本文载《法治现代化研究》2019年第1期

作者：秦前红，武汉大学法学院教授、博士生导师；刘怡达，武汉大学法学院博士研究生。

内容摘要：为制定一部良善的《政务处分法》，立法应妥善处理诸多复杂关系：在处理《政务处分法》与《监察法》的关系时，应明确后者是前者的立法依据。在处理处分对象与监察对象的关系时，应明确处分对象需以监察对象为限，但监察对象并非皆为处分对象；在处理处分措施及事由与公职人员身份的关系时，应注意处分措施及事由会随公职人员身份的差异而有所不同；在处理政务处分与内部惩戒的关系时，应注意政务处分对不同内部惩戒产生的不同影响；在处理处分事由与调查事项的关系时，应注意处分事由不限于监察机关的调查事项，因此需要实现司法、行政执法与监察工作的衔接；在处理政务处分内部救济与外部救济的关系时，应明确复审和复核并非唯一的救济途径，此外还可适当引入司法救济；在处理政务处分与党纪处分的关系时，应明晰二者的区别及联系，并据此实现彼此间的区分与衔接。

关键词：政务处分法；处分对象；处分事由；处分措施；内部惩戒；司法救济

引言

十三届全国人大一次会议表决通过的《宪法修正案》和《监察法》，确立了监察委员会作为国家机构的宪法地位，并为监察权的行使提供了宪法和法律指引。不过，诚如有论者指出的那般，《监察法》的制定工作仍然未能摆脱“宜粗不宜细”的指导思想，[1]这使得《监察法》还只是“一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律。”[2]在这个意义上来说，《宪法》和《监察法》中的现有规定，其实难以为监察权的合理有效行使提供充分的规则供给。但完善的制度和规则既可促使监察权有序行使，亦可防范监察权的滥用。因此，在《监察法》这一基础性法律的基础上制定相应的配套规则，将成为今后相当长一段时期内立法工作的重点。其实早在《监察法》的制定过程中，中共中央纪委和国家监察委员会便提出要“研究制定监察机关案件管辖规定和公职人员政务处分规定。”[3]为此，中共中央纪委和国家监察委员会于2018年4月先后印发了《国家监察委员会管辖规定（试行）》和《公职人员政务处分暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。此外，亦有不少地方结合本地实际制定了相应的规范性文件，用以为监察工作的开展提供指引。

根据《监察法》第11条的规定，对违法的公职人员进行政务处分，乃是监察机关履行处置职责的重要内容。同时，《监察法》还在第45条列举了6种政务处分措施，分别是警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。但是，对于政务处分的作出程序、实施依据、执行方式、救济途径，以及政务处分程序与人大及其常委会的任免等相关程序的衔接问题，《监察法》皆未作出具体规定。在此情形之下，为使监察机关的政务处分工作有章可循，诸如《暂行规定》等相关的配套规则便应运而生。不过，从体例和发布形式上来看，《暂行规定》其实符合党内法规的要件。[4]然而，即便是纪检机关与监察机关实行合署办公的工作体制，同时国家监察工作也应当坚持党的领导，但政务处分工作乃是属于监察权行使之范畴的，因此并非党内事务而是国家事务。于此层面而言，通过《暂行规定》来规范政务处分工作，一则有越出党内法规调整范围的嫌疑，二则不符合《监察法》第45条规定的“依照法定程序作出政务处分决定”之要求。当然，冠以“暂行”之名表明《暂行规定》只是立法经验不足时的临时规定，待经验成熟后即会被正式立法所取代。[5]正是缘于此，制定《政务处分法》被列入了“十三届全国人大常委会立法规划”，以此促使政务处分工作在法治轨道上运行。

制定一部良善的《政务处分法》绝非易事，因为相较于既往的行政监察部门而言，监察机关的监察对象和监察事项皆有相当程度的扩大，这使得政务处分工作将面临更繁多、更复杂的关系。如若在制定《政务处分法》时未能处理好这些关系，非但会给政务处分工作的实践造成困扰，亦会在很大程度上影响司法制度、党纪制度等相关制度的正常运行。本文以为，至少有以下七对关系需要在制定《政务处分法》时慎重对待，分别是《政务处分法》与《监察法》之间的关系，政务处分对象与监察对象之间的关系，政务处分措施及事由与公职人员身份之间的关系，政务处分与内部惩戒之间的关系，政务处分事由与调查事项之间的关系，政务处分的内部救济与外部救济之间的关系，以及政务处分与党纪处分之间的关系。

一、《政务处分法》与《监察法》之间的关系

诚如上述，《监察法》是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律，而《政务处分法》则是一部规范政务处分权和政务处分工作的专门立法。如何理解此两部法律之间的关系，乃是关涉到法律适用的重大问题。因为根据《立法法》关于法律适用的规定，在适用法律时需要遵循“上位法优于下位法”、“特别法优于一般法”以及“新法优于旧法”等技术性的规则。故此，假若《监察法》与《政务处分法》是一般法与特殊法的关系，那么在政务处分工作领域，自然应当优先适用《政务处分法》的规定，甚至《政务处分法》可以变更《监察法》当中有关政务处分的规定，比如增减政务处分措施的种类等；而若认为《监察法》与《政务处分法》是上位法与下位法的关系，那么，在制定《政务处分法》时便应以《监察法》为立法依据，且不可与《监察法》的规定有任何抵触。与此同时，与《监察法》存在类似关系的非但有《政务处分法》，还包括《监察官法》等与监察委员会组织和职权相涉的法律，以及《刑事诉讼法》等与监察权行使相关的法律。于此层面而言，如何处理《政务处分法》与《监察法》之间的关系，还可以为《监察法》与其他相关法律关系的处理提供参考和示例。因此，处理好《政务处分法》与《监察法》之间的关系，无疑是制定《政务处分法》时应当妥善解决的首要问题。

其实，此类关系的处理早已不是立法实践和法学理论中的新问题，比如在《民法总则》编纂完成之前，《民法通则》可谓是民事法律领域的基本法律，但由于其同样是在“宜粗不宜细”的指导思想下进行的立法，因而，仍然需要由《合同法》《物权法》《侵权责任法》等民事单行法律对其进行补充和完善。此时，同样需要处理《民法通则》与其他民事单行法律之间的关系。不过，理论上对此存在不同的见解：有论者认为《民法通则》是民事基本法，而其他民事单行法律则是相对于民事基本法而言的特别法。[6]亦有论者认为《民法通则》是我国基本的民事法律，其效力仅次于宪法，[7]但高于单行的民事法律。[8]本文以为，根据《宪法》和《立法法》的规定，全国人大有权“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”，全国人大常委会则有权制定“基本法律以外的其他法律”。据此，《监察法》规定的即是监察委员会的组织和职权等事项，因此其属于“国家机构的基本法律”。虽然《宪法》和《立法法》皆未在效力位阶上对“基本法律”和“基本法律以外的其他法律”作出明确区分，[9]理论和实践中亦有不少关于其效力位阶高低的论争，[10]加之制定《政务处分法》的主体既有可能是全国人大，又有可能是全国人大常委会。因此，很难基于效力位阶的差异来处理《政务处分法》与《监察法》的关系。但不可否认的是，《政务处分法》的立法目的乃是为了落实《监察法》中有关政务处分的规定，故而《监察法》其实是《政务处分法》的立法依据。有鉴于此，《政务处分法》虽可在《监察法》的基础之上，对政务处分制度进行补充和完善，但却不可违反《监察法》当中既已明确的规定，比如政务处分事由应为违法行为，政务处分对象应是公职人员。

二、政务处分对象与监察对象之间的关系

根据《监察法》第3条的规定，监察机关的监察对象是所有行使公权力的公职人员，第15条还对公职人员的具体范围作出了列举式的规定。同时，根据《监察法》第11条的规定，监察机关履行监督、调查、处置三项职责，据此，可将处置职责视为监察权的一项具体权能或子权力。再者，履行处置职责的方式之一即为作出政务处分决定。由此可见，政务处分权其实只是监察权诸多权能当中的一部分。如此一来，监察权的行使对象（即监察对象）与政务处分权的行使对象（即政务处分对象）究竟是何关系，便成为《政务处分法》制定时需要妥善解决的问题。

（一）政务处分对象应以监察对象为限

既然政务处分权乃是监察权的一项具体权能，那么，监察权的行使虽可及于所有行使公权力的公职人员，乃至公职人员之外的其他主体。但是，政务处分权的行使可及于的对象则应以监察对象为限。不过，实践中不免存在监察机关对监察对象之外的主体作出政务处分的做法，当然，此类做法主要是缘于某些监察机关未能厘清《监察法》关于监察对象的规定。例如，某公办医院的普通医生为帮助本村村民套取医疗补贴，开具了虚假的诊断证明，因此被当地监察机关给予了政务警告处分。[11]根据《监察法》第15条第4项的规定，公办的医疗卫生单位中从事管理的人员属于监察机关的监察对象。该医生虽然属于公办医疗卫生单位中的工作人员，但却并非从事管理的人员。同时，其开具虚假诊断证明的行为，亦非是在行使公权力。如此一来，因为该医生并不属于监察对象，自然也不能成为政务处分对象。因此，此般做法应当在实践中予以纠正，即监察对象之外的主体若有违法行为，监察机关不应对其进行政务处分，而应建议有管辖权的国家机关予以处理。比如对上述开具虚假诊断证明的医生，监察机关可以向卫生行政主管部门提出建议，建议其根据《执业医师法》等的规定，对存在违法行为的医生给予相应的行政处罚。

当然，并非监察权及其所有的子权力皆不得作用于监察对象之外的其他主体。对于监察权的某些具体权能，若在《监察法》当中有明确的规定，其行使的对象其实是可以超出监察对象之范围的。因为根据法律关系的一般理论，“什么样的个人或组织能够成为法律关系的主体，取决于法律的规定”。[12]例如，根据《监察法》第41条第1款的规定，留置是监察机关履行调查职责时采取的重要措施之一。因此在一般情况下，留置的对象应当以监察对象为限，亦即监察机关只能对行使公权力的公职人员采取留置措施。不过，根据《监察法》第22条第2款的规定，对于涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，监察机关也可以按照规定采取留置措施。《监察法》之所以作出这一规定，主要是考虑到“如果不将其留置，将严重影响监察机关对违法犯罪事实的进一步调查”。[13]正是因为有了《监察法》的上述规定，监察机关才有权对监察对象之外的其他主体采取留置措施，当前的实践中亦有不少对涉嫌行贿犯罪的非公职人员采取留置措施的事例。[14]

（二）监察对象并非皆为政务处分对象

如上所述，政务处分对象应以监察对象为限，监察对象之外的其他主体不能成为政务处分对象。但这是否意味着所有的监察对象都可以成为政务处分对象呢？本文以为，监察对象并非皆为政务处分对象，具体理由在于：政务处分权虽然是监察权的具体权能之一，但却并非监察权的全部内容。因此，监察权行使可及于的监察对象，未必是政务处分权行使可及于的政务处分对象。对此，还可以从《监察法》的规定中得到印证：因为根据《监察法》第15条的规定，监察机关有权对公职人员和有关人员进行监察。据此规定，监察对象应包括“公职人员”和“有关人员”两大类。而根据《监察法》第11条和第45条的规定，监察机关有权依照法律的规定，对违法的公职人员作出政务处分决定。由此可见，政务处分对象只是监察对象当中的“公职人员”，而不包括其中的“有关人员”。这是对《监察法》中“公职人员”概念进行体系解释的应有之义。于此层面而言，判断哪些监察对象属于政务处分对象，便会涉及到对《监察法》中“有关人员”范围的理解。因为唯有厘清监察对象中“有关人员”的范围，才能明确监察对象中属于政务处分对象的“公职人员”的范围。对此有论者认为，“有关人员”是指“按照国家法律或者国家机关委托在公共组织、集体事务组织中从事管理公共事务、集体事务的人员，或者具有执法权力的国家机关、事业单位聘任从事公务的人员”。[15]还有论者认为，“有关人员”指的是本身并没有公职身份，只不过在临时行使公权力、履行公务时成为了监察对象。[16]

然而，仍有不少认为监察对象皆属于政务处分对象的观点，实践中亦有不少监察机关对《监察法》中的“有关人员”作出政务处分决定的事例，特别是对其中的基层群众性自治组织中从事管理的人员。比如陕西某地的监察机关，即对当地3名非中共党员村干部给予警告、记过等政务处分。[17]再如，浙江某地1名非中共党员的村民小组组长，因套取村民种粮补贴而受到了相应的政务处分。[18]有鉴于此，有必要就“基层群众性自治组织中从事管理的人员”是否属于政务处分对象的问题作一专门探讨：在国家监察体制改革之前，纪检监察机关有权依照《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》等的规定，对村（居）民委员会成员进行监督和调查，但“鉴于村民委员会是基层群众性自治组织”，因此“村民委员会成员本身不适用政纪处分。”[19]不过，随着《监察法》第15条将“基层群众性自治组织中从事管理的人员”纳入监察对象，监察机关能否对此类人员进行政务处分，在实践中成为一个颇具争议的问题。

本文以为，监察机关虽然有权对此类人员进行监督、调查和处置，但《监察法》第45条规定的诸多处置方式中，政务处分乃是不应包含在内的。原因有三：一是此类人员虽在某些领域承担了一些公共事务，但其只是《监察法》中的“有关人员”，而非作为政务处分对象的“公职人员”。二是因为政务处分是对公职人员违法行为的否定评价，受到处分的公职人员会因此承受一定的不利后果，比如根据《公务员法》第58条的规定，公务员在受处分期间不得晋升职务和级别。但是，于“基层群众性自治组织中从事管理的人员”而言，对其进行政务处分并无多少实质意义。恰如监察实践中有观点指出的那般，“对没有档案的非党员村干部而言，记过没有意义。”[20]三是对此类人员进行政务处分与基层群众自治制度的运行逻辑不符。例如，根据《村民委员会组织法》第11条的规定，任何组织或者个人不得撤换村民委员会成员，而假若监察机关有权对村民委员会成员实施撤职的政务处分，便会妨害村民自治的充分实现。当然，监察机关虽不能对此类人员进行政务处分，但亦可运用《监察法》第45条规定的其他处置方式，比如可以对其进行批评教育、责令检查等，在涉嫌职务犯罪的情况下将案件移送检察机关审查起诉。此外，亦可以监察建议的形式，建议相应的村民委员会依法罢免相关人员。

三、政务处分措施及事由与公职人员身份之间的关系

在国家监察体制改革之前，行政监察部门依据《行政监察法》《行政机关公务员处分条例》等有关规定，对行政机关公务员实施政纪处分。相较于监察机关的政务处分对象而言，行政监察部门的政纪处分对象相对比较单一，主要是行政机关内部的公职人员。不过，即便是在政纪处分对象相对单一的情况下，行政监察部门在开展政纪处分工作时，由于“不同的适用对象，处分种类和依据也不同。”[21]是故在国家监察体制改革之后，由于实现了国家监察的全面覆盖，监察机关的监察对象随之大幅度增加，政务处分对象亦不再限于行政机关公职人员，而是可及于所有行使公权力的公职人员。因此，监察机关在对不同身份的公职人员作出政务处分决定时，政务处分措施及事由将会有更大的差异。如此一来，在《政务处分法》制定时，还需处理好政务处分措施与公职人员身份，以及政务处分事由与公职人员身份之间的关系。

（一）政务处分措施与公职人员身份之间的关系

公务员的违法失职行为多种多样，因而其惩戒形式也必然是多种多样的。[22]《监察法》按照公职人员违法行为轻重的顺序，规定了警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等6种政务处分措施。由于《监察法》并无例外规定，故此6种政务处分措施原则上可适用于所有政务处分对象。不过，“公务员的职务、职位有着不同分类，不同类型的公务员的具体管理方式各有不同”，[23]这使得不同类型、不同身份的公职人员，为其设置的政务处分措施也将相应地有所不同。比如在我国台湾地区，现行“公务员惩戒法”第9条规定的惩戒处分措施共有9种，此9种惩戒措施原则上可适用于所有公务员，但该条又作出例外规定：“第1项第4款、第5款及第8款之处分于政务人员不适用之”，据此，休职、降级、记过的惩戒处分便不适用于政务人员。这其实是缘于公务员有政务职与事务职的区分，其中的政务职为政策负责，故对政务职的处分应不同于事务职。甚至还有观点认为，政务职公务员的处分不应在公务员惩戒制度中实现，而应由民意机关的政治途径来予以处分。[24]由此观之，公职人员身份对政务处分措施有着相当大的影响，如何处理好二者的关系将是制定《政务处分法》时需要认真对待的问题。

本文以为，在诸多类型、诸多身份的公职人员当中，对《监察法》规定的既有政务处分措施影响最大的当为法官、检察官等司法工作人员。在我国公务员制度发展演进的过程中，也曾多次试图对所有类型、不同身份的公务员，建立统一的公务员制度。尤其是在《公务员法》的制定过程中，为了“有利于保持各类干部的整体一致性，有利于统一管理”，法官和检察官也被纳入至公务员范围。[25]不过，鉴于职业特点的不同，法官、检察官的义务、权利和管理与普通公务员相比也有颇多差异。因而，《公务员法》针对法官和检察官作出了例外规定，即法律对检察官、法官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。[26]具体到公务员的惩戒处分领域，也可以发现存在建立公务员统一处分制度的趋势。例如，人事部和监察部于2007年12月发布《关于行政机关任命的事业单位工作人员参照执行<行政机关公务员处分条例>的通知》，监察部和人力资源和社会保障部于2008年5月发布《关于企业中由行政机关任命的人员参照执行<行政机关公务员处分条例>的通知》，此后，中共中央纪委、中共中央组织部、人力资源和社会保障部于2013年5月联合发布《关于党的机关、人大机关、政协机关、各民主党派和工商联机关公务员参照执行<行政机关公务员处分条例>的通知》。根据上述通知，《行政机关公务员处分条例》的适用范围日渐扩大，几乎是扩及到绝大部分的公务员。但始终未能及于法官和检察官，这主要是因为相较于行政机关公务员而言，法官和检察官等司法工作人员有着不同的职业特点，因而分别依不同的法律法规调整。[27]

具体到《监察法》规定的6种政务处分措施，法官和检察官之身份对其产生的最大不同，便是在当前《法官法》和《检察官法》的修订工作中，两部法律的修订草案均取消了现行法律中的“降级”这一处分种类，这主要是考虑到法官和检察官在实行单独职务序列之后，已与行政职级脱钩。[28]如此一来，在司法体制改革的背景之下，特别是在《法官法》和《检察官法》的修订工作完成之后，“降级”这一处分便难以再在法官和检察官当中适用了。对此问题，相关的立法工作需要予以解决。本文以为可行的方案有三：一是在制定《政务处分法》时，在具体规定6种政务处分措施之后，再就法官和检察官不适用其中的“降级”处分另行规定。此般做法类似于我国台湾地区“公务员惩戒法”就政务人员不适用休职等惩戒处分所作出的例外规定。二是鉴于政务处分措施在适用于公职人员时，法官和检察官或许并非唯一的例外，因而《政务处分法》还可以指明，法律另有规定的从其规定。三是考虑到《监察法》和《政务处分法》分别是监察工作和政务处分工作的基础性法律，因此其中有关政务处分措施的规定当为一般规定，而《法官法》《检察官法》当中有关法官和检察官政务处分措施的规定则为特别规定，此时，基于特别规定优于一般规定的法律适用规则，也可得出“降级”的政务处分措施不适用于法官和检察官的结论。

（二）政务处分事由与公职人员身份之间的关系

《政务处分法》其实是“统一的公职人员政务处分规定”。[29]诚然，就监察机关的政务处分工作进行专门立法，能够在很大程度上保证监察机关统一行使政务处分权，防止在进行政务处分时出现“同错异罚”等情况；亦能够有效避免出现规则庞杂混乱的问题，以至于监察机关在适用规则时变得无所适从。但不可否认的是，针对公职人员政务处分工作进行统一立法，其缺陷同样是显而易见的。因为需要细致规定的法律不可编入到法典之中，假若将太过细致的条文逐一编入，则会使法典过于庞杂。同时，亦会引致法典的频繁修改，进而扰乱日后整部法典的秩序。[30]于公职人员的政务处分工作而言，由于公职人员的类型不同、身份不同，所从事的日常工作同样千差万别，调整规范其行为的法律规则亦是因人而异的，如此一来，对于不同身份的公职人员，其政务处分事由自然也会随之不同。依此逻辑，若在制定《政务处分法》时未能处理好政务处分事由与公职人员身份之间的关系，或是会致使监察机关开展政务处分工作时缺乏具体的规则依据，或是会使得《政务处分法》频繁的修改。

对于这一关系的处理，既往的政纪处分制度可谓是提供了一些借鉴。因为当初在制定《行政机关公务员处分条例》时，考虑到“各部门由于行业性质的不同，各地区由于政治经济发展的不平衡，确有对本条例进行补充规定的必要。”[31]为此，该条例第2条第3款专门作出授权规定，即地方性法规、部门规章、地方政府规章可以补充规定该条例未作规定的，但应当给予处分的违法违纪行为以及相应的处分幅度。不过，又鉴于以往一些地方行政机关和有关部门在各种文件中滥设处分事项，导致处分事项的设定政出多门，同错异罚。[32]因此该条例还规定，除国务院监察机关、国务院人事部门外，国务院其他部门制定处分规章，应当与国务院监察机关、国务院人事部门联合制定。根据上述授权规定，不少对处分事由和处分幅度制定的补充规定随之颁行，比如由监察部、人力资源社会保障部、海关总署联合制定的《海关工作人员处分办法》，由监察部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部联合制定的《城乡规划违法违纪行为处分办法》等部门规章；以及由浙江省政府制定的《浙江省统计违法违纪行为处分规定》，由湖北省政府制定的《湖北省招标投标违法违纪行为处分规定》等地方政府规章。

借鉴上述政纪处分制度中的既有经验，《政务处分法》在就政务处分事由作出规定时应注意以下四个问题：一是可对普遍适用于所有公职人员的处分事由作出规定。虽然说政务处分事由因公职人员身份的不同而有所差异，但仍不乏诸多具有普遍适用性的处分事由，比如组织或参加非法组织，贪污贿赂，泄露国家秘密或工作秘密，在企业或其他营利性组织中兼职等。二是对于适用于大部分公职人员，且与其他公职人员依法履职行为不相冲突的处分事由，亦可规定在《政务处分法》当中。比如“违法实施行政处罚、行政强制措施”这一处分事由，乃是普遍适用于行政机关公职人员的，且规定这一处分事由并不会妨碍法官、检察官等其他公职人员履行职责。三是对于分散存在于不同身份公职人员的政务处分事由，《政务处分法》宜作出原则性、概括性的规定，但不应进行细致具体的规定。四是《政务处分法》应作出授权规定，即授权国务院、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、国务院组成部门、省级人大及其常委会、省级政府、省级监察委员会等主体，在不与《政务处分法》等上位法相抵触的情形下，对其机关内部或所属地区公职人员的政务处分事由作出补充规定。

四、政务处分与内部惩戒之间的关系

政务处分其实是监察机关对违法的公职人员施以的一种外部惩戒，除此之外，尚有不少针对公职人员的内部惩戒，比如法官惩戒、检察官惩戒、事业单位的内部处分、政党的内部处分等。但是，此类内部惩戒与政务处分在惩戒对象（处分对象）、惩戒事由（处分事由）、惩戒措施（处分措施）等层面具有一定的重合性，因而如何处理政务处分与内部惩戒之间的关系，也成为制定《政务处分法》时需要妥善解决的问题。总体而言，在国家监察体制改革之后，一部分内部惩戒被政务处分所完全替代，另一部分内部惩戒被政务处分所部分替代，还要一部分内部惩戒将要与政务处分并存。

（一）被政务处分完全替代的内部惩戒

通常而言，政纪处分是在行政机关内部，上级对有隶属关系的下级违反纪律的行为或者是对尚未构成犯罪的一般违法行为给予的纪律制裁。[33]在这个意义上来说，对于行政机关的公职人员而言，此前的政纪处分应为一种内部惩戒方式。正是缘于此，政纪处分在行政法学理论上被视为一种“内部行政行为”。在国家监察体制改革过程中，行政监察部门的职能整合至监察机关。相应地，此前作为内部惩戒方式的政务处分，便被监察机关的政务处分完全取代，相应地，原本用以规范政纪处分工作的《行政机关公务员处分条例》等法规和其他规范性文件，亦将随之失效而不再适用。此外尚需说明的是，政务处分虽然完全取代了此前的政纪处分，因此可以说政纪处分制度乃是政务处分制度构建的基础，诸如《行政机关公务员处分条例》等政纪处分制度中的重要法律法规，也将成为制定《政务处分法》时的重要参照。但是，从“政纪处分”到“政务处分”的变化绝非一字之差，由于处分对象不再限于行政机关公职人员，而是及于所有行使公权力的公职人员，于此层面而言，政务处分也不再是一种纯粹的内部惩戒方式。

虽然政务处分已完全替代政纪处分，但由于政纪处分通常会持续一段期间，比如根据《行政机关公务员处分条例》第7条和第10条的规定，降级和撤职的处分期间为24个月，且若在受处分期间再受到新处分，新旧处分期限在叠加之后最长可至48个月。如此一来，在监察委员会成立之后，甚至在《政务处分法》颁布施行之后，行政机关公务员此前受到的政纪处分可能仍在处分期间，但由于行政监察部门的机构和职能皆已整合至监察委员会，故而此类尚在处分期间的政纪处分，便需要由监察委员会来负责解除。因为根据《公务员法》第59条的规定，公务员受到开除之外的处分，在受处分期间有悔改表现，且未再发生违法违纪行为，就应当解除处分。但对此问题理论上存在不同认识，实践中亦是做法不一。[34]因为政纪处分的解除有着一定的决定、批准和备案程序，比如根据《关于解除国家公务员行政处分有关问题的通知》的规定，对于行政监察部门经本级政府批准后作出的政纪处分决定，解除时同样需再经本级政府的批准。那么，由监察委员会“接手”上述政纪处分的解除工作之后，是否仍需履行如此批准程序呢？本文以为，鉴于监察委员会已不再是政府组成部门，而是独立于行政机关的行使监察权的监察机关，因而其在解除原政纪处分时不必经由本级政府的批准，但因政纪处分的解除涉及到行政机关公务员的工资档次、级别和职务的晋升等事项，因而，监察委员会在解除政纪处分后需以函件等形式通报相应的行政机关。其实，考虑到处分的解除并无多少实质意义，反而会徒增监察机关的工作量，因而可以借鉴党纪处分中的相关制度设计，亦即政务处分在期限届满之后便可自动解除，而不必再履行所谓的解除程序。

（二）被政务处分部分替代的内部惩戒

除上述被政务处分完全取代的内部惩戒之外，还有一些内部惩戒只是被政务处分所部分替代了，比如事业单位内部的处分等。因为根据《监察法》的规定，事业单位中从事管理的人员成为监察机关的监察对象，由此亦属于政务处分对象。同时，在国家监察体制改革之前，此类事业单位内部通常建立有相应的惩戒处分制度，包括管理人员在内的事业单位工作人员皆属于内部惩戒处分的对象。此时，政务处分对象与内部惩戒对象会出现重合，即事业单位中从事管理的人员既属于政务处分对象，亦属于内部惩戒处分的对象。例如，对于某些由教育部主管的大学的校长、副校长等，教育部有权根据《事业单位工作人员处分暂行规定》第23条的规定，对其作出警告、记过、降低岗位等级、撤职等处分。实践中亦有不少部属高校校长、副校长受到教育部处分的事例。[35]同时，上述人员亦属于《监察法》第15条第4项规定的“公办的教育单位中从事管理的人员”，由此成为监察机关的监察对象和政务处分对象，监察机关同样可给予其相应的政务处分，比如某高校保卫处副处长便因违规操办婚礼受到监察机关的政务撤职处分。[36]如此一来，如何在这种情形下处理好政务处分与内部惩戒的关系，显然是《政务处分法》制定时应解决的问题。

本文以为，对于上述仅被政务处分部分替代的内部惩戒，在处理其与政务处分之间的关系时应注意以下两个问题：其一，事业单位的内部惩戒应当继续存在，规范内部惩戒的法律法规及其他规范性文件在作相应修改之后继续有效。因为只有事业单位中从事管理的人员成为了政务处分对象，除此之外的其他主体仍需通过内部惩戒来追究相应的违法违纪责任。其二，对于政务处分与内部惩戒重合的领域，可以借鉴《暂行规定》所构建的“并行但不重复”的模式，即公职人员的任免机关、单位可以履行主体责任，对公职人员给予处分；同时，对公职人员的同一违法行为，监察机关已经给予政务处分的，任免机关、单位不再给予处分；任免机关、单位已经给予处分的，监察机关不再给予政务处分。

（三）与政务处分并行衔接的内部惩戒

应与政务处分并行衔接的内部惩戒主要是法官、检察官惩戒。在经由数轮司法体制改革之后，我国的法官、检察官惩戒制度已日渐完善。当前的惩戒制度按照“调查——审议——惩戒”的路径来运行，即首先由法院、检察院内部的监察部门调查法官、检察官是否存在违反审判、检察职责的行为，若认为存在该行为并需追究司法责任的，则由法官、检察官惩戒委员会审议并提出审查意见，继而由相应的法院、检察院根据审查意见作出惩戒决定。国家监察体制改革对法官、检察官惩戒制度有着不少影响，特别是政务处分措施可能替代法官、检察官惩戒措施。因为法官和检察官当属公职人员之范畴，违反审判、检察职责的行为亦是违法行为。依此逻辑，对于存在违反审判、检察职责的法官、检察官，监察机关自然有权对其作出相应的政务处分决定。同时，现行《法官法》《检察官法》规定的惩戒措施，与《监察法》规定的政务处分措施也是高度重合的。不过，鉴于法官、检察官惩戒制度乃是维持司法自律的重要方式，且是针对司法责任设置的专业追责方式，因而法官、检察官惩戒与政务处分虽在惩戒对象（政务处分对象）及惩戒事由（政务处分事由）等制度设计的具体细节上有着相当程度的重合，但法官、检察官惩戒制度的存续价值仍然存在且明显。当然，法官、检察官惩戒制度同样需要因应国家监察体制改革进行相应的调适，特别是需要设置符合法官职业特点的惩戒措施，以区别于监察机关的政务处分措施。

五、政务处分事由与调查事项之间的关系

当公职人员具有政务处分事由当中的行为时，监察机关可依法对其作出政务处分决定；而调查事项则是指监察机关履行调查职责的范围，亦即监察机关能够对监察对象的哪些事项进行调查。由此可见，二者并非同一概念，其所指向的范围亦是不同的。因此在制定《政务处分法》时，还应当厘清政务处分事由与调查事项之间的关系。

（一）政务处分事由不限于调查事项

根据《监察法》第11条第3项和第45条第1款第2项的规定，监察机关有权对违法的公职人员作出政务处分决定。据此规定，政务处分事由应当为违法行为。而根据《监察法》第3条的规定，监察机关的调查事项为职务违法和职务犯罪行为，即第11条第2项规定的“涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财”。其中，由于违法行为业已包含了职务违法行为和职务犯罪行为，因而政务处分事由的范围其实大于调查事项的范围。缘何将违法行为（包括职务违法行为，以及职务违法行为之外的一般违法行为）作为公职人员政务处分之事由，乃是由于法律对公职人员在遵纪守法层面有着更高的要求。例如，我国现行《宪法》第53条将“遵守宪法和法律”作为一项公民的基本义务，而根据《公务员法》第12条的规定，公务员则应当履行“模范遵守宪法和法律”的义务。于此层面而言，公职人员存在的职务违法行为以外的一般违法行为，其实可以视为是公职人员违反公务员义务的行为，因此也应受到一定的惩戒处分。

此外还有一个相涉的问题：公职人员凡是存在违法行为，是否皆应对其给予政务处分呢？对于该问题可以参照党纪处分和政纪处分的既有经验。首先在党的纪检工作中有所谓的监督执纪“四种形态”，即根据《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》第4条的规定，监督执纪工作应当“让‘红红脸、出出汗’成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数”。因此，假若党员只是存在轻微的违法违纪行为，则不必给予其党纪处分。《中国共产党纪律处分条例》第28条亦有规定，即党组织在纪律审查中发现党员有其他违法行为，损害党、国家和人民利益的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分。据此在纪检监察工作实践中，党员若只是存在违法停放机动车等轻微的交通违法行为，并以普通公民身份接受了行政处理，且没有造成影响党的形象或者损害党、国家和人民利益的后果，就没有必要再给予党纪处分。[37]再者，在起草《行政机关公务员处分条例》时，一种意见认为，只要违反了法律法规，不论情节轻重，都需要受到处分；另一种意见认为，只有违反法律法规的行为达到承担纪律责任的程度，才应当接受处分，立法者最终采纳了第二种意见。[38]综上所述，公职人员虽然存在违法行为，但如若违法情节轻微的，监察机关同样不宜给予其政务处分。这既有利于实现国家监察与纪律检查的协调衔接，也是《监察法》第5条规定的“惩戒与教育相结合，宽严相济”原则的应有之义。

（二）政务处分程序与刑事司法程序的流转与协调

监察委员会的调查活动具有双重性质，既可指向职务违法行为，亦可指向职务犯罪行为。[39]因此，《监察法》第45条规定的监察委员会履行处置职责的方式，既包括对违法行为的处置，比如谈话提醒、责令检查、作出政务处分决定等；亦包括对职务犯罪行为的处置，即将案件移送给检察院审查起诉。同时，由于职务犯罪行为乃是职务违法行为的一种严重形态，加之一般违法责任与刑事责任不具有替代性，因而对于有职务犯罪行为的公职人员，既应由监察委员会给予其相应的政务处分，亦应在检察院提起公诉之后，由法院依法审理并作出裁判决定。如此一来，便会涉及到政务处分程序与刑事司法程序的流转与协调问题。对此，《暂行规定》第7条给出的方案是：若公职人员涉嫌犯罪的，应当先由监察委员会依法给予政务处分，再依法追究其刑事责任。该规定被认为较好地解决了监察工作中的“法法衔接”问题，但由于其仍然不够具体，以致于政务处分实践中的不少困扰依然未能完全消除。例如，在监察委员会将案件移送检察院之后，若检察院作出不起诉决定，或是法院在审理后作出“有罪免刑”及无罪的裁判，那么，此前既已作出的政务处分是否需要相应地撤销或变更呢？对此，监察实践中有观点认为：“如果违纪违法事实认定清楚，证据确实、充分，原处分定性准确、处理恰当，则维持原处分决定”。[40]

本文以为，政务处分程序与刑事司法程序的流转与协调问题，其本质上是一个关于事实和证据的问题。因为《监察法》和《刑事诉讼法》皆规定了“以事实为根据”的原则，是故无论是监察委员会是否作出政务处分决定，或是检察院审查之后决定提起公诉与否，还是法院审理后作出何种裁判，其皆需以职务违法和职务犯罪事实是否存在为根据。同时，法律程序中的事实乃是有证据证明的事实，且不同的法律程序对证据的证明标准有着不同的要求。究其缘由，很大程度上是由当事人收集、调查证据的能力不同所决定的，比如在刑事司法程序中，承担证明责任的通常是国家公权力机关，其人员往往训练有素、装备优良、资金充足，由此具有强有力的证据收集和调查能力，是故在刑事诉讼中设定的证据证明标准最高。[41]而于监察委员会而言，其调查权已融职务违法调查和职务犯罪调查于一体，在实践中对涉嫌职务违法和职务犯罪问题的调查亦是同时启动的，[42]且其有权使用留置、搜查、勘验检查等较为严厉的调查措施。如此一来，证据证明标准便也只能“就高不就低”，即将职务违法案件中的证明标准，提高至职务犯罪案件对证明标准的要求。恰如《监察法》第33条第2款规定的那般：“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致”。由此可见，《监察法》并未为职务违法案件和职务犯罪案件确定不同的证明标准。当然，有论者认为《监察法》的上述规定难免有些矫枉过正。[43]此外，在国家监察体制改革之前，纪检机关在查办违纪案件时，也应将证据证明标准与刑事诉讼保持一致。[44]

据此，监察委员会在进行政务处分时对证据证明标准的要求，自然应与刑事诉讼相一致。如此一来，就需要区分不同的情形，来实现政务处分程序与刑事司法程序的流转与协调。具体来说有五：第一，对于检察院根据现行《刑事诉讼法》第173条第2款作出的“酌定不起诉”决定，因为此时只是犯罪情节轻微不必判处刑罚或免除刑罚，但职务犯罪行为仍然是存在的，此时既已作出的政务处分当然不应撤销或变更。第二，对于检察院根据现行《刑事诉讼法》第15条的规定，以“犯罪已过追诉时效期限”为由作出的“法定不起诉”决定，但因《监察法》并未就政务处分规定时效期限，所以既已作出的政务处分同样不应撤销。第三，对于检察院根据现行《刑事诉讼法》第15条或第173条第1款的规定，以“情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪”或者“没有犯罪事实”为由作出的“法定不起诉”决定，若公职人员虽不存在职务犯罪行为，但却存在职务违法行为，那么既已作出的政务处分自然不应撤销。第四，对于检察院根据现行《刑事诉讼法》第171条第4款作出的“证据不足不起诉”决定，以及法院作出的无罪判决，若现有证据虽不能证明其存在职务犯罪行为，但足以证明其存在职务违法行为，同样不应撤销既已作出的政务处分，若无以证明存在职务违法行为便应当撤销。第五，对于法院根据现行《刑法》第37条作出的“有罪免刑”判决，但因只是“犯罪情节轻微不需要判处刑罚”，故并不妨碍追究职务违法行为的法律责任，因此也不应撤销既已作出的政务处分。

（三）实现司法、行政执法与监察工作的衔接

诚如上述，政务处分事由的范围远大于监察调查的范围，因此，监察机关在对公职人员给予政务处分时，事实依据既有监察机关的调查结果（主要是职务违法行为），亦有其他国家机关对公职人员违法行为的认定结果，比如行政处罚决定书、司法裁判文书等。如此一来，为使监察机关能够及时对违法的公职人员给予政务处分，便需要实现司法、行政执法与监察工作的衔接，主要是行政机关在给予具有公职人员身份的行政相对人行政处罚之后；检察院因公职人员的犯罪行为情节轻微，作出不起诉决定书之后；以及法院对公职人员的犯罪行为作出判决裁定之后，应当将相关违法事实及证据材料移送给监察机关，以便监察机关据此对公职人员作出政务处分决定。《暂行规定》第7条同样规定，监察机关可以根据生效的行政处罚决定和司法机关的生效判决、裁定、决定及其认定的事实、性质和情节，依法给予公职人员以政务处分。不过，由于行政处罚决定书较之于司法判决裁定而言，其并非终局性的。[45]而司法权的终极性意味着它是最终判断权，最权威的判断权。[46]因此，监察机关应当根据司法机关生效裁判文书认定的事实，给予公职人员相应的政务处分；对于行政处罚决定书认定的事实，则应待监察机关核实后才能据此给予相应的政务处分。

六、政务处分的内部救济与外部救济之间的关系

监察机关的政务处分会对公职人员的权利造成减损，因而在公职人员受到政务处分之后，畅通有效的救济途径便显得尤为重要。通常来说，救济途径可区分为内部救济和外部救济两大类，前者是源自监察机关内部的救济，后者则是来自于监察机关外部的救济。此两种救济途径在运行逻辑和功能价值上有很大的差异，比如内部救济通常被认为是一种及时和直接的救济途径，不过有些时候却难免有失公允，因为救济主体通常是作出政务处分决定的监察机关的上级监察机关。相较而言，外部救济则会显得相对客观和公正，但却并非最直接、最有效的救济途径。因此，如何在《政务处分法》中设置合理的救济途径，以使公职人员的合法权益得到及时有效地救济，无疑是需要认真对待的问题。

（一）复审和复核是否为唯一的救济途径

对于公职人员受到政务处分后的救济途径，在《监察法》当中有明确规定只有复审和复核的程序。根据《监察法》第49条的规定，监察对象对监察机关作出的涉及本人的处理决定不服的，可以向作出决定的监察机关申请复审；对复审决定仍然不服的，可以向上一级监察机关申请复核。该条当中的“处理决定”即包括监察机关作出的政务处分决定，因而如果政务处分对象不服政务处分决定，便可通过复审和复核的途径来寻求救济。对此，《暂行规定》第16条亦规定，对公职人员不服政务处分决定的复审、复核，按照《监察法》的相关规定办理。此外，根据中共中央纪委和国家监察委员会法规室的理解，“复审是复核的前置程序，未经复审的，不能提出复核申请”。[47]同时，由于复审主体是作出处理决定的监察机关，复核主体则是作出处理决定的监察机关的上一级监察机关，因此可以说复审和复核其实是一种监察机关内部的救济途径。那么，虽然《监察法》只明确规定了复审和复核的救济途径，但这是否意味着该内部救济途径是政务处分的唯一救济途径呢？或者说政务处分对象不服政务处分决定，其救济途径是否在经由复审和复核之后即告终结呢？

（二）适当引入外部救济途径的可行性

其实，《监察法》中有关复审和复核的规定，乃是《行政监察法》相关规定的借鉴和延续。根据原《行政监察法》第40条的规定，对监察决定不服的，可以向作出决定的监察机关申请复审；对复审决定仍不服的，可以向上一级监察机关申请复核。不过与《监察法》不同的是，《行政监察法》在规定复审和复核程序时还确立了“两审终结制”的原则，亦即原《行政监察法》第42条规定：“上一级监察机关的复核决定和国务院监察机关的复查决定或者复审决定为最终决定。”这主要是考虑到“行政机关对其工作人员的行政处分决定属于内部行政行为，监察机关应有最终裁决权”，也是“为了避免申诉人无休止地申诉而影响监察决定的严肃性”。[48]同时，根据《行政诉讼法》有关受案范围的规定，对于内部行政行为和行政机关最终裁决行为，法院都是不予受理的。由此，行政监察部门对行政机关工作人员的处分，因为属于行政机关内部的人事管理行为，不同于针对行政相对人的外部行政行为，乃是不能提起行政诉讼。[49]再者，当事人虽可就处分决定申请复审和复核，但因“两审终结制”的原则，上一级监察机关的复核决定和国务院监察机关的复查决定或者复审决定同样为最终决定。如此一来，行政机关工作人员在受到政纪处分之后，其欲寻求救济便只得通过复审和复核这一内部救济渠道。

不过，在政务处分取代政纪处分之后，相应的救济途径也随之有所变化，尤其体现在为政务处分设置外部救济途径成为可能。具体原因有二：其一，以“政纪处分属于内部行政行为”为由，来拒绝司法救济的条件在政务处分中已不具备。认为不服政纪处分决定不能通过司法途径寻求救济，主要是考虑到此类行为属于内部行政行为，只影响政府机关的内部，对政府机关外部不发生权利义务关系，因此法院不应过问和干涉。[50]但在国家监察体制改革之后，监察机关已不同于既往的行政监察部门，监察机关的政务处分权可以及于所有行使公权力的公职人员，而不再局限于监察机关内部。正是基于此，有论者才提出疑问：未来监察委员会将成为一个独立于行政机关的国家机关，内部行政行为是否还对其适用呢？[51]其二，不同于《行政监察法》所规定的“两审终结制”原则，现行《监察法》并非规定上一级监察机关的复核决定和国家监察委员会的复查决定或者复审决定是最终决定。如此一来，自然也不能再以“复查和复核属于最终裁决行为”为由来拒绝司法救济。

至于具体如何为政务处分设置司法救济途径呢？对此，尚在《监察法》制定过程中便有论者指出，国家监察立法有必要适当引入司法救济，监察对象如果对开除公职等严厉的处分不服，有权向法院提起诉讼。[52]同时，在此前《行政诉讼法》的修改过程中，适当扩大行政诉讼受案范围也是法律修改的指导思想之一。因而也有论者提出，可以考虑将开除等涉及公务员基本身份关系的行政行为纳入行政诉讼受案范围。[53]本文以为，为政务处分设置司法救济途径应注意以下三个问题：其一，不宜将所有政务处分措施皆纳入司法救济途径，只应将对公职人员权利影响较大的政务处分措施纳入，比如撤职、开除等。其二，司法救济应以复审和复审的内部救济作为前置程序，亦即公职人员不服政务处分决定，应当先向作出处分决定的监察机关及其上一级监察机关申请复查和复核，对复核决定仍不服的才能够向法院寻求司法救济。其三，需要为司法救济途径提供合适的诉讼渠道。对此有论者认为，鉴于监察机关的政务处分行为具有广义行政行为的性质，因此，可将不服政务处分向法院提起的诉讼归入行政诉讼的渠道。[54]不过，诚如有论者指出的那般：“能不能将内部行政行为纳入法治轨道，本身就是一个政治问题”，[55]同样地，能否为政务处分引入司法救济途径其实也并非单纯的法律问题。

七、政务处分与党纪处分之间的关系

党纪处分是指党组织对违反党的纪律和国家法律的党员给予的纪律处分，由《中国共产党党内监督条例》第7条的规定可知，党纪处分乃是党内监督的重要内容之一。与此相对应，政务处分是监察机关对违反法律的公职人员给予的法律制裁，是监察机关履行处置职责的重要方式之一。而基于中国共产党之执政党和领导党的政治地位，加之“我国公务员队伍中党员比例超过百分之八十”，[56]这使得党内监督与国家监察具有相当程度的一致性。同时，纪检机关作为党内行使党纪处分权的主体，监察机关作为国家机关内行使政务处分权的主体，二者在实践中实行合署办公的工作体制。如此一来，如何处理好政务处分与党纪处分之间的关系，既是纪检监察工作实践中的重要问题，也是制定《政务处分法》时需要妥善解决的问题。

（一）政务处分与党纪处分的区别与联系

在当前的实践中，将政务处分与党纪处分予以合并表述的情况比较普遍，例如，中共中央纪委和国家监察委员会便曾发布消息：“今年6月全国共查处违反中央八项规定精神问题6692起，6802人受到党纪政务处分”。[57]这其实表明政务处分与党纪处分乃是两个存在诸多关联的概念，但二者存在的差异同样是不容忽视的。具体而言，政务处分与党纪处分的区别有四：其一，处分主体不同。根据《中国共产党章程》的规定，党纪处分的主体是各级党委（党组）和纪检机关，而政务处分的主体则为各级监察机关。其二，处分对象不同。党纪处分的对象是中共党员，政务处分的对象是公职人员。其三，处分事由不同。党纪处分的事由是党员存在违反党纪和国家法律的行为，而政务处分的事由则是公职人员存在违法行为。其四，处分措施不同。根据《中国共产党章程》第41条的规定，党纪处分措施有警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等5种，而政务处分措施则是《监察法》规定的警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

与此同时，由于党内监督与国家监察的高度一致性，政务处分与党纪处分之间亦有着诸多联系。具体来说有三：一是在处分主体方面。因为纪检机关与监察机关合署办公，“实行一套工作机构、两个机关名称，履行纪检、监察两项职责，既执纪、又执法”，[58]这使得行使政务处分权的主体，其实亦是政纪处分权的行使主体。二是在处分对象方面。由于相当一部分公职人员是中共党员，且《监察法》第15条第1项也将中国共产党机关的公务员纳入监察对象，因此政务处分与党纪处分于此类人员而言乃是高度重合的。三是在处分事由方面。由于“党员有模范遵守国家法律法规的义务，违反国家法律法规的行为都是违纪行为”。[59]因此，于具有中共党员身份的公职人员而言，其违法行为在受到政务处分的同时，通常还应由党组织给予其相应的党纪处分。

（二）政务处分与党纪处分的区分与衔接

由上可见，政务处分与党纪处分之间既有联系，亦不乏诸多区别。基于二者的区别，应当对政务处分与党纪处分予以区分；同时鉴于其联系，则应当实现政务处分与党纪处分的衔接。不过在既往的实践中，政务处分与党纪处分的区分衔接其实是未能较好实现的，比如曾有调研表明，有些地方存在“党纪、政务处分和组织处理之间不配套，顾此失彼”的问题。[60]因此，如何实现政务处分与党纪处分的区分与衔接，将成为《政务处分法》的制定乃至今后纪检监察工作中需要特别注意的问题。本文以为，首先，应当实现党内法规与国家法律的区分与衔接。因为党纪处分与政务处分分别属于纪检机关和监察机关的职责，而此二机关在机构和职能层面的整合, 实质上是党内法规与国家法律间的协调衔接问题。[61]例如，在《中国共产党纪律处分条例》修订过程中，便在很大程度上实现了党内法规与国家法律区分与衔接：其中，区分主要表现为“实现纪法分开”[62]；衔接则是《中国共产党纪律处分条例》在修订之后，增加了若干促进政务处分工作与党纪处分工作贯通的条款，比如第23条第2款：党员受到政务处分后还应追究党纪责任的，党组织可根据生效的政务处分决定依照规定给予党纪处分。

其次，应当实现监察执法工作与纪检执纪工作的区分与衔接。如果说党内法规与国家法律的区分与衔接，乃是在规则制定层面的要求。那么，执法工作与执纪工作的区分与衔接则是在规则实施层面的要求。例如，北京市纪检监察机关便探索出执纪执法“一程序两报告”的工作模式：对于具有党员身份的公职人员，如果同时存在违纪问题和职务违法犯罪问题的。纪检监察机关只履行一套程序，但会形成执纪审查、职务违法犯罪调查两份报告，审理部门对两个报告同时审核，党纪处分和政务处分并行不悖。[63]其中，“履行一套程序”是为了实现政务处分与党纪处分之间的衔接，而“两份报告”则彰显政务处分与党纪处分之间的区分。此外，对于同一具有党员身份公职人员的同一违法违纪行为，政务处分措施与党纪处分措施之间也应当彼此协调。例如，根据《公职人员政务处分暂行规定》第8条的规定，政务处分一般应与党纪处分的轻重程度相匹配。

结语

诚如上述，给予违法的公职人员以政务处分，乃是监察机关履行处置职责的重要方式。即便《监察法》未就政务处分的作出程序、实施依据和救济途径等事项作出规定，但监察机关的政务处分工作并未因此而处于“停滞”状态。相反，各级监察机关在成立之后积极履行职责，政务处分工作随之取得诸多成效，比如在国家监察体制改革第一批试点的北京市、山西省和浙江省，其在2017年1月至8月分别给予政务处分284人、1180人和951人。[64]当然，为使政务处分工作有章可循，各地还制定了不少规范性文件，比如《天津市监察机关实施政务处分的规定（试行）》等。[65]毫无疑问，各地政务处分工作的具体实践，以及就政务处分工作制定的规范性文件，其实为《政务处分法》的制定提供了颇多的素材和经验。诚如我国社会主义法制主要奠基人的彭真所言：“立法需要有两个根据，一是实际情况，二是宪法”，[66]因此，制定《政务处分法》除了以《宪法》和《监察法》作为根据之外，还应当紧密结合政务处分工作的经验和实际情况。

注释

* 本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“推进人民代表大会制度理论和实践创新研究”（14JZD003），国家社科基金青年项目“推进合宪性审查视阈下的备案审查制度及衔接联动机制研究”（18CFX016）的阶段性成果。

[1] 参见童之伟：《国家监察立法预案仍须着力完善》，载《政治与法律》2017年第10期，第76页。

[2] 李建国：《关于<中华人民共和国监察法（草案）>的说明》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第2期，第156页。

[3] 肖培：《推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革》，载《人民日报》2018年3月18日第10版。

[4] 参见苏绍龙：《论党内法规的制定主体》，载《四川师范大学学报（社会科学版）》2018年第5期，第67页。

[5] 参见黎娟：《“试验性立法”的理论建构与实证分析——以我国<立法法>第13条为中心》，载《政治与法律》2017年第7期，第90—91页。

[6] 参见梁慧星：《民法总论》，法律出版社2011年版，第26页。

[7] 王利明：《民法总则研究》，中国人民大学出版社2003年版，第56页。

[8] 马俊驹、余延满：《民法原论》，法律出版社2010年版，第7页。

[9] 参见孔德王：《“基本法律”研究的现状与展望》，载《人大研究》2017年第11期，第10页。

[10] 参见韩大元：《论全国人民代表大会之宪法地位》，载《法学评论》2013年第6期，第3—4页。

[11] 参见益纪宣：《卖了“人情面子”挨了政务处分——安化县中医医院4名医务人员开具虚假证明材料案剖析》，载《益阳日报》2018年6月4日第A2版。

[12] 张文显主编：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社2007年版，第161页。

[13] 中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写：《<中华人民共和国监察法>学习问答》，中国方正出版社2018年版，第74页。

[14] 参见张闽生、窦凯：《用好留置措施，打开行贿人这个突破》，载《中国纪检监察》2018年第13期，第45页。

[15] 吴建雄主编：《监督、调查、处置法律规范研究》，人民出版社2018年版，第92页。

[16] 姚文胜：《准确把握监察对象的两个维度》，载《中国纪检监察报》2018年8月1日第8版。

[17] 参见杨东峰：《泾阳县监察委发出首批政务处分决定书》，载陕西网：http://dangjian.ishaanxi.com/2018/040

4/815757.shtml，2018年9月11日访问。

[18] 参见吕玥、颜新文、吴有亮：《打造群众家门口的“监委”》，载《浙江日报》2018年8月15日第2版。

[19] 本书编写组编：《监督执纪问责实务问答》，中国方正出版社2016年版，第436页。

[20] 霍思伊：《监察体制改革：三试点省市全方位推进》，载《中国新闻周刊》2018年第9期，第18页。

[21] 本书编写组编：《党纪政纪处分工作疑难问题解答》，中国方正出版社2015年版，第247页。

[22] 关保英主编：《公务员法学》，法律出版社2007年版，第226页。

[23] 苏保忠、张正河主编：《公共管理学》，清华大学出版社2015年版，第147页。

[24] 参见陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第100—101页。

[25] 张柏林：《关于<中华人民共和国公务员法（草案）>的说明》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2005年第4期，第320页。

[26] 参见杨景宇、李飞主编：《中华人民共和国公务员法释义》，法律出版社2005年版，第12—13页。

[27] 参见侯觉非主编：《行政机关公务员处分条例通讲》，国家行政学院出版社2007年版，第18页。

[28] 刘学文：《法官法、检察官法修订：正规化专业化职业化迈出实质性步伐》，载《中国人大》2018年第2期，第44页。

[29] 参见中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写：《<中华人民共和国监察法>释义》，中国方正出版社2018年版，第205页。

[30] [日]穗积陈重：《法典论》，李求轶译，商务印书馆2014年版，第20页。

[31] 曲万祥主编：《<行政机关公务员处分条例>释义》，中国方正出版社2007年版，第10页。

[32] 李建、耿文清主编：《<行政机关公务员处分条例>实用问答》，中国方正出版社2007年版，第12页。

[33] 吴高盛主编：《<中华人民共和国行政处罚法>释义及实用指南》，中国民主法制出版社2015年版，第30页。

[34] 参见钟纪晟：《监委成立后由原监察机关作出的行政处分期满后如何解除处分》，载《中国纪检监察报》2018年5月30日第8版。

[35] 参见《“湖南大学转学门”：校长副校长等被处分》，载《新华每日电讯》2015年1月31日第2版。

[36] 参见《自治区公开曝光6起违反中央八项规定精神典型问题》，载《新疆日报》2018年8月20日第A5版。

[37] 刘辉：《对党员干部的交通违法行为，如何给予党纪处分》，载《中国纪检监察》2017年第8期，第55页。

[38] 参见李建、耿文清主编：《<行政机关公务员处分条例>实用问答》，中国方正出版社2007年版，第17页。

[39] 参见秦前红、叶海波等：《国家监察制度改革研究》，法律出版社2018年版，第164—165页。

[40] 卢波：《实现纪法有效贯通衔接需要准确把握三个问题》，载《人民公安报》2018年5月25日第3版。

[41] 参见毕玉谦：《证据制度的核心基础理论》，北京大学出版社2013年版，第212页。

[42] 参见钱唐：《坚持纪在法前 实现纪法贯通》，载《中国纪检监察》2018年第6期，第67页。

[43] 马方、吴桐：《逻辑与司法：监察程序中证据规则的解构与构建》，载《河北法学》2018年第9期，第53页。

[44] 参见中央纪委案件审理室编著：《纪律审查证据收集与运用：以新修订的<中国共产党纪律处分条例>为视角》，中国方正出版社2016年版，第18—19页。

[45] 本书编写组编：《<中国共产党纪律处分条例>实务问答》，中国方正出版社2016年版，第99页。

[46] 孙笑侠：《程序的法律》，商务印书馆2005年版，第128页。

[47] 中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写：《<中华人民共和国监察法>学习问答》，中国方正出版社2018年版，第146页。

[48] 屈万祥主编：《行政监察法 行政监察法实施条例解说》，中国方正出版社2004年版，第70页。

[49] 全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第48页。

[50] 参见梁凤云编著：《行政诉讼法逐条注释》，中国法制出版社2014年版，第72页。

[51] 王锴、王心阳：《如何监督监督者——兼谈对监察委员会的诉讼监督问题》，载《浙江社会科学》2017年第8期，第15页。

[52] 参见姜明安：《国家监察法立法应处理的主要法律关系》，载《环球法律评论》2017年第2期，第119页。

[53] 应松年：《完善行政诉讼制度——行政诉讼法修改核心问题探讨》，载《广东社会科学》2013年第1期，第7页。

[54] 参见姜明安：《国家监察立法的若干问题探讨》，载《法学杂志》2017年第3期，第10页。

[55] 蒋德海：《内部行政行为不应长期排斥在法治之外》，载《学术月刊》2017年第12期，第88页。

[56] 中共中央文献研究室编：《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社2016年版，第208页。

[57] 赵兵：《6月全国9515人受处理》，载《人民日报》2018年7月31日第4版。

[58] 钟纪轩：《深化国家监察体制改革 健全党和国家监督体系》，载《求是》2018年第9期，第5页。

[59] 本书编写组编写：《党纪处分运用规则和纪法衔接适用指南》，中国方正出版社2017年版，第73页。

[60] 参见孙永军：《精准运用纪律法律两把“尺子”——当前有关案件审理工作实务问题的调研》，载《中国纪检监察报》2018年5月24日第7版。

[61] 参见秦前红：《监察体制改革的逻辑与方法》，载《环球法律评论》2017年第2期，第25—26页。

[62] 《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》，载《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2017年版，第141页。

[63] 李兵、赵艳群：《北京探索执纪执法“一程序两报告”》，载《中国纪检监察报》2018年3月20日第5版。

[64] 本报记者：《国家监察体制改革试点取得成效——国家监察体制改革试点工作综述》，载《人民日报》2017年11月6日第1版。

[65] 参见张晃榕：《如何作出政务处分决定初探》，载《中国纪检监察》2018年第6期，都70页。

[66] 彭真：《关于立法工作》，载彭真：《彭真文选》，人民出版社1991年版，第505页。