摘要：作为一门服务于治国理政的学科，中国公共行政学的自主知识体系建构应当立足于国家治理所面临的现实问题，回应治国理政和中国式现代化的现实需求。然而，源于西方的公共行政学在学科范式和合法性的持续争论中过度追求确定性，致使理论日益脱离实践，难以回应现实治理的挑战，甚至陷入合法性和理论碎片化等多重危机。出于现实语境、阐述对象和理论取向的差异，中国公共行政学的自主知识体系建构须以西方公共行政学为镜鉴，将理论使命建立在中国式现代化实践的现实基础之上，从宏观维度深入探寻国家治理的历史渊源与现实经验，有效应对当代治国理政实践中尤其是数字社会发展中的复杂风险和不确定性，同时在微观层面回应具体而非抽象意义上的个体及共同需求，实现价值多元由共存到共识再到共创，进而建构中国公共行政学的自主知识体系，并为国家治理现代化实践提供更加有力的智力支持。
关键词：中国公共行政学；自主知识体系建构；国家治理；中国式现代化。
来源：《江苏行政学院学报》2026年第3期。
引言
现实世界的复杂性是人类社会公共治理必须直面的问题。对于社会科学而言，深入理解复杂现实的本质是其生命力和实践力的根基所在。对中国公共行政学来说，面对的“现实”是中国国家治理和治国理政的具体实践，其复杂性既源于国家和社会悠久历史发展的影响，也受到当下社会数字化、价值多元化及治理对象日趋复杂的强烈冲击。不可否认，当代中国公共行政学的基本范式脱胎于“西方公共行政学”。西方公共行政学在很大程度上是承载着美国本土实践的“特殊主义”知识体系。受制于美国历史、地域和科学主义理论传统的影响，西方公共行政学的理论建构过度倾向于将抽象道德和先验逻辑强加于复杂多变的现实之上，迫切地寻求学科自身知识体系的确定性，致使其逐渐脱离了对现实问题的解读和回应，并长期陷入学科范式和合法性的连绵争议。20世纪80年代后，中国公共行政学从引进舶来到不断发展，在理论范式和研究方法整体上仍采取移植与仿效的方式。尽管在解读中国国家治理的现实经验时发挥了一定作用，但总体仍受制于西方公共行政学“政治—行政二分”的基本逻辑前提，在阐释和研究问题时未能超越西方公共行政学的基本框架，本土化转化严重不足,致使其在面对真实的中国社会问题时无法充分融合中国“政治行政一体化”的国家治理现实经验，未能真正突破“政治—行政二分”“政府市场二元对立”等西方范式，总体上对中国政府在国家治理中的重要角色缺乏恰当解释，在回应中国本土公共行政治理实践方面仍显被动失语。
当前，中国式现代化全面推进，国家治理实践既包含来自历史维度的经验承袭，也面临来自数字化时代的转型挑战，这些问题进一步加剧了现实的复杂性和不确定性，对我国公共行政学自主知识体系建构提出了严峻挑战。基于此，中国公共行政学自主知识体系建构需要审慎地对待和反思既有西方知识体系，直面中国式现代化进程中国家和政府治理的复杂现实，在历史经验、社会数字化、价值多元化和个体关照日益突出的多维现实情境中守正创新，提升本土公共行政知识体系的解释力和实践力，进而更好地回应中国式现代化和国家治理现代化的现实需求。
一、理解现实：中国公共行政学自主知识体系建构的基石
从语义视角来看，“现实”总体上是对客观存在性或独立于主观感知的真实描述。在马克思主义看来，现实是在历史进程中形成、在社会实践中展开并由具体社会关系所构成的动态整体。“全部社会生活在本质上是实践的”，人的现实性体现为“一切社会关系的总和”。作为过程的集合体，现实既包括历史演进中所积淀的结构性成果，也体现为正在进行的社会实践活动，并指向尚未实现但具有内在必然性的未来形态。因此，现实应当理解为由历史过程、当前实践与未来趋向共同构成的动态统一体。从结构角度理解，现实是由具体的物质基础与社会关系共同构成的结构性展开过程。现实既是社会存在的总体集合，也是在特定历史条件与社会结构中不断被建构和再组织的动态整体。
作为中国公共行政学必须直面的基础语境，理解当代中国的现实是一个多维复杂的认识过程。从纵向视野来看，现实不仅体现为当下事件的堆叠，而且显现出文化、制度等治理结构的历史传承，是历史经验发展至今的延续累积和在当下的具体体现，即“现实=历史+现在”；同时，现实既是当下行动和选择的总和，也是对现状的理解和潜在可能性的无限延展，因此也可表述为“现实=现在+未来”。从这个意义上讲，现实既是历史的沉积体，也是面向未来的行动场域，是“已知”与“未定”的统一。从横向视野来看，现实既是全球化背景下的历史共时场域，也是中国制度环境下的特殊实践结构。中国公共行政学面对的“现实”就是全球化语境中的中国坐标，也指涉着中国式现代化和国家治理现代化的独特实践经验，代表了一种在传统与现代、本土与全球之间寻求平衡的实践探索，可以说现实即中国。
公共行政学是一门因治理实践而生、以解决公共问题为要务的学科，因而必须建立在对现实问题的识别和回应之上。就中国今天面对的现实而言，在宏观层面，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾亟待解决，实现人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明与精神文明相互协调、人与自然和谐共生、走和平发展道路的现代化特征，构成了国家治理的现实需求。理解现实就需要从中国式现代化的治国理政实践经验出发，在现实问题与概念理论的互动中深化本土理论的解释力和实践力。在微观层面，社会是现实的具象展开，是由“活生生的个体”及其相互关系和实践活动累积而构成的实体。随着社会主义市场经济的发展，个人的诉求和特征在社会生活中日益凸显，个体的独特性和价值观念的多样性使得现实社会更加立体。
当前，中国国家治理的现实融合了历史的深厚底蕴和数字化时代的前沿挑战。一方面，传统体制的制度惯性仍在发挥作用，如行政体系中权责固化的问题依然影响着大量公共事务的运行；另一方面，新兴技术不断重塑治理方式，如数字政务平台和在线协同机制正逐步打破部门壁垒，推动治理逻辑从条块分割向协同治理转变。与此同时，个体的发展诉求日益多元，公众对教育、医疗、养老、就业等公共服务的期待不断提高，社会价值观也呈现出多元复杂格局，这种从集体同质性走向个体差异化的发展趋势，进一步加剧了国家治理面临的压力。
面对历史和未来的双重考验，在多元诉求、复杂风险与社会转型交织的现实背景下，应对社会价值多元化和实现人的全面发展，是中国公共行政学自主知识体系建构需要面对的具体而真实的情境。中国公共行政学应以这一现实情境为根基，积极回应中国式现代化发展的现实需求，唯有如此，才能建构起适合中国现实、具有中国特色的公共行政学自主知识体系，为国家治理现代化的实践提供持续智力支持。
二、脱离现实：西方公共行政学的学科危机及镜鉴
公共行政学理论是认知和解释现实世界的重要方式，其意义在于通过系统的分析来探索复杂的行政现象，以更深入地理解和指导行政实践。源于科学主义的影响和理性主义、道德主义的理论传统，西方公共行政学日渐形成了诸如“官僚制”“新公共管理”“治理”“新公共服务”等一系列具有代表性的理论范式，在持续的范式争论与反思之间寻求自身的确定性，并遭遇了身份危机和合法性危机等问题。种种问题的本质在于西方公共行政学理论建构忽视了现实世界的复杂多变，无法有效回应时代提出的挑战，致使理论的生命力与活力逐渐衰退。
(一)西方公共行政学脱离现实导致的危机
纵观西方公共行政学的发展，“危机”一词始终如影随形，“范式危机”“思想危机”“身份危机”“合法性危机”等层出不穷，也暴露出其知识生产与现实治理实践的脱节。具体而言，西方公共行政学脱离现实的危机主要体现为：
其一，合法性危机。“公共行政学及行政实践的合法性危机一直是公共行政学内部长盛不衰的大问题”。学科的合法性危机往往源于学科理论与现实世界之间日益扩大的解释落差，一方面，西方公共行政学内部缺乏统一的问题意识，长期游移于政治哲学的规范诉求与管理科学的技术理性之间，难以形成稳定的知识范式；另一方面，诸多知识建构本身带有高度抽象的预设色彩，难以回应现实治理中所面临的制度复杂性、利益多元性与目标冲突的基本结构。在技术理性大行其道的当下，西方公共行政学对公共性、民主、合法性等基础性问题的讨论日渐式微，导致知识体系脱嵌于实践场域。用奥斯特罗姆的话说，就是“受过公共行政教育的人在实践上不比未受过公共行政教育的人更加成功”。
其二，学科身份危机。西方公共行政学与政治学、管理学、法学等邻近学科高度交叉，难以清晰界定研究对象和学科边界，也缺乏内在一致性的理论体系。诸如传统官僚制、新公共管理、新公共服务、治理理论等理论流派，在基本认知预设和价值指向上彼此相容性不足，未能形成具有整合力的理论体系。正如沃尔多指出，当立足于各异背景和学科视角的学者对公共行政的诸多问题进行阐释时，就会出现众说纷纭的碎片化问题，亦即所谓的“盲人摸象”。无论是早期围绕“政治—行政”关系的争论，还是后续“西沃之争”中对学科应然与实然定位的分歧，都表明该领域长期停留于范式内耗的理论对峙中，缺乏扎根于实践场域的整体问题意识。
其三，知识体系的内在矛盾。从学科视角来看，西方公共行政学面临的危机体现为“政治与行政”“工具理性与价值理性”“公共与行政”“民主与效率”等诸多对立范畴在长期争论中形成的结构性张力，始终未能转化为解释复杂治理实践的系统理论。
其四，知识移植危机。西方公共行政学作为一种在自由主义制度背景下形成的知识体系，深受科学主义和制度理性的逻辑影响，倾向于将概念进行抽象化和简化处理，创立了诸如“价值中立”“有限政府”“社会自治”等核心概念，虽在原生语境中具备一定解释力和合理性，但一旦脱离其原生制度土壤并嵌入不同国家语境中，便暴露出理论假设与制度现实之间的脱节。即便是近年来影响广泛的“治理理论”，也内在地排斥了“国家作为发展主要行动者”的存在逻辑，遮蔽了国家在现代治理体系中的多重基础性功能，尤其在撒哈拉以南地区的一些国家催生了“无效治理”和“无效民主”的结论。其根源就在于其试图以普遍主义话语框架消解历史文化的差异性、制度演化的路径依赖以及国家治理的结构张力。
综上，西方公共行政学之所以频陷危机，其根本症结在于未能在现实问题与概念理论之间建立起有效的衔接。合法性危机所体现的实践脱节、身份危机所暴露的问题意识缺失和知识体系内部张力所导致的解释困境，均源于理论生产缺乏现实牵引或问题导向。知识体系在移植时遮蔽本土经验，更凸显出普遍主义理论框架在应对多样现实时的局限性。
(二)寻求确定性的争论和理论传统致使西方公共行政学脱离现实
西方公共行政学的发展历史充斥着争论，主要集中于学科与实践的合法性问题。自威尔逊试图确立相对独立于政治的行政学领域以来，作为规范价值的“公共”与作为技术性执行的“行政”之间的张力，就成为后续争论的根源，“西沃之争”即为代表。“西沃之争”围绕学科定位、方法论和价值取向展开，在西方公共行政学中形成了规范研究和实证研究的分野。此后，围绕管理主义与宪制主义、价值中立与公共性等问题的持续争辩，虽然拓宽了西方公共行政学的理论视野，却并未从根本上解决西方公共行政学学科如何解释现实、如何确立自身知识边界的问题。从历史脉络看，“争论”已成为西方公共行政学发展中的一个重要特点，其内容涵盖学科定位、边界界定、价值困境以及学科范式等众多层面，反映了学者们对学科生存危机的深切担忧，以及对追求学科“安全感”的积极探索。
尽管争论已持续近一个世纪，但学科本身的“消逝”颓态并未发生根本性的逆转，反而在某种程度上加剧了不同观点之间的分歧。此种现象背后的主要原因在于，合法性争议、身份危机、大问题争辩和方法论之争等，本质上都是西方公共行政学迫切地寻求对学科自身知识体系的“确定性”，以明确学科的核心议题、研究边界和理论要旨。从另一个角度来看，对确定性的执念在多数情境下很难契合“现实”的变化和发展。杜威就指出，个体对“确定性”的追求是一种来自不确定性焦虑的哲学慰藉。对确定性的追求虽然能提供理论安全感，却也可能使公共行政学逐渐忽视现实世界本身的复杂性与不确定性。
作为现代性知识体系的产物,西方公共行政学倾向于将“现实”理解为一种静态的、结构性的存在，忽视了现实本身作为过程性的时间维度，进而遮蔽了现实的流动性。当前西方公共行政学的学科范式和思想体系在多数情况下仍然集中于“西沃之争”的主要议题。从现实的时间视角出发，许多争论总是基于事后观察的“彼时彼地”的考量，无法捕捉“此时此地”行动场域的真实动态。时间视角的缺失导致理论只能以过去的范式反思来应对当下的实践张力，也使学科争论沦为范式之争而非现实问题之争。种种争议本质上皆源于对“现实”的理解过于静止，缺乏时间意识所应有的开放视野。进一步而言，这种对“抽象现实”而非“具体现实”的执迷，直接导致了西方公共行政理论对个体具体性的系统性忽视。在诸多理论范式中，公共治理对象往往被设定为理性决策者或参与型公民，而非嵌入现实生活的“具体且活生生的人”。无论是效率优先的技术理性，还是正义至上的伦理诉求，均难以容纳现实中多样化的诉求表达与价值排序机制。因此，今天中国公共行政理论发展和自主知识体系建构，应打破时间性贫乏的知识逻辑，从国家治理现实的“非确定性”和“时间生成性”出发，将现实理解为历史性行动的结果、当下多元互动的场域以及未来制度可能性的投射空间，在现实问题和治理实践中提炼概念、构建框架和调整方法，进而形成真正立足中国现实的学科知识体系。
三、回应现实：中国公共行政学自主知识体系建构的现实向度
在中国语境中，公共行政学是一门以治国理政为重要关切、具有鲜明实践导向的学科。中国式现代化构成了中国公共行政学自主知识体系建构必须直面的现实基础。“回应现实”不仅意味着中国公共行政学要扎根于国家治理的真实场域，从历史经验中提炼智慧，从现实问题中厘清路径，而且要求在面向未来的维度上，深入理解数字社会的结构性需求。同时，还要有效应对价值多元化背景下的社会整合难题和关注具体现实中的具体的人。唯有如此，才能推动形成具有中国特色的公共行政学自主知识体系，持续提升服务国家治理体系和治理能力现代化的支撑力与引领力。
（一）在现实问题与概念理论的互动中提炼国家治理的实践经验
现实在具体社会实践中不断生成和展开。中国式现代化作为“中国之治”的核心命题，提出了区域协调发展、共同富裕、绿色转型、数字治理等一系列重大议题，构成了中国公共行政学自主知识体系建构亟须回应的重点领域。进一步看，中国公共行政学自主知识体系建构还要求我们在现实问题与概念、理论的相互衔接中更加明晰地理解现实。现实问题是认知的起点，直接指向对经验的直观感知；概念是思考问题的基础，有助于把握和概括现实的本质；理论则是对事物关系及其运行逻辑的系统表达。
其一，在问题回应方面，需聚焦中国式现代化进程中的具体问题。当前，中国国家治理的“现实问题”就是推进中国式现代化。中国式现代化不仅体现了中国特有的发展路径和社会环境，而且为理解中国的公共行政实践提供了基本语境。在改革开放的长期积累和世界百年未有之大变局的交互叠加场景中，中国社会主要矛盾发生了深刻变化，中国式现代化也呈现出工业化、城镇化、农业现代化、信息化的“并联式”特征。面对人口规模巨大、区域发展差异明显的现实格局，如何发挥公共治理体系在跨区域协调、城乡融合发展和人口老龄化应对机制上的统筹能力，成为当前中国公共行政学亟须研究的重要方向。随着中国社会主要矛盾的转化，实现共同富裕的内在张力日益显现，如何通过制度安排保障公共服务的普惠性和可及性，并兼顾财政资源可持续性与群众获得感，成为政策制定和执行中的重要议题。生态文明建设既提出跨部门治理、绿色问责与绩效转向的新要求，也推动公共行政学超越传统政府职能视角，更好地回应生态保护与经济发展的双重逻辑。“物质文明与精神文明协调发展”的目标促使国家治理体系在文化治理、价值共识和公共伦理建构中承担更多责任，并将国家意识形态治理能力问题凸显为价值多元背景下实现社会整合的重要议题。中国式现代化还强调通过和平发展参与全球治理，推动构建人类命运共同体、创造人类文明新形态。这一战略构想为中国公共行政学研究提出了如提升国家软实力、增强政策透明性、全球新兴技术合作治理等议题。
其二，概念提炼方面，要反映国家治理的现实格局和实践经验。实践经验为认知现实提供了直接依据，概念体系则是对这些经验的思考、整合和概括。面对中国式现代化发展和国家治理现代化的要求，公共行政学的概念体系和基本内涵要与时俱进，使概念提炼能够准确描述国家治理实践中的核心要素及其关系，比如中国语境中公共行政的“公共性”“有效性”“民主性”“科学性”，以及公平正义、公共利益等概念，都要突出人民主体性和以人民为中心的基本取向。具体来看，关于“以人民为中心”“全过程人民民主”等概念虽已在法学和政治学领域获得较多讨论，也有研究尝试从行政公共性的角度回应,但整体上仍偏于宏观规范层面，尚未充分转化为可用于分析政策过程的操作性概念，不足以有效联结中国式现代化的宏大叙事与社会治理的具体实践。又如，“新型举国体制”近年来多用于科技创新等重大攻关领域,关注国家目标牵引下资源的系统性配置。新型举国体制背后所涉及的中央与地方、政府与市场、部门与部门之间的跨部门协同、组织激励与政策工具组合，仍有待公共行政学作出更具系统性的概念化阐释，使之成为理解中国国家治理的主要分析范畴。从纵向结构看，中国行政体制层级较多，政策实施通常需经多级传导。在协同治理、数字治理、属地管理等改革共同推进的背景下，单纯以科层制来理解层级传导已难以充分解释当前中国上下贯通、纵向联动、分级负责又协同共治的运行图景。对相关概念范畴加以界定和提炼，已成为当前中国公共行政学自主知识体系建构需要着力推进的重要内容。
其三，在理论拓展方面，应超越西方“弱国家”和“治理神话”的理论困境，在中国具体问题场景中对以治理为核心的理论范式作出再阐释和拓展20世纪末以来，西方治理理论不断扩展，部分概念和理论过分高估公民自组织能力，带有强烈的新自由主义理念内核,在处理现实问题时可能会削弱国家能力。福山正是在反思官僚机构僵化、政党争斗、民众分歧以及利益集团纷争的基础上，才提出了加强“国家能力”建设的主张。回到中国现实，基于历史传承、国家规划和长远发展的考虑，国家能力的发挥对于推动和实现中国式现代化具有重要作用。因此，中国公共行政学的自主知识体系建构应强调国家作为主体的主导性地位，避免在“治理神话”的鼓吹中弱化或丧失国家与政府的主体地位。尤其是应该在重大风险防控、数字治理、基本公共服务供给、超大规模城市治理等具体领域中，总结国家顶层设计引导、组织动员和政策工具运用方面的现实实践，拓展关于国家角色的分析维度。同时，必须认识到国家治理现代化是国家与社会力量交互作用、相互形塑的产物，强调国家能力的构建并不意味着忽视社会力量。在我国社会治理中，社会力量的相对薄弱在一定程度上制约了创新能力和应对复杂问题的能力，也导致政府负担过重进而难以集中力量解决关键问题。因此，推动形成政府与社会有效协同的治理格局，不仅是国家治理现代化的重要要求，也是中国公共行政学自主知识体系建构需要重点总结和讨论的重要议题。
（二）深刻把握历史与传统对国家治理的现实构成与深远影响
历史是现实的基本底色。当前公共行政学面临的一个主要问题是缺乏基于历史事实和经验传统的充分叙事。社会科学中的概念和理论通常形成于特定历史阶段，对历史的追问有助于厘清公共行政现实的前因后果，也有助于重新审视概念的演化过程，增强理论的历史根基。
“现实与历史有着连续性关系，欲认识现实需把握其历史上的来龙去脉”。要深刻理解中国国家治理的现实情境，须在历史中寻找经验线索和知识资源，从而整体性地把握国家治理的演变逻辑。“现代性的历史应当看成是多种多样的现代性文化方案和多种多样具有独特现代品质的制度模式不断发展和形成、建构和重新建构的过程”。中国式现代化既融合了现代化的共性特征，又植根于中国悠久的历史文化传统和制度发展脉络之中，形成了一种兼具普遍现代性和中国特色的发展路径。与某些经历明显历史断裂的国家现代化道路不同，中国的历史传统与现代性相互交织，在各方面影响当代国家治理的思维观念和制度结构，例如“一文多宗教”“大一统”等观念，与当今一体多元的国家治理格局相呼应，也在一定程度上提醒我们国家治理现代化必须立足于党的领导和国家能力建设。然而，历史的遗留因素有时也会制约国家治理创新，例如权力本位、官本位思想在一定程度上助长了政府大包大揽的行政风格，从而导致民众对参与公共事务的积极性淡薄,过度强调“强国家”模式可能会削弱社会与市场活力。
不同国家的历史和制度发展路径塑造了各自国家治理和公共行政的特点。把握国家治理的历史延续性，关键在于从历史传统中提炼公共事务或集体行动的经验逻辑，对若干关键概念和分析框架进行历史化重释，通过重视过去、现在和未来的相互关联性，以期更好地提出概念和理论并探寻因果关系。同时，通过深入研究本土公共行政实践的历史，不仅能够深化我们对本土行政实践的理解，还能够揭示其独特的价值观、制度传统和社会关系。这样的历史视角既有利于我们从根本上认识公共行政的本土化需求，避免简单套用外来理论，也有助于在中国国家治理实践中形成更具解释力的概念体系和分析框架。
（三）在应对数字化的现实风险和数字社会发展中重构公共行政
数字化转型是当前国家治理现代化面临的基本现实，也是中国公共行政学必须回应的重大现实问题。在利益多样性、社会结构复杂性、文化差异性和全球化的背景下，数字技术的广泛应用进一步加剧了国家治理现实中的不确定因素，致使社会所面临的风险更为复杂。
技术发展催生的社会变革和国家治理转型通常伴随着更大的不确定性，甚至是风险。贝克指出，现代化进程中的技术发展通常与风险相伴相随，更先进的技术往往会孕育出更具蔓延性和不确定性的社会风险，即“自反性现代化”。当前，数字技术的迅猛发展和广泛应用正重塑着国家治理的现实情境。从互联网、社交媒体到物联网和人工智能，数字化转型引发了信息激增和数据大规模涌现，催生了新的治理模式、工作方式及社交行为，并带来了高度不确定性的社会风险。数字社会的演进也给中国国家治理的适应能力带来了新的挑战,例如，数字鸿沟的扩大，重塑了公共参与和社会整合的方式；数据系统的复杂性使虚假信息泛滥、数据安全威胁、算法失灵和平台垄断等问题日益严重，需要重新评估国家在风险治理中的能力；以数据、平台和算法为基础的新型治理工具，与中国政府长期形成的“条块”关系与科层结构之间存在张力，数字技术既可能增强国家治理的整合能力，也可能加剧部门碎片化、信息割裂和责任模糊等。这一切表明我们正面临一个更加复杂且充满不确定性的环境，不仅对现有的公共行政实践提出了新要求，也为公共行政学的理论创新提供了重要契机。
从现实出发，就要求中国公共行政学自主知识体系建构超越传统行政国家的技术决定逻辑和公共行政学的绝对确定性知识模式,以现实的复杂、流变、偶然和不确定性作为知识体系建构的逻辑起点，在国家治理现代化和数字社会转型的背景下重新界定公共行政。一方面，应以数字社会的现实问题为牵引，关注例如数据治理(隐私保护与数据权力配置)、数字不公平(数字鸿沟、算法偏见与平台垄断下公共性和分配正义的再界定)、数字治理工具(算法监管、平台治理与智能决策对权力结构和问责的重塑)以及数字参与(在线参与、数字协商等对全过程人民民主实践形态的重塑)等议题，从中国数字治理实践中汲取知识。另一方面，应围绕数字化目标设定、数字能力提升、数字文化培育和数字治理机制建设等关键议题，系统考察国家、市场与社会主体在数字治理中的角色分工与互动逻辑，探索与中国场景相适配的分析框架与研究方法。此外，数字技术的应用也在重塑公共行政学的传统概念内涵。例如，对效率的解读应考虑政府和社会数字化工具的应用效率；透明度的含义也不再限于政务公开，应进一步延展至数据流动的可追踪性与算法决策的可审计性。公平性也不仅是罗尔斯所论及的资源分配公正，还应涵盖数字领域涉及的新的正义问题。
（四）在中国公共行政学自主知识体系建构中调和价值多元化
“人们为之奋斗的一切都同他们的利益有关”。伴随着现代化对经济体制和社会结构的重塑，社会关系也从地域性向松散时空重构过渡。个体、群体和社会机构之间的互动愈加复杂多样，价值差异和价值多元化由此不断凸显。在国家治理现代化进程中，价值的多元化已成为中国公共行政学必须正视的基本问题。
西方传统理论通常基于经济人假设和自由主义的既定价值框架，主张价值多元主义，认为不同价值之间存在“不可通约性”,进而形成价值冲突，甚至导致政治极化和社会整合困难。在社会主义市场经济发展进程中，中国的价值多元化是在“一体多元”的总体格局中展开的，调和价值多元的关键是在保持社会稳定的基础上促进不同价值观念之间的交流对话，从而使不同主张和观念在一个价值体系中“共存”。社会的进步通常是在不断重塑和调和多元价值观的复杂过程中实现的。对现实价值多元化的回应，消弭冲突与动荡的核心在于探索“共识”的构筑，进而实现价值的“共创”。
首先，就价值共识而言，在中国的社会现实中，国家作为社会共同体的轴心，其合法性的稳固是价值多元共存的根本前提。这意味着国家不仅要通过政策制定协调各种利益关系，还要通过兼具包容性和差异化的制度安排，将多样化治理诉求纳入具体治理过程。例如，通过分层分类的公共服务供给、与人口产业结构相适配的社会政策安排，以及与地方发展条件相衔接的区域政策工具，使价值整合能够在具体治理实践中得到落实。
其次，构建对话与协商的平台亦不容忽视。价值共识的形塑依赖于交往理性，从制度视角来看，无论是人民政协、立法政策咨询、基层民主制度，抑或社会层面的社区活动、行业协会和职工代表大会，乃至数字空间中的网络问政，这些对话协商平台共同构成了多元主体表达诉求、澄清歧见、缩小分歧并形成共识的制度性空间。对话协商平台的构建应强调交往与对话的本质。
最后，共识的基础在于价值目标与核心价值观的引导作用，“培育和弘扬核心价值观，有效整合社会意识，是社会系统得以正常运转、社会秩序得以有效维护的重要途径，也是国家治理体系和治理能力的重要方面”。对中国而言，明确社会主义核心价值观作为国家治理的价值框架，将方向性的共识具体化为不同领域治理中的“行为预期”，才能为价值多元化提供整体引领。
从价值共创的角度理解，伴随着社会结构的变迁，价值本身的形成演变也构成一个动态过程，需要我们从动态角度理解和把握价值共创的增量意义。政府、企业、社会组织和公民等不同价值主体在目标偏好、行动方式和资源禀赋等方面存在不同程度的差异，其在不同场景中的角色分工与互动关系是复杂多维的。因此，实现价值共创的关键在于构建与问题情境相适配的沟通协同网络。推动线上与线下、正式制度与非正式关系之间的有效衔接，使数据和信息可以在不同平台间自由有序地流动，进而实现多方价值主体有效参与的网络耦合。
对于中国公共行政学自主知识体系建构而言，价值多元化的现实意味着公共行政学需强调公共价值的基础性作用，以包容性、多元化和实践导向为建构原则，对共同富裕、公平、正义、包容和公共利益等基本概念作出更具中国语境的阐释。同时，促进不同价值主体之间的对话协作、探索，进而将如何实现包容性的政策体系作为学科自主知识体系建构的重要议题。
（五）中国公共行政学自主知识体系建构需要回应现实之中的“人”
现实的“人”才是国家治理和公共行政直接面对的主体。中国特色社会主义背景下，相对于资本主义社会中被物化的“抽象个体”，如何认识“处在现实的、可以通过经验观察到的、在一定条件下进行的发展过程中的人”并回应“人”的要求，是中国式现代化进程中的核心问题。从对人的本质认知和把握来看，西方公共行政学历经了经济人假设、行政人假设、社会人假设和复杂人假设等演变过程。从理论传统来看，西方公共行政学理论通常由两种个体视角主导：一是理性主义视角，视个体为绝对理性的存在，如官僚制将个体“当作完全客体化的制度机器，而不是活生生的主体”。二是价值规范视角，以抽象的公民美德和价值规范引导个体，如新公共行政对公民精神和公共利益的着重强调。从理论逻辑来看，二者均倾向于将原则化的道德和绝对理性的立场外在地施加于个体身上，呈现出先验逻辑而非现实或实践逻辑。
“人的根本就是人本身”,人首先是处于社会关系和实践活动中的现实个体。因此，我们需要将人置于社会中，深入探究其作为“现实的人”的个体本质，这一过程也展现了中国式现代化对人的主体性强调和“以人为本”的逻辑立场。社会的发展不仅是经济和科技的持续推进，更是人本主义的持续升华，是对个体福祉的全方位关怀与互动回应的深化。国家治理现代化应将个人的福祉、权利与尊严置于政治与行政实践的重要位置，将关怀与尊重贯穿于公共服务和制度设计之中。
从公共服务的角度看，数字时代个体需求呈现出个性化、异质化和差异化的特征。借助数字平台，通过收集、分析和深度学习个体的数据，为公民提供量体裁衣般的个性化服务，体现了对个体真实体验的尊重和对个体自愿自觉的认可。同时，需警惕技术逻辑下的算法标签固化个体命运。“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”,从制度层面来看，我们需要重新思考制度与个体间的关系及其本质，将其视为一种不仅是对个体行为的规范和约束，而且是促进个体全面发展和自我实现的重要手段。因此，建立动态的制度适应性机制，使不同生命阶段、不同社会处境中的个体，都能获得与其风险暴露和能力结构相称的支持至关重要。
公共行政实践涉及国家与社会之间错综复杂的互动过程。尤其在中国式现代化背景下，政府的决策制定和政策实施不仅影响着社会结构中的个体，而且与实现共同富裕和人的自由而全面的发展密切相关。现实中的个体是“感性的、活生生的、有血有肉的、特殊的现实个体的人”,这就要求中国公共行政学自主知识体系建构超越对指标和数据意义上的抽象个体的依赖，摒弃自由主义对原子化抽象个体的过度简化，更加注重人的现实生活与制度结构的互动关系。同时，中国公共行政学的自主知识体系建构应当将个体置于社会建构的过程中,深入探究其生命体验的主体性和多样性。就此而言，中国公共行政学可以借鉴现象学的原理和方法，在强调主体间性的基础上，通过具体描述来理解个体经验，关注在具体行政情境中，政策制定者与政策对象如何在互动中共同建构意义世界，从而增强理论与生活的结合。通过深入个体的日常生活实践，去理解和阐释其生活世界与意义世界，进而在此基础上形成更加贴近个体生活、更加能够引起个体共鸣的治理理论和实践。
四、结语
中国式现代化发展与治国理政的具体实践为中国公共行政学自主知识体系建构提供了丰厚土壤，这要求中国公共行政学的概念和理论必须从本土实践中提炼，并回应国家治理现代化的现实要求和挑战。同时，还要充分重视历史传统对现实的影响，增强中国公共行政学的历史自觉和本土自觉。在当代，数字化的转型与现实经验的相互叠加，为中国公共行政学自主知识体系建构增添了复杂性，数字化转型带来的风险和机遇，要求公共行政学不断调整既有理论视角和分析方式，以适应治理环境的动态性挑战。在价值日益多元和社会分化的现代化进程中，公共行政学的理论和实践还必须看到不同阶层、群体和地区在需求、资源和观念上的差异，要通过制度安排和灵活的治理机制为价值多元化背景下的协商与整合提供空间，以期实现价值的共存、共识和共创。此外，自主知识体系建构应贯彻“以人民为中心”的理念，关注现实中的个体在中国式现代化进程中的需求变化、行为方式和社会关系变迁，将人的全面发展视为知识生产的重要旨归。
