【内容提要】轮替政府制是世界政党政治中的新鲜事物，其在中东欧国家的应用更是一场全新的实验。然而，这一制度设计在中东欧地区出现并非偶然，而是有着复杂的背景性因素。政党激烈斗争和政府频繁更替给政党组阁带来的巨大压力，新冠疫情影响与俄乌冲突延宕对政党组阁和执政提出的新要求，以及民粹主义政党崛起对主流政治构成的严峻挑战等都促使中东欧国家采用这一创新的制度。在过去的几年里，罗马尼亚、保加利亚和黑山等国先后组建了权力轮替的政府。从它们的政治实践来看，轮替政府制对于破解政党组阁困境产生了十分积极的影响，但在维持政府的稳定性上作用尚不明显。能否将权力轮替原则上升到法定层面，如何明确划分轮替双方的执政责任，以及如何进一步保障执政联盟内部第三方的权益等，都将是这一制度设计的潜在改进方向，也关乎其未来的应用前景。

【关键词】轮替政府制；政党政治；中东欧；政府更替；俄乌冲突

【作者简介】

鞠豪，中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所研究员。

【基金项目】

中国社会科学院学科建设“登峰战略”资助计划重点学科区域国别学（项目编号：DF2023ZD29）阶段性成果。

20世纪80年代末、90年代初，苏东剧变与冷战结束等一系列重大事件的发生致使中东欧国家进入新的发展时代，其体制重建和政治转型也因此吸引了诸多社科研究者的兴趣。在一定程度上可以说，中东欧国家的政治实践为研究者提供了一所独特的“实验室”，新自由主义、社会民主主义和民族主义等各种理论和设想都在这里有了实验的机会。而审视这些国家的体制变革和制度创新，便成为学界重要的探索和研究方向。但随着时间的推移，中东欧国家的政治体制正式确立并逐渐完善，其政党政治也由混乱走向有序，国家的政治生活也进入了常规运行的状态。于是，中东欧国家作为政治“实验室”的意义大为弱化，其政治制度更加趋同于欧盟尤其是西欧国家，极少有所谓的制度创新或独特设计出现。

新冠疫情影响和俄乌冲突延宕打破了中东欧国家的常规发展状态，也导致中东欧政党政治呈现出了许多新特点和新走向。其中，轮替政府制的出现和应用就是中东欧政党政治的一场全新实验。在政治斗争激烈、政党碎片化程度严重、政府更替频繁的局面下，轮替政府制被许多中东欧国家视为破解其政党组阁困境和维持政府稳定运行的创新之举。罗马尼亚、保加利亚和黑山等国更是先后将其付诸实践。在短短数年内，这一制度创新是否发挥了应有的作用？其设计理念和初衷是否与中东欧国家的政治土壤相契合？未来是否有广泛应用的可行性和潜在可能性？本文拟从中东欧政党政治的视角出发，对轮替政府制这一兼具理论和现实意义的制度创新展开深入的观察与探讨。

一、轮替政府制：理念、实践与学术争鸣

轮替政府制（rotation government），又名“轮换政府制”或“交替政府制”，是一种比较特殊的政府执政形式。其主要特征是政府的一个完整执政期被分成几段，由执政联盟中的不同政党根据预先商定的协议按时进行政府首脑（总理或同等职位）或其他职位（部长或同等职位）的轮换。这种轮换通常发生在联合政府中，而且是在两个最大的执政党同意分享权力的前提下。

轮替政府制的出现是为了破解议会民主制下长期存在的政党组阁困境，其设计理念也因此紧贴议会民主制的模式与规则。需要说明的是，由于各国的政治与法律制度不尽相同，政党在组建政府的方式上也有着明显的差异。但在议会民主制模式下，政党组阁有一套相对固定的流程，包括国家元首提名政党组阁，政党间展开谈判、确定政府首脑人选、提交政府组建计划与内阁成员名单，议会表决以及内阁成员宣誓就职等环节，其中议会表决是具有重要影响的关键环节。这里需要强调的是，大多数议会民主制国家都实行积极议会制（positive parliamentarism），而这意味着政党的组阁计划必须在议会表决时获得多数票支持才能通过。同时在许多情况下，各国政党又都无法在议会中占据多数席位从而单独组阁，因此不得不联合其他政党共同组建联合政府。为吸引其他政党，获得组阁权的政党常常需要让渡部分政府权力，并在政府关键职位上向其他政党倾斜，以顺利完成政党间的组阁谈判。但作为政府首脑和国家行政事务的最高负责人，总理（或同等职位）一职常常会引发各政党的争夺。如果各政党无法就总理人选达成一致，组阁谈判就会陷入停滞，甚至破裂。为解决这一难题，部分国家尝试将权力轮替的概念引入政府组建的过程中。所谓权力轮替，就是把一个完整的总理任期分割开来，由不同政党的候选人轮流担任总理一职，并对内阁成员进行调整或改组。这样的做法充分满足了更多政党对于执政权力和总理职位的要求，也保障了政党间谈判和整个组阁进程的平稳、顺利。在轮替政府制模式下，执政党之间的合作关系变得更加稳固，因为约束各执政党的不再是虚无缥缈的合作和对话精神，而是具象化的、明确的权力分享与轮替。由此不难预测，政府自身的稳定性也会大为上升。

在世界政党政治中，轮替政府制尚属新鲜事物。最早的轮替政府出现在以色列。1984年以色列议会选举结束后，工党联盟和利库德集团达成了轮流执掌政府权力的协议，先由工党联盟的佩雷斯出任总理，领导成立新一届联合政府，利库德集团的沙米尔则出任副总理兼外交部部长。两年后，两人交换职务，由沙米尔领导新一届联合政府，政府其他成员的职位分配保持不变。至此，以色列成为第一个启用轮替政府制的国家，也是在这方面实践经验最为丰富的国家，其相关的理念和规则已被写入以色列基本法。在以色列之后，爱尔兰、马来西亚和土耳其等国也曾尝试过这一政府组建方式。

在中东欧地区，北马其顿是第一个有类似想法的国家。在2020年的北马其顿议会选举中，社会民主联盟同“贝萨运动”党组成的竞选联盟由于只获得了35.9%的选票，因此必须联合其他政党才能成功组阁。竞选联盟潜在的合作伙伴阿尔巴尼亚族融合民主联盟党同意入阁，但提出的要求是总理人选必须为阿尔巴尼亚族人，这一点遭到社会民主联盟的抵触。于是在经过复杂的谈判后，双方决定部分借鉴轮替政府制的设想，先由社会民主联盟领导人扎埃夫出任总理，任期至下届议会选举前100天，届时再由阿尔巴尼亚族融合民主联盟党提名一位阿尔巴尼亚族总理候选人，如果双方就该候选人达成一致，那么该候选人将出任总理并完成剩余任期，直至议会选举结束。显然，这样的政治设计出自轮替政府制，但又并未实现真正的权力轮替。因为阿尔巴尼亚族融合民主联盟党掌控政府的时间仅有100天，且更多带有选前看守政府的色彩。与北马其顿有所不同，罗马尼亚是第一个真正将轮替政府制付诸实践的中东欧国家。在2021年罗马尼亚克楚政府下台后，国家自由党、社会民主党与罗马尼亚匈牙利族民主联盟共同组建了新一届联合政府，总理一职由来自国家自由党的丘克和社会民主党的乔拉库轮流担任，同期其他政府职位也进行轮换。在罗马尼亚之后，保加利亚也引入了轮替政府制，试图解决其长期难以摆脱的政府组建困境。黑山则是部分采用了轮替政府制，即保持总理人选不变，仅对部分政府成员进行一定的轮替。由此，当前中东欧地区成为采用轮替政府制的国家最多和政府发生轮替最频繁的地区之一。

目前在学术研究中，对于轮替政府制这一中东欧地区的新生事物的关注仍然较少。萨拉梅特从民主危机的视角对罗马尼亚的轮替政府制进行了审视。她认为，宪政危机发生的一个显著表现是选举政治上的所谓民主多数越来越难以实现。因此，立法者面临一项艰巨的任务：找到一种符合宪法的解决方案来促使形成这样的多数，以保障国家的日常治理，而引入轮替政府制就是其中一种较具代表性的解决方案。而与此同时值得注意的是，宪法中关于政府组建的规定能否以自由裁量的方式进行解释和适用？这一问题的解答关乎未来轮替政府制的可行性和可持续性。林佳文在分析保加利亚的政党政治时提及了该国根据轮替政府制新组建的联合政府，指出这种新的政府组建方式并没有改善该国的政治极端分化状态，两个政党联盟仍在公开表示对对方的不信任，议会各党派也都对轮替政府制的可行性表示怀疑。可以说，正是薄弱的制度设计和相对落后的政治文化共同塑造了保加利亚当前面临的政治困境。笔者也曾基于政党组建政府的进程及其影响因素视角，对保加利亚的轮替政府制进行了研究。但除此之外，关于中东欧地区轮替政府制的研究成果较为鲜见。即便是上述成果，也更多的是将轮替政府制作为分析某国宪政发展和政党政治变迁的一个影响因素，而并非针对轮替政府制本身的研究。

有鉴于此，本文尝试以轮替政府制为研究对象，对其在中东欧地区的诞生背景和应用实践进行归纳和总结，进而探讨轮替政府制在未来中东欧政治进程中的应用前景和可行性。

二、轮替政府制在中东欧诞生的背景

轮替政府制在中东欧地区的频繁出现并非偶然。东欧剧变后，中东欧国家陆续开启了大规模的政治经济改革和全方位的社会转型。其中，仿照西欧国家建立多党竞争的议会民主制度，成为中东欧国家政治改革的核心内容。伴随着议会民主制的确立与发展，中东欧政党政治也进入了全新的发展阶段。纵观过去30年的发展历程，中东欧政党政治已经逐渐由混乱走向有序，不仅政党规模趋于稳定，而且左右翼政党轮流上台执政也成为中东欧国家的政治生活常态。但与此同时，政党斗争激烈、政府更替频繁的问题也一直存在。在新冠疫情影响和俄乌冲突延宕的背景下，中东欧政党政治更是经受了前所未有的冲击，其发展也因此呈现出了许多新特点和新走向。具体到政党组阁问题上，轮替政府制在中东欧诞生的背景主要体现在三个方面。

第一，政党斗争激烈和政府频繁更替给政党组阁带来了巨大压力。政党斗争激烈、政府更替频繁是中东欧国家转型以来的重要政治特征。在阿尔巴尼亚等政党斗争较为激烈的中东欧国家，大多数在选举中失败的政党或政党联盟都或是拒绝承认选举结果，或是拒绝参加议会的党派协商会议，导致议会无法达成真正的政治共识。不仅如此，随之而来的政治瘫痪和政治僵局也严重阻碍了新政府执行必要的政策。事实上，在执政党与反对党以及执政联盟内部各政党之间的分歧与摩擦不断持续的局面下，如何维持稳定和有效的执政一直是中东欧政党政治面临且亟待解决的一大难题。据统计，中东欧各国政府的平均执政时间仅为553天，1个国家在20年间平均有11.8个政府上台执政；在4年一次的选举周期中，只有38%的政府能够成功执政到下届议会选举。而在新冠疫情和俄乌冲突的接连冲击下，中东欧国家的政府更替频度不降反增。从2022年2月俄乌冲突爆发到2025年8月这3年多的时间里，中东欧国家一共发生了14次政府更替。其中，只有5次是通过既定选举计划实现的常规的政府更替，其余9次则是因总理辞职、议会表决通过对政府的不信任案以及执政联盟中的主要政党发生变更导致的政府变动。而从2020年到2022年俄乌冲突爆发前，即所谓的新冠疫情肆虐时期，中东欧国家出现了11次政府更替，其中未到法定选举时限的中途政府更替为5次。作为对比，2017—2019年，中东欧国家仅出现过8次政府更替的情形，其中非常规的政府更替为5次，且主要集中于罗马尼亚一国，即执政的社会民主党因其内部问题而频繁更换政府总理。由此可以发现，在新冠疫情影响和俄乌冲突延宕的背景下，中东欧国家的政府更替频繁现象有持续走高的潜在趋势。频繁的政府更替不仅仅增加了政党组阁的次数，也增加了政党组阁的难度，许多潜在的、有机会上台执政的政党联盟已经被其过去的执政经历证明是失败的。此外，下台的各执政党也往往争功诿过，甚至反目成仇。受这些因素影响，中东欧国家政党组阁的时间往往被大大延长，有的国家甚至还曾出现多次组阁不成而被迫提前举行新一届议会选举的情况。自21世纪第三个10年开启以来，保加利亚、黑山和斯洛伐克等国都曾陷入难以产生新一届政府的尴尬局面。

第二，新冠疫情与俄乌冲突对政党组阁和执政提出了新的要求。冷战结束后，中东欧国家开启了新一轮的现代化进程：“转型”与“欧洲一体化”由此成为中东欧国家的共同政治主题，也主导了其政党政治议题。在相对安全和稳定的发展环境下，事关国家政治经济发展的问题就成为各国政党优先需要考虑的问题。因此，即便是面对2014年“克里米亚危机”这种对于小国来说较为紧迫而现实的安全危机，中东欧各国的执政党也依然将安全问题置于发展问题之后，不愿在军费开支等安全议题上做出大胆改变。许多中东欧国家，比如阿尔巴尼亚和保加利亚的军费开支在其国内生产总值（GDP）中的占比尚不如2014年之前。而新冠疫情与俄乌冲突使中东欧国家的政治经济发展进入了非常规状态，也对其政党政治提出了新的考验。一方面，新冠疫情造成的公共卫生风险和俄乌冲突带来的军事冲突风险直接威胁着社会大众的生命健康和人身安全，而这必然上升为中东欧政党政治乃至各国国家治理的首要议题。另一方面，新冠疫情形势和俄乌冲突局势本身也与中东欧各国的社会经济发展态势高度相关。众所周知，良好的经济发展环境有赖于安全威胁的有效解决。但无论是应对疫情影响还是解决冲突威胁，小国都很难把握好国家安全、社会稳定与经济发展之间的平衡问题。因此，接踵而至的两场危机不仅严重冲击了中东欧国家的安全认知，而且也对这些国家的政治、经济与社会文化产生了巨大负面影响。各国普遍存在的能源危机、通货膨胀与民生困难让民众对社会稳定、经济发展有着更高渴求，而这又强化了社会经济发展问题对政府权力更替的影响，导致了政府更替更加频繁。同时，面对内外交困的形势，选民也希望由一个既能维持社会稳定，也能推动经济发展的政府来领导国家，这就对政党组阁提出了更高的要求。面对这一局面，中东欧各国政党既要在前任政府下台后快速组建新一届政府，避免国家陷入“停摆”的危机，也要保证新政府能够稳定、高效的运作。在政党个体层面，这就需要各政党放下私见，减少否决政治的比例，更好地开展政党间合作。在制度层面，这就必然导致轮替政府制等创新机制的出现，以减少政党恶性竞争对政党组阁和政府正常施政的负面影响。

第三，民粹主义政党崛起对主流政党构成了严峻挑战。在政党政治发展成熟的过程中，中东欧国家逐渐形成了左右翼政党轮流执政的权力格局。左右翼政党之间有着明确的意识形态分野。右翼政党通常自认是自由主义思想的代表：在经济领域，推崇自由经济与平等竞争，主张政府应尽量少干预国家经济与社会活动；在政治领域，积极推动改革国家行政体制，简化行政事务，赋予地方政府更多自治权力。左翼政党则强调自由市场只能在一定程度上发挥作用，认为一个公平的社会必然需要政府干预，因此主张引入相较而言更加合理的最低工资标准，并打造完善的社会保障体系和公平的竞争机制；在经济领域，希望以增加公共投资的方式解决发展问题，同时加强和改善政府的公共服务职能。在轮流执政的局面下，中东欧国家的左右翼政党，特别是主要的左右翼政党之间由于有着强烈的竞争关系，所以很难在组阁问题上开展实质性合作。但在转型30年后，许多中东欧国家的政党权力格局发生了明显的变化，原先较为固定的左右翼政党轮流执政局面也逐渐演变为权力结构更加多样的执政类型。更为重要的是，新一批民粹主义政党开始进入各国政坛，并向中东欧政党政治的日常生态发起了挑战。过去，中东欧国家民粹主义政党的“出身”和“来源”十分丰富：既有从传统政党转化而来的政党，如斯洛伐克的社会民主－方向党和匈牙利的青年民主主义者联盟等；也有许多伴随社会危机酝酿、爆发以及利用民众对政府施政不满而“横空出世”的政党，如匈牙利的尤比克党等。而在2010年之后，新涌现的民粹主义政党，如爱沙尼亚保守人民党、罗马尼亚人团结联盟党和保加利亚“有这样一个民族”党等，多是后一种类型。因为成立时间较短，这些政党尚未建立起完善的组织结构，也缺乏一套维持政党凝聚力和忠诚度的完整意识形态论述。它们主要以在民众看来十分新奇的“边际效应”主张来袭扰主流的政党政治政策，通过不落俗套的非常规性和例外性活动来捕获民众的失望与不满情绪，进而获得民众的支持。因此，在竞选过程中和选后的政党组阁进程中，新一批民粹主义政党多保持不与主流政党合作的姿态。即便其中有部分政党展现出合作姿态，其出格的言行也与主流政党政治的运作规则和模式相抵触，导致组阁谈判和上台执政均十分艰难。在中东欧国家民粹主义政党已然势大的背景下，想要绕开它们组建政府也并非易事。有鉴于此，主流的左右翼政党转而将目光投向了过去的老对手，试图以与众不同的合作方式放下之前的恩怨和成见，组建一个跨越阵营和意识形态樊篱的新型政府。事实上，部分中东欧国家能够成功组建轮替政府正是得益于此。

三、轮替政府制在中东欧的应用实践

如前所述，北马其顿是第一个考虑轮替政府制的中东欧国家，但并未建立具有权力轮替意义的政府，反而是后来的罗马尼亚、保加利亚和黑山真正将轮替政府制的设想付诸实践了。因此，对轮替政府制在中东欧应用情况的探讨主要基于罗马尼亚、保加利亚和黑山三个案例。

（一）罗马尼亚

早在新冠疫情暴发之前，罗马尼亚政局就出现了一定程度的波动。在社会民主党主政期间，时任党主席德拉格内亚与数位出身该党的总理之间都公开产生过分歧，导致总理职位数度变动。2019年10月，由社会民主党领导的执政联盟正式下台。次月，由国家自由党主席奥尔班出任总理的少数派政府宣誓就职。因未能掌控议会多数席位，奥尔班政府的执政地位并不稳固。2020年2月，议会以多数票通过了对奥尔班政府的不信任案，而出身国家自由党的时任总统约翰尼斯再次提名奥尔班为总理的做法也被宪法法院裁定违宪。就在政坛陷入僵局之时，罗马尼亚又遭遇到了新冠疫情的打击。为抗击疫情，各方势力最终迅速达成妥协，奥尔班政府得以继续执政。在2020年12月的议会选举中，国家自由党的得票率落后于社会民主党，但通过与其他政党组成联盟得以继续执政，克楚成为新一届联合政府总理。此时，克楚政府既要面对严峻的疫情和经济形势，也要应付各大政党的暗中掣肘角力。为推行新的公共卫生和财政政策，克楚总理与执政伙伴爆发了激烈的争吵，并在5个月内解除了２位来自拯救罗马尼亚联盟党的部长职务。最终，这导致拯救罗马尼亚联盟党退出了执政联盟，并转而支持社会民主党在议会提出的对克楚政府的不信任案。2021年10月5日，执政不到10个月的克楚政府正式下台。

克楚政府下台使得罗马尼亚政坛陷入了僵局。于是，时任总统约翰尼斯先是授权拯救罗马尼亚联盟党主席乔洛什组阁，但乔洛什的组阁计划未能通过议会表决。之后，来自国家自由党的丘克被提名为新的总理人选。但国家自由党与其执政伙伴罗马尼亚匈牙利族民主联盟并未在议会中占据多数席位，而且前合作伙伴——拯救罗马尼亚联盟党-自由、统一与团结党联盟刚刚与国家自由党决裂并支持了对克楚政府的不信任案，自然也不会支持国家自由党组阁。因此，丘克被要求组建一个由国家自由党和罗马尼亚匈牙利族民主联盟两党组成的少数派联合政府。这一计划显然无法获得其他政党的支持。无奈之下，丘克只好于2021年11月1日宣布放弃组阁。

在这一局面下，国家自由党被迫将目光投向了作为反对党的主要对手社会民主党。在罗马尼亚政坛，社会民主党与国家自由党分别是左右翼阵营的代表性政党，双方不仅意识形态相左，而且长期处于激烈的政治斗争中。对于它们之间的合作，无论是两党内部还是其他政党都存有深深的疑虑。为打破两党之间的隔阂与猜忌，也为保障未来联合政府的稳定性，国家自由党和社会民主党研究推出了一套新颖而复杂的组阁计划：国家自由党、社会民主党与罗马尼亚匈牙利族民主联盟三党共同组建新一届政府，总理一职则由来自国家自由党的丘克和社会民主党的乔拉库轮流担任。总理轮替这一罗马尼亚历史上前所未有的政治举动，自然遭到了诸多质疑。但在轮替政府实际运行的3年时间里，国家自由党和社会民主党虽多次因政策理念不同而爆发争吵，但其合作关系仍然维持在相对稳定的状态，更是成功地实现了第一次两党总理轮替。2023年6月，丘克总理宣布辞职，乔拉库顺利接任总理一职，并对丘克政府中的7个职位进行了调整。顺利完成政府轮替后，受两党支持的乔拉库政府也成功地执政到了新一届议会选举，从而使得罗马尼亚成为中东欧第一个，也是世界上少数能够顺利完成政府轮替的国家。

（二）保加利亚

保加利亚的政治僵局始于2021年4月的议会选举，但其导火索可以追溯到2020年总统拉德夫与时任总理博里索夫领导的政府之间爆发的一系列冲突。2020年7月9日，保加利亚总检察院对总统办公大楼进行突击检查，相关人员被收押并接受讯问。此次行动引发众怒，数千人在首都索非亚街头举行示威游行，谴责这一行为。在此后的数十天内，抗议活动由索非亚蔓延到保加利亚全国各地，抗议的目的也由对搜查行动的谴责发展为要求政府下台。持续数月的抗议活动对博里索夫政府和执政党保加利亚争取欧洲进步公民党（简称“公民党”）的声望造成了严重打击。重压之下，博里索夫虽然对部分内阁成员进行了更换，但拒绝辞职和提前举行议会选举。由此，在2021年4月议会选举举行之前，保加利亚几乎所有的主流政党都公开表示不会与博里索夫领导的公民党合作。这导致公民党虽然获得了最多的选票（得票率为25.8%），却无法开展实质性的组阁工作。在“有这样一个民族”党和社会党相继组阁失败后，总统拉德夫被迫宣布解散议会，并决定3个月后再次举行议会选举。2021年7月的议会选举结果并未发生根本性变化，“有这样一个民族”党、公民党和社会党的组阁进程也因各自原因而搁浅。于是，保加利亚迎来了一年之内的第三次议会选举，本次议会选举的结果因新兴政党“我们继续变革”联盟的异军突起而改变。这个刚刚成立不到2个月的政党获得了25.3%的选票，成为议会第一大党。最终，“我们继续变革”联盟与“为了保加利亚”联盟、“民主保加利亚”联盟和“有这样一个民族”党联合组建了新一届政府。至此，持续一年多的政治混乱暂告一段落。

然而，“我们继续变革”联盟主导的联合政府并未维系太久。因执政联盟内部分歧和议会通过了反对党提出的不信任案，这个经过3次选举才艰难产生的新政府最终在执政6个月后宣告下台。此后，具备组阁资格的政党或政党联盟均未成功组阁，使得保加利亚再一次陷入了难以产生下一届政府的困境。2022年10月举行的议会选举也未改变这一局面。直到2023年4月的议会选举结束后，此前一直敌视公民党的“我们继续变革”联盟突然改变了与其联合组阁的态度。“我们继续变革”联盟领导人佩特科夫与瓦西列夫都表示，只要公民党将组阁权交给“我们继续变革”联盟，就愿意开启与公民党的组阁合作谈判。2023年5月22日，公民党总理候选人加布里埃尔和“我们继续变革”联盟总理候选人登科夫发表联合声明，宣布公民党放弃组阁权，并将在“我们继续变革”联盟获得第二次组阁权后共同组建联合政府。根据双方达成的协议，加布里埃尔和登科夫将轮流担任总理，任期各为9个月。登科夫先担任总理，加布里埃尔担任副总理兼外交部部长。9个月后，双方的职位将进行互换。以此协议为基础，双方最终组建了权力轮替的新一届政府，并开始执政。

遗憾的是，保加利亚这一新型实验在进行第一次权力轮替时就宣告破产。按照既定协议，双方需要对总理和政府的部分职位进行定期轮换。对于加布里埃尔接任总理，两党虽然并没有太大的分歧，对于哪些政府职位需要更换以及又由何人接任，却一直难以达成一致。同时，双方在执政政策上的分歧更是加剧了对政府关键职位的争夺。在双方互不相让的情况下，最终加布里埃尔宣布因难以完成政府轮替而不再担任候任总理。这一新型的政治实验随即宣告中止。后又经过两次议会选举，保加利亚的新一届政府才得以产生。

（三）黑山

黑山的组阁僵局始于2022年。黑山先后曾有两任政府因对政府提出的不信任案在议会获得通过而下台。其中，2020年议会选举结束后产生的克里沃卡皮奇政府，因对民族和宗教矛盾处理不当在黑山全国引发了大规模的冲突，也导致了政府内部的分裂。最终，时任副总理阿巴佐维奇牵头向议会提交了对克里沃卡皮奇政府的不信任案并获通过，克里沃卡皮奇政府被迫下台。作为推翻前任政府的主要力量之一，阿巴佐维奇领导的政党联合改革运动试图主导之后的组阁进程，但当时该党在议会中仅有4个席位。为保证组阁进程的顺利完成，联合改革运动不得不在其拟组建的政府中增设多个部长职位，并允诺在职位分配上向黑山社会主义人民党等政党倾斜。最终经过复杂的政治博弈，联合改革运动与黑山社会民主党、黑山社会主义人民党以及多个少数民族政党联合组建了新一届政府，阿巴佐维奇出任总理。一个执政联盟如此庞大且内部关系如此复杂的联合政府显然很难维持稳定，而作为一个少数派政府，阿巴佐维奇政府的执政地位也有赖于主要反对党黑山社会主义者民主党在议会中的支持。然而，仅仅在执政几个月后，阿巴佐维奇政府就因宗教问题与黑山社会主义者民主党产生了激烈争执。随后，黑山社会主义者民主党发起了对阿巴佐维奇政府的不信任动议，导致该政府下台。

在先后两任政府倒台后，黑山政坛陷入了相对混乱的局面。因此2023年3月，时任总统久卡诺维奇宣布解散议会，并决定于6月提前举行议会选举。最终，“欧洲现在”运动党赢得了25.5%的选票，成为议会新的第一大党并获得了优先组阁权。经过漫长的谈判和复杂的设计，2023年10月，“欧洲现在”运动党与民主黑山党、黑山社会主义人民党以及多个少数民族政党组成的政党联盟成功组建了新一届政府，“欧洲现在”运动党领导人斯帕伊奇出任总理，而议会多数党联盟“为了黑山的未来”将在议会中为斯帕伊奇政府施政提供支持。作为回报，执政联盟将支持“为了黑山的未来”联盟中的新塞尔维亚民主党主席曼迪奇成为黑山议会新一届议长。同时，从2025年开始，斯帕伊奇政府将进行重组，“为了黑山的未来”联盟中的新塞尔维亚民主党和民主人民党将进入执政联盟，并获得２个副总理和4个部长职位。

然而，这一轮替计划并未等到2025年才执行，而是被提前到了2024年。在巨大的执政压力下，斯帕伊奇领导的“欧洲现在”运动党希望对政府进行重组，邀请“为了黑山的未来”联盟中的新塞尔维亚民主党和民主人民党进入执政联盟和政府，以改变执政联盟内部和政府的关系模式。而“为了黑山的未来”联盟也乐于提前加入执政联盟和进入政府。于是，原本应在2025年进行的部分政府轮替就被提前到了2024年。2024年7月23日，黑山议会投票通过了这一轮替计划，新塞尔维亚民主党等政党随即加入了执政联盟。截至目前，经过部分轮替后的斯帕伊奇政府仍在执政中。

四、轮替政府制的实际功用及改进完善

在政治碎片化和政治斗争激烈化的背景下，轮替政府制被许多中东欧国家政党视为破解组阁僵局和维持政府稳定的重要手段。但根据中东欧国家的政治实践可以发现，轮替政府制对政党的组阁进程虽有积极影响，但在维持政府稳定性上的作用尚不明显。在引入轮替政府制之前，罗马尼亚、保加利亚和黑山三国都处于难以产生政府的政治僵局之中。在克楚政府下台之前，罗马尼亚早已频繁发生了几次政府变动。也就是说，无论是国家自由党还是社会民主党主政，不管是建立多数联合政府还是少数联合政府，甚至是技术型政府，所有潜在的组阁方式尝试几乎都已穷尽，罗马尼亚仍然难以产生能够稳定执政的政府。在保加利亚，2021—2022年一共举行了4次议会选举，有4个政党先后进行了10次组阁尝试，仅有1次获得成功。黑山的政坛僵局不仅源自政党内部的分歧，还来自议会当中和各政党之间的斗争。在先后两任政府迅速倒台后，多数议员没有提议提前举行选举，而是要求各政党继续重新组建政府。但面对复杂的政治形势，各政党均难以提出可行的组阁方案。此时，时任总统久卡诺维奇又公开表示议会应缩短任期，否则就要求解散议会重新选举。这又引发了总统与议会之间的激烈摩擦。

在上述背景下，轮替政府制的出现为中东欧国家政党组阁提供了新的思路。按照这一思路，政党之间的死敌关系得以化解，不同诉求也得到调和，从而不仅使得原本不可能的组阁方案变为可能，而且大大加快了组阁的进程和提升了组阁的成功率。得益于此，罗马尼亚、保加利亚和黑山都很快组建了新一届政府。值得强调的是，轮替政府制的积极作用不仅局限于眼前，其对政党合作的后续影响也不可忽视。比如，在建立轮替政府之前，保加利亚公民党是受到其他政党抵制合作的所谓“异质性”政党，但自从“我们继续变革”联盟率先与其合作建立轮替政府后，其他政党也改变了对待公民党的态度。于是在后续的议会选举中，公民党可以找到很多潜在的合作伙伴，甚至还与过去的对手——保加利亚社会党组建了新一届政府。无独有偶，在有过一次成功建立轮替政府的经验后，罗马尼亚国家自由党和社会民主党于2025年再次达成了总理轮替协议，并与拯救罗马尼亚联盟党和罗马尼亚匈牙利族民主联盟一道再次组建了轮替政府。

但在维持政府稳定性方面，轮替政府制发挥的作用尚不明显。以上述三个国家采用轮替政府制的效果来说，罗马尼亚成功实现了第一次政府轮替，轮替后的政府也顺利执政到了下一届议会选举之前，从而完成了其历史使命。保加利亚在进行第一次权力轮替时就发生了明显的意见分歧，导致执政联盟迅速破裂，这一新型的政党组阁实验也宣告中止。黑山的政府轮替因协议双方一致同意而被提前，在提前完成部分政府成员的轮替后，新的政府目前仍在执政之中。

从上述三个国家的具体实践来看，我们尚难以对这种新型政府的稳定性做出定论。无须讳言，对于轮替政府制的担忧一直存在：为获取执政权力，哪怕是轮替的执政权力，各政党也都愿意在组阁过程中保持积极合作的姿态，甚至可以做出部分妥协；但在成功组建政府后，随着合作的基本动力逐渐消失，意识形态的分歧和权力的争夺就会重新浮出水面。由此可知，保持轮替政府稳定性的关键是如何约束执政联盟中各政党的行为。要实现这一点，轮替政府制仍有一些潜在的问题需要解决。

第一，权力轮替能否上升到法定层面。在中东欧地区，大多数国家的宪法明确规定了政府的组建原则和流程，但对于政党组阁谈判的内容及权力分配的格局却未详细规定。值得注意的是，在引用轮替政府制后，罗马尼亚等国的宪法法院并没有裁定其违宪。这说明，轮替政府制是在法律许可范围内的一种制度创新。但从另一角度来看，这些国家完成的所谓权力轮替仍然停留在实践层面，尚不能称之为真正法律意义上的制度化。而且，轮替前后的政府在法理上也属于两届政府。在这一局面下，约束执政党行为的仅有组阁谈判时达成的一纸协议，后续执政党是否履行该协议也只能更多地依赖其能否遵守契约精神，而非必须承担的法律责任。由此不难想象，相比于执政联盟中那些等待权力轮替而执政的政党，先已执掌政府权力的政党更有可能和动机在实施轮替的过程中制造障碍，以尽可能保持其对于政府施政的影响力。保加利亚的轮替失败就是一个典型的例子。作为执政联盟中权力轮替的主要两方，公民党和“我们继续变革”联盟都想在轮替时对政府的关键职位进行调整，以使己方掌握更大的权力。比如，公民党要求更换国防部长和能源部长，“我们继续变革”联盟则希望无党派人士斯托扬诺夫不再担任内政部长一职，但双方的诉求都遭到了对方的反对。在不断加剧的争吵中，两党的领导人也开始互相攻击和指责，“我们继续变革”联盟领导人瓦西列夫对公民党总理候选人加布里埃尔的批评，更是引起了保加利亚社会的广泛讨论。最终，权力轮替彻底失败。

事实上，在最早采用轮替政府制的以色列，这一制度设计的内容已被写入其基本法，并要求所谓的轮替政府，必须建立具有法律约束力的轮换机制，如规定：现任总理将在轮换期到来时自动结束任期并与候任总理交换职位，而无须通过组建新政府来完成。根据法律规定，候任总理的权力是有法律基础的。例如，现任总理在罢免候任总理所属政党的部长之前，必须获得候任总理的批准。此外，对于候任总理的人选、总理轮替的情形以及政府内部的权力格局和决策机制，以色列在其新修改的基本法中也都做出了明确的规定。可以说，这样的法律条文不仅给予了执政党真正履行其轮替承诺的法定机制和制度保障，而且也大大减少了因权力轮替失败导致政府下台的可能性。考虑到轮替政府制在中东欧国家尚属新生事物，其未能被写入各国宪法情有可原；但如果想要更成熟、更广泛地应用这一制度设计，则必须将其上升到法律层面，并建立行之有效的约束机制。

第二，轮替双方的执政责任如何划分。在议会民主制模式下，选举过程部分地扮演了问责机制的角色。这意味着选举本身不只是选民对政党组建政府的单向授权，还是一种彼此间的双向互动。在这种互动中，政党所组建的政府应做的就是维护国家和全体民众的利益，并推动政治、经济的发展和增长。而选民的主要任务就是评估政府是否真正履行了职责，并据此通过选举对其进行奖惩，以实现对权力的实质性监督和问责。由此，执政责任的划分就成为完成这一问责过程的关键问题。在通常的政府制度下，执政责任的划定相对来说较为容易和清晰，独掌政府权力或者在执政联盟中居主导地位的政党通常被视为执政党，或者主要执政党。毫无疑问，执政党同时自然也是执政责任的主要承担者。但在轮替政府制下情况有所不同，甚至可以说十分特殊：两个政党（或政党联盟）轮流执掌政府的主要权力，也都一直处于执政党地位。但与此同时，作为执政者，它们的权力又都要弱于一般意义上的主要执政党；作为候任执政者，它们又都显然有别于普通的执政伙伴。因此，如何界定它们之间的权责显然是一个十分棘手的问题。

在2024年罗马尼亚的议会选举中，完成权力更替的社会民主党和国家自由党曾围绕执政责任问题展开了激烈的辩论。国家自由党发表声明指出，其只需为本党主政时的表现负责，而不能为轮换后的社会民主党乔拉库政府承担责任。国家自由党甚至一度威胁退出与社会民主党组成的执政联盟，但最终决定继续留在联合政府内。社会民主党则认为，国家自由党试图通过发表这样的声明获得更多的选票，并公开呼吁国家自由党承担其应尽的执政责任。无论是出于何种目的，社会民主党和国家自由党的争执的确引发了对于轮替政府制的重新思考。当完整的政府任期被划分为两段甚至多段后，政府的执政责任应如何划分？选民又应如何评估不同政党在政府任期不同阶段的执政表现，并在下次选举中对其进行“奖惩”？这些问题一方面要求国家机器和法律制度做出严格的判定，另一方面也需要政党和选民在政治实践中不断摸索和学习，发掘选民对政府进行问责的新理念和新方式。

第三，如何保障第三方的权益。权力轮替通常发生在执掌政府权力的两个主要政党之间，但政府中还可能存在作为执政联盟成员的第三方政党，甚至纯粹的无党派技术型官员。那么，如何在进行权力轮替时保障他们的权益，进而维持政府的稳定和正常运作就是一个非常现实的问题。通常情况下，进行权力轮替的政党会在签署合作协议时严格限定权力轮替的范围和所涉及的人员，并给予第三方政党完全独立的地位。比如，罗马尼亚国家自由党和社会民主党在达成组阁协议时就明确规定，轮替事宜仅涉及社会民主党和国家自由党两党，罗马尼亚匈牙利族民主联盟保留其原有的部长职位。然而，在实际的执政过程中，执政联盟的内部关系常会发生难以预料的变化，争权夺利不可避免。此时，相对弱势的第三方就很有可能成为两大政党挤压的对象，特别是在进行权力轮替的关键时刻，其所拥有的政府职位很容易被两大政党侵夺。

在罗马尼亚进行第一次政府轮替时，候任总理乔拉库曾试图收回由罗马尼亚匈牙利族民主联盟掌管的环境、水利和森林部与发展、公共项目和行政部。作为补偿，他提议由罗马尼亚匈牙利族民主联盟接管国家自由党领导的能源部以及欧洲投资和项目部，国家自由党则从社会民主党领导的卫生部以及经济、创业和旅游部中进行选择。这样的调换显然对社会民主党更为有利，因此遭到了其他两个政党的反对。对此，罗马尼亚匈牙利族民主联盟主席凯莱曼强硬表示：“轮替需要遵照原有协议进行，没有发展部，该党将退出执政联盟。”国家自由党则表示不愿意接受两个部门的调换，只能接受能源部一个部门的调换。之后，处于弱势地位的罗马尼亚匈牙利族民主联盟不得不做出了一定程度的让步，但三党之间仍然难以达成共识。最终，罗马尼亚匈牙利族民主联盟退出了执政联盟，导致轮替后的政府中只有社会民主党和国家自由党成员。无独有偶，保加利亚在权力轮替时也出现了类似的情况。在登科夫政府中，公民党和“我们继续变革”联盟组成的政党联盟仅占据8个职位，其余12个职位都由无党派的技术型官员出任。在公民党和“我们继续变革”联盟无法就彼此掌握的政府职位进行调换时，两党就都将目光投向了第三方拥有的职位，试图由本党成员予以接任。显然，这样的做法不仅违背了最初的轮替协议，而且也会破坏执政联盟内部的稳定性，进而导致轮替失败和政府下台。在政治碎片化和政治斗争激烈化的背景下，未来中东欧国家的主流政府类型依然是联合政府，特别是执政联盟中包含三个以上政党的多数联合政府。而如何在轮替政府制中保障第三方的权益，也将是中东欧国家在法律制度和政治实操层面面临的重要考验。

来源：《俄罗斯学刊》2025年第6期