谢立中（1957—），男，湖南隆回人，哈尔滨工程大学人文社会科学学院教授，北京大学社会学系教授。

摘要：政府文件与学术文献中的“社会治理”概念存在着差异。政府文件中的“社会治理”概念经历了历次党代会的“社会治安”和“社会管理”的演变，自党的十八大之后被频繁使用，其较侧重于安全和维稳方面的意涵。学术文献中的“社会治理”概念受到早期“治理”“善治”研究的影响，其在更为宽泛的含义上是指对社会建设各方面的治理，在使用上更具弹性空间。综合观之，“社会治理”的对象是整个社会（与经济、政治、文化并列的“小社会”）运行和发展全过程；主体是党委、政府、社会、公众等；目标是社会整体的有序运行和持续发展；其基本含义就是通过各类主体之间的有效协作（共建共治）来实现社会的有序运行和持续发展，共享其成果。

关键词：社会治理；社会管理；社会治安；社会建设；中国自主知识体系

“社会治理”是近年来我国社会各界使用频率相对较高的词汇之一。然而，仔细考察这一词汇在不同文本中的含义就会发现，其中存在着一定的差异，且差异最为明显地存在于政府文件和学术文献之间。这种差异不仅在一定程度上导致文本作者各说各话的现象，使读者对相关文本的理解产生困惑，而且在社会治理实践方面可能也会产生一定的不利影响。

一、政府文件中的“社会治理”概念

众所周知，在我国政府文件中，“社会治理”一词在党的十八大之后才频繁出现。此前，在表述相应内容时所使用的词汇初期主要是“社会治安”，后来主要是“社会管理”，党的十八大后改为“社会治理”。因此可以说，政府文件中的“社会治理”概念是从最初使用的“社会治安”概念逐渐演变而来的。党的十五大报告中在讲到后来政府文件里用“社会管理”或“社会治理”一词所指涉的那些内容时，使用的就主要是“社会治安”一词。这一段主要出现在报告的第六部分“政治体制改革与民主法制建设”的第五小节中。这一小节的主要文字表述为：“（五）维护安定团结。随着改革开放的深入和经济关系的调整，经济和社会生活中的各种矛盾，出现了不少新情况和新变化，其中一些涉及群众切身利益的矛盾比较突出。各级党委和政府必须认真负责、满腔热情地解决人民群众生活和工作中的实际问题。对人民内部矛盾，要深入实际，调查研究，做好思想政治工作，区别不同情况，正确运用经济、行政和法律等手段加以处理，防止矛盾激化。”“搞好社会治安，是关系人民群众生命财产安全和改革、发展、稳定的大事，要加强政法工作，依法严厉打击各种犯罪活动，坚决扫除黄赌毒等社会丑恶现象。加强社会治安综合治理，打防结合，预防为主，加强教育和管理，落实责任制，创造良好的社会治安环境。”［1］

1998年，在《关于国务院机构改革方案的说明》中首次出现了“社会管理”一词。2002年，在党的十六大报告中，“社会治安”一词被“社会管理”一词所取代，但后者所指涉的实际内容仍主要以社会治安/安全问题为主。相关内容同样出现在与政治体制改革相关的这一部分即第五部分“政治建设和政治体制改革”中。具体而言，主要见于这一部分第九小节的以下文字内容中：“（九）维护社会稳定。……坚持打防结合、预防为主，落实社会治安综合治理的各项措施，改进社会管理，保持良好的社会秩序。加强国家安全工作，警惕国际国内敌对势力的渗透、颠覆和分裂活动。”［2］

2004年召开的中国共产党第十六届四中全会明确提出构建社会主义和谐社会的任务，并将中国特色社会主义事业总体布局从经济建设、政治建设、文化建设“三位一体”发展为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”。同时，还提出了“加强社会建设与管理”的说法，“社会管理”开始与“社会建设”产生关联，但其含义仍主要与社会治安、社会秩序相关。胡锦涛在此次会议发表的讲话中说：“随着我国工业化、城镇化和经济结构调整加速，随着我国社会组织形式、就业结构、社会结构变动加快，我们正面临着并将长期面对一些亟待解决的突出矛盾和问题，……我们要抓住和用好重要战略机遇期、实现全面建设小康社会宏伟目标，就必须正确应对这些矛盾和问题，花更大力气妥善协调各方面利益关系，正确处理各种社会矛盾，大力促进社会和谐。……必须加强社会建设和管理，营造良好人际环境，保持良好社会秩序，维护社会稳定，保证广大人民群众安居乐业。”［3］“要深入研究社会管理规律，加强社会管理体制建设和创新，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。要充分发挥基层党组织和共产党员服务群众、凝聚人心的作用，发挥社团、行业组织、社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，……推动建立政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络，形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系。”［4］

2007年，在党的十七大报告中，在涉及相关内容时，使用的还是“社会管理”一词，但这部分内容被明确地归属到“社会建设”这一部分，而非像党的十五大之前那样被归属于“政治体制改革”的范畴之下。在报告的第八部分“加快推进以改善民生为重点的社会建设”之下第（六）小节“完善社会管理，维护社会安定团结”中有以下表述：“……要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力，……健全社会治安防控体系，加强社会治安综合治理，……完善国家安全战略，健全国家安全体制，……”［5］

在2012年党的十八大报告中，在指涉相关内容时使用的也是“社会管理”一词，且依然是被归属在“社会建设”范畴之下。具体见报告第七部分中的以下表述：“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”［6］

2013年，在中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，第一次提出了“社会治理”概念，并专辟一章阐述创新社会治理体制问题，但其主要内容仍然是改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系等在“社会治安”或“社会管理”概念下所涵盖的相关内容。2017年，在党的十九大报告中，“社会管理”一词被“社会治理”一词所代替，尽管如此，其指涉内容也仍未有根本改变，依然主要是当初用“社会治安”一词所指涉的内容。不过，这些内容被归属于以前用“社会建设”概念但现在主要用“民生”概念来涵盖的那部分内容中，即第八部分“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”中。其中第六小节与“社会治理”相关的文字为：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾。树立安全发展理念，……健全公共安全体系，……加快社会治安防控体系建设，……加强社会心理服务体系建设，……加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”［7］从这段文字表述可以看到，虽然“社会管理”一词为“社会治理”一词所替代，但后者指涉的内容与前者还是大体一致。

但是2022年党的二十大报告的内容结构发生了一个新变化，即“社会治理”指涉的那些内容从“民生”部分中被分离出来，归入习近平总书记以大“国家安全”概念所涵盖的那部分内容之中。随着大“国家安全”概念的提出，“社会治理”开始被视为国家安全体系和能力现代化问题的一个方面。党的二十大报告与“社会治理”概念相关的内容见以下文字表述：“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力。强化社会治安整体防控，推进扫黑除恶常态化，依法严惩群众反映强烈的各类违法犯罪活动。发展壮大群防群治力量，营造见义勇为社会氛围，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”［8］

由上可见，从党的十五大到二十大，最初在党代会报告等文本中以“社会治安”所指涉的内容在概念表述方面先后经历了从“社会治安”到“社会管理”再到“社会治理”的演变过程。在这一演变过程中，党的文件中的这些相关概念在内涵和外延上既呈现出一定的差异性，又有相当的连续性。其差异性主要体现在：在治安/管理/治理的主体、方式等方面的提法有一定变化。例如，最初使用“社会治安”和“社会管理”概念时（2004年之前），对行动主体并未做明确的专门表述，但既然是作为党和政府的工作提出来的，那至少是包括了党委和政府，但之后使用“社会管理”和“社会治理”概念时（2004年之后），都明确地将其主体表述为包括党委、政府、社会和公众（党委领导、政府负责、社会协同、公众参与）；同一时期，对于行动方式的表述初时也主要是打击犯罪活动、加强社会治安综合治理和加强国家安全工作等，之后才逐渐添加了加强基层党组织的作用、发挥社团等各类社会组织的作用、推动政府调控机制同社会协调机制良性互动、加快形成源头治理和动态管理应急处置相结合的社会管理/治理机制、加强社会心理服务体系建设、加强和改进人民信访工作，以及完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台等内容。其连续性则主要体现在：在治安/管理/治理的目的和内容方面的提法有高度连续性。无论是使用社会治安、社会管理还是使用社会治理概念的时期，其行动目的、内容基本都是最初使用社会治安概念时所涉及的目的和内容，如解决人民内部矛盾、打击违法犯罪、强化社会治安、维护社会稳定等，行动主体和方式的变化主要是为了更好地服务于行动目的和内容。

二、学术文献中的“社会治理”概念

虽然“治理”这个词在中国古代就已存在，但其在当代中国的流行源自20世纪末国内政治学等领域的学者对当代西方有关“治理”（governance）和“善治”（good governance）方面相关研究文献的引入。这些文献主要强调“治理”与传统意义上的“统治”或“管理”之间在行动主体、行动方式及其相关机制等方面的差异，认为后者主要是单纯由政府等权力机构通过行政手段等方式对社会运行实施管理和控制，前者则是由政府、市场、社会等多种主体通过合作互动等方式对社会运行实施协调。至于管理或治理行为的对象或内容，则并非这些文献所关注的问题。国内学界在20世纪末、21世纪初使用的“社会治理”概念是从上述“治理”概念中衍生出来的一个概念，其主要特点也是强调其在行动主体、行动方式等方面与“社会管理”的差异，而在行动对象和内容方面大都是将社会整体运行作为范围。以下仅举一例为证。在《利益多元化与社会治理结构转型》一文中，韩朝华借鉴国内学者关于社会治理的研究“并参照经济学中对Governance 概念的应用，将‘社会治理’理解为一个社会对其不同组成部分的协调和整合，而社会治理结构则是指实现这类社会整合的各种制度方式”［9］。“社会治理问题的核心涉及两个方面：其一，恰当处理政府与各类非政府主体（企业、机构、群体、个人）的关系；其二，恰当处理各类社会主体之间的利益关系。而所谓‘社会治理模式转型’，主要是指使我国的社会治理向适应经济市场化要求的方向转变，以形成能协调多元社会利益、实现社会有效整合的制度体系。”［9］显然，这里对“社会治理”的内涵和外延的解说（社会整合）远远超出“社会治安”“社会维稳”所能涵盖的范围。韩文发表于2007年，彼时政府文件还没有使用“社会治理”一词，韩文对“社会治理”概念的界定应该还未受到前述由最初的“社会治安”概念逐渐演变而来的第一种“社会治理”概念的影响。

将“社会治理”的对象和内容范围聚焦于之前政府文件中以“社会治安”概念涵盖的范围之内，主要是在2013年政府文件正式提出和使用“社会治理”概念之后。梳理一下近些年来我国的学术文献可以发现，自2014年以来有大量文献已在与前述政府文件大体相同的内涵与外延上使用“社会治理”概念。但是，除此之外，我们也可以发现仍然有大量学术文献在相对更为宽泛的意义上使用“社会治理”概念。以下我们从相关文章中引用一些文字为例。这些文章均发表于2014年及之后，此时中央领导已经开始在相关文件和讲话中使用“社会治理”一词，因此，其对“社会治理”概念的理解具有一定比较意义。

在《社会治理是社会管理的升级版》一文中，龚维斌对“社会管理”和“社会治理”两个概念都提出了自己的界定。他首先指出，在包括政府文件和学术文献等在内的各种文献中，“社会管理”一词原本就是多元的，缺乏统一的界定，然后他提出了自己对此概念的界定，认为，“社会管理是党委和政府以及其他社会主体运用法律、法规、政策、道德、价值观等社会规范体系，直接或间接地对社会领域各方面、各环节进行服务、协调、组织、监控的过程和活动。这里面包含四个方面的要点：一是社会管理的主体，除党委和政府以外还有其他的主体，主体是多元的。二是社会管理的工具，即社会规范体系，既包括法律法规政策等正式的社会规范，也包括价值观等非正式的社会规范。三是社会管理的对象，即社会领域各方面、各环节。……四是社会管理的方式，首先强调的是服务，然后是协调、组织、监控，体现了以人为本、服务为先的理念”［10］。这一对“社会管理”的界定与前述政府文件对“社会管理”的界定有所不同。如前所述，政府文件中的“社会管理”概念基本上都是“社会治安”的代名词，而本文作者则明确提出“社会管理”的对象不限于社会治安的范围，而是包括“社会领域各方面、各环节”。事实上，作者也委婉指出，在社会管理的实践过程中“存在着一些误区和偏差。一是刚性的维稳观，把社会管理等同于维稳。……二是社会组织发育严重滞后，加强社会管理结果变成了强化政府的社会管控。三是只讲维稳、不讲维权”［10］。这是人们对“社会管理”这一概念的内涵缺乏正确认识，常常误将“管理”等同于“管控”的结果。用“社会治理”概念替代“社会管理”概念，正是为了使人们正确地理解“社会管理”的本来意涵，因为“社会治理的特点至少有四个方面，第一是多元主体；第二是民主协商；第三是依法办事；第四是以人为本”［10］。因此，使用“社会治理”概念能够更好地表达“社会管理”概念的本来意涵，消除将其等同于“社会管控”的误识，有助于从理顺政社关系、深化社会体制改革、促进社会组织发育等方面推动社会建设的发展。基于此，作者明确地认为，“社会治理是社会管理的升级版”［10］。

在《社会治理创新与“新清河实验”》一文中，李强和卢尧选也从社会学角度对“社会治理”概念做出了明确界定。作者认为，“社会治理，也就是治理社会，在当代中国的背景下，社会治理就是在党和政府的主导下，多方面的社会力量共同参与，以激发社会活力和法治保障为手段，以保障改善民生和追求社会和谐为目的，以社会共同体（社区）为载体的治理社会的活动”［11］。这一界定反复强调“社会治理就是治理社会”，并将“保障改善民生”和“追求和谐社会”共同作为社会治理的目的，表现出作者试图超越单纯“社会治安”的内涵和外延理解“社会治理”概念的努力。

在《社会治理创新：关于“第五个现代化”的深义与断想》一文中，殷星辰提出了广义“社会治理”的概念。按照这一概念，“除十八届三中全会相关内容外，重建社会道德、民主与法治建设、政府机构改革、发展民生事业、反腐倡廉等都属于社会治理的范畴。从这一角度来观察社会治理创新时就会发现，社会治理创新可谓推进国家治理体系和治理能力现代化的重头戏和基础工程”［12］。广义的“社会治理”在内涵方面并不仅仅指涉之前与“社会治安”“维稳”相关的方面，而是更多地包括了社会建设，其中主要或多数是民生方面的内容，“社会领域里的问题多数是民生问题，……这些民生问题解决不好，社会主义制度的优越性就无从体现，甚至会危及党的执政基础”［12］。这些问题主要表现在五个方面：一是贫富差距拉大，两极分化严重。二是社会事业严重滞后，民生问题凸显。就业、教育、医疗、养老、住房等社会事业未能得到应有的发展，滞后于社会需要。三是“潜规则”滋生腐败问题。四是社会不公加剧社会冲突。五是生产事故频发，公共安全堪忧。爆燃事故、交通运输事故、煤矿事故、火灾事故连接发生。通过社会治理创新有效解决这些问题正是我们当下面临的紧迫任务。

顾东辉在《社会治理及社会工作的同构演绎》一文中对“社会治理”概念做了以下说明：“在当代话语中，治理的基础品性是主体多元，即政府、社会组织、私人机构和公众都可能成为各个层面的权力中心；不同主体之间责任模糊，相互依赖、加强对话、各展技术、体现合作伙伴关系，以更好地引导公共事务。社会治理是治理的具体演绎。基于逻辑推演可以认为，社会治理的主体是政府、社会机构、私人机构和公众中一者或几者；对象是与民众基本需求相关的集体事项或公共事务；目标是促使民众整体利益最大化；方法是分权与授权、合作与协商、多元与互动、适应与回应；伦理是主体平等、民众为大，公共利益为首。”［13］在这番说明中，对于治理主体和治理方法的说明与政府文件中的相关说法并无主要区别，但关于治理对象和治理目标的陈述却有所不同：治理的对象被认为是“与民众基本需求相关的集体事项或公共事务”，目标则是“促使民众整体利益最大化”，都远远超出了“社会治安”的范围。

姜晓萍在《国家治理现代化进程中的社会治理体制创新》一文中也认为，“社会治理是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生、化解社会矛盾、促进社会公平、推动社会有序和谐发展的过程”［14］。这里对“社会治理”概念内涵和外延的论述也超出了单纯化解社会矛盾、强化社会治安的范围。

在《确立社会治理的三维视阈》一文中，赵继伦、赵放也区分了广义和狭义的“社会治理”概念。作者说：“从广义上讲，社会治理是指各类公共组织对社会公共事务所实施的公共管理活动。狭义的社会治理则是指社会公共事务中政治统治事务和经济管理事务以外的管理，其作用的领域具有非经济性、社会性，与社会成员有着具体利益的直接相关性。”［15］但在对广义和狭义的“社会治理”概念做出了上述说明后，作者又明确地总结说，“无论是从广义的角度还是从狭义的角度，从本质意义上讲，社会治理是对人的管理与服务”［15］。显然，“对人的管理与服务”在内容方面也超出了社会治安和维稳工作的范围。

由上可见，可能是受到早期关于“治理”和“善治”研究文献的影响，学术界使用的“社会治理”概念在含义方面一开始就与政府文件后来使用的同一概念既有相同之处又有不同之处。相同之处在于：无论是在政府文件还是在学术文献中，当人们使用“社会治理”概念时，所提到的行动主体、方式等大体都是相同的，即行动主体都包括了党委、政府、社会和公众等多元主体，行动方式也大都涵盖不同主体之间的合作互动等。这可能反映了学界话语在一定程度上对政界话语产生的影响。有学者就曾经指出：“学术界研究社会治理问题已经有多年，并且取得了较为丰硕的研究成果，现在决策部门接受了社会治理概念，并将社会治理概念写入《决定》中，也在一定程度上体现出学术研究对于现实政治的影响力。”［16］不同之处则在于：正如我们前面所梳理的那样，尽管在2013年之后学术界有相当数量的文献所使用的“社会治理”概念其内涵和外延与政府文件大体是一致的，但也有部分文献使用的“社会治理”概念在内涵和外延方面有所不同，而在政府文件中，无论是使用“社会治安”概念，还是使用“社会管理”或“社会治理”概念，其行动对象或内容都主要是最初用“社会治安”概念所涵盖的那些内容，这反映了政界话语对学界话语的相对独立性。当然，需要补充说明的是：在上述我们列举的与政府文件对比的这些发表于2014年后的学术文献中，许多作者尽管在对“社会治理”概念明确进行界定时与政府文件的表述有差异，但在文中对社会治理进行具体论述时仍在很大程度上主要是围绕着之前用“社会治安”概念所涵盖的诸方面展开，这在一定程度上也体现了本文所述两种不同的“社会治理”概念在作者们头脑中的共存及其所形成的张力。

三、“社会治理”概念内涵与外延之我见

综上所述，现有文献中确实存在着至少两种有关“社会治理”的概念。很自然地，在发现这一现象后人们往往会问：在上述两种用法中，哪一种更为适当？本文认为，后一种用法可能更具弹性空间。按照这种理解，“社会治理”的对象是整个社会（与经济、政治、文化并列的“小社会”）运行和发展的全过程；主体是党委、政府、社会、公众等；目标是社会整体的有序运行和持续发展；其基本含义就是通过各类主体之间的有效协作（共建共治）实现社会的有序运行和持续发展，共享其成果。之所以认为后一种用法更具弹性空间，其理由主要有以下三个方面。

（一）从“治理”概念的本意说起

无论是在中文还是英文中，“治理”概念的本意大都不只是局限于社会矛盾及冲突的解决、社会稳定和秩序的维护等社会治安/安全方面的内容，而是指涉对社会运行和发展各方面的“治”和“理”。据学者考证，在中国古代文献中，“治”字原本是一条河水的名称，后被引申为对国家政事的管理；“理”字原指攻玉之法，后也被引申为不同含义，其一即为按事物规律行事。故所谓“治理”的主要含义便是按“理”“治”政事等事务。例如，《荀子·君道》中说：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”《汉书·赵广汉传》中言：“壹切治理，威名远闻。”《旧五代史·唐书·末帝纪中》云：“朕常览贞观故事，见太宗之治理，以贞观升平之运，太宗明圣之君，野无遗贤，朝无阙政，尽善尽美，无得而名。”［17-18］这些古文献中使用的“治理”一词指的都是对一个国家、地区或社会等群体（如家庭及企业等）整体运行过程的协调和处理，而非单纯只是协调、处理社会矛盾，维护社会稳定。在英语世界，与“治理”对应的词是Govern（动词，名词形式为Governance），而查询《牛津当代英语高阶词典》，对该词的诠释是：对一个城市或国家等单位公共事务的控制和处理（control or direct the public affairs of a city，country，etc.）［19］。其含义也不限于社会治安、维稳这些方面。据此，“社会治理”的意涵就应该是指对“社会”这个领域整体的运行或相关“公共事务”的协调、处理，而非只是对“社会”这个领域中存在的安全问题进行解决和处理。就此而言，前述第二种“社会治理”概念可能更接近“治理”一词的原意。

（二）从“社会治理”与“国家治理”之间的关系看

无论是在政府文件中，还是在学术文献中，我们都看到，与“五位一体”的提法类似，“社会治理”也都是从属于“国家治理”体系之下，与经济治理、政治治理、文化治理、生态治理等并列的一个治理领域。但在所有这些文献中，经济治理、政治治理、文化治理、生态治理都没有被限定在“安全”这个单一方面，使自身含义局限于经济安全、政治安全、文化安全、生态安全的范围内，那么，比照经济治理、政治治理、文化治理、生态治理等概念的用法，社会治理也可与经济、政治、文化、生态治理并列，与“五位一体”布局中的“社会建设”对应，包含了对社会建设所含各方面的治理，而非仅对其中某些方面的治理。

社会治理与社会建设二者之间虽然存在着明确的区别，但也存在着密切的对应性联系。二者之间的区别主要体现在：社会治理主要指对社会运行和发展过程的统筹/整合/调理；而除了统筹/整合/调理这些活动之外，社会建设还包括将构成社会运行和发展过程的各项事业具体加以展开和实施的活动。可以将社会建设理解为一个比社会治理范围更大的概念，社会治理只是社会建设的一个方面。对此，我们可以多做一些具体分析。

任一形式的“社会”一旦建立起来，若要正常存在，必须满足以下基本条件：第一，始终存在着一定数量、质量和结构比例的人口。第二，这些人口的基本生存条件能够始终得到保障，至少必须是所有既存人口中在特定历史条件下为维持该社会的正常存在所需要养活的那部分人口的基本生存条件都能够得到保障。第三，这些人口能够始终和谐、平安地共处一处，合作共存。第四，这些人口按照特定的结构和形式被组织起来，并且，将这些人口组织起来成为一个具体“社会”的那些结构和形式能够得到持续的再生产，以使该社会按照其特定的结构和形式得以正常存在所必须被履行的那些职能活动能够得到持续而又充分的履行。

毫无疑问，任何一个社会，为了使政策实施和发展，都必须通过一系列的有效措施维持上述四个条件。

首先，任何一个社会，都必须通过一系列有效措施维持上述第一个条件。具体而言，这包括以下主要任务：一是采取一定措施确保该社会的人口数量和生理构成（性别、年龄）始终维持在一个合理的水平上；二是采取一定措施确保该社会的人口质量（生理素质、文化素质等）始终维持在一个合理的水平上。前者属于政府文件中“计划生育”方面的工作（因此，不能把“计划生育”等同于“节制生育”，尽管这是我国以前一段时期里“计划生育”工作的主要任务）；后者则属于政府文件中所说的“医疗卫生和健康”“社会心理服务”和“教育事业和人才培养”等方面的工作。

其次，任何一个社会也都必须通过一系列有效措施维持上述第二个条件。也即，要通过不同的方式使该社会内部成员的基本生存条件能够得到保障。这包括以下主要任务：一是确保该社会内部拥有正常劳动能力的成员在日常生活方面的基本需要能够得到必要的保障，这是政府文件以“劳动就业”“创业发展”“社会保障”等概念所涵盖的那些工作；二是确保该社会内部缺乏正常劳动能力的成员在日常生活方面的基本需求能够得到必要的保障，这是政府文件用“社会救助”“社会保险”“公益慈善事业”等概念所表述的那些工作；三是确保该社会内部成员日常生活和劳动等方面的基本安全能够得到必要的保障，如政府文件以“食品药品安全”“交通和消防安全”“防灾减灾救灾”“生产安全”等概念所指涉的那些工作。

再次，任何一个社会都必须通过一系列的有效措施维持上述第三个条件。具体而言，这包括以下主要任务：一是制定或形成一套比较完善的、能够对本社会内部成员的行为及相互关系进行有效调节的行为规范（包括法律规范和道德规范）；二是建立一套机构和机制确保上述行为规范能够得到社会成员的自觉遵守和切实执行（社会化的机构和机制）；三是建立一套机构和机制确保偏离上述行为规范的行为能够得到及时有效的矫正（社会控制的机构和机制）等。政府文件目前放在“家庭家教家风建设”“志愿服务制度及工作体系建设”“社区建设”“工青妇及其他社会组织建设”“社会工作”“社会治理”“公共安全”“重大突发公共事件处置”等名目下的那些工作主要都是为了确保社会正常存在和运行所必须满足的第三个条件。

最后，任何一个社会也都必须通过一系列有效措施维持上述第四个条件。具体而言，这包括以下主要任务：一是将社会成员按照某种特定的结构和形式从水平和垂直两个维度合理地组织起来，这包括职业结构、城乡结构、阶级/阶层结构等方面的构建和治理方面的那些工作；二是设计一套制度化的机制（如封闭机制或开放机制等）使该社会的结构和形式得到确定和再生产。每一个社会都将根据其内部社会成员的集体意识形成相应的社会结构再生产机制，这包括了对社会流动（行业之间、城乡之间、地区之间、阶层之间的流动）进行治理所必须开展的那些工作。

我们可以将上述四个方面的工作分别称为“人口建设”“生计建设”“关系建设”和“结构建设”。这四个方面的任务也可以进一步归纳概括为两个大的方面：第一和第二两个方面的任务可以归纳概括为社会成员身体及其生存条件的建设，第三和第四两个方面的任务可以归纳概括为社会成员关系及其结构的建设。如果我们愿意把前一个大方面的任务称为“民生”，那么我们也可以把后一个大方面的任务称为“民和”。“民生”和“民和”，就是“社会建设”的两翼。对于任何一个社会来说，只有顺利完成了上述任务，这个社会才能长治久安、稳定繁荣。［20］而这些任务的完成既必须包含将上述各项任务或事业加以展开和实施的具体活动过程，也必须包含对这些具体活动过程进行统筹/整合/调理的活动过程，后一过程应该就是社会治理过程。将“社会治理”概念的内涵和外延扩展到“社会治安”范畴以外，在其内涵和外延上就应同样包含上述四个方面（如人口治理、生计治理、关系治理、结构治理；或许还可以再加上“安全治理”、“生态治理”等方面，但笔者对此尚未思考成熟，暂时搁置不议）或者“两翼”（即“民生”和“民和”），这显然有助于我们更好地理解社会建设和社会治理之间的关系，更好地展开“五位一体”布局中的社会建设实践。

（三）有助于更好地强化社会治安、维护社会稳定

无需做过多的论证我们就可以理解下面这一点：如果就事论事地将社会治理的内涵和外延局限在社会治安的范围之内，可能并不能真正地实现让社会长治久安的目标；只有将“社会治理”概念的内涵和外延扩展到社会治安之外，才能够更好地强化社会治安、维护社会稳定。我们可以将社会治安与治疗疾病的过程做一个对比：在中国，治疗疾病有中医和西医两种体系。众所周知，这两种治疗体系在治疗原则上存在着一个重要的区别，即人们通常所说的“西医头痛医头、脚痛医脚，中医则强调整个体系的调理”。即使我们最初使用“社会治理”这个概念的目的是要更好地讨论之前归入“社会治安”概念之下的那些问题，化解社会矛盾，维护社会稳定，加强社会安全，但是就事论事的效果不一定特别好。就像西方医学治疗体系那样，就事论事地针对某一社会治安问题所采取的某些对策或许会很快见到明显效果，但实际上却可能并未从根本上解决问题，一段时间之后问题也许又重新出现。要做到真正的长治久安，更重要的应该是去解决引发社会矛盾和社会问题的那些社会体制、社会结构方面存在的深层次问题。所以，如果不把社会治理和上述社会建设所涉及的方方面面对应起来、结合起来加以考虑，其效果可能就会打折扣。就此而言，将“社会治理”概念的内涵和外延扩展到社会治安范围之外是有其积极意义的。

有学者认为，政府文件中使用的“社会治理”概念近年来已经呈现出从第一种含义向第二种含义演变的趋势。［21］不过，笔者以为，这一趋势目前其实还不是很明显。但基于上述理由，笔者期待这一趋势将会随着社会治理实践的不断深化而逐渐变得更为显著。

四、余论

前文已述，政府文件和学术文献中所使用的“社会治理”概念在含义方面存在差异，这种现象在一定程度上可能是由于这些学术文献的作者受到学界早期关于“治理”和“善治”研究文献的影响。虽然我们缺乏直接的证据（例如作者本人的认可等）来确定这一归因的确实性，但作为一种推测其可接受的概率应该还是很高的。此外，还有一种可能：政府文件中使用的“社会治理”概念在内涵上主要集中于社会治安和维稳方面，这与使用方主要是政法委等部门有关。按照我国当前党政机构的职能分工，社会治安和维稳方面的职能主要由各级党委政法委及其领导下的公检法等部门履行，关于社会治安和维稳方面的文件（包括历次党代会报告关于社会治安/安全方面的工作陈述）也主要源出这些部门。随着对社会治安和维稳工作认知的不断深化，这些部门用于陈述相关职责的核心概念逐渐由最初的“社会治安”转变为“社会管理”和“社会治理”，但由于这些部门的主要职能未变，用于陈述这些职责的核心概念在主要内涵方面自然也就不会有大的改变。当然，由于难以取得直接证据（如来自政法委部门的确认），这一归因依然只能是一种推测，但笔者认为这一推测可接受的概率同样应该是很高的。若如此，政府文件和学术文献中“社会治理”概念含义的差异问题就不仅仅只是一个语义学方面的话题，而且还是一个语用学方面的话题。限于篇幅，兹不赘述。

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本文载于《北京社会科学》2026年第6期，引用 / 转发等请据原文并注明出处。注释及参考文献请参见原文。