不能实现党内治理的法治化,那么不仅使党内法规形同虚设,给退回人治留下可能和空间,而且由于执政党对国家和社会强大的示范效应,也会对法治国家、法治政府和法治社会的建设形成阻碍。如此则实现政党法治与国家法治都将困难重重。因而,中国语境下的“法治”必须与党的领导和人民当家作主相结合,这是由中国的权力维度和秩序所决定的。在国家的维度中,人民是依法治国的主体,体现其根本意志的宪法即为政党政治的最高依据,依法治国必然要求依宪治国;在执政党的维度中,法治要求执政党的领导和执政行为不仅符合宪法和法律,也要符合党内法规,从而实现“依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政”。应当说,依宪执政、依法执政就是中国政党法治最现实和最佳的实现机制。

   综合上述解析,我们认为,中国政党法治的逻辑构成可以描述为:中国共产党作为执政党是核心力量和关键场域;构筑良善的国家法律体系,形成完善的党内法规体系是必要前提;中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是制度资源;中国共产党依宪执政和依法执政是实现机制;各政党的活动受到宪法法律、各自党内制度规范的严格规控,以及外部的有效监督是目标任务;为推进国家治理体系和治理能力现代化提供法治动力是理想愿景。

   从“无法无天”到“以法治国”、“依法治国”,从“法制国家”到“法治国家”,中国的法治建设历经曲折而得以全面推进,但相较于法治先进国家,中国的法治尚处于复杂、初级的阶段,中国的政党法治亦然,面临着诸多理论和实践层面的现实困难。以下主要从三个方面分析中国政党法治的现实困境。

  

   国家法律体系中政党制度安排的缺失

   2011年,十一届全国人大四次会议宣布,“以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成”。然而,从政党法治角度审视当前的法律体系,必须承认政党法制在国家法律体系中的建构还有许多缺憾。在宪法层面,现行宪法关于政党法制的安排主要体现在《宪法》序言、总纲第五条和修正案第四条、修正案第十二条之中,如果对第三十五条关于结社自由的规定作宽泛的解释,也可以推导成为有关政党法制的宪法安排。

   《宪法》序言第七自然段确认了中国共产党的领导权和执政地位。序言最后一个自然段表明:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。第五条第三款规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”上述两项规定确认了中国各政党在中国法制总框架中的位置与职责。

序言第十自然段阐明:“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子,团结一切可以团结的力量。……中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织,过去发挥了重要的历史作用,今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中,在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中,将进一步发挥它的重要作用。”修正案第四条在此段落补充规定:“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:人民论坛

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