【内容摘要】派驻监督作为党和国家监督体系的有机组成部分，在推进全面从严治党、规范公权力运行中具有重要意义。其多维价值定位体现在推进监察全面覆盖、强化外部监督力量、紧盯“关键少数”，以及构建常态预防机制等方面。在长期实践中，派驻监督形成了直接领导体制、统一管理模式、全面派驻布局及聚焦主责主业等成功经验。同时，当前派驻监督也面临诸多现实挑战，制度设计与运行实践的偏差、人员配置与实际需求的矛盾、监督成效随层级递减的困境以及多元协同监督合力不足等问题逐渐凸显，制约着派驻监督效能的充分发挥。对此，亟需细化派驻监督规则、强化专业队伍建设、创新派驻监督模式、健全内外衔接机制，从而破解派驻监督效能瓶颈。

【关键词】派驻监督 党和国家监督体系 全面从严治党 监察体制改革 监察全覆盖

一、派驻监督制度的多维价值定位

派驻监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，其价值定位根植于多维治理逻辑：在制度建构层面，以“驻”的优势实现监督力量下沉，推进监察全覆盖，以“派”的权威强化外部监督力量，破除同体监督壁垒；在实践效能层面，聚焦“关键少数”以压实管党治党责任，提升权力制约的针对性和实效性；在治理范式层面，构建常态预防机制以筑牢腐败治理防线，形成全链条监督闭环。通过优化监督资源配置、提升监督效能，派驻监督为巩固党的执政地位提供了基础性保障，具有不可替代的战略意义。

（一）推进监察全面覆盖，深化监察体制改革

“概念是社会科学研究的基石，共识系统性的概念建构与运用是知识生产的前提基础。”揭示派驻监督之于监察全覆盖的价值定位，必先对监察全覆盖的概念进行准确梳理和界定。《中华人民共和国监察法》（以下简称“《监察法》”）第1条开宗明义地指出“实现国家监察全面覆盖”。其中，“国家”是其空间定位，也凸显监察工作的独立性和权威性；“监察”是其职责定位，围绕监督、调查、处置三项职责展开；“全覆盖”是其功能定位，意味着监察监督无禁区、零容忍、全方位、无死角。理论界对于监察全覆盖的认识由浅入深，由表及里，不再局限于监察对象或监察职责范围的全覆盖，而是围绕监督公权力或者监察权运行构建监察全覆盖体系。监察全覆盖是要通过监察改革打造全新的权力监督机制，并在监察对象、监察主体与监察机制的有序运行中实现良好的监察效果。可以将监察全覆盖理解为在深化监察体制改革的背景下，致力于消除权力监督的真空地带，构建严密的法治监督体系的一项政策方略，一条法律原则，也是一整套实施机制的总称。

监察全覆盖需要相应的组织保障，因此监察组织也具有全覆盖的必要性。与行政级别相对应的四级监察委员会搭建了监察组织全覆盖的基本骨架，只是实现了监察监督的“有形覆盖”，还需要监察派驻（派出）弥合监察监督的真空地带，推进国家监察体系向基层拓展延伸，实现监察监督的“有效覆盖”。派驻监督可以强化近距离、全天候、常态化的日常监督，能够弥补传统监察体制的不足，实现监督机制的互补，提升国家监察工作的效能。派驻监督全覆盖能够最大程度上发挥监察制度的优势，织密监督网络，树起监督的威慑性，将监察工作深入到各个角落和潜在问题领域，及时发现违法违纪、腐败等行为，是推进监察全覆盖贯彻落实的重要环节。只有坚持监察制度的全覆盖、无死角，才能确保干部队伍始终保持廉洁自律、高效为民的作风，有效遏制腐败现象的滋生蔓延，净化政治生态。派驻监督作为打通监察全覆盖“最后一公里”的重要制度抓手，完善派驻监督制度有助于构建全覆盖的监察制度体系，深化国家监察体制改革，为国家的长治久安与繁荣发展奠定坚实基础。

随着派驻机构改革的持续深化，监察全覆盖在广度和深度上不断拓展。2024年修改《监察法》对派驻机构的设置进行了系统优化，便是旨在解决监察全覆盖的瓶颈问题。在横向维度，新《监察法》将“中国人民政治协商会议委员会机关”和“事业单位”增补为派驻派出对象；将2018年《监察法》规定的“所管辖的行政区域”调整为“特定区域”，更加精准地涵盖监察委员会依法向地区、盟、开发区等不设置人大的区域，以及不设立监察委员会的街道、乡镇等特定区域派驻派出监察机构或者监察专员的情形。这一重要修改，不仅彰显国家法律在权威性、严谨性和指向性上的显著跃升，更是对监察体制改革持续深化过程中派驻监督实践成果的跟进与巩固，深刻凸显了派驻监督在推进监察全覆盖战略中的核心价值。在纵向维度，新《监察法》增设监察再派出制度，赋予国家监委驻垂管单位、中管企业、国务院国资委、教育部等中央一级单位的派驻机构以再派出的权力，从而推动监察权的“触角”进一步下沉，更好地实现对监察对象的“看得见、管得着”。通过从横向和纵向两个维度双向发力，进一步构建了“横向到边、纵向到底、分工协作”的监察全覆盖体系，增强了监察监督的有效性，持续推进了国家治理体系和治理能力的现代化。

（二）强化外部监督力量，提升惩贪治腐效能

权力必须受到监督，不然就存在腐败的风险。公权力机关具有高度的权威性，越是独立的机构，其受到的制约就越少，内部监督就越无力。“上级监督远、同级监督软、下级监督难”以及“灯下黑”等现象，正是公权力运行缺乏有效监督和制约的真实写照。只有将权力关进制度的笼子里，让权力暴露在阳光下，公权力才能够在正确的方向和轨道上行使。因此，需要借助外部监督对监督对象进行制约，促使权力规范运行，达成权力之间的相互制约与平衡，防止权力滋生腐败。为破除这一难题，以习近平同志为核心的党中央在研究反腐倡廉新情况、新变化的基础上，创新党的纪律监督机制和工作机制，推进纪委派驻机构统一管理，凸显“派”的权威和“驻”的优势，强化党内监督。通过构建严密的外部监督体系，推进全面从严治党，确保公权力被正确、廉洁地行使。

习近平总书记强调，“所有派驻机构都要聚焦党风廉政建设和反腐败主业，强化监督执纪问责，瞪大眼睛，发现问题”。派驻监督作为监察制度的重要构成部分，其关键职责在于反腐倡廉。派驻监督是在党的集中领导下，自上而下组织的监督，其与驻在单位之间是监督与被监督的关系，而非同级机关之间的监督。通过派驻机构的“再监督”模式，脱离内部监督的藩篱，以外部的视角对驻在单位的日常工作情况和权力运行过程进行监督和制约。李希同志在二十届中央纪委四次全会工作报告中提出要“加强嵌入式监督”，派驻机构作为一股嵌入被监督者内部的外源性监督力量，能够有效“撕开口子”“揭开盖子”“挖出根子”。派驻监督严肃对待日常监督中发现的问题，依照党纪国法进行问责，督促驻在单位严肃追究各责任主体的责任，依靠外部监督和上级派驻的权威警示和惩治贪腐行为。通过深入发掘腐败治理的痛点，聚焦权力监督的重点，破解制度运行的难点，扫除监督覆盖的盲点，疏通执纪问责的堵点，全面构建起无禁区、全覆盖、零容忍的派驻监督体系。

具体而言，派驻监督在改革之后，派驻机构实行垂直管理，其资源配置不再依赖驻在机关，可以更独立地履行监察义务，提高了派驻机构的独立性和行动力。派驻监督的各种模式、监督方式、问题反映渠道等不断制度化，并建立了问题移送、线索转交等机制，能够更好地针对贪腐问题进行调查和反映。“再锋利的刀刃，也砍不了自己的刀把”，派驻监督这种异体监督的制度设计，可以避免监督者与被监督者的同化，一方面不断擦亮派驻监督的“探头”作用，另一方面使派驻机构敢于斗争、高效有力，通过和纪律监督、监察监督、巡视监督之间贯通协调，形成监督合力。特别是对于金融、国有企业、能源、消防、烟草、医药、高校、体育、开发区等权力集中、资金密集、资源富集领域，派驻监督通过实现体制性嵌入实现穿透式监督，革新了监督范式，促进系统施治。这种“常驻不走”的监督模式，使得派驻监督具有近距离、全天候、常态化的监督优势，长期的派驻使得其对驻在机关内部情况更为了解，可以有效化解“上级监督远”的问题，打击隐蔽的、新型的贪腐行为。《纪检监察机关派驻机构工作规则》(以下简称“《派驻机构工作规则》”)第7条规定，派驻机构主要负责人实行交流任职、定期轮岗，是对“灯下黑”现象的防范，通过这一方式，降低派驻机构负责人和驻在机构利益往来的可能性，督促派驻负责人洁身自好、廉洁自律。通过不断加强派驻监督的权威，对腐败分子造成威慑，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的氛围，为打赢反腐斗争攻坚战奠定基础。

（三）紧盯“关键少数”履职，压实靶向监督责任

我国政治实践中存在大量采取“首长负责制”原则进行决策的情况，主要负责人在整个机关运行过程中发挥着举足轻重的作用，“关键少数”影响着整个部门的工作开展。责任越重大、岗位越重要，越要加强监督，“关键少数”自然是派驻监督的重点人群。《派驻机构工作规则》第24条规定的四类重点监督对象就包括了驻在单位的领导班子和主要负责人等。全面从严治党、全面依法治国有没有取得实实在在的成效，关键就在于有没有抓住“关键少数”这个“牛鼻子”。

长期以来，机关内设监督机构由于内设力量薄弱、监督手段单一、层级不高、监督范围狭窄、政治监督不够等原因导致监督力度不够，对部门的领导干部难以实现制约。特别是在“首长负责制”下，对于“关键少数”的内部监督更加势弱，出现了对于单位的“领导干部”不敢监督、不敢担当、不能坚持原则严格执纪、顾虑较重没有斗争精神等情况。且内部监督人员之间容易形成人情往来和利益链条，尤其是针对“关键少数”，内部监督往往要听命于领导班子的安排，难以实现真正的监督。“一把手”的权力高度集中且缺乏有效监督，使得权力运行模式呈现出决策权、人事权和财务权的“三重垄断结构”，容易导致权力滥用、腐败高发，在实践中最终异化为“决策一言堂，用人一句话，花钱一支笔”，“一把手监督”难题由此形成。内部监督的权威性和监督动力不够，迫切需要依靠外在力量补强监督刚性。

派驻监督本质上是一种政治监督，即通过对驻在机构的全面监督落实全面从严治党。我国的干部队伍中，绝大多数都是中共党员，需要不断强化遵守政治纪律和政治规矩的意识。通过抓好“关键少数”来带动绝大多数，以“头雁效应”激发“群雁”活力，充分发挥监督体系的系统优势，实现由点及面的治理效果，最终建立良好政治生态。加强对“一把手”和领导班子的监督，就必须依靠外部监督对其形成制约，依靠派驻监督强化对驻在机构“关键少数”的日常监督，通过权力中枢的廉洁共振，实现治理体系从压力传导到动能内生的跃迁。

习近平总书记在十九届中央纪委二次全会上指出，要“对‘关键少数’特别是高级干部提出更高更严的标准，进行更严的管理和监督”。派驻监督作为自上而下的监督形式，可以充分发挥其优势，紧盯“关键少数”，摆脱内部监督的困境。派驻监督因为其权威性和独立性，与派驻机构的领导班子展开平等对话，督促和提醒领导班子成员谨守政治底线，提高领导班子带动主动进行党风廉政建设的政治自觉、思想自觉和行动自觉。通过强化监督责任主体的落实，综合运用各种手段，筑牢“关键少数”的思想防线，规范权力行使，确保党中央的决策部署得到贯彻落实。各级纪委要敢于问责，在全面从严治党的大局中发挥好自身的作用，积极行使监督权。派驻机构承担起相应的党内监督职责，对于失职失责的情况要及时查处报告，保障部门的风气和作风，避免塌方式腐败。随着派驻监督体制改革的深入推进，监督方式不断优化，面对“关键少数”的监督将更加专业有效，能够切实督促“领导干部”秉公行使权力。

（四）构建常态预防机制，前移腐败治理关口

一方面，派驻监督作为常态化监督机制，其长期驻点的特点重在实时监督，有别于传统的运动式监督。运动式监督虽然能在短期内起到震慑效果，但长期来看，随着运动式监督的重复上演，其治理成效可能会随着监督者与被监督者的持续互动而由强渐弱。具言之，在膨胀任务与有限资源的持续张力之下，被监督者的“试探性违规”与监督者的“选择性容忍”会逐渐就“合规的边界”达成默契，进而导致运动式监督效果失灵。派驻监督通过常态化的贴身监督建立不间断的监督场域，形成365天持续释放的压力，能够有效防止出现“雨过湿地皮，紧一阵、松一阵”的情况，避免陷入问题反弹的循环。

派驻监督在横向上呈现点多面广的覆盖特征，在纵向上存在线长层级多的穿透挑战，这要求派驻机构必须构建精准适配的监督工具体系，通过结构化、靶向化的方法路径，方能避免监督力量失焦、治理效能耗散。根据《派驻机构工作规则》第32条的规定，“派驻机构开展日常监督应当深入实际、深入群众”，其监督方式具体包括：参加会议、谈心谈话、听取汇报、查阅资料、沟通情况、分析研判、廉政把关、实地调查，以及其他开展日常监督的方式。派驻机构需充分结合被监督地区、部门的实际情况和职能职责，做实日常监督，紧盯在权力运行、内控机制等方面的风险点，坚持风腐同查同治，以“钉钉子”精神构筑常态化、长效化、精准化的监督体系。

另一方面，传统监督偏重事后纠偏，派驻监督可以实现事前、事中干预，有利于把握监督主动性，前移腐败治理关口。权力运行天然具有封闭性，腐败行为更具有隐秘性特征，且被监督者往往会规避监督，这使得监督者的信息获取总是滞后且片面的，信息不对称成为制约监督效能发挥的深层原因。派驻机关具有“驻”的优势，通过“在一个楼里办公、一口锅里吃饭”的方式拉近了监督者与被监督者的时空距离，让监督“前哨”“探头”更加灵敏、迅速。与其他监督方式相比，派驻监督离信息更近的区位优势和对信息更熟的认知优势，打破了监督者的信息茧房，使得监督者能够更了解监督对象的情况，熟悉监督对象的业务，有利于及时发现存在的苗头性和倾向性问题，抓早抓小，防微杜渐。

“冰冻三尺非一日之寒”，腐败治理要把功夫下在日常，善于“治未病”。《联合国反腐败公约》第6条提出各缔约国应当根据本国法律制度的基本原则设立预防性反腐败机构，派驻机构及派驻监督便是颇具中国特色的解决方案。我国历来重视预防腐败的重要性，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央创造性地提出监督执纪“四种形态”，并将其写入党章中。“‘四种形态’贯穿着全面从严治党的基本理念和具体要求，蕴含着多数与少数、量变与质变、严管与厚爱、惩治与挽救等深刻的辩证法，为管党治党提供了标尺。”十九届中央纪委三次全会上，习近平总书记首次完整提出一体推进“三不腐”的重要要求。“三不腐”相互依存与促进，深刻揭示了标本兼治、系统施治的反腐败基本规律。派驻监督与一体推进“三不腐”形成内在呼应：派驻监督通过嵌入式监督的方式，重塑了派驻对象的权力运行逻辑，通过早发现早纠正和日常教育警示，可以让“红红脸、出出汗”成为常态，实现从惩治极少数到管住大多数的转变，将“惩、治、防”紧密地结合了起来。派驻监督弥补了其他监督方式在预防腐败机制方面的不足，构建了事前、事中、事后全覆盖的监督链条，实现了腐败治理从被动惩治到主动免疫的范式转型。

二、我国派驻监督的成功经验总结

我国对派驻监督制度的探索从未停歇，历经数次重大变革，逐步构建起一套具有中国特色的派驻监督制度体系。作为党和国家监督体系的有机组成，我国派驻监督的特殊性既体现在与国家治理体系的深度融合，更表现为始终与国家监察体制改革同频共振的演进逻辑。深入总结其发展历程中积淀的成功经验，不仅是对派驻监督制度历史合理性的学术阐释，更是从实践智慧中提炼制度优势，为新时代深化派驻监督体制机制改革提供行动参照的必要路径。

（一）构建派驻监督直接领导体制

我国的派驻监督制度历经制度变迁与范式转换，逐渐发展成型，呈现出“双重突破”的演进特征。新中国成立后，党的中央和地方监察委员会成立，监察部可以在国务院所属财经部门设立国家监察局，国家监察局可以按照需要下设派驻机构，形成了派驻监督的雏形。党的十一届三中全会之后，我国的纪检监察机构开始恢复重建。1991年中央纪委规定中央纪委派驻部门受中央纪委和所在部门党组的双重领导模式。这一阶段，派驻监督呈现出显著的路径依赖的特征，即监督权仍依附于驻在单位的权力结构。2001年党的十五届六中全会启动了派驻机构垂直管理的改革，纪律检查机关对派出机构实行统一管理，派驻机构由中央纪委监察部直接领导，这标志着制度突破的开始，通过领导体制的重构初步实现了派驻监督的“物理分离”。

党的十八大以来的深化改革则完成了派驻监督的范式革命。2013年，党的十八届三中全会提出要对派驻机构进行统一名称、统一管理，“两统一”改革继续强化了派驻监督的组织权威。2018年监察体制改革将行政监察上升为国家监察，国家监委与中央纪委合署办公，派驻监督实现了“形神兼备”的制度重塑。特别是2022年《派驻机构工作规则》的颁布，以党内法规形式确立派驻机构由派出机关直接领导、统一管理，由派出机关负责，受派出机关监督的原则。通过解构派驻机关领导体制的演进轨迹可以看到，派驻监督的组织独立性在不断被增强，更有利于将制度潜能转化为现实权威。

传统的“双重领导”体制要求派驻机构既要对派出单位负责，又要受驻在单位的管辖。这种管理模式虽然便利了派出机关和派驻机构上下级之间、派驻机构和驻在单位之间的协调沟通，但是不同的领导部门之间可能会出现政策相互矛盾、难以落实的情况，不利于提高监督的质量和效率。派驻机构受到驻在单位的领导，派驻机构的权威将会受到影响，难以彻底摆脱内部的利益纠葛，导致派驻监督功能受限。将派驻监督改为“直接领导”之后，明确了派驻监督是自上而下的组织监督形式，派出机关和派驻机构之间是领导和被领导的关系，派驻机构和驻在单位之间是监督与被监督的关系。派驻机构直接听命于上级领导部门，与驻在单位的牵绊减少，降低受到被监督者的影响，能够心无旁骛地执行其工作任务，对驻在单位进行全面的、长期的监督和制约。通过将监督者从驻在单位科层体系中剥离，有效解决了“同体监督”失效的难题。统计表明，改革后某省2023年全省派驻机构线索处置、立案、处分数分别同比上升33%、61.8%、48.7%，省级派驻机构“零办案”现象全部消除，市县两级派驻机构自办案件覆盖率分别达到87.3%、86.1%，充分印证了制度刚性增强带来的治理效能提升。

（二）实现派驻机构统一管理模式

党的十八大以来，党中央针对派驻监督实践中长期存在的“人、事、财”管理难题，展开系统性改革探索。2014年出台的《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》，首次以党内规范性文件形式确立派驻机构由中央纪委直接领导、统一管理的体制架构。这一体制创新加强了对派驻机关的业务管理，强化了对派驻机构人员履职情况的监督和对派驻机关干部的考察，完善了对派驻机构工作人员的后勤保障，从制度层面破解了派驻监督无力的困境。2022年《派驻机构工作规则》再次固化了这一改革成果，规定派驻机构实行派出机关直接领导的统一管理体制。这一改革措施增强了中央纪委和派驻机构的联系，中央纪委能够更及时了解到派驻机构和驻在单位的情况，派驻机构也能够更迅速反映相关信息，获得中央纪委的指导，派驻监督的统一管理确保了派驻机构的高效运作，增强了派驻机构的权威性。

派驻机构作为监督体系中的一环，其设立旨在加强对特定机构的常态化监督，有效预防和惩治腐败现象。派驻监督的核心在于其独立性和专业性，嵌入但不融入，能够以超脱于被监督者之外的视角，进行客观、公正的监督活动，从而及时发现并纠正问题。如果由驻在单位负责管理派驻机构，派驻机构将丧失其独立性，最终失去其应有的功能。按照组织社会学“资源依赖理论”的观点，组织为了维持生存和实现发展，必须从其所处的外部环境中获取各种必需的资源，这些资源涵盖了资金、技术、人才等多个方面。组织对环境具有依赖性，组织唯有通过战略管理来降低这种依赖，才能增强自身的自主性和竞争力。驻在单位作为被监督对象，若同时拥有对派驻机构的资源管理权，驻在单位将在无形中影响派驻机构的监督判断和行动自由，导致派驻机构在实际操作中难以保持应有的距离和客观性，最终使得监督功能大打折扣，甚至形同虚设。因此，确保派驻机构的超然性和自主性，是发挥其监督功能的前提和基础。只有对派驻机构的资源配置进行整合与协调，保证其权力行使和机构运作的独立性，才能更好地发挥其监督功能。

统一管理体制改革之后，派驻监督在业务管理上实现了事权独立化，加强了对派出机构问题线索处置等工作的督促检查和指导协调，提升了派驻机构人员的专业素养和监督能力；在干部管理上实现了人事权上移，确立了中央纪委对派驻干部的提名考察权，强化了对派驻机构干部的选拔、考察、任免等，切断驻在单位人事干预路径；在后勤保障上实现了财权单列，由派出机关统一管理派驻干部的组织关系和工资计划，增加了对派驻机构的经费投入，提升了派驻机构的办公条件等。中央纪委从多个方面入手，全面加强派驻机构的建设和管理，使派驻机构的监督效能得到系统性提升，为新时代纪检监察工作高质量发展提供了坚实的体制保障。

（三）推动派驻监督布局全面派驻

要不断反腐倡廉，适应全面从严治党的新形势、新变化，势必要求党内监督不留空白，派驻监督的覆盖范围不断扩大。习近平总书记指出，要“以强烈的历史责任感、深沉的使命忧患感、顽强的意志品质推进党风廉政建设和反腐败斗争，坚持无禁区、全覆盖、零容忍，严肃查处腐败分子”。这为持续推进派驻监督全覆盖改革提供了根本指引。党和国家高度重视派驻监督的功能，始终将派驻监督全覆盖作为深化纪检监察体制改革的核心任务，通过顶层设计推动监督体系的结构性优化，不断提升派驻监督的覆盖范围和效果。经过数年发展，派驻监督已由最初的几个部门一直扩大到地方各级党委、政府所有工作部门。2015年1月，中央纪委开始向中组部、中宣部、中央办公厅等中央一级党和国家机关设立了7家派驻机构，对50多个部门和单位实施定点监督。2015年11月，中共中央办公厅印发《关于全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构的方案》，中央纪委共设置47家派驻机构，其中综合派驻27家、单独派驻20家，实现对139家中央一级党和国家机关进行派驻监督，我国首次实现了派驻监督“横向到边”的组织覆盖。2017年，党的十九大将党章中有关派驻监督的相关表述修改为“全面派驻”，从党章党规层面对派驻监督全覆盖做出了原则性规定。2018年，国家监察体制改革进一步将监察监督对象拓展至所有行使公权力的公职人员，构建起“纵向到底”的监察全覆盖体系，党规国法实现了派驻监督全域覆盖的贯通衔接。至此，一个横向到边，纵向到底、分工协作的监察全覆盖体系已经大体建成。

在党的建设新的伟大工程中，党内监督是党的建设中至关重要的一环。为了确保党的先进性和纯洁性，必须对所有权力进行严格的监督和制约，派驻监督全覆盖是党内监督不留空白的有力抓手。派驻监督的全覆盖特征兼具广度和深度，体现为监督对象与监督过程的双重延伸。一方面，从对象上来看，派驻监督打破了传统监督的部门壁垒，将行政机关、司法机关、事业单位等各类公权力主体统一纳入监督范畴，实现“凡有公权力处必有监督”的立体化布局。另一方面，从过程上来看，派驻监督建立了“嵌入式”动态监督机制，通过事前廉政风险防控、事中实时跟踪问效、事后闭环整改评估的全链条监督模式，将监督触角延伸至权力运行的各环节。这种覆盖范围的拓展并非简单的空间扩张，而是通过“常驻不走的巡视组”定位，构建起与治理体系同频共振的监督生态，凡公权力辐射的经济、民生、司法等领域，均形成“监督跟着权力走”的动态响应机制，使监督的广度与深度随治理实践发展而持续深化。

作为党和国家监督体系的战略性制度创新，派驻监督全覆盖的成功经验不仅在于组织架构的“物理扩展”，更在于通过监督资源的优化配置实现治理效能的“化学变化”。它以“无禁区、全覆盖、零容忍”的执纪要求为指引，将制度优势转化为监督实效，在新时代全面从严治党中具有不可替代的定位意义。

（四）聚焦派驻监督的“主责主业”

任何的组织都有其核心“业务”，厘清派驻机构的主要职责，有助于更好地推进派驻监督的发展。党的十八大以前，中央纪委和监察部门认定派驻机构承担“监督”和“协调”的双重职能，即协助驻在单位领导班子反腐倡廉的同时，对驻在单位的成员进行监督。这种“既当运动员又当裁判员”的角色设定，在实践中易导致监督主体的角色模糊。党的十八大以来，随着全面从严治党战略的推进，派驻机构逐渐开始聚焦“主责主业”。十八届中央纪委三次全会通过纪检监察机关要“三转”的改革部署，即转职能、转方式、转作风。这意味着纪检监察机关要明确定位，理清责任，突出职责主业，把不该管的工作交还主责部门，做到不越位、不缺位、不错位。习近平总书记也强调，“中央纪委和各级纪律检查机关聚焦中心任务，强化监督执纪问责”，“推进巡视和派驻监督全覆盖，坚决遏制腐败蔓延势头”。2022年《派驻机构工作规则》指出，派驻监督以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚定不移推进党风廉政建设和反腐败工作，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的环境，还规定了派驻机构的工作职责是依法履行监督执纪问责和监督调查处置职责，标志着派驻监督职责体系的系统化定型，即主责在于反腐败斗争和执纪问责。

党的十八大之前对派驻监督的定位不准的问题导致派驻监督容易被忽略，其重要性未能得到充分的认识。认知上的偏差导致了派驻机构在实际运作中出现了工作越位、监督缺位和职责错位的现象。实践中甚至出现了外设监督机构被当作为内设监督单位，由派驻机构代行日常工作的情况，陷入“监督变牵头，牵头变主抓，主抓变负责”的怪圈之中，这不仅破坏了监督体系的制度设计初衷，更在一定程度上抑制了整体监督效能，导致监督资源错配与浪费。当派驻机构被卷入到被监督单位的日常工作中时，派驻机构的监督力量被削弱，监督职能被忽视，导致其不能履行真正的工作职责，致使监督执纪不到位，甚至出现监督盲区。同时，派驻机构作为上级机关对被监督单位实施监督的重要载体，其职责是确保被监督单位依法依规履行职责，一旦监督者与被监督者的界限趋于模糊，派驻监督的权威优势也被实质消解。聚焦派驻机构的核心职能，有助于化繁为简，使派驻机构能够更为集中、高效地履行其职责，专心负责监督工作，减少不必要的干扰和负担，能够集中精力、快速响应，推动派驻机构更好地发挥监督作用，构建风清气正的政治生态。

监督是纪检监察机关的基本职责、第一职责。派驻监督要立足职责本位，聚焦“监督的再监督”，坚持“参与不干预，到位不越位”。这中间要理顺两个关系：其一是理顺派驻机构与驻在单位监督与被监督的关系，正确认识派驻机构监督责任与驻在单位党组（党委）主体责任需要协调配合、同频共振、同向发力，党组（党委）对驻在单位全面从严治党和党风廉政建设负总责，全面领导并抓好各项工作，并自觉接受派驻机构的监督。派驻机构应当对驻在单位内部监督机构进行业务指导和监督检查，支持其开展执纪审查工作，并督促各级职能部门各司其职，形成齐抓共管的工作格局。其二是理顺派驻机构与派出机关的关系，派驻机构是派出机关的组成部分，与派出机关监督检查部门联系，受派出机关相关部门指导和协调开展工作。但是，派驻机构不能被异化为派出机关单纯的办案工具，派出机关需严格遵循监督力量配置的法定边界，不得随意抽调派驻机构人员从事非监督主业工作，防止因频繁调用导致“驻在优势”被虚置，监督力量被碎片化分割。唯有做好制度区隔，让派驻监督回归监督本源，才能避免派的权威发挥不充分，驻的优势转化不彻底。

三、当前派驻监督实践的现实审视

派驻监督作为深化纪检监察体制改革的重要抓手，在全面从严治党战略中持续深化，其制度体系和实践机制日臻完善。然而，由于其制度设计层面先天存在的体制性羁绊和机制性梗阻，以及既有制度规则不健全、衔接不畅、监督力量配置不均衡等原因，导致派驻监督在实践中并未充分发挥其应有的功能，监督效能尚未完全释放。因此，有必要对派驻监督存在的问题进行系统性检视，剖析其深层矛盾与困境，不仅是发现制度运行中的痛点难点、破解监督效能瓶颈的必由路径，更是推动派驻监督从有形覆盖向有效覆盖转化的逻辑起点。

（一）制度设计与运行实践的偏差

派驻监督的制度设计与运行实践之间存在的偏差主要体现在两个方面。其一，目前派驻监督的制度构建中整体方向把握和宏观政策指导较多，细化规则较少，制度运行存在不确定性，制约了派驻机构监督效能的充分释放。《派驻机构工作规则》虽然对派驻监督的工作原则、组织设置、领导体制、工作职责等内容进行了系统规定，但部分条款规定仍较为抽象，部分领域还存在空白需要填补，亟需更为精细的制度供给和措施推动派驻监督的深化发展。在监督标准方面，关于派驻监督的具体操作流程，监督的力度如何把握，量化指标如何设置，监督的效果如何评估等都缺乏细致明确的规定。这使得派驻机构在当前实际工作中常陷入“无章可循”的困境，具体工作的开展依赖于派驻机构自身，制度运行充满不确定性。在监督权责方面，虽然派驻机构有权对驻在单位的领导班子成员进行监督，但是在实际监督过程中，出于对责任风险和后果承担的考量，对“一把手”的监督尚停留在表面监督阶段，实质性监督措施难以有效落实。在考核机制方面，部分派驻机构对于地方的考评方式较为单一，难以获取科学、全面、合理的考评结果。同时，考评结果与干部的选拔选用之间是否存在相应的联系也含糊不清，间接影响了派驻机构的权威和工作人员的积极性。

其二，派驻监督手段单一、资源配置机制不完善等因素阻碍了派驻监督充分发挥其价值，难以实现全面深入的监督。当前，派驻监督患有“文件依赖症”，即派驻机构的监督手段主要依赖于书面资料审查，如会议记录、调研报告、工作台账等常规性文件。监督手段的相对单一和局限性导致了信息捕获困境，这些书面资料虽然能够在一定程度上反映被监督单位的工作情况和存在的问题，但往往难以获得核心业务信息，无法触及问题的本质和深层次原因。此种模式下，派驻机构一方面要监督驻在单位，另一方面要从驻在单位中获得对其不利的信息，对于权威不够的派驻机构来说，这一矛盾使得其往往陷入“不敢监督、不愿监督、不会监督”的困局，容易导致监督的深度和力度不够，难以充分发挥派驻监督应有的效能，甚至可能在一定程度上反噬其权威性和公信力。此外，由于派驻监督范围的持续扩张，其内部各种资源配置不均衡的问题也愈发突出。在归口派驻模式下，派驻机构面临的人员配置和工作量之间严重不匹配的问题日益明显。由于派驻机构需要同时监督多个驻在单位，而人员数量有限，因此往往会出现人员负荷大大超过合理工作量的情况。这种监督超载的状态不仅会影响派驻人员的工作效率和身心健康，更难以保证他们有足够的时间和精力去深入细致地开展监督工作，从而实现实质化的高质量监督。同时，派驻监督还存在上级注意力资源分配不均衡的情况，由于派驻机构数量的增多，上级派驻机关的工作量也不断加重，难以实现对所有派驻机构给予同等的关注。资源配置不合理可能拉低监督的质效，导致派驻机构在实际运行中难以达到制度目的。

（二）人员配置与实际需求的张力

派驻机构的人员作为派驻监督工作的直接践行者，其数量规模、专业能力以及队伍建设成效，都深刻影响着监督效能的实际发挥。在当前的监督实践中，人员配置与实际需求间存在显著张力，集中体现为以下几个关键方面：

其一，派驻机构人员配置与派驻监督全覆盖之间存在矛盾。国家监察体制改革的全面推进，极大拓展了派驻监督的范围。不论是政府机构、国有企业还是事业单位，只要涉及行使公权力的人员都要受到监督。这使得派驻机构的工作量呈几何倍数增长，然而，其人员配置却未能与之同步优化。特别是综合派驻机构，需同时对多个单位或部门实施监督，工作强度和复杂度相较于单独派驻机构更大，对派驻人员的能力素质也提出了更为严苛的要求。但是现实情况却是，派驻机构的人员和数量有限，难以承受如此繁重的工作负荷，导致人员长期处于高强度运转状态，难以保证监督工作的质量和效率。基层派驻机构的资源匮乏问题同样突出，其所能调配的人力、物力和财力资源更为有限，面对复杂的监督任务往往力不从心。在一些经济欠发达的县级地区，派驻机构常常仅有寥寥数人，却要承担多个重要部门的监督职责，且缺乏必要的专业调查设备与技术支持，面对隐蔽性强、手段复杂的腐败问题，往往难以展开深入、有效的调查。这种人员资源配置与监督任务的失衡，不仅削弱了监督的深度与广度，还可能为新的腐败行为滋生提供空间。

其二，派驻机构人员专业能力与监督领域专业性之间产生脱节。在金融、科技、环保等特定领域，派驻监督工作面临着较高专业门槛的挑战。这些行业往往充斥着大量的专业术语与复杂的操作流程，而且腐败风险较高。如果派驻人员没有相应的知识背景，将难以深入了解和把握被监督对象的业务运作逻辑，无法精准识别潜在的腐败风险点，进而难以有效履行反腐监督职能。随着派驻监督全覆盖的深入推进，各领域对派驻监督的专业性需求日益凸显。然而，当前派驻人员多来源于公务员群体，其知识结构往往侧重于综合管理，在特定领域的专业知识和技术能力方面存在明显短板。在面对专业性强、情况复杂的腐败问题时，由于缺乏专业素养与技术手段，派驻人员在反腐败斗争中难以占据主动，监督工作容易浅尝辄止，无法触及问题核心，严重制约了监督效果的提升。

其三，派驻人员考核升迁机制与人员职业发展的困境。科学合理的考核与升迁机制，是激发派驻人员工作积极性、保障其职业发展的关键所在。但在实践中，针对派驻人员的考核体系尚不完善，考核指标缺乏统一标准，考核内容不够全面精准，考核程序也存在不规范之处，导致难以真实反映派驻人员的工作实绩。考核结果的应用也不明确，对派驻人员升迁的影响含糊不清，升迁的渠道缺乏透明度，使得派驻人员对自身职业发展前景感到迷茫，工作热情和长期投入意愿受到严重打击。这种考核与升迁机制的缺陷，不仅影响了个体工作积极性，还对整个派驻队伍的稳定性与专业性建设造成负面影响，阻碍了派驻监督工作的持续深入开展。

其四，派驻人员的培训体系也存在不足。在派驻监督工作日益复杂、专业性要求不断提高的背景下，定期且系统的培训是提升派驻人员业务能力的重要途径。然而，当前许多派驻机构缺乏完善的培训规划，培训内容与实际工作需求脱节，培训方式单一，无法满足派驻人员对新知识、新技能的学习需求。这使得派驻人员在面对不断变化的监督形势与复杂的腐败手段时，难以更新知识结构、提升业务能力，进一步加剧了人员配置与实际需求之间的矛盾。

（三）成效发挥与层级递减的困局

派驻机构可以看作“常驻不走的巡视组”，是随时运转的监督“探头”，其功效发挥同样依循“以上促下，上借下力，下借上势”的协同治理逻辑。“以上促下”，即凭借派出机关的高位权威与统筹谋划，为派驻机构开展监督工作锚定方向、提供政策支撑，督促驻在单位将上级决策部署精准落地，从宏观层面把控监督节奏与重点，推动系统性问题整改。“上借下力”体现在派出机关依托派驻机构贴近一线、熟悉业务的优势，精准收集基层实情与问题线索，以基层的“小切口”透视整体治理的“大问题”，实现监督资源的上下联动与高效整合。“下借上势”则表现为派驻机构借助派出机关的权威性与影响力，在监督执纪问责时增强威慑力，破除地方保护主义与内部利益藩篱，在开展监督工作时获得更多支持与配合，确保监督工作能够深入推进，无阻碍地直达问题核心。通过这种协同治理逻辑的有效运作，派驻机构才能充分发挥其独特优势，将监督效能最大化，真正成为全面从严治党在基层落地生根的坚实保障，推动党和国家监督体系在实践中不断完善与发展，助力营造风清气正的政治生态与廉洁高效的工作环境。

然而，派驻监督的“压力传导链条”本质上仍依赖上级对下级的监督模式，其成效随着层级递减的趋势较为显著。中央纪委向其他国家机关开展的派驻监督的效力最强，派驻机构能够获得充分的重视与支持。省、市级的监督效力有所减弱，这是由于地方政府的自主权和灵活性相对较大，派驻机构在开展工作时可能会面临更多的困难和挑战。市级以下的派驻监督的效力更低，一方面是因为层级越往下，派驻机构的行政级别越低，对于驻在单位的威慑力也会更弱；另一方面，基层受到人情因素影响更明显，部门间关系错综复杂、利益纠葛盘根错节，派驻机构在履职过程中可能会遭受各种形式的干扰和阻碍，致使监督实效大打折扣。这种效力递减的现象，还与信息传递过程中的失真密切相关。在层级体系中，信息从中央层层下传至基层，派驻机构获取的信息精准度与时效性不断损耗，致使其在监督时难以依据最新、最准确的情况做出及时反应。派驻监督想要自上而下产生的影响力在层级结构之间被破坏，难以充分发挥派驻监督应有的成效。

此外，派驻监督的模式还导致纪检监察机构和人员分布较为分散，使得原本的集中机构拆分为数个独立机构，由原来的集中监察变成了分散监督。越往基层，这种分散效应越明显，难以形成规模效应和集约效应，进而降低了监督效果。首先，从机构设置的角度来看，派驻监督模式往往意味着原本集中统一的纪检监察机构被分割成多个相对独立的派驻机构。这些派驻机构虽然各自负责特定单位的监督工作，但彼此间缺乏高效的信息共享与协同合作机制，导致监督资源难以实现最优配置。每个派驻机构都需独立开展线索收集、案件查办、教育预防等工作，这不仅增加了运行成本，还可能因资源有限而难以深入、细致地开展监督活动。其次，这种各自为政的局面，使得监督工作易陷入“只见树木不见森林”的困境，既难以发现系统性腐败问题，也无法对违纪违法行为形成持续有力的震慑。再次，随着派驻层级向下延伸，基层派驻人员数量明显减少，分散效应愈发突出。在基层单位，由于监督对象众多且情况复杂，加之派驻人员数量有限，往往难以实现对所有关键环节的全面覆盖和有效监督，派驻监督容易陷入“天高皇帝远”的困境，即“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”，致使一些违纪违法行为无法及时被发现和纠正。最后，基层派驻人员可能面临单个派驻部门的派驻人员专业能力欠缺、受地方利益纠葛影响等问题。对纪检监察这样一项专业性极强的工作，监察人员不仅需要具备丰富的法律、财务、审计等知识，还需拥有敏锐的洞察力和判断力，否则监督工作将难以有效开展。在派驻监督资源配置“倒金字塔”结构的底端，由于派驻机构人员受制于多重主客观因素，派驻监督往往只能停留在表面，难以触及问题的本质，甚至可能因信息不对称而被蒙蔽或误导，对驻在单位的监督难以深入推进，导致监督目的无法达成，进一步削弱了监督的权威性和有效性。

（四）多元协同与合力形成的短板

派驻机构作为党和国家监督体系中的关键一环，与日常监督、专项监督、巡视监督共同构成了四位一体的监督网络，致力于实现对公共权力运行的全方位、深层次监督。欲充分发挥这一监督体系的整体效能，就必须不断完善各监督方式之间的联动衔接机制，促使其相互贯通、有机结合，进而凝聚监督合力。然而，在实践过程中，派驻机构与地方纪委监委之间，派驻机构与驻在单位内部纪检机构之间，派驻监督和其他监督方式之间等，存在一定程度的冲突与不协调。

其一，派驻机构与地方纪检监察机关之间可能存在权限冲突等问题。派驻机构作为上级纪委监委派往机关单位或者特定区域实施监督的重要力量，与地方纪委监委构成了我国监察体系的重要组成部分。两者虽在目标上高度一致，均为维护党纪国法，促进党风廉政建设，但是由于权限设置和工作侧重点的差异，实践中难免会出现权限重合与潜在冲突的情况。《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称“《监察法实施条例》”）第13条作出了“组地”衔接配合的原则性规定：被授予监察调查权限的监察机构、监察专员“可以按规定与地方监察委员会联合调查严重职务违法、职务犯罪，或者移交地方监察委员会调查”；未被授予监察调查权限的监察机构、监察专员，应当将职务犯罪线索的及时向派出机关报告，“由派出机关调查或者依法移交有关地方监察委员会调查”。然而，这里所称的“规定”还有待进一步细化落实，从而提高“组地”配合的可操作性和协同水平。特别是随着未来再派出实践全面铺开以后，（再）派驻机构与地方纪委监委之间的衔接需求更为迫切，衔接复杂度更高，衔接冲突也会更为突出。派驻机构代表上级纪委监委实施监督，具有较高的权威性，而地方监察部门因熟悉本地情况，能够快速响应并评估线索价值。双方优势不同，却缺乏明确的线索受理与处置分工规则。同时，地方监察委员会作为地方政府机关的组成部分，如何排除地方化干扰，确保监察工作公正高效开展，也是一大问题。在制度设计上如何强化派驻机构的独立性和权威性，确保其在行使职权时不受地方不当干预，如何建立严格的问责机制，对干预、阻挠监察工作的行为进行严肃处理，形成有效震慑，均有待进一步完善。

其二，派驻机构与驻在单位内部监督机构之间的关系处置也是衔接难点。派驻机构作为上级纪检监察机关的组成部分，代表派出机关对下级党组织和领导干部履行政治监督职责。驻在单位内设纪检机构作为党的基层委员会中从事党内监督的专责机关，在单位党组（党委）领导下开展党风廉政建设和组织协调反腐败工作。根据《派驻机构工作规则》的职责设定，派驻机构与驻在单位内设纪检机构及直属单位纪检机构存在三重关系：业务指导、监督检查、工作统筹。然而在实际工作中，二者的关系往往更为错综复杂，致使这三重关系难以有效落实。以中管高校为例，学校纪委由学校党员代表大会选举产生，是学校党内监督的专责机关，其与国家监委驻高校监察专员办公室合署办公，对外统称“纪检监察机构”，一体履行纪律检查和国家监察两项职责。学校“纪检监察机构”的工作开展要接受上级领导和监督，需要按规定向中央纪委国家监委、所在省（市）纪委监委、驻教育部纪检监察组等方面加强请示汇报。这种“多头管理”的状况，可能导致派驻机构及被监督对象感到无所适从，进而削弱了监督整体效能。此外，学校“纪检监察机构”不仅要完成上级纪检监察机构交付的任务，还要承担学校党委交办的其他工作。在派驻机构与内设纪检机构合署办公的情况下，由于日常工作联系紧密，人员交流频繁，派驻机构极易受到驻在单位固有工作模式与文化氛围的影响。如何巧妙规避派驻机构被驻在单位同化，在工作协同中坚守自身独立性，彰显派驻监督的权威性，成为亟待破解的关键课题。除却“同化”隐患，在其他派驻领域，派驻监督还面临协同机制不畅的挑战。派驻机构与驻在单位内部监督机构在信息共享、监督计划统筹、线索处置等方面缺乏有效的协同机制，导致了重复监督或监督盲区，使得监督合力效果不彰。

其三，派驻监督和巡视监督之间的协同性还有待提升，二者在信息交流沟通、工作对接等方面，尚未形成一套成熟有效的工作机制，导致二者难以高效发挥出监督合力。首先，信息交流沟通不畅是制约派驻监督与巡视监督协同性的重要因素。派驻机构专注于对特定单位或部门的日常监督，掌握大量一手信息和情况。而巡视监督则是以更高视角与站位，对党组织和党员领导干部进行全面、深入的监督。二者在信息需求上兼具重叠性与互补性，但由于缺乏有效的信息共享平台或定期沟通机制，往往导致派驻机构掌握的信息不能及时传递给巡视组，巡视组发现的问题也难以迅速反馈给派驻机构进行后续跟踪处理。这种信息不对称不仅降低了监督效率，也可能造成监督盲区或重复劳动。其次，工作对接上的脱节也影响了监督合力的形成。派驻监督侧重于日常监督，注重问题的早发现、早报告、早处置；而巡视监督则更强调发现问题、形成震慑。两者在工作流程、重点任务上本应相互衔接、互为支撑，但在实际操作中，由于缺乏统一的工作协调机制和明确的责任划分，常常出现工作步调不一致、监督措施不协同的情况。比如，巡视组在进驻前未能充分利用派驻机构的前期工作成果，导致巡视工作从零开始，浪费了大量时间和资源；或者派驻机构在巡视反馈后，未能有效跟进整改落实情况，使得巡视成果未能得到充分利用。不同的监督方式之间尚未构建出一套行之有效的贯通衔接机制，严重影响了监督合力的形成。

四、派驻监督制度的体系化完善路径

尽管派驻监督在实践推进过程中遭遇诸多困境，但其作为实现监察全覆盖、强化地方监督力量、深入推进反腐败斗争的关键制度安排，战略意义不容小觑。面对当前实践中凸显的痛点与难点问题，亟需进行系统性剖析与回应，提出针对性解决方案，以进一步完善派驻监督制度体系，充分释放其监督效能，使其在全面从严治党与国家治理现代化进程中发挥更为显著的支撑作用。

（一）细化派驻监督规则，完善派驻监督制度

推进党内监督，一方面要不断完善各项监督制度，防止出现制度漏洞，另一方面要严格执行各项制度，避免出现制度落空的情况。面对派驻监督制度建设上存在的欠缺，还需要更多精细化的规则与措施加以保障，来破解制度空转、监督虚化等实践困境。针对当前派驻监督存在的制度模糊地带与执行弹性空间，需以问题导向推动规则细化，以系统思维完善制度供给，构建“标准明确、权责清晰、手段创新、考核科学”的立体化制度支撑体系。

首先，构建分层分类的监督标准体系，破解监督尺度模糊难题。监督标准的科学化、精准化是派驻机构规范履职的前提。当前实践中，“监督力度如何把握”“问题线索如何定性”等难题，本质上是监督标准体系缺位导致的执行困境。派驻监督标准体系应既要保证规范性和原则性，也要兼顾灵活性与特殊性，因此需探索建立“基础标准”与“专项标准”相结合的二维体系。在基础标准层面，应依据《派驻机构工作规则》制定更为详尽的派驻监督操作指引，明确谈话函询、初步核实、立案审查等监督措施的适用条件、程序规范与文书模板，并量化指标体系，提出刚性要求，解决“监督什么”和“怎么监督”的程序问题。在专项标准层面，应结合金融、环保、国企、高校等不同领域特点“量体裁衣”，制定有针对性的行业实施细则。例如在高校派驻监督领域，应确立设备采购、科研经费使用、招生管理等风险清单和负面清单，精准设定监督工作规程。通过体系化构建，推动派驻监督模式从经验判断向标准度量的全面转型。

其次，建立权责对称的责任配置机制，破解监督缺位的责任困境。权责清晰是派驻监督制度的核心逻辑。当前部分派驻机构存在“不敢监督、不愿监督”问题，根源在于权责边界模糊与责任追究虚化。派驻机构既要被授予足够的监督权限，以有效履行监督职责，同时也要明确其应承担的责任，要建立健全责任追究机制，对监督不力、失职渎职等行为进行严肃处理。因此，应推动从中央到地方层层落实派驻监督权力清单化、责任具体化，既要明确派驻机构及人员的各项具体职责，以提高派驻监督的可操作性，还需明确派驻监督中失职渎职行为的责任追究情形，营造出严的氛围、形成严格监督的基调。

再次，要不断优化监督手段，破解监督效能提升困境。除了丰富发展传统监督手段，还需以数字化改革为契机，积极通过大数据、云计算等现代信息技术创新监督手段，提高监督的智能化、精准化水平，实现对监督对象的全方位、全过程监督。搭建智慧化集成平台，打通派驻监督与财政、审计、税务等部门的数据接口，消除部门间的数据隔阂与信息壁垒。利用智能化算法模型，实时监测数据动态，实现自动化预警。推行“互联网+监督”模式，探索“码上监督”新路径，群众可通过二维码实时反馈问题，高效收集“四风”问题、违规违纪、侵害群众利益等各类线索，拓宽监督渠道，激发群众参与监督的积极性。

复次，建立科学合理的考核评价体系，破解监督动力激发难题。考核机制的科学性直接影响派驻机构履职效能，将监督成效作为评价派驻机构工作的重要依据，以此激励派驻机构及其工作人员积极作为，不断提升监督能力和水平，切实履行好派驻监督职责。一是要量化考核指标，统筹考虑线索发现率、立案数、制度建议采纳率等具体项目，设置合理分数权重，对派驻监督工作成效进行全面且精准的评估。二是要建立综合评价体系，为全面、客观地评估派驻干部工作成效，避免单纯依赖数据评判的局限性，应多元设置考核主体，涵盖派出机关、当地纪委监委、驻在单位、服务对象、派驻干部自评等。充分吸收多方意见建议，建立派驻监督正向反馈调节机制。三是要强化考评结果运用，将派驻监督工作表现与干部使用、薪酬待遇、评先评优等紧密挂钩。营造良性竞争氛围，激发派驻干部的工作热情和积极性，使派驻监督队伍始终保持先进性和活力。

最后，值此《监察法》修改的重要契机，特别是增设再派出制度的背景下，有必要从国家法律层面对派驻监督进行全面、系统的规定。一方面，要做好《监察法实施条例》的配套修改工作，对原则性安排进行补充完善，及时将再派出的制度设计转化为改革成效。另一方面，要适时制定规范派驻工作的专门性监察法规，对监察派驻与派出、监察机构与专员，以及再派出制度予以细致调整与规定。同时，在新《监察法》正式施行前，还要做好再派出范围的梳理与调研，统筹考量相关单位实际，灵活选用单独派驻或综合派驻、设立监察机构或监察专员等形式，确保改革举措精准落地。通过持续细化监察派驻制度规范，不断提升派驻监督工作的规范化、法治化、正规化水平。

（二）强化派驻队伍建设，提升机构履职效能

一支对党忠诚、素质过硬的人才队伍，是派驻监督持续释放效能、焕发制度活力的核心保障。在监督对象日益多元、腐败形态愈发复杂的新时代背景下，唯有以系统思维构建“选育管用”全链条培养机制，方能锻造出政治过硬、本领高强、作风优良的监督铁军，从人力资源供给侧有效破解人员配置与监督需求间的结构性矛盾。

其一，要加强派驻干部队伍建设，锻造高素质专业化的干部队伍。干部作为部门的主心骨，其言行举止直接影响着派驻机构的整体风气，只有领导干部以身作则、率先垂范，才能形成上行下效的良好局面。因此，必须严格把控派驻干部入口关，从源头上保障干部队伍素质。同时，针对不同岗位的廉政风险，建立健全监督约束机制，有效防范“灯下黑”现象，持续加强派驻机构的作风建设和政治纪律建设，形成一支有本领、有纪律的干部队伍。此外，通过开展系统科学的专业培训，不断提升派驻干部的理论水平和业务能力，全方位强化领导干部的综合素养，增强其政治敏锐性和鉴别力，强化自我监督与自我约束意识，着力培养一支坚定理想信念、牢记初心使命、认真谨慎履职、自觉接受监督、忠诚担当的派驻监督干部队伍。

其二，引进专业能力强、品德高尚的高素质人才，是确保派驻监督保持活力的关键。随着派驻机构实现“全覆盖”，监督范围拓展至各行各业、各层级机关，但是当前不同层级的派驻机构在人员力量匹配、专业素质以及资源调配等方面存在显著差异。为此，需积极拓宽人才引进渠道，大力引进高素质专业人才，提升派驻机构工作人员的专业化水平。在人才招聘环节，可设置具备实践经验、跨学科背景的报考条件，并综合运用面试、笔试、案例实操等多种测评方式，还可以探索通过行业推荐、专家举荐、定向招录等途径吸纳优秀人才。通过多维度、多渠道的综合考量，将专业能力突出、道德品质优良的人才充实到派驻监督队伍中。此外，派驻队伍建设离不开纪检监察人才储备体系的有力支撑，包括派驻机构在内的“地—校—企”多方，应围绕纪检监察学科建设与人才培养强化合作，为派驻监督事业的发展源源不断地输送专业人才。

其三，派驻机构队伍建设要不断完善选拔制度、人事考核制度、交流晋升渠道、后勤保障制度。在选拔制度上要坚持公开透明的原则，秉持德才兼备的标准，既注重考察应聘者的专业能力，也高度重视其道德品质和工作态度。通过多元化的选拔方式，全面、客观地评估应聘者的综合素质。人事考核方面，要制定科学合理的工作指标和考核标准，既要做到全面、客观评价工作人员的表现，又要充分发挥考核的激励作用，激发工作积极性、提升工作效能，并将考核结果与薪资情况、奖罚措施紧密挂钩，构建一套有效的奖惩机制。此外，还需建立健全畅通的交流晋升渠道，根据工作人员的日常表现和能力贡献，提供相应的晋升机会，激发其职业发展动力，保持队伍的生机与活力。派驻机构应建立明确的职业发展路径，为派驻人员提供多样化的培训和学习机会，帮助其提升专业技能和监督能力。后勤保障方面也要不断完善，建设良好的办公环境，设置合理的薪酬福利体系、健全的保险制度等，确保派驻机构工作人员安心工作、无后顾之忧，切实提高队伍的凝聚力和工作积极性。

（三）创新派驻监督模式，推进分层分类改革

随着体制机制改革的持续深化，派驻监督领域衍生出综合派驻、归口派驻等派驻新模式。然而，面对日益复杂的监督形势，腐败与滥权行为更趋隐秘，还需要不断创新派驻监督模式，以充分释放派驻监督效能。通过立足不同地域、行业、层级特点，实施分层分类差异化的监督策略，构建契合地方实际的派驻监督制度，成为提升监督质效的关键路径。

当前实践中已经发展出了单独派驻、综合派驻、专项派驻等多样化派驻模式，但是面对复杂变化的监督环境，应当重新审视派驻监督模式的科学内涵，积极探索监督形式创新。例如，实践中出现了对于派驻监督是否一定要坚持常态化的争议，从而引发出常态派驻和特殊派驻等派驻监督新形式的探讨。究竟适用何种派驻监督模式，应当根据具体的工作场景，选取最适合各地实际工作需求的模式。实践中，可以通过试点的方式，对部分地区先行先试，从而探索新的派驻模式。还可以将不同的派驻模式相结合，例如将单独派驻和综合派驻相结合，兼具精准性和集约性，既注重对驻在单位的深度监督，又实现人力资源的高效配置，最终形成因地制宜的特色派驻模式。此外，派驻监督的过程中不能只注重制度规范，还应当关注制度是否符合现实需要，突破观念的桎梏，在法律法规的允许范围内，积极创新探索不同的派驻监督形式，形成纵横交错、立体交叉的监督网络，充分发挥自身组织优势，推进高质量派驻监督制度实践。

具体而言，需要根据驻在单位的需要，结合派驻部门的职能特性、地域集散情况、专业属性、驻在单位人员结构状况等，科学规划派驻工作。对于监督对象较少、财政资金规模较小且相对集中的领域，可以优先采取综合派驻模式，合理划分监督范围，既能实现派驻全覆盖，又避免监察资源的浪费。若是财政拨款较多、项目密集、权力高度集中、专业情况复杂的部门，则宜采取单独派驻方式，确保监督力量聚焦，避免监督人员因为地区分散而产生分散效应，减少因地域跨度大导致的监督成本增加和监督效率下降问题。此外，对于一些特定时期或特定项目，是否需要形成一种新的特殊派驻，也存在一定的制度探索空间。可以尝试将常态化派驻与特别派驻相结合的方式，在保持监督的连续性和稳定性的同时，又能根据实际需要灵活调整监督策略，实现监督效能最大化的目的。选择派驻模式应秉持灵活务实原则，在确保监督效果的前提下，优化资源配置，杜绝重复投入，提升监督工作的整体质量。

值得注意的是，不同类型的被监督对象决定了派驻监督需遵循差异化的行为逻辑与权责边界。有学者从类型化的角度出发，将派驻机构主要分为了四类：一是向同级党和国家机关派驻的机构；二是向法律法规授权组织和委托组织派驻的机构；三是向特定行政区域派驻的机构；四是向国有企业派驻的机构。不同的派驻机构需要尊重其驻在单位的动态特征，差异化配置监督职权。概言之，派驻机构应精准定位自身角色，尊重驻在单位内部的价值理念和文化传统，正视地方事务的特殊性和纯粹性，遵循不同行业的发展规律和政策导向，通过增强监督的针对性和匹配性，有效提高监督实效。

（四）健全内外衔接机制，凝聚派驻监督合力

派驻监督制度并不是孤立存在的一环，其功能实现依托于监督体系整体效能的发挥，因此需要加强全方位、多层次联动机制的构建，共同形成一道密不可分的监督防线。唯有强化派驻机构与派出机关、派驻机构与被监督机关之间的纵向贯通，推进协调衔接，同时深化派驻监督与其他监督方式的横向协同，才能织密监督网络，形成环环相扣、协同发力的监督格局。

一方面，要高度重视派驻机构的“上下”“内外”衔接机制，强化纵向监督合力。通过构建“室组地”联动机制，将上级纪委监委监督检查室“派”的权威和派驻机构“驻”的优势结合起来，形成有效的叠加效应，增强派驻监督的成效。要理清“室组地”三方的地位和各自的责任，构建分工明确、权责清晰、协同配合的联动机制。具体而言，首先，要打破传统监督体系中的纵向层级壁垒，推动监督资源的优化配置、高效利用及跨层级流动。上级纪委监委监督检查室凭借其专业性强、权威性高的特点，能够为派驻机构提供政策指导、业务培训、案件会商支持和力量补充。在办理重大复杂案件时，通过人员抽调、技术支援等方式，为派驻机构补充攻坚力量。而派驻机构则依托长期驻扎一线、贴近监督对象的时空优势，能够更及时发现线索，并将权力运行异常情况、苗头性问题反馈至监督检查室，为上级精准决策提供依据。两者相辅相成，共同构建起一张严密的监督网格。其次，要建立“室组地”三方的职责清单，界定各方的职能边界，确保各自在联动机制中既能各司其职、各负其责，又能相互支持、密切配合。其中，监督检查室应聚焦宏观指导、政策研究和重大问题的协调解决，以及跨区域案件统筹等；派驻机构则需负责驻在单位日常监督、线索处置和初步核实、廉政风险防控等工作；地方纪委监委则负责提供必要的属地协助、后勤保障、基层监督资源调配等，最终形成上下联动、左右协同的工作格局。最后，要在信息、线索、人员方面为“室组地”联动机制提供充分的制度保障。其一，构建科学的联动机制，要建立健全信息共享机制，确保监督信息与数据互通有无，实现监督资源的有效整合。其二，不断完善线索移交和案件查办协作机制，明确案件线索分级分类处置流程，对于跨地区、跨部门的复杂案件，能够迅速形成合力，提高办案效率。其三，加强人员交流，推行干部交叉挂职和联合办案制度，建立健全不同部门之间的沟通渠道，促进不同监督主体间的经验交流与能力互补。

另一方面，要完善多元监督协同机制，拓展横向监督网络。派驻监督作为“四项监督”之一，要加强“四项监督”之间的贯通协调机制，增强党和国家监督体系的系统性、整体性和协同性。在党内监督层面，要深化与巡视巡察监督的贯通协作。建立巡前信息互通、巡中力量互补、巡后整改共促的机制。具体来说，巡视组进驻前，派驻机构提供驻在单位政治生态分析报告与问题线索清单；巡视期间，双方联合开展专项检查；巡视反馈后，派驻机构全程跟踪整改落实，形成监督闭环。在国家与社会监督层面，要建立派驻机构与审计、财政、司法等部门的常态化协作机制。可以尝试定期召开跨部门工作会议，共享监督计划、数据资源与问题线索，并联合开展重点领域的专项监督，实现各监督资源的有机统合与资源互补。同时，需畅通与民主监督、群众监督的衔接渠道，通过设立举报热线、网络监督平台等方式，将社情民意转化为监督线索，拓宽监督信息来源。

通过完善纵向贯通与横向协同的双轮驱动，既能擦亮派驻监督的“探头”作用，又能以联动效应激活整个监督体系，实现各项监督力量统筹衔接、有机贯通、相互协调、相互促进，为党和国家事业发展提供更坚实的保障。

结语

外部监督“隔靴搔痒”，内部监督“同体失效”，派驻监督通过将“派”的权威与“驻”的优势巧妙结合，实现了一种“寓监督于治理”的创造性探索。派驻监督的发展与完善不仅关乎反腐败斗争的成效，更为国家治理体系与治理能力的现代化提供制度镜鉴。这种诞生于中国特色社会主义土壤的监督范式，以“嵌入式治理”的独特逻辑，在权力制约与治理效能之间找到了动态平衡点。它既是高悬的“达摩克利斯之剑”，威慑着公权力的不当运行，更是嵌入治理肌理的“神经末梢”，敏锐感知着权力生态的细微变化。在全球化治理的宏大语境下，这一制度价值早已超越单一制度层面的得失，而成为发展中国家探索权力制约机制的“中国样本”，是中国特色社会主义制度向世界交出的一份答卷，彰显着中国共产党领导下制度创新的智慧与担当。

制度的完善与成熟是一个长期而复杂的过程，需要持续的努力和不断的探索。站在《派驻机构工作规则》的出台及《监察法》的修改的新起点上，派驻监督的未来图景愈发清晰。党的二十届中央纪委四次全会已作出下阶段深化落实纪检监察体制改革任务、着力推动完善党的自我革命制度规范体系的战略部署，要深化派驻机构改革，完成向中管企业全面派驻纪检监察组，推动有关派驻机构向驻在单位的下一级单位、部属高校和国务院国资委管理领导班子的中央企业“再派出”，并提出要制定监察“再派出”的指导意见。面向未来，派驻监督将在法治化轨道上持续优化，不断提高制度的适应性、精准性、有效性，切实增强抵御腐败的免疫力，使监督体系真正成为党和国家事业发展的“免疫系统”。这要求我们在坚守政治监督本质的前提下，既要持续优化制度设计，不断推进监督理念、监督机制和监督方法的创新，也要厚植清正廉洁的广泛自觉与文化氛围，实现监督效能从被动应对向主动塑造的转换升级，为推进党的自我革命和国家治理体系现代化注入持久动力。

秦前红（1964-），男，湖北仙桃人，法学博士，武汉大学法学院教授、博士生导师，研究方向为宪法学。

本文原载《政法论丛》2025年第3期。

因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。