秦前红张文博：监察官统一调用制度的法治调试

摘要：统一调用监察官办案作为一项创新实践，在优化监察资源配置、提高反腐效能等方面具有显著制度价值。相较于传统管辖制度，调用机制展现出独特优势，宜与管辖制度协同发力，共同推动监察工作高质量发展。然而，该制度的合宪性基础尚待澄清。基于监察委员会与检察院、监察官与检察官之间的同构性，二者的调用机制应纳入统一分析框架，以维护法秩序的统一。监察官调用制度总体上具备充分的法治基础，但制度本身的宪制合理性并不意味着现有规范结构已具备直接、充分的形式合法性，还需明确适用主体与适用情形以提高规范性、通过权力机关批准与任命程序以增强正当性、确立清晰的内部领导关系与责任机制以保障协调性，以补强其法理基础。

关键词 监察官；监察委员会；统一调用制度；检察官；合宪性

监察官统一调用制度是监察法治理论中的一个新问题，说起这个问题就不得不提起检察官统一调用制度。作为近年来引发学术界与实务界热议的话题，检察官统一调用制度（或称“异地用检”、“异地异级调用检察官”）的争议焦点主要集中于：调用检察官出庭公诉是否影响控辩平衡以及对人大任命的检察官履职调整的合宪性问题。2022年12月，《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十三届全国人大以来暨2022年备案审查工作情况的报告》（以下简称《报告》）针对《人民检察院刑事诉讼规则》中的调用制度提出审查意见，建议被调用检察官“须经本级人大常委会作出相关任职决定”。2023年9月，《最高人民检察院关于上级人民检察院统一调用辖区的检察人员办理案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）进一步规范和完善了检察官调用制度。然而，该项制度本身依然面临着深层次的法理问题：《规定》主要落实了备案审查的意见，而检察官调用制度究竟是否合宪始终未得到明确解答。正如备案审查工作报告中提到的“加强对有争议问题的研究”，而相关争议“涉及对人民检察院组织法有关规定的理解”时，该问题被视为规范解释层面的分歧，而非“有错必纠”的违宪情形。有观点认为，对检察官调用制度的调整体现了对实践办案需要的平衡性考量。通过人大常委会任命程序解决检察官履职的权力来源问题后，关于制度必要性、可行性的讨论，以及检察领导体制、检察一体化原则、央地事权划分等深层议题，仍需进一步研究厘清。这意味着对于调用制度这一关乎宪法秩序的重要课题，有必要在现有基础上进行深化探索。与检察官调用制度相比，调用监察官的问题虽未引发同等关注，但其作为独立命题的制度价值与法理意义不容忽视。二者同样涉及对人大任命人员履职调整的规范边界，均需从宪法学与政党法治的交叉视角进行研讨。虽说这是个独立命题，但“监察委员会自诞生之日起就注定与检察院发生千丝万缕的联系”¹。监察委员会与检察院、监察官与检察官在宪法法律位格上存在诸多相似之处，这决定了两项制度存在深层次共通性。倘若置这种逻辑关联于不顾，一味地进行割裂研究，可能影响法律秩序的统一性，也不利于推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，基于当前研究现状，本文拟对调用监察官的法治问题作初步探讨，以期抛砖引玉，为相关制度的完善提供参考。

一监察官统一调用制度的价值维度与发展逻辑

监察官统一调用制度作为监察体制改革进程中涌现出的实践创新，既是应对复杂反腐形势的机制探索，也折射出国家监察体系优化资源配置的强烈内在需求。这项制度的形成与发展，不仅源于反腐败工作的现实需要，还与监察体制改革的演进脉络息息相关。深入理解这项制度的价值定位，需将其置于历史背景下把握其发展逻辑，梳理其与检察官调用制度的渊源关联，并厘清两者在宪法框架下的共通性与特殊性。

（一）监察官调用的制度价值是创新工作机制的逻辑前提

监察官调用具有显著的制度优越性，满足了制度构建的必要性前提。这种制度优越性既体现在对反腐败实践的质效提升上，也反映在与相关制度的功能互补中。一方面，从反腐败实践效能来看，监察官调用的制度价值体现在以下几个方面。其一，跨区域、跨层级组建调查组有助于减少地方干扰因素。复杂而庞大的人际关系网可能会弱化法治功能，最终导致腐败滋生蔓延。正如有观点提出的，当前中国应当实现从“熟人社会”向“陌生人社会”的转型²。执纪执法的铁面队伍需要“新面孔”的加入，通过引入外部监察力量为反腐败工作提供组织保障。其二，调用监察官能够增强团队攻坚能力，有效应对复杂疑难案件的挑战。职务犯罪具有隐蔽性强、时空跨度大、牵连者众等特征，证据收集、追赃追逃的难度大，对监察官的专业素质要求更高。根据案件涉及的地域特性以及行业专业属性，定向调配具备相应知识背景的监察官参与，可以确保对案件的专业研判和精准突破。其三，互不熟悉的监察官合作开展工作可以强化内部监督，保障监察工作的质效。近年来查处的纪检监察系统违纪违法案件显示，系统性塌方式腐败特征明显。通过组建陌生化办案队伍，可以有效压缩徇私舞弊的空间，将“灯下黑”问题与集体腐败风险控制在萌芽阶段。另一方面，从制度比较视角来看，监察官调用制度相较于其他制度的先进性和特殊性是其得以构建的独立价值与必要条件。无论是增设一项新制度抑或是架空一项旧制度，都是对法律权威性的消解，这一点在检察官调用的争论中便有体现。有论者认为，“防止地方因素的干扰可以从管辖等制度来实现，没有必要另辟蹊径”³；更有论者进一步指出，调用制度将使职务转移权和收取权形同虚设⁴。诚然，《中华人民共和国监察法》（以下简称监察法）与《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称人民检察院组织法）中的指定管辖和提级管辖制度均可以实现提升办案质效、保障公正等目的，在此意义上，调用制度与管辖制度具有相同的出发点，相关质疑是有合理性的。但是，调用制度具备管辖制度无可比拟的优势，在实践中呈现出独特的补充价值。其一，调用制度灵活性更高。在案多人少的普遍背景下，欲指定一个全无案件压力的单位管辖且毫不影响其自身业务是很困难的。与其在大案要案来临时改变管辖，不如在日常办案中就及时调用异地富余人力支援任务繁重的单位，实现各辖区工作负荷的“动态平衡”，充分发挥监察系统的整体效能。其二，调用人员具有成本优势，能够节约更多经济成本和法治协调成本。管辖权转移往往涉及人财物的整体调动，可能会增加财政负担。而调用制度仅针对具体人员进行临时调配，对整体工作格局影响较小，协调程序更简洁，更有助于推进案件进程。其三，跨地跨级组建监察官团队可以充分提高监察系统的整体素质。混合编排的办案组能够充分调动团队积极性，有助于先进经验与工作方法的交流学习，全面提升基层单位的业务能力和水平。其四，跨地跨级组建工作组使得工作人员的违法违纪行为难以藏身，为纪检监察机关自我监督与拒腐防变提供了新的制度载体。需要明确的是，构建调用制度并不意味着与坚持和发展管辖制度相冲突。调用制度更近似于一项介于普通管辖与指定管辖、提级管辖之间的制度。对于案情相对复杂但未达到改变管辖标准的案件，或者改变管辖存在现实困难的案件，大可采取跨地跨级组建办案组的方式。另外，对于已经采取改变管辖的案件，亦不排斥继续调用人员，通过形成制度合力切实推动优质、高效地办理案件。

（二）监察体制改革下调用监察官与检察官的逻辑渊源

在监察体制改革中，侦查权的转隶客观上推动了调用制度的规范演进。改革前，检察院承担职务犯罪的侦查职能，在办理重大案件时，检察院不乏采取跨地跨级组建办案团队的实践做法。尽管学界早就提出疑问：本级人大常委会正式任命的检察官调至其他检察院履职时，反倒降格成为检察长任命的助理检察官，既有损人大权威又脱离人大监督。但此种质疑应者寥寥，调用制度便一直以“默许”的形式存在了。究其原因，在于侦查权是检察权的重要组成部分，而公众普遍对异地异级侦查案件的质量和效果给予了一定程度的理解与认同，这也顺带默许了调用检察官出庭公诉的存在。尤其是在检察院自侦案件中，一旦调用检察官参与侦查工作，一般也让调用的侦查人员出庭公诉⁵，形成一种“侦查调用带动公诉参与”的工作模式。可以说，在监察体制改革前，调用检察官出庭公诉是搭了侦查工作的“便车”。2018年监察体制改革后，检察机关的职能重心作了相应调整，反贪反渎等职能系统转隶至监察委员会，侦查权基本上从检察权中抽离。修订后的人民检察院组织法将调用检察官这一实践先于制度的现象进行了法律确认，即第二十四条规定的上级检察院享有“统一调用辖区的检察人员办理案件”的职权。《人民检察院刑事诉讼规则》第九条进一步细化为“被调用的检察官可以代表办理案件的人民检察院履行出庭支持公诉等各项检察职责”。2019年修订的《中华人民共和国检察官法》（以下简称检察官法）取消了助理检察官制度，新增的检察官助理只能在检察官指导下负责检察辅助事务。如此一来，便捷安置调用检察官的通路又被堵死，使调用检察官的履职资格问题更受关注，也使异地异级调用检察官是否合宪的争议走到了台前。

（三）监察官调用与检察官调用的逻辑关联及独特之处

职务犯罪侦查权的转隶使得检察官调用制度的论争尚未完全休止，监察官调用作为新的实践课题也逐步进入研究视野。监察法虽未直接规定调用制度，但《实施条例》第十一条规定：“上级监察委员会可以依法统一调用所辖各级监察机关的监察人员办理监察事项。调用决定应当以书面形式作出。”该条款为实践操作提供了基础规范，但是在授权来源以及上下位法衔接等方面仍有进一步完善的空间，其蕴含的法理问题、与现有法治框架的适配性问题以及相关规范的体系化建构也值得深入探讨。调用监察官与调用检察官在制度设计上存在深层次的共通性，这种关联源于监察机关与检察机关、监察官与检察官在宪法地位上的相似性。其一，在宪制定位上，监察委员会与检察院具有平等的宪制地位，二者在工作中互相配合、互相制约。其二，在组织体制上，各级监察委员会与检察院均由本级权力机关产生、对其负责、受其监督。其三，在领导体制上，上下级监察机关与上下级检察机关皆是领导与被领导的关系。其四，在人员任免上，两者的主要组成人员任免程序保持基本对应：各级监察委员会主任、检察院检察长均由本级人大选举和罢免（地方检察院检察长的任免还须额外报上级检察院检察长提请该级人大常委会批准），各级监察委员会副主任、委员与检察院副检察长、检委会委员、检察员则分别由主任、检察长提请本级人大常委会任免。正是基于这种宪法地位的相似性，为了维护法制体系的协调统一，不应当将两个问题割裂开来，理应置于统一的宪法学视角来综合分析。这也意味着关于调用检察官的讨论成果，对于调用监察官的制度构建具有宝贵的参考价值。当然，在强调两个问题的关联性之余，亦不可忽视其差异，尤其是在纪检监察合署办公的体制下，监察机关兼具政治机关与国家监察机关的双重属性。因此，对监察官统一调用制度的法理分析，必须统筹考虑其二元属性，实现党规国法的协同共治。此外，相较于检察官调用，监察官调用面临的层级障碍更为有限：一方面，监察职权不涉及抗诉、审判监督等与层级管辖紧密关联的内容，制度约束相对宽松；另一方面，部分监察官的任免无需经同级人大常委会程序，且尚未实行基层初任与逐级遴选的刚性规定，这为调用制度提供了更大的弹性空间。这些特征不仅表明监察官统一调用制度的可行性基础与检察官调用制度存在一定差别，在具体分析中需要保持充分关注，更提示我们在推进制度规范化的过程中，既要借鉴检察官调用制度的成熟经验，也要立足监察机关的属性特点与实践需求，构建符合监察权运行规律的调用机制。唯有如此，才能在维护宪法秩序与法制统一的前提下，充分发挥监察官统一调用制度在优化监察资源配置、提升反腐败效能中的重要作用，为监察体制改革的深化提供坚实的制度支撑。

二监察官统一调用制度的法治基础

中国特色社会主义法治体系以良法善治为核心要义，良法的形成以符合宪法精神、反映人民意志、获得人民拥护为前提。监察官调用制度的正当性证成不能仅依赖其实际效能，更需避免陷入“调查中心主义”的陷阱，且应与宪法确定的根本精神与秩序协调统一，才能让反腐败斗争在法治轨道上行稳致远。

（一）监察机关的领导体制为调用制度提供了制度空间

监察机关的领导体制为调用制度提供了制度空间，调用制度应当根植于监察机关的领导体制，最终服务于这一领导体制。国家机关的领导体制是由其性质和使命决定的。人民法院是国家的审判机关，虽然我国是单一制国家，但是基于“以两审终审制为原则，审判监督程序为补充”的审级设计，上下级审判机关是监督关系而不能是领导关系。检察机关作为国家的法律监督机关，代表国家依法行使检察权，维护国家法制的统一，因此检察机关必须建立在集中统一的体制基础上，“以保证检察院对全国实行统一的法律监督”⁶。而就监察机关而言，改革的最终目的是“加强党对反腐败工作的集中统一领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制”⁷。因此，监察系统需要通过领导与被领导关系实现全国一盘棋，确保工作步调与依法履职的统一性。基于此，监察官与检察官的调用具有制度探讨空间，与调用异级法院法官则可能因违背审级制度而构成违宪存在本质区别。那么，监察机关的领导体制是否足以支撑调用制度的运行呢？这一问题可从检察官调用的学术讨论中获得启示。学界对此主要存在两条解释路径：一是领导与被领导关系，二是检察一体化原则。前者常被视为后者的中国式描述⁸，以至于国家机关领导体制本身的独立价值未受到足够重视。检察一体化原则作为理论舶来品，近年来逐渐获得官方认可。检察一体化对于调用制度的理论供给在于其蕴含了个体职务的可替代性，即“官员代换制度”⁹。需要注意的是，检察一体化原则尚未获得我国法律正式确认，仍然属于学理范畴，内涵与外延仍待厘清，学界亦不乏质疑之声¹⁰。若单纯以检察一体化原则作为法理依据来证成检察官调用制度的正当性，那么在面对监察官调用制度时难免会陷入困境，存在理论适配性问题。监察机关严格来讲并无“监察一体化”之类的“他山之石”，何以攻玉¹¹？因此，不能简单地将领导关系视作检察一体化的本土化表达，而应立足本土宪制，重视宪法设计的领导体制所具有的独立法理价值。从监察机关领导体制中挖掘调用行为制度空间的关键在于准确阐释领导关系的内涵。我国宪法中国家机关的“领导”存在两层意涵：一是被领导者对领导者的“服从”义务，二是被领导者向领导者的“负责”责任。《〈中华人民共和国监察法〉释义》对领导作出了解释，“领导的本义是率领并引导”，“领导本身包含着教育、管理和监督”¹²。宪法、法律共同构建的领导关系的规范内涵，为上下级监察机关的一切互动行为提供了根本遵循，这构成了具体制度设计“内容形成”的依据。同时，宪法原则和精神还对上级机关的领导行为设置了“越界控制”¹³。一方面，领导行为应当符合共同利益和价值导向，具体需满足两个条件：一是率领被领导者围绕共同目标协同奋进，助力其提质增效；二是对被领导者给予资源保障及政治教育支持等。之所以强调统一领导的重要性和正确性，并非基于科层体制的天然优势，而是因为契合监察工作规律与反腐败斗争的主客观情势需求。另一方面，上级机关的领导行为不得使下级机关独立法律地位沦为虚设，不得凡事包揽、越俎代庖。宪法第三条规定要“充分发挥地方的主动性、积极性”，这意味着领导行为还须保持一定的克制。上级监察机关统筹所辖机关的人力资源执行统一任务，既符合宪法法律规定的形式要件——未超出“领导”一词语义范畴，也满足实质要件——符合领导行为的根本目的且并未越界。因此，监察官调用制度是在领导体制预设的制度空间内运行的合理机制。

（二）监察权的性质和内涵赋予调用制度理论支撑

监察权的性质是监察体制改革中最根本的问题，决定着持续深化改革的方向路径和价值取向。监察权的内涵作为一切理论研究的基点，也为监察官调用制度的设计提供了逻辑起点与解释框架。“国家监察体制改革的本质是宪法上权力关系的重新配置”¹⁴。我国宪法“并非严格按照立法、行政、司法三种形态进行分权的，而是在中央层面上分设七个国家机构来行使国家权力”¹⁵。这种权力分工方式强调依据功能进行划分，即以国家机构而非国家权力的性质为核心¹⁶，以至于有些权力会兼具立法权、行政权、司法权的部分属性。学界对检察权性质的讨论已有诸多成果，而对于监察权这一新兴权力，学界同样形成了第四权说、监督权说、复合性权力说、党政一体性权力说等观点。有学者进一步提出，应当用“纪检监察权”来替代纯粹的“监察权”概念，“以此彰显真实的权力关系和客观的权力配置模式”¹⁷。我们承认监察权是一项独立的权力系统，但这并不意味着否认其具备的行政属性、司法属性、执政党权力属性。因此，可以从这些权力属性去还原监察权运行的规律特征，将监察官调用制度置于一个更宏大的实践背景下去认识和把握。司法领域的异地用警、行政领域的交叉执法、执纪领域的纪检人员调用等实践，都与监察官调用制度存在内在关联，为监察官调用制度的理论构建提供了多元视角。其一，司法领域的异地用警实践具有参考意义。公安机关本质是行政机关，但因刑事侦查权的司法属性，使其也具有了双重属性。《公安机关办理刑事案件程序规定》第十二条规定：“公安机关办理刑事案件，各地区、各部门之间应当加强协作和配合，依法履行协查、协办职责。上级公安机关应当加强监督、协调和指导。”跨地跨级组建办案组确实是协作、协查、协办的体现，上级公安机关统一调度警力自然也属于协调办案资源的范畴。由于这类人员调用并不直接与公民的权利义务产生关系，仅具有间接对外效力，因此不能完全适用“法无明文授权不可为”的公权力行使原则。因此，无论是监察官调用还是异地用警，作为机关内部优化资源配置的管理手段，在符合协作配合原则与上级领导职责的前提下，其合理性与必要性值得肯定，实践中应避免过度苛责，应更注重通过规范程序设计提升其运行的规范性。其二，行政领域的交叉执法机制提供了制度镜鉴。以环境保护领域为例，基层政府长期以来面临经济增长压力而缺乏环境治理动机，且在地方官员与生产企业长期打交道的过程中也极易滋生腐败问题，使得执法工作趋于走过场。因此，2017年以来在生态环境部的统一部署下，各省各地联动开展了异地交叉执法工作，以解决地方“下不了手”的问题。通过混合编组、异地交叉执法、巡回执法等方式，建立常态化、长效化工作机制，有效纠正了执法工作不积极、不规范、不到位的风气。这一实践表明，在关乎人民群众切身利益、关乎党和国家事业发展全局的重要领域，跨区域调配执法力量是破除局部干扰、提升治理效能的有效路径，与监察工作的需求形成强烈呼应。其三，与执纪领域的纪检人员调用实践具有直接关联性。纪检监察权具有二元属性，深化监察体制改革，将反腐败斗争引向深处，是与使党的主张成为国家意志、加强党对反腐败工作的集中统一领导离不开的。各级监察委员会缘何未设置党组，监察委员会缘何未按照宪制机关命名传统定名为“人民监察院”，原因便在于合署办公的体制下监察委员会本质上就是党的工作机构。各级纪委监察委员会的组织机构是按照监督检查、审查调查统筹设置的，而非严格区分党内检查和国家监察。且在反腐实践中，对涉嫌违纪违法分子的纪律审查和监察调查通常是一体进行的。在此意义上，所谓调用监察官本质上也是调用纪检人员，二者具有内在贯通性。因此，还需将监察官调用制度纳入党内法规的视域下来建构与解读。监察权内涵丰富且具有强大的包容性，监察官调用制度本质上是监察权自然合理延伸的产物。监察权中蕴含的权力运行规律和监督制约逻辑已然超越了单一权力属性的界限，反映的是提升治理效能的共同价值追求。可以说，监察权的性质内涵作为调用制度的深层动因，为制度构建提供了充足的理论支撑。

（三）监察官的宪法和法律地位为调用制度消解障碍

监察官履行职责是否具有地域与层级限制，是调用制度需要厘清的核心问题。对这一问题的认识，实则附着于地方各级监察委员会的属性定位（中央或地方国家机关）、监察官的身份属性（国家或地方属性）等理论脉络之中，可以从以下三个方面展开分析。其一，从监察权的事权属性辨析。从相对成熟的司法权切入，主流观点认为，“我国是单一制国家，司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院”¹⁸。依此逻辑，各地检察院、监察委员会亦可作类似理解。然而，司法权是中央事权更多属于一种理论论断，其依然存在着与中央事权标准不完全契合、宪法法律未明确否定其地方属性的张力问题¹⁹。有观点进一步提出，将司法权中央事权化是法理内涵与政法语境的混同²⁰。党的十八届三中全会以来推行的司法体制改革，虽然通过消除地方干扰体现了司法权中央化特征，但其初衷是保障司法独立以促进公平正义，而非单纯强化事权属性。就监察权而言，省级以下监察机关无监察规章制定权，民族自治地区不变通适用监察法等特征，使其呈现出类似司法权的中央事权外观²¹。这种“全国一盘棋”的运行特征，本质上是监察机关独立行使职权的体现，旨在保障反腐败工作的统一性。因此，监察官调用制度的正当性并非绑定于监察权是否为中央事权，而是源于更根本的治理需求，具备独立的法理依据。其二，从监察官的任命制度解析。各级监察委员会组成人员均由本级人大及其常委会任免，这涉及协调任免效力的地域性与调用制度超地域性之间的关系。韩大元在分析检察机关的性质时曾提出，地方人大组织地方检察院的权力是作为制宪者的人民委托的²²。地方人大常委会任命法官、检察官的行为具有代理属性，法官、检察官并非地方官员²³。由地方人大常委会代行全国人大常委会的任免权，进而代为履行对检察官的监督，既能充分发挥属地优势，提高治理效能，又能体现国家权力的统一性。这种理论虽然缺乏明确的规范支撑，但确实能在理论层面融洽地解决调用制度的逻辑悖论。将这一思路类比适用于监察官也具有合理性：各级监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，其承担的反腐败职责具有国家层面的权威性，监察官的工作属性同样体现国家意志。尽管代理学说的规范依据有待完善，但其蕴含的国家属性优先于地方属性的根本逻辑，为调用制度突破地域限制提供了理论参照。其三，从监察官的层级制度适配性剖析。“各行各业应当有不同的台阶，不同的职务和职称”²⁴。监察官等级制便是监察官独特的晋升台阶。这种等级机制有助于激发监察官的积极性，但也引发了层级壁垒的讨论，即下级机关监察官是否具备承办上级机关案件的资格？此问题在检察官调用的争论中更为突出。检察官法第十七条规定，“初任检察官一般到基层人民检察院任职。上级人民检察院检察官一般逐级遴选”。跨级调用行为显然打破了这种秩序，若简单推导，难免会认为应当禁止下级工作人员调用到上级。事实上，第十七条“一般”二字预留了例外空间，最高人民检察院和省级人民检察院可以从下两级检察院遴选人员，有效破除了层级体系灵活性不足的弊端，防止了上级机关人员过度老化。这已然为调用下级机关检察官面临的层级障碍提供了解释路径²⁵。类似地，对于未采取逐级遴选的监察官，异级调用的合理性更易得到解释。禁止调用下级监察官办理上级机关案件，将会堵塞人才培养渠道。实践中通过严格审查调用资格，搭配经验丰富的带队人员，可保障办案团队的专业水准。因此，异级调用并不违背层级制度的初衷，通过动态调配反而能激活系统活力。在我国的政治运行逻辑下，完全脱离地方化是不现实的，监察权及监察官兼具国家属性与属地属性。人民代表大会制度是国家根本政治制度，各级监察委员会均由同级人大产生，对其负责、受其监督；中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，各级监察委员会亦要受到同级党委的领导，这意味着监察权及监察官具有属地化与地方性特征。国家属性与属地属性并非完全对立关系，而是有机地统一于服务保障党和国家事业发展的全局。正是这种双重属性，使监察官履职既能依托地域优势，又可突破地域限制。

三监察官统一调用制度的法律控制

监察官调用制度具有充分的法治基础，但是，这项制度本身的宪制合理性并不意味着现有的规范结构具有直接意义上的形式合法性。概言之，目前的调用制度还存在着一定的瑕疵与不足，需要进一步补强与完善，从而为这项制度的规范化运行提供系统性法理支撑。关于制度的规范渊源，监察法未直接规定调用机制，而《实施条例》的相关条款在立法权限的适配性上值得进一步探讨。监察立法应当恪守法律保留原则，该原则的核心在于厘清监察立法的权限分配问题²⁶。以立法法规定的相对保留和绝对保留事项来检视监察官调用，很难直接得出其属于法律保留事项的结论。根据2019年通过的《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，国家监察委员会获得执行性立法权和创制性立法权，即可以就下列事项作出规定：“为执行法律的规定需要制定监察法规的事项”，“为履行领导地方各级监察委员会工作的职责需要制定监察法规的事项”。调用监察官可归入创制性立法的范畴，“宪法在配置国家权力、搭建国家机构时，明确了不同国家机关之间的分工，此种分工构成创制性立法的内容边界”²⁷。调用行为固然属于国家监察委员会领导地方工作的职责范畴，但严格来讲，这种调用并非纯粹的内部管理性事务，而是涉及人大常委会任免人员的工作调整，从而与人大常委会的职权产生间接关联。从规范衔接的严谨性出发，若能由国家法律予以明确授权，如在《中华人民共和国监察官法》（以下简称监察官法）修改时进行确认，或可使制度依据更为充分。同时，《实施条例》的相关规定较为简约，在实践操作中存在许多难以回避的细节问题。例如，调用制度的决定主体、适用情形、实施程序等方面的规则不够具体，可能影响监察机关履行职务的可预期性。为了强化监察权运行的规范化，确保法治思维与法治方式贯穿监察工作全过程，可从以下三个方面加强对该制度的法律控制与机制构建。

（一）明确适用主体与适用情形以提高规范性

适用主体是指监察官的调入单位。在当前的监察实践中，调用制度呈现单向度运行的特征²⁸，即上级监察委员会作为决定主体，基于自身工作需要而调用下级机关监察官，此时决定主体与适用主体具有同一性。但在制度技术层面存在另一种可能性，即上级监察委员会作为决定主体，为某下级机关调用本机关或其他下级机关的业务骨干协助办案，形成决定主体与适用主体相分离的情形。此种类型是否被《实施条例》第十一条第一款所涵摄，核心在于对“上级监委调用下级人员办理监察事项”的规范解释，即该监察事项是否仅限于上级监察委员会办理本机关的监察事项，抑或包含其为下级机关统筹协调的监察事项。这一解释直接关系到调用制度适用范围的边界划定。在检察官调用制度的理论争议中，因实践中普遍存在“由上至下”的调用惯性，加之人民检察院组织法第二十四条的规范结构以及相邻条款的逻辑关联，有关适用主体的认知分歧更为显著。有观点认为，调用制度仅体现为上级检察院调用辖区内检察官办理本院案件，其依据是法条中“对下级人民检察院行使下列职权”的表述，即下级检察院是权力作用的直接对象，调派行为不应等同于调用²⁹。另一种较为权威的学理解释，即最高人民检察院副检察长童建明认为，调用检察人员“既包括调用本院的检察人员到辖区的下级人民检察院办理案件，也包括调用辖区的下级人民检察院的检察人员到本院或辖区的其他下级人民检察院办理案件”³⁰。《规定》亦采纳此观点，将多元调用方式纳入调整范畴。究竟何种解释更契合立法原意和法条逻辑，《规定》是否违反上位法，需要依靠合理的解释方法和标准。作为有机整体的法律规范，内在的统一性决定了条与条之间、款项与款项之间存在一定的逻辑关联。关于检察官调用的两方观点都是对人民检察院组织法第二十四条所作的整体解释，这达成了基本的共识。在此逻辑下，主张调用关系只发生于上下级两个主体之间，进而认为上级机关调用人员只能为己所用是不成立的。因为人民检察院组织法第二十四条第二项所规定的指定管辖就涉及了上下级之间三个主体，即上级决定主体和下级管辖权转移的两个主体。这表明上级检察机关对下级检察机关的职权行使并不以直接相对性为前提，由此可推知，认可上级检察机关有权调用下级检察官支援其他机关办案，并未突破制度的系统逻辑。同理，从体系性视角考察《实施条例》第十一条，第一款规定调用制度，第二款则明确监察机关的协作配合义务以及上级机关的协调义务。这种协调义务显然包含当下级监察机关因办案困难提请调用帮手时，上级监察机关在所辖各级机关之间进行人力资源调配的权能。因此，监察官调用制度的适用主体具有多元性，现行制度实践并未脱离规范框架，但仍需通过立法进一步明确，以消解理论争议。适用情形是指决定采取人员调用的案件范围和条件。《实施条例》未对调用制度的适用情形作出明确规定，但结合监察法、《实施条例》第三章确立的管辖制度，以及《实施条例》第十一条第二款提及的“重要、复杂”事项，应当将这种制度理解为一种例外规定。原则规定与例外规定的本质差异决定了二者适用不同的解释标准：从宽解释原则性规定、从严解释例外性规定。法律适用应当尽可能适用原则性规定，监察机关由本机关监察官办理监察事项是原则，故而在实践中应当是常态，而调用监察官办案作为例外，其适用应当受到严格限制。然而，当前法律规范中适用情形的缺失，导致原则与例外的边界模糊，上级监察机关的裁量空间过大，使得调用制度面临滥用风险。对此可以从两方面加以完善。一方面，强化监察官履职的原则性规定，明确一般原则与例外规定的法理关系。从表面上看，原则与例外不言而喻，但是缺乏注意规定将持续拉大理论与现实样态的差距，最终可能导致原则与例外的倒置。鉴于《实施条例》刚完成修订，可考虑在监察官法派生法规等其他监察规范性文件中予以明确。另一方面，对例外规定的限制条件进行细化，制定实施细则，严格明确案件范围和决定程序。在此方面，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第六十六条确立的“一般应当从审查调查人才库选用”，“实行一案一借、不得连续多次借调”等约束性制度，已有效缩减了上级机关的自由裁量空间，可为国家监察立法提供参考。在实践中，多地纪委监委也出台了相关规范性文件，对调用制度的具体操作问题进行了规定³¹。未来，国家监察委员会需要充分运用监察法规制定权，推动调用制度的规范化、法治化与正规化建设。

（二）实现权力机关批准与任命以增强正当性

“人大及其常委会监督权的权威性，在于它与人事任免权相结合，并以人事任免权为基础”³²。监察委员会组成人员由权力机关任命，既是其开展监察工作的权力来源，亦是其接受人大监督的重要纽带。因此，当其因工作需要调到异地办案时，已然突破了原有的授权效力和监督关系，有必要作出适应性调整。一方面，对于由本级人大常委会任免的监察官，其获准调往异地办案时，宜经过权力机关的审查程序。基于对等性原则，其调用后作为履行监察职责的主体，调出地与调入地的权力机关还应分别开展必要审查。考虑到案件办理的紧迫性及保密性要求，审查工作需兼顾效率与规范，避免不当干扰办案和贻误时机。具体而言，对于调出地权力机关，审查内容可包括调用对象的资格条件、调出后对本单位工作的影响等。为简化程序，调出地权力机关无需办理免职手续，仅作出批准决定并明确调用期限即可。而对于调入地权力机关，则应审查调用对象的资格适配性，并根据调用决策机关的意见，对其在调用期间的职权范围与时效作出明确界定。从规范逻辑看，监察官调出后虽保留原属地的任命资格，但调用期间以原单位名义开展工作的条件已发生变化，而调入地权力机关的授权具有明确的权限与时效边界，因此能够避免同一监察官同时承担两地任命的制度冲突。上述内容主要针对监察官调入无隶属关系的异地单位时如何解决其身份正当性的问题，需要进一步探讨的是，当监察官调入具有隶属关系的异级监察委员会时，基于上下级人大的组成关系，是否可作出更为灵活的程序安排。我国县、乡两级人大代表由选民直接选举产生，其他层级人大代表由下级人大选举产生。这就意味着上级人大的意志必然广泛吸纳了所辖各行政区划人民的意愿。那么，由上级人大及其常委会选任的监察官，在法理上已获得了全域范围的民意授权，当其调用下级监察委员会成员履行职务时，是否还需要额外获得该级人大常委会的任命呢？笔者认为，在此类情形下，其仅需获得调出地人大常委会的批准，无需再行任命。具言之，须经调出地人大常委会批准，是因为本级权力机关有责任保障其产生的监察委员会保持正常履职能力，避免因人员调出导致工作断层，同时也需掌握所任免监察官的工作动态以履行监督职责。而向调入地人大常委会报备即可不重复任命，其法理基础在于民主集中制下的层级授权逻辑³³。反之，当下级监察委员会的监察官调往有隶属关系的上级监察委员会时，由于下级民意机关的意志与上级民意机关的全域性授权存在层级差异，故仍需适用调出地批准与调入地任命的双轨程序。另一方面，对于不是由人大常委会任免的监察官（即监察官法第三条第二至第四项的类型），其调出程序可遵循上级监察机关的领导体制与调用程序规范，无需经权力机关同意。而对于调入地而言，若其在调用期间承担重要职责，宜由调入地人大常委会作出临时授权，以确保其履职行为纳入人大的监督范围。需要进一步研究的是，地方人大常委会存在会期限制，如何在兼顾权力机关审查程序的同时保障监察工作的时效性呢？与之有相似制度逻辑的问题是，监察机关欲留置人大代表作为监察对象时，闭会期间应当提请本级人大常委会许可³⁴，此时也同样面临会期限制与监察工作的紧迫性之间的协调问题，可考虑统筹研究解决方案。可以尝试建立紧急审查机制，如建立健全人大常委会临时会议召集制度，在监察工作遇紧急调用需求时，允许符合法定人数的常委会组成人员提议召开临时会议，快速完成审查程序。同时，可探索开发线上审查平台与网络视频会议，实现审查材料电子化流转与线上表决，减少时间成本，从而在制度框架内平衡审查程序与工作时效的矛盾。

（三）确立内部关系与责任机制以保障协调性

调用监察官开展工作时，如何妥善协调其与案件承办单位的内部关系，是实践中需要重点关注的问题。倘若调用对象为下级机关或同级机关的普通监察官，相关工作衔接相对清晰。而当调用的监察官来自上级监察委员会或其级别较高时，构建顺畅的工作协同与冲突解决机制将直接影响监察工作的质效与有序性。我国宪法明确规定了各类行政机关和中央军事委员会实行首长负责制。作为代议机关的各级人大及其常委会、法院的合议庭和审委会采取集体负责制（或合议制）。而检察机关则实行“检察长负责制与检察委员会民主集中制相结合的领导体制”³⁵，即检察长领导本院检察工作，检委会享有若干重大事项的决定权。同时，人民检察院组织法第三十二条还规定了检察长不同意本院检察委员会多数人的意见时的纠纷解决机制，进一步维护了检察长的领导权威³⁶。反观监察委员会的内部领导体制则不甚明确，作为行使国家监察职能的专责机关，其领导体制的设计既需契合权力运行规律，又要回应反腐败工作的特殊需求。在改革之初，学界曾就明确领导体制提出建议³⁷，但最终宪法和监察法未予采纳，而是在制度设计上保留了一定的实践探索空间。监察法多处规定了“集体研究”程序，由于集体研究既包括决议型集体研究又包括讨论型集体研究³⁸，学界对此性质产生了不同理解：有论者认为，监察机关内部领导体制是“委员会负责制”，“在腐败治理的组织决策体制上，采取委员会负责制，是对监察权正当行使的组织保障”³⁹；也有论者指出，这是类似于检察机关的“混合制”，即在重大事项上实行集体负责制，在一般事项上实行个人负责制；还有观点认为，各级监察委员会虽不明确实行主任负责制，但拥有人事权力的监察委员会主任事实上享有极大的话语权⁴⁰。综合制度实践与监察工作特点，本文认为，监察机关的内部领导体制可理解为含合议制因素较强的主任负责制，主要有以下考量。其一，基于主任负责制的基础定位。这是与监察权的属性与监察工作的特点相适应的。如前所述，监察权具有综合性与复合性，其与检察权同样具有行政化的相似特征。行政机关缘何较少采取合议制的组织决策体制，原因便在于合议制存在处事缺乏灵敏、责任缺乏明显、政策不易贯彻的流弊⁴¹。意欲构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，势必要通过确立主任负责制来强化系统管理，提升腐败治理效能。其二，基于合议制因素的重要补充。这体现了对监察权规范运行的监督考量。面对“谁来监督监督者”的难题，监察法第七章规定了“对监察机关和监察人员的监督”，方式涵盖多元外部监督机制，但仍以内部监督为主。“而自我监督的实现，相当程度上要依赖程序”⁴²。唯有通过严格明确的规则程序，编织起监察权运行的牢笼，方能从根本上实现对监察权的控制。而集体研究程序正是内部监督的重要机制，通过集体会议的刚性程序来促进决策审慎化、科学化、民主化，防止权力专断，为监察权运行筑起程序保障。其三，基于合议制因素的强化。这源于纪检监察合署办公的体制特性：一方面是个人负责制中蕴含合议制因素早有先例，另一方面是监察机关的合议制因素提升到了新的高度。对于前者，行政机关普遍采取首长负责制，同时，宪法、法律又设置了政府常务会议或全体会议对重大事项进行讨论决定，这使得理论界对行政机关的决策机制存在分歧。2015年印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》明确规定，行政首长享有最终决定权并据此承担全部责任。合议制因素的定位这才明晰，其存在的意义在于发扬民主、防止专制与补救失当，并不动摇首长负责制。而对于后者，则是存在规范主义进路之外的影响因素。各级纪委实行集体领导和个人分工负责制相结合，在纪监互融的权力格局下，如何协调纪委的“集体领导与分工负责制”同监察委员会的“集体研究与主任负责制”，实现纪委监委领导体制和工作机制的有机适配，集中决策、一体运行，便成了关键问题⁴³。与之相似的情境是如何处理行政机关党组的集体领导制与首长负责制之间的关系，党组并不代行决策权，但在讨论和决定本单位重大问题时的集体领导对行政首长起到了监督与制约的效果⁴⁴。不过基于党政合署的制度逻辑，纪委的集体决策模式自然对监委更易形成影响，这便意味着监察机关的合议制因素在实践中得到了进一步强化。调用的监察官应当服从并融入这种领导体制框架中。上下级监察机关虽是领导与被领导的关系，但是案件承办单位作为直接责任主体，既要接受本级人大及其常委会的监督，又需由该监察委员会主任向人大常委会报告专项工作，因此在具体案件中应承担主导责任。调用的监察官对外代表案件承办单位履行职责，即便来自上级机关或级别较高，也应遵循承办单位的工作部署⁴⁵。不过，监察委员会可根据工作需要任命调用的监察官为案件主要负责人，在办案组内部履行领导职责，其便可以领导其他监察官。这两种逻辑关系并不冲突也不应当混同，充分体现了调用制度的灵活性优势。将权力进行纵向与横向的分配后，不能出现“只争权而不负责”的情况。按照有权必有责的基本原则，完善的领导体制与决策机制应当有配套的责任机制予以保障，以实现责任追究来倒逼管理，为监察工作的顺畅开展提供根本保障。

四余论

统一调用监察官作为一项实践应用广泛的做法，凭借其独特的制度优势，在执纪执法工作中发挥着不可替代的作用。这项制度已在宪法框架与监察体制改革实践中奠定了坚实的合宪性与合法性基础，其核心法理逻辑的自洽性并无根本性争议。《报告》已对调用制度的实践创新予以规范认可，虽未彻底解决检察官调用制度的全部法律适用难题，但已为调用制度的法治化进程迈出关键一步，更为后续监察法及配套法规体系的完善提供了规范演进方向。接下来的工作重点便是细化监察官调用制度的规范流程，进一步夯实调用监察官的法理基础，确保其在法治轨道上稳健运行。除本文已讨论的议题外，还有许多尚待解决的关键问题。例如，调用人员回避决定的权限归属涉及调用决定作出机关、调出机关（调用人员原单位）、调入机关（办案机关）三方应当如何妥善配置权力的问题。又如，回避决定作出前是否要停止办案，现行监察法律、法规均未明确规定。目前唯一的规范性指引见于官方编撰的《〈中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则〉释义》，即采取“不停止办案”原则⁴⁶。在对监察工作的规范指引上，党内法规发挥着“不成文宪法”的功效⁴⁷，而官方编写的释义又起到了“隐性立法解释”的补充作用⁴⁸。深化监察体制改革需探索兼顾正当性与有效性的路径，未来监察法治工作还需充分利用监察法规制定权。特别是在监察法、《实施条例》刚修改完的情况下，其他细节性问题可以通过制定专门性监察法规的方式来规范调整⁴⁹。同时需要关注的是，解释监察官调用制度的存在，需要跳出监察官调用现象本身，将其与更为宏观且普遍的借调现象联系起来。借调常表现为上级向下级、强势部门向弱势部门借人，具体可分为即事型借调、结构型借调、考察型借调、培养型借调等类型⁵⁰。相较之下，监察官调用不仅可实现平级调用，还可实施上级至下级的调用，其核心功能定位更接近于“即事型借调”，并承载着破除地方保护主义、保障工作人员家属安全等独特价值。可以说，调用制度在一定程度上实现了对借调现象的法治化吸纳与超越。然而，需要警惕的是调用制度同样存在一定的隐患，运用不当可能会滋生懒政怠政、形成“熟人圈子”、诱发人情调用等腐败乱象。因此，必须对调用行为施以严格约束，防止其滑向失序、向借调“逃逸”。同时，需正视的现实是，调用制度在监察实践中尚未完全取代借调制度，且面临诸如“能否调用其他党政机关的人员”等亟待明确的具体问题⁵¹。总体而言，监察官及检察官调用制度可谓创新编制管理的“排头兵”，其蕴含的法治价值远超制度本身。未来可考虑将这一经过实践检验的成熟机制，通过修订公务员法等法律法规予以固化，并逐步推广至全部公权力领域，从而为长期困扰实践的“借调乱象”提供根本性的法治解决方案。

注释

1. 夏金莱《论监察体制改革背景下的监察权与检察权》，《政治与法律》2017年第8期，第55页。

2. 熟人社会注重人情和关系，而陌生人社会注重契约与法律。参见：费孝通《乡土中国》，北京出版社2004年版，第7-8、106-109页。

3. 王嘉伟《异地异级调用检察官合法性之检视》，《湖南警察学院学报》2022年第4期，第60页。

4. 杨名跨《检察官跨级跨地统一调用的宪法学省思》，《武陵学刊》2022年第3期，第57页。也有观点认为调用本身就属于一种职务转移，这涉及对职务转移权广义与狭义的理解。参见：龙宗智《论“检察一体”与检察官统一调用制度之完善》，《中外法学》2022年第2期，第407页。

5. 姜伟《论检察》，中国检察出版社2014年版，第427-428页。

6. 《彭真文选》，人民出版社1991年版，第378页。

7. 李建国《关于〈中华人民共和国监察法（草案）〉的说明》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第2期，第155页。

8. 张建伟《异地异级调用检察官制度的法理分析》，《政治与法律》2021年第9期，第28页。

9. 陈卫东《我国检察权的反思与重构——以公诉权为核心的分析》，《法学研究》2002年第2期，第4页。

10. 持部分反对立场者认为，现有检察机关领导体制只体现了检察一体化的纵向关系，并未涉及横向关系，无法证成“异地用监”。参见：韩旭《“异地用检”规制论》，《苏州大学学报（法学版）》2022年第2期，第50页。而持完全反对立场者认为，检察一体化法理原则与我国检察体制全然不符。参见：杨名跨《“检察一体”法理原则的本土证伪——兼与张建伟教授商榷》，《海峡法学》2022年第2期，第40-48页。

11. 有观点认为，“一体化”是基于实践情况和宪法法律的规定抽象形成的学理概括，属于常用说法。参见：邹鹏、朱玲珑《监察一体化中的监察权运行逻辑》，《青少年犯罪问题》2023年第1期，第15页。也有论者指出，所谓“监察一体化”的组织运作原则，实质上蕴含着人大制度之下监察系统一体化与监察官独立办案相结合的价值理念。参见：秦前红、石泽华《监察法规的性质、地位及其法治化》，《法学论坛》2020年第6期，第91页。

12. 中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第85页。

13. 立法是对宪法的具体化，宪法对立法的积极功能在于“内容形成”，消极功能在于“越界控制”。参见：张翔《“合宪性审查时代”的宪法学：基础与前瞻》，《环球法律评论》2019年第2期，第18页。

14. 叶海波《国家监察体制改革的宪法约束》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2017年第3期，第15页。

15. 翟志勇《论监察权的宪法性质——兼论八二宪法的分权体系》，《中国法律评论》2018年第1期，第111页。

16. 莫纪宏《论我国司法管理体制改革的正当性前提及方向》，《法律科学》2015年第1期，第28页。

17. 刘怡达《论纪检监察权的二元属性及其党规国法共治》，《社会主义研究》2019年第1期，第80页。

18. 《加快深化司法体制改革》，《人民日报》2014年1月22日，第2版。

19. 姚国建《中央与地方双重视角下的司法权属性》，《法学评论》2016年第5期，第89页。

20. 杨清望《司法权中央事权化：法理内涵与政法语境的混同》，《法制与社会发展》2015年第1期，第54页。

21. 郭文涛《论监察权属于中央事权》，《太原理工大学学报（社会科学版）》2022年第3期，第7-13页。

22. 韩大元《检察机关性质的宪法文本分析》，《国家检察官学院学报》2005年第3期，第8页。

23. 张建伟《异地异级调用检察官制度的法理分析》，《政治与法律》2021年第9期，第31页。

24. 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第324页。

25. 需要说明的是，《规定》已经肯定了这一调用方式。其第三条规定了上级人民检察院统一调用辖区的检察人员办理案件，就包括调用辖区的下级人民检察院检察人员到本院办理案件的情形。

26. 秦前红、石泽华《论依法监察与监察立法》，《法学论坛》2019年第5期，第44页。

27. 刘怡达《论〈立法法〉规定监察法规制定权》，《四川师范大学学报（社会科学版）》2023年第1期，第57页。

28. 蒋来用《论“干枝关系”视角下纪律检查组织的功能优化》，《政治学研究》2024年第2期，第227页。

29. 汪廖《异地异级调用检察官规范辨析及法理探讨》，《人民法治》2021年第24期，第12页。

30. 童建明、万春主编《〈人民检察院刑事诉讼规则〉条文释义》，中国检察出版社2020年版，第12页。

31. 如福建省纪委监委在2018年便制定了机关及派驻纪检组人员借调工作管理办法。参见：《福建：让纪检监察干部接受监督成为自觉》，中央纪委国家监委网站，2018年3月13日发布，2025年5月13日访问，https://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201803/t20180309_165806.html。

32. 杜力夫《权力监督与制约研究》，吉林人民出版社2004年版，第276页。

33. 值得一提的是，《规定》虽确立了调用检察官需经本级人大常委会任命的制度，但其第八条同样设置了例外性规定，即有三种情形可以不履行检察官的任免程序：（一）上级人民检察院的检察官被调用至辖区的下级人民检察院的；（二）上级人民检察院调用本院的分院、派出检察院的检察官至本院或者本院的其他分院、派出检察院的；（三）依照法律规定不需要经人民代表大会常务委员会任免检察官的。其中，前两种情形背后的法理逻辑就在于民主集中制原则。

34. 现有法律法规并未明确规定这项前置程序，但人大代表享有人身特殊保护权，从目的性扩张的角度，留置人大代表是需要报人大或其常委会许可的，只是还应以全国人大常委会适时作出明确决定为宜。参见：刘怡达、张文博《人大代表作为监察对象的法理基础及限度——从〈监察法实施条例〉第43条第1项说开去》，《南海法学》2023年第1期，第34页。

35. 朱孝清《新中国检察制度的不变与变》，《人民检察》2021年第21期，第52页。

36. 有实务专家对“检察长不同意检委会多数人意见”作出了集中性研究。参见：张杰《“地方院检察长不同意检委会多数人意见”问题研究》，《人民检察》2022年第10期，第19-23页。

37. 马岭《〈监察法〉二审稿修改意见》，《中国经济报告》2018年第2期，第58页。

38. 喻少如、唐成余《论监察法上的集体讨论制度》，《河北法学》2024年第8期，第46页。

39. 魏昌东《〈监察法〉与中国特色腐败治理体制更新的理论逻辑》，《华东政法大学学报》2018年第3期，第36页。

40. 秦前红主编《监察法学教程》，法律出版社2023年版，第189页。

41. 王世杰、钱端升《比较宪法》，商务印书馆2010年版，第279页。

42. 张翔《对“谁来监督监督者”的制度回应》，《中国纪检监察》2019年第3期，第38页。

43. 秦前红、李世豪《纪监互融的可能与限度》，《四川师范大学学报（社会科学版）》2022年第1期，第30页。

44. 蒋清华《行政机关党组制与首长制关系的规范解释》，《中外法学》2020年第6期，第1553-1572页。

45. 值得一提的是，《规定》第五条规定，“上级人民检察院统一调用辖区的检察人员办理案件，一般不调用检察长、副检察长”。这种制度安排似乎也是对这一类型理论争议的回应，尽量避免了调用后引发的内部关系冲突。但该规范本身也蕴藏着疑问，例如，“一般”不调用检察长、副检察长，那么何种情况下可以调用？可见，检察官调用制度在《规定》印发后依然存在难解的争议性问题，笔者认为其同样可参考适用本文提到的监察官调用中的解决思路和方法。

46. 中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编《〈中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则〉释义》，中国方正出版社2019年版，第207页。

47. 强世功《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》，《开放时代》2009年第12期，第10-39页。

48. 刘怡达《隐性立法解释:“法律释义”的功能及其正当性难题》，《政治与法律》2017年第8期，第65-76页。

49. 秦前红《〈监察法〉的修改动因、内容要旨及实施展望》，《比较法研究》2025年第2期，第13页。

50. 邵晓楠、薛澜《行政体制中的借调现象：适应性治理框架下的一个新解释》，《中国行政管理》2025年第4期，第111-112页。

51. 秦前红主编《〈中华人民共和国监察法实施条例〉解读与适用》，法律出版社2021年版，第18页。