郑戈，法学博士，上海交通大学凯原法学院教授

摘要：本文以2026年初美军“跨境抓捕”委内瑞拉总统马杜罗事件为焦点，从美国宪法与涉外法治的交叉视角，剖析美国对外使用武力的一种新型法律运作模式。该模式的核心在于，总统先通过单方面的、政治性的事实认定（如将马杜罗定性为“毒品恐怖分子”），为后续行动创设“法律前提”；进而，通过国内刑事司法程序（起诉、通缉）将目标对象“罪犯化”，最终将一场跨境军事行动包装为国内“执法”延伸。本文旨在揭示，这一过程并非孤立事件，而是冷战后美国将对外干预“国内法化”的成熟法律技术的集中体现。它系统性地消解了国际法上战争与和平、国内与国际的界限，使总统权力得以绕过国会战争权与《联合国宪章》的严格限制。这种以国内法程序包装涉外武力的“法律战”，不仅暴露了美国宪法分权制衡在对外事务中的失效，更对以主权平等和禁止使用武力为核心的国际法秩序构成了深刻的“范式危机”，标志着国际关系向“法律形式主义掩护下的强权政治”新常态演进。

关键词：总统事实认定；涉外法治；执法化；国际法危机；马杜罗事件；法律战

2026 年 1 月 3 日，美军特种部队实施“绝对决心”，将委内瑞拉总统马杜罗从官邸带离。数小时后，司法部宣布马杜罗夫妇在纽约南区联邦法院“受审”，指控包括“毒品恐怖主义阴谋罪”等，刻意省略其总统头衔，仅称“犯罪嫌疑人”。这一事件迅速演变为浓缩当代国际法危机的标本：一场跨境绑架主权国家元首的军事突袭，被精密地表述为国内“执法”延伸；赤裸的武力使用，被包裹在刑事起诉书之中。当“战争”穿上“执法”外衣，国际法面临何种消解？

马杜罗事件绝非即兴表演，而是冷战后，特别是“9·11”以来美国行政分支打磨升级的“法律技术”集大成。其核心在于利用国内法律程序，将对外军事干预“转化”为国内刑事司法行动，从法理上规避《联合国宪章》禁止使用武力的限制，并绕过宪法对总统战争权力的制衡。理解这种技术不能停留在道德谴责，须深入其运作机理：总统单方面事实认定如何铺设“前提”？国内司法程序如何将主权国家元首“重构”为普通罪犯？这套包装如何系统性地消解战争与和平、内政与国际的界限，并对战后国际秩序构成何种挑战？

对于这些问题，本文将从美国宪法与涉外法治交叉地带切入。首先，马杜罗事件的“法律性”根植于美国国内法体系。总统权源、起诉逻辑及军事授权链条，必须在美国宪法和国会立法中寻找源头，不厘清国内根基无法理解国际违法性的生成路径。其次，涉外法治研究关注国内法如何规制并塑造对外行为。在美国语境下，这表现为立法、行政、司法三权在对外事务中的动态博弈。马杜罗案是观察博弈失衡的绝佳案例：总统权力如何借助法律工具扩张，而传统制衡为何失效。

既有文献存在三条脉络，却未能完全涵盖本案揭示的新颖性与系统性危机。一是传统的“战争权力”争论，聚焦行动是否构成“战争”或“敌对”。马杜罗事件巧妙绕开此争，因其叙事并非“发动战争”而是“执行逮捕”，试图置身《战争权力决议》（WPR）之外。这显示总统规避策略已进化，从争议“战争”定义转向重塑行动“性质”。二是“国际法遵守与例外主义”研究，多侧重话语正当化，对国内法律机器如何生产“例外”着墨不足。本案的特殊性在于“例外”理由（打击毒品恐怖主义）是通过完整国内法流水线生产：总统定性、司法起诉、军事抓捕。这是国内法域外化与政治对手“国内罪犯化”的过程，现有研究缺乏对其内部协同机制的解剖。三是晚近的“法律战”及“平叛法”探讨，注意到法律与军事深度融合。然而既有讨论多集中于非国家行为体。马杜罗案提供了前所未有的极端案例：将“叛乱者”逻辑应用于合法当选的主权国家元首。这不仅是法律技术应用，更是国际法范式的颠覆，测试主权平等和元首豁免原则的边界。

基于此，本文核心论点是：马杜罗事件代表一种系统性“法律包装”模式，其运作依赖于总统事实认定启动与行动执法化完成两个环节。前者制造“事实前提”，后者提供“程序外衣”，构成自洽闭环，使总统能以国内法为支点重塑国际法规则。该模式暴露了美国宪法涉外事务中分权制衡的结构性疲软，昭示国际法秩序正从“基于规则的秩序”滑向“法律形式主义掩护下的强权政治”新常态。

文章接下来的第二部分剖析“法律包装”起点，分析总统如何通过政治性定性创设不受司法审查的“规范性事实”并产生跨国效力。第三部分追踪从认定到行动的链条，解剖主权元首如何被司法程序“罪犯化”及军事行动如何被包装为“跨境抓捕”。第四部分评估双重危机：对美国宪法分权制的内部冲击及对国际法体系的外部瓦解。结论部分总结警示意义，探讨对中国涉外法治体系建设的启示。本文旨在透过法理解剖，揭示强权操弄法律工具的手段及国际法体系面对“法律化暴力”时的脆弱性。这不仅关乎委内瑞拉命运，更关乎所有主权国家在法律被武器化世界中的共同险境。

一、法律包装的起点：总统事实认定的宪法角色与涉外效力

马杜罗事件的法律包装工程，始于美国总统将一个主权国家的元首定性为“毒品恐怖分子”。这一称谓转换并非随意修辞，而是启动后续军事行动的“总开关”。它触发国内法特定授权条款，为“跨境抓捕”主权元首铺设“合法性”基石。解构这场“法律战”，须首先剖析其起点——总统事实认定（Presidential Factfinding）——的宪法角色及其跨国法律效力。本部分论证，总统事实认定并非中立的认知过程，而是高度政治化、策略性的权力行使。它在行政法体系中享有近乎“豁免”地位，却能将其单方面认定的“事实”投射至国际领域，重构国际关系法律现实。

（一）总统事实认定的宪法渊源与司法审查盲区

总统在行使重大权力前进行事实认定，是现代宪法与行政法体系中鲜被系统审视却至关重要的现象。沙莱夫·罗伊斯曼（Shalev Roisman）指出，现代总统大量权力——如海外使用武力、实施制裁等——的行使均“取决于总统首先做出某些事实认定”。例如，单边动用武力需认定符合“国家利益”，制裁有时则需认定某国使用了化学武器。因此，认定的过程和确定性标准可能产生巨大后果。

从美国宪法的结构出发，总统在事实认定中负有“诚实”并基于“合理调查”的义务。这源于宪法第二条第三款的“忠实执行法律”条款（Take Care Clause）。当法律要求总统认定特定事实后方可行使权力时，该认定本身就是“法律”执行的一部分。若基于不诚实或武断事实行动，总统在法律上便不具备行动权力。然而，这项义务的约束力极为有限，主要依赖内部诚信。最高法院在非授权原则案例中隐含此逻辑，如在“菲尔德诉克拉克”案中，将总统依据《麦金莱关税法》（McKinley Tariff）调整关税的角色描述为“仅仅是立法部门的代理人，以查明和宣布国会明文规定的意志生效的事件”。但这预设的“审查”义务缺乏外部强制力。

尤其在外事领域，总统事实认定极易遁入司法审查的“盲区”。基于“政治问题原则”（political question doctrine），法院对涉及外交政策、国家安全的总统决定长期保持谦抑。在“贝克诉卡尔”案中，最高法院列举的政治问题特征包括“缺乏司法可操作的标准”及“尊重政府部门同等地位”。总统对“国家安全威胁”的认定，高度依赖机密情报且被视为总统核心职权。近期涉及《国际紧急经济权力法》（IEEPA）的诉讼中，政府主张总统认定存在“异常且特殊威胁”属“法院审查范围之外的政治问题”。尽管有反驳称法院可审查“明显错误”，但主流趋势仍是回避实质性审查。行政法中的“非审查性原则”亦提供保护，最高法院在“特朗普诉夏威夷州”案中虽保留理论空间，实践中却给予近乎绝对尊重。肯尼迪大法官协同意见揭示了其中的悖论：官员免受司法审查的自由裁量权越大，越有必要遵守宪法承诺，但这恰恰依赖不可靠的道德自律。因此，总统事实认定在美国国内法层面运作于“豁免区”内：受模糊宪法义务约束却无法通过外部机制强制执行。这正是马杜罗案定性得以顺利生产而不受挑战的土壤。

（二）从国内认定到国际“事实”：法律效力的跨国投射

特朗普政府将马杜罗认定为“毒品恐怖分子”绝非单纯的污名化，而是具有实质性法律效力的“规范性前提”。首先，它直接触发国内刑事司法程序。纽约南区联邦法院的起诉罪名源于国内刑法，其逻辑链条是：因马杜罗是“毒品恐怖分子”，故可作为普通刑事被告起诉。此认定旨在剥夺其元首豁免权，借鉴了“美国诉诺列加”案的先例，即以不承认政权合法性为由拒绝给予豁免。美国自2019 年起承认反对派领导人瓜伊多为“临时总统”，为否定马杜罗元首地位、将其降格为“犯罪集团头目”铺平道路。其次，该认定为军事行动提供了“执法”而非“战争”的包装。一旦将马杜罗定义为“逃犯”，“跨境抓捕”即为“执法逮捕”，从而规避《联合国宪章》禁止使用武力条款。此项法律技术渊源深厚，从1819年《追捕海盗法》到2010年奥拉基案中将无人机打击辩护为“执法协助”，都是如此。奥拉基案中，哥伦比亚特区联邦地区法院虽驳回起诉，但其附带意见默许了只要包装为所谓“反恐追捕”，可能无需触发WPR的逻辑。马杜罗案将此逻辑推至极致，应用于主权国家现任元首。总统事实认定成功将国际政治对抗转化为国内法律问题，创造自我实现的预言，架空了国际法上关于主权与豁免的客观规范。

（三）战略功能：构建干预叙事与动员联盟

美国总统的事实认定更承担构建着干预“合法性”叙事与动员支持的战略功能。在国内层面，特朗普政府将马杜罗定性为“毒品恐怖分子”，击中了美国“毒品战争”这一根深蒂固的道德叙事基础。这契合保守派选民重视“内群体忠诚、权威和纯洁价值”的道德直觉，激活其对行动潜在违规的容忍度。这种“道德基础激活”使法律细节违规被政治热情覆盖。在国际层面，此认定旨在通过“罪犯化”剥夺对手领导人的道德地位与信誉。起诉的象征意义在于削弱委内瑞拉政府的合法性，为他国拒绝与其打交道提供“法律依据”。这是“反叛乱”理论的国际应用：通过建立己方合法性孤立对手，将自己塑造成打击“跨国犯罪”的代言人。然而，这也暴露了深刻的“例外主义”悖论。美国通过单方面认定，将自己置于决定何时适用常规国际法、何时创设“例外”的位置，应和了施密特“主权就是决定非常状态”的理论。美国利用“平叛法”逻辑定位全球秩序主权者，决定哪些国家处于“正常”或“非常”状态。

综上所述，总统事实认定在马杜罗事件中扮演法律包装“总开关”与“发动机”角色。在国内，它利用行政法“豁免区”将政治决定转化为“法律事实”；在国际上，它输出“规范性前提”，为干预披上“执法”外衣并服务于政治动员。这表明法律在此被权力工具化，构成对以《联合国宪章》为基础的战后秩序的根本挑战。剖析此起点，为理解后续“执法化”链条及其引发的双重危机奠定基础。

二、从认定到行动：军事干预的“执法化”法律链条

美国总统的事实认定为“跨境抓捕”铺设了“法律前提”，但这仅是“法律包装”的上半部分。要将针对主权国家元首的军事突袭呈现为合法的“执法行动”，还需一套复杂、环环相扣的法律技术链条。其核心在于将国内刑事司法程序与域外军事力量无缝衔接，在法理上完成从“战争”到“执法”的惊险一跃。本部分将对这一链条完整展开：首先梳理“执法化”技术的历史谱系与法理演进，其次解剖马杜罗案中主权元首被“罪犯化”的具体流程，最后揭示军事行动如何被精心包装为“司法执行”。

（一）“执法化”技术的谱系：从禁毒战争到全球反恐

美国将对外军事干预“执法化”并非凭空创造，而是一套经过数十年演进、技术日益成熟的“法律工具箱”。这套工具的构建遵循两条并行且相互强化的路径：一是国内刑事法的域外管辖权不断扩张，二是国家安全话语中“战争”与“执法”的界限被系统性模糊。

1. 国内法的域外投射：《反勒索及腐败组织法案》等工具的演进

“执法化”的基石是美国国内法单方面主张的、日益膨胀的域外管辖权，其法理核心在于“效果原则”和“保护性原则”的极端化运用。根据“效果原则”，只要某项行为对美国领土或公民产生“实质性影响”，无论行为发生地为何处，美国法院即可主张管辖权。“保护性原则”则更进一步，主张对于威胁到美国国家安全或政府职能的犯罪行为，无论行为者国籍或行为地，美国均有管辖权。

这一法理扩张的里程碑是1970年的《反勒索及腐败组织法案》（Racketeer Influenced and Corrupt Organizations Act, 简称“RICO法案”）。RICO法案最初旨在打击国内有组织犯罪，但其措辞宽泛，很快被用于针对海外行为。1990年的“美国诉诺列加案”则是标志性转折。在该案中，美国法院对巴拿马实际统治者曼努埃尔·诺列加以毒品走私等罪名进行审判。尽管诺列加辩称其享有国家元首豁免，但法院以美国不承认其政权为“合法政府”为由予以驳回。此案确立了一个危险的先例：通过单方面否认外国政府的合法性，美国可以绕过国际法上的元首豁免，将外国领导人作为国内刑事被告处理。法律学者指出，这实质上将主权从一个客观的法律事实（有效控制），转化为一个可由美国主观认定的政治状态。

“9·11”事件后，这一工具与反恐战争深度融合。2001年《授权使用军事力量决议》（Authorization for Use of Military Force of 2001, AUMF）为美国的全球反恐行动提供了法律框架，而司法部法律顾问办公室（OLC）则通过一系列法律备忘录，将传统战争法概念与国内刑事法逻辑进行“杂交”。例如，在针对“敌方战斗员”的关塔那摩羁押政策中，政府创造了既非战俘（不受《日内瓦公约》保护），也非刑事被告（不受宪法正当程序保护）的第三类身份，为其无限期拘留提供依据。这种“法律创新”为美国的后续行动铺平了道路：一旦个人被指定为“敌方战斗员”或“恐怖分子”，针对他的致命武力使用（如无人机打击）就可以被重新定义为“定点清除”而非“蓄意杀害”，是“战争行为”或“执法行动”的一部分，从而规避更严格的法律审查。

2. “战争”话语的退场与“执法”话语的兴起

与国内法域外扩张同步的，是官方话语的战略性转换。自越南战争后，美国行政分支愈发倾向于避免使用“战争”一词来描述海外军事行动，转而采用“警察行动”“维稳行动”“反叛乱”“执法协助”等术语。这一话语转换具有深刻的宪法与国际法策略考量。

在美国国内宪法层面，避免“战争”标签有助于规避WPR的潜在制约。WPR要求总统在将武装部队引入“敌对行动”后48小时内向国会报告，并在60天内撤军，除非国会宣战或特别授权。然而，何为“敌对行动”本身存在争议。通过将行动定性为“执法”或“反恐追捕”，总统可以主张其不属于WPR规定的范畴，从而无需启动法定的报告和撤军时钟。2011年奥巴马政府介入利比亚行动时，就曾辩称行动规模有限、美军角色以支持为主，因此不构成“敌对行动”。

在国际法层面，“执法”话语为绕过《联合国宪章》第2条第4款禁止使用武力的规定提供了借口。传统上，一国在另一国领土上行使执法权，必须基于该国同意或联合国安理会授权。然而，美国发展出“应邀请的执法”理论。对也门、索马里等地进行的无人机打击，美国政府常声称是应该国政府“邀请”或“同意”，协助其打击恐怖分子，因此属于“集体自卫”或“执法合作”，而非侵犯主权。这种“邀请”往往来自美国承认的脆弱中央政府，其真实性及是否代表该国主权意志均存在严重疑问，但这并不妨碍其成为法律包装的一部分。

这套“平叛法”（Counterinsurgency Law）逻辑在2014年版美国国防部《平叛手册》中得到理论化总结。手册强调，“指挥官、参谋官及其下级军官要确保其决策和行动符合美国法和国际法，以及在某些情况下符合东道国的法律法规”（序言），反叛乱的胜利关键在于通过法律和治理争取民心。将军事行动表述为“执法”，而所执行的法律首先是美国法，正是这种“争取合法性”战略的体现：它试图向国内外观众展示，美国不是在发动侵略战争，而是在协助恢复秩序、打击犯罪。

（二）马杜罗案的法律解剖：主权元首的“罪犯化”流程

马杜罗案将上述谱系中的技术推向了前所未有的高度，完成了一次对主权国家元首的完整“法律解构”与“罪犯化”流程。

1. 司法部的起诉：将政治对手重构为刑事被告

2026年1月3日行动后，美国司法部迅速公布的起诉书，是“罪犯化”流程的核心文本。起诉书开篇即称：“25年来，委内瑞拉领导人滥用其受公众信任的权力，腐蚀了原本合法的机构，将大量可卡因走私到了美国。”通篇以“被告马杜罗”相称，刻意彻底省略其“总统”头衔。这一文本策略绝非疏忽，而是精心设计的法律操作。

其目的有三：第一，在话语层面完成身份转换。通过司法文书这一权威法律文本，将马杜罗从国际法主体（国家元首）重新定义为国内法主体（刑事被告），为其后的抓捕提供“对象正当性”。第二，为剥夺豁免权预做铺垫。国际法上的元首豁免附着于“国家元首”这一身份。一旦在正式法律程序中不承认该身份，豁免权便失去了附着基础。这延续了“诺列加案”的逻辑，但更为激进，因为马杜罗政权仍有效控制国家，且得到联合国绝大多数会员国的承认。第三，构建国内司法管辖的联结点。起诉书详细罗列指控，旨在证明马杜罗的行为对美国造成了“实质性影响”（毒品流入），从而依据“效果原则”和“保护性原则”，为美国法院行使域外管辖权制造依据。

2. 罪名编织：毒品、恐怖主义与“腐败”指控的融合

马杜罗被指控的四项罪名——毒品恐怖主义阴谋、可卡因走私阴谋、持有机枪及破坏性装置、针对美国的持有机枪及破坏性装置阴谋——是一个精心挑选的法律理由“组合包”。

“毒品”指控直接对接美国国内根深蒂固的“禁毒战争”政治叙事，容易引发公众共鸣和道德义愤。“恐怖主义”指控则嵌入“9·11”后建立的全方位反恐法律与政策框架，能自动触发一系列特殊的授权、资源和话语模式。将两者结合为“毒品恐怖主义”，是“战争与毒品”和“战争与恐怖”两大动员性叙事的强强联合，旨在最大程度调动国内政治资源，并为行动的极端性提供理由。至于“持有机枪及破坏性装置”等罪名，则是为了满足国内刑法具体条文的技术要求，使起诉在形式上看更像一桩普通的联邦刑事案件，而非政治起诉。

这种罪名编织，暴露了“执法化”策略的内在虚伪性。如果美国真的坚信马杜罗犯有这些“严重罪行”且证据确凿，最符合国际法程序的途径应是：通过国际刑警组织发布红色通缉令，或依据《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》等国际条约，与委内瑞拉政府或其通过外交渠道提出引渡请求。然而，美国选择了单方面起诉并军事“抓捕”，这恰恰说明其首要目的并非司法正义，而是政治颠覆。法律理由在此完全服务于政治目标，成为“政权更迭”的包装纸。正如埃利奥特·艾布拉姆斯在《如何推翻马杜罗》一文中所直言：“政权更迭是委内瑞拉唯一出路。”

（三）军事行动的“执法”包装：从“使用武力”到“执行逮捕”

当法律文书准备就绪，“罪犯化”流程便进入最终的物理实现阶段：军事力量出动，将“被告”缉拿归案。这一阶段的包装，旨在将武力使用彻底融入“执法”叙事。

“绝对决心”行动作为一次深入主权国家腹地、直接针对其最高领导人的军事突袭，其规模、风险与政治含义远超一般的特种作战。然而，白宫在解释其法律依据时，极力淡化其“战争”色彩。

行动很可能被解释为总统作为“总司令”（Commander-in-Chief）的固有宪法权力，以保护美国国家安全、执行美国法律为由。总统可以主张，鉴于马杜罗已被正式起诉为“毒品恐怖分子”，其对美国构成“持续、迫在眉睫的威胁”，因此总统有权动用军事力量将其逮捕，以防止毒品持续流入美国。这类似于总统保护海外美国公民的传统权力，但将其扩展到针对外国元首的进攻性抓捕。

关键在于，这种定性旨在规避WPR。通过将行动描述为一次“针对特定个人的执法逮捕”，而非“针对委内瑞拉国家的敌对军事行动”，行政分支可以辩称这不构成WPR意义上的“引入武装部队进入敌对行动”（introduce United States Armed Forces into hostilities）。国会对此事的反应也印证了这种规避的成功：尽管有议员提出质疑，但并未形成要求总统依据WPR进行报告的强大政治压力，更谈不上启动撤军程序。这显示了在高度极化政治下，国会制约总统战争权的机制已近乎失灵。

综上所述，从国内法域外管辖的扩张，到“战争”话语向“执法”话语的转换，从司法起诉对主权元首的身份重构，到军事行动被包装为精准“逮捕”，马杜罗事件呈现了一条完整、自洽且危险的“执法化”法律链条。这条链条的每个环节都利用了美国法律体系的特定设计或漏洞，最终将一场严重违反《联合国宪章》的侵略行为，装扮成国内刑事司法系统的跨国延伸。它不仅是法律技术的展示，更是权力对法律的彻底工具化。这套模式的成功，不仅意味着美国宪法框架下对外权力制衡的进一步崩塌，也预示着国际法体系面临被国内法叙事系统性替代的深层危机。当“执法”可以成为无限战争的万能借口时，基于主权平等的国际秩序便名存实亡。

三、双重危机：美国宪法与国际法秩序的冲击

马杜罗事件所展示的“法律包装”模式，其成功实施并非无代价的。它像一把双刃剑，在刺穿国际法规范的同时，也深刻割裂了美国自身的宪制肌体，并动摇了战后国际秩序的根基。这一模式揭示了一场同步发生的双重危机：在美国国内，是宪法分权制衡机制在涉外事务中的结构性失灵；在国际层面，是以《联合国宪章》为核心的国际法体系面临被国内法叙事系统性替代的“范式危机”。两者相互催化，共同指向一个“法律形式主义掩护下的强权政治”新常态。

（一）美国宪法分权制的失衡：总统“法律战”的独舞

马杜罗案中，从事实认定、司法起诉到军事突袭，总统行政分支几乎主导了所有关键环节，国会与法院的角色被边缘化或工具化。这并非偶然的权力越界，而是宪法设计在“法律战”逻辑下系统性失衡的集中体现。

1. 国会战争权的架空：程序性制约的失效

美国宪法第一条第八款将“宣战”权明确授予国会，旨在防止行政分支将国家轻率拖入战争。然而，马杜罗事件表明，当总统将军事行动重新定义为“执法”时，国会的这项核心权力便被轻易绕过。

首先，行动定性规避了WPR的触发机制。WPR要求总统在将部队引入“敌对行动”后向国会报告并限期撤军。但“绝对决心”行动被包装为一次“跨境抓捕”，总统可以主张这属于“保护美国公民或利益”的传统权力，或仅仅是“执行美国法院命令”，而非WPR所指的“敌对行动”。这种对行动性质的单方面重新定义，使得WPR预设的程序性制约前提完全失效。国会若想挑战，将陷入对“执法”与“战争”进行语义学辩论的泥潭，而在行动已成既定事实，且被国内舆论塑造为“正义抓捕”的背景下，政治成本极高。

其次，国会通过拨款进行事后制约的能力也因行动模式而削弱。“绝对决心”行动是一次性、短时、高成本的精准突袭，其预算可能早已隐藏在庞大的国防开支或机密行动经费中，国会难以进行有针对性的财务拦截。更重要的是，行动成功后带来的国内政治收益，使得任何试图通过预算惩罚总统的努力都可能被攻击为“不支持我们的战士”或“纵容毒贩”。在党派极化严重的环境下，这种政治风险足以让多数议员望而却步。

更深层的问题在于，国会自身在战争权问题上的立场长期模糊且自相矛盾。正如阿瑟·施莱辛格在《帝王式总统》中指出的，冷战初期，像参议员范登堡这样的关键人物就已认为，试图通过立法限制总统海外派兵是“危险且徒劳的”，因为总统保护国家的宪法权力与国会宣战权存在模糊地带（twilight zone）。这种“模糊地带”的认知，加上国会面对危机时倾向于授予总统广泛裁量权的历史实践，共同塑造了一种“结构性默许”，使得总统的单边行动即使有违宪之嫌，也往往能获得事实上的政治生存空间。

2. 司法审查的边界：对“政治–法律混合行为”的无力

面对总统以“法律”为外衣的涉外行动，美国司法系统同样陷入困境。其传统的审查工具在“政治—法律混合行为”面前显得钝化甚至失效。

一方面，法院基于“政治问题原则”和对外交事务的司法谦抑，通常不愿介入。在涉及使用武力的案件中，法院多以原告缺乏诉讼资格（standing）、案件未成熟（ripeness）或属于政治问题为由驳回。例如，在挑战奥巴马政府利比亚行动的案件中，法院就以议员缺乏个人化的具体损害为由，认定其不具备诉讼资格。在马杜罗案中，司法审查的潜在原告（如委内瑞拉政府、马杜罗本人或其支持者）在美国法院提起诉讼将面临巨大的程序障碍和主权豁免等实体法争议，而美国国会议员或公民提起的诉讼，很可能重蹈覆辙，被以同样理由挡在法院门外。

另一方面，即使法院进行审查，其标准也极易被行政分支操纵。当行动被包装为基于总统事实认定和国内法授权时，法院的审查往往局限于“是否明显越权”或“是否武断专横”。然而，判断何为“明显越权”本身就需要一套独立于行政解释的标准。在近期关于总统依据IEEPA征收关税的诉讼中，政府律师就极力主张，总统对国家紧急状态的认定“是法院审查范围之外的政治问题”。尽管有法庭之友反驳，但司法实践的主流仍是对此类“混合了高度政治判断的法律决定”给予极大尊重。这导致司法审查难以触及总统决策的核心——那个作为起点的、政治性的事实认定本身。

3. “单一行政权理论”的实战化与内部法律顾问角色的异化

马杜罗事件还暴露了总统权力理论中“单一行政权理论”（Unitary Executive Theory）的实战化，以及行政系统内部法律制衡机制的异化。

“单一行政权理论”主张宪法第二条将全部行政权“授予”总统，总统对行政分支拥有完全的控制权，包括对法律的行政解释的最终权威。这一理论在涉外事务领域与“柯蒂斯—赖特案”的遗产结合，常被用来支持总统在外交和国家安全事务上的广泛单边权力。在马杜罗案中，这套理论为总统整合情报、司法、军事资源，打造一条龙式的“法律战”流水线提供了法理支撑。总统不再是法律的执行者之一，而是成为能够主动定义法律适用情境、启动法律程序，并命令武力执行法律决定的“总法律师”兼“总司令”。

在此过程中，行政系统内部原本应起到合规审查作用的法律顾问角色发生了异化。司法部法律顾问办公室（OLC）等机构，其传统职能是为行政行动提供客观的法律意见，确保其合法性。然而，在“法律战”模式下，OLC的意见越来越倾向于为总统已作出的政治决策寻找或创造法律依据，成为“合法性论证”的机器而非“合法性审查”的关卡。例如，历史上OLC曾出具备忘录，系统阐述“积极自卫”的国内法转化逻辑，将自卫权从单次事件响应转化为对“持续威胁实体的系统性消除”，并将其类比为警察对犯罪组织的长期打击。这种创造性的法律解释，为将跨境军事行动重新定义为“执法”提供了关键的理论构件。法律顾问从约束者变为赋能者，其意见本身成了“法律包装”的一部分。

更危险的是，当内部出现异议时，总统可以凭借“单一行政权”对其进行清洗。特朗普第二任期任命公开蔑视国际人道法的皮特·赫格塞斯为国防部长。后者上任后迅速解雇了多名三军法律顾问，这标志着对内部法律制衡的系统性拆除。当职业法律官僚的独立性让位于政治忠诚时，行政系统内部最后一道可能延缓或修正极端决策的“保险丝”也被剪断了。

（二）国际法体系的范式危机：主权与武力的再定义

马杜罗事件对美国宪制的冲击是内向的，其对国际法体系的挑战则是外向且颠覆性的。它并非简单地违反某条具体规则，而是试图重构国际法赖以运作的基本概念和范式。

1. 《联合国宪章》第2条第4款的边缘化：禁止使用武力原则的例外泛滥

《联合国宪章》第2条第4款禁止在国际关系中使用武力或威胁使用武力，仅保留自卫和安理会授权两项例外。马杜罗事件中，美国并未援引自卫（委内瑞拉未攻击美国），也未经安理会授权。其合法性叙事完全建立在第三条道路上：将行动定义为“执法”而非“使用武力”。

这种“执法例外论”的泛滥，掏空了禁止使用武力原则的核心。如果一国可以单方面将另一国领导人定义为罪犯，并据此派遣军队进入该国领土实施所谓“抓捕行动”，那么第第2条第4款将形同虚设。任何国家都可以效仿此例，以打击跨国犯罪、恐怖主义，甚至“腐败”为名，对任何它不喜欢的政权发动军事干预。这将使国际关系退回到弱肉强食的丛林状态。正如罗伯特·卡根在《美国缔造的世界》中虽为美国辩护，但也承认美国经常违背自己创设的国际法和制度，从越南、巴拿马到科索沃，无不如此。马杜罗案将这种“例外主义”推向了新的高度：不再是为特定行动寻找临时借口，而是建立了一套可重复使用的、将武力使用常态“合法化”的国内法操作手册。

2. 国家主权平等原则的侵蚀：国内司法管辖权的无限扩张

威斯特伐利亚体系的核心是国家主权平等原则，即各国在其领土内享有最高权威，且彼此法律地位平等。马杜罗事件通过国内司法管辖权的无限扩张，从根本上侵蚀了这一原则。

美国法院对马杜罗的管辖权主张，完全基于国内法中的“效果原则”和“保护性原则”。这意味着，只要美国单方面认定某个外国人的行为对美国利益构成了“实质性影响”或“威胁”，无论该行为是否违反国际法、无论行为地是否在美国领土、无论行为人是否为国家元首，美国都可以主张管辖权。这实质上将美国国内法凌驾于其他国家的主权之上。它创造了一个法律上的悖论：委内瑞拉作为一个主权国家，其内部事务首先要接受美国国内法的审查和审判。

这种管辖权的单边扩张，否定了主权平等所蕴含的相互性和对等性。如果每个国家都像美国一样主张如此宽泛的域外管辖权，国际法律秩序将因管辖权重叠和冲突而陷入混乱。然而，现实是权力不对称的。只有美国拥有全球投送军事和司法力量的能力，来实际执行这种扩张性管辖权。其结果便是“主权等级制”的出现：美国的主权可以穿透他国边界，而他国的主权在美国的国内法主张面前却可能形同虚设。这正是“特朗普主义”所追求的，将西半球变为美国“帝国后花园”的法律写照。

3. 元首豁免制度的空洞化：从国际法保护到国内法审判

国家元首在国际法上享有豁免权，这是主权平等和国家尊严的体现，旨在保障国家间交往的稳定性与可预期性。“马杜罗案”通过一套国内法操作，使这项制度近乎空洞化。

其策略是分两步走：首先，通过政治决定（不承认马杜罗政府合法性）或法律定性（将其定义为犯罪集团头目），在话语和程序上剥离其“国家元首”的身份。其次，援引“元首豁免不适用于国际犯罪”的原则，但关键一步在于，将指控的罪名设定为纯粹的美国国内法罪名，而非国际法公认的战争罪、反人类罪等。这样，就绕过了需要国际社会共识或国际法庭管辖的环节，直接由美国国内法院来定义何为“可审判的罪行”。

这种做法极具任意性和危险性。它意味着，美国可以通过国内立法，将任何行为定义为犯罪，然后据此剥夺外国领导人的豁免权。这彻底颠覆了豁免制度的逻辑：豁免的存在不是为了保护个人，而是为了保护国家职能的独立行使。当一国元首随时可能因另一国国内法的指控而被强行控制时，国家主权的独立性和稳定性便无从谈起。历史上对诺列加的审判已开恶例，马杜罗案则表明，即使政权未被军事击败，仍有效控制国家，这套逻辑依然可以被强行适用。

（三）走向“法律形式主义掩护下的强权政治“新范式”

马杜罗事件所揭示的双重危机，并非孤立现象，而是标志着国际秩序可能正在向一种“法律形式主义掩护下的强权政治”新范式演进。

1. 规则的双重标准与执行力等级化

在这一新范式下，国际法规则依然存在，但其适用呈现出赤裸裸的双重标准和执行力等级化。美国自身可以凭借其国内法技术和军事实力，系统性地规避《联合国宪章》等普遍规则的约束，同时却要求其他国家严格遵守规则。例如，美国可以单边“抓捕”他国元首，却绝不会接受国际刑事法院对美国官员的管辖，并通过《美国军人保护法》等国内法阻挠之。规则不再是平等的约束，而是强者用以规训弱者的工具。

执行力也完全与权力挂钩。对于美国违反国际法的行为，国际社会缺乏有效的制裁机制。安理会常任理事国的否决权使其免于联合国层面的集体行动；国际法院的管辖权需要国家同意；经济制裁对美国效果有限；盟友的批评则因安全依赖而非常克制。相反，美国对弱国违反规则的行为，却可以动用从经济封锁到军事干预的全方位手段予以“执法”。这种不对称性，使得国际法在实质上沦为“强权法”（law of the powerful），而非“强国法”（law for the powerful）。

2. 国际法话语的争夺与“反法西斯”遗产的悖论性逆转

新范式还表现为对国际法话语权的激烈争夺。美国在马杜罗事件中，竭力将其行动描述为“国际社会”对“跨国犯罪”的打击，试图将特殊利益包装为普遍利益。这种话语争夺的目的，是为强权行动披上“合法性”外衣，争取道德制高点，孤立对手。

具有深刻历史讽刺意味的是，这套逻辑正在悖论性地逆转二战后的反法西斯国际法遗产。战后秩序的核心原则——主权平等、不干涉内政、禁止侵略战争——正是为了遏制那种以“优等民族”“生存空间”或“清除劣等政权”为借口发动战争和侵犯主权的法西斯逻辑。然而，马杜罗事件中，美国以“打击毒品恐怖主义”“恢复民主”为名，单方面决定另一个主权国家政府的合法性，并动用武力将其领导人“抓捕”，这在结构上与“例外论”和“主权否定”的强权逻辑有着令人不安的相似性。只不过，昔日的种族主义生物学话语，被替换成了“民主vs独裁”“法治vs犯罪”的政治—法律话语。法律形式主义的包装，使得这种强权政治显得更加“文明”、更具欺骗性，但其内核中对主权平等原则的蔑视如出一辙。

综上所述，马杜罗事件像一面棱镜，折射出美国宪法在帝国冲动下的扭曲，以及国际法在单极霸权下的脆弱。总统通过“法律战”实现了对外权力的空前集中，代价是国内分权制衡的虚化；国际社会则面临一个选择：是接受这种以国内法包装的强权作为新常态，还是奋力捍卫以主权平等为基础的、尽管不完美但相对可预期的多边法律秩序。这场双重危机，不仅关乎委内瑞拉，更关乎全球治理的未来方向与底线。

结论

马杜罗事件并非孤立的军事冒险，而是自冷战结束特别是“9·11”事件以来，美国行政部门精心打磨的“法律包装”技术的集大成展示。本文通过解剖揭示其运作机理：通过总统事实认定启动与军事行动执法化完成两个关键环节，将针对主权国家元首的跨境突袭系统包装为国内“执法”延伸。这一过程巧妙绕过了美国宪法对总统战争权的内部制衡，尤其是WPR，并系统消解了国际法上战争与和平、国内与国际的界限，最终将《联合国宪章》禁止使用武力重塑为美国国内刑事司法系统的跨国延伸。

这一模式的成功实施发出了双重警示。对内，它标志着美国宪法分权制衡机制在涉外事务中的结构性失灵，总统凭借“单一行政权理论”实现了对情报、司法、军事资源的空前整合，国会与法院的制约被边缘化。对外，它昭示着以主权平等和禁止使用武力为核心的国际法秩序面临深刻的“范式危机”。当最强大的国家单方面将国内法凌驾于普遍规范之上，并通过技术将侵略行为“合法化”时，国际法便从约束强权的规则蜕变为规训他者的工具。

马杜罗事件迫使学者超越传统规范辩论，深入法律技术的运作肌理。传统的“战争权力”争论因行动性质被重塑而从前提失效；对“例外主义”的批判亦需触及国内法律机器生产“例外”的操作链条。涉外法治研究亟需一种“技术转向”，不仅关注文本原则，更要剖析法律如何通过威胁评估、司法起诉等程序被工具化为战略资源。现代国家安全观已将法律异化为定义国家职能的元规范，为防御性扩张提供法理外衣。理解这种技术实质，是把握大国如何在不违背形式前提下重塑秩序的关键。

其现实影响在于推动国际关系滑向“法律形式主义掩护下的强权政治”新常态。规则适用呈现双重标准与执行力等级化，美国可规避《联合国宪章》却要求他国遵守，导致国际法实质上沦为“强权法”。这深刻重塑了大国博弈格局，主权平等原则可能仅在实力相当者间有效。各国竞相发展长臂管辖与法律战能力，将加速全球治理的丛林化，使规则稳定性让位于基于实力的临时安排。

对中国而言，此为涉外法治体系建设的镜鉴。国际秩序始终是“锤子”与“绳子”的混合体。中国在推动构建人类命运共同体的同时，必须清醒认识实力政治底色，拥有相匹配的国防力量与战略意志。不能仅满足于作为规则遵守者，更需发展应对新型“法律战”的完备能力，防范国内法域外滥用及政治问题“司法化”的混合威胁。这需要完善阻断立法，提升话语博弈水平及国际法理论储备。中国应积极倡导维护以《联合国宪章》为核心的体系，捍卫主权平等、不干涉内政等基本原则，凝聚共识抵制单边行径。马杜罗事件警示我们，当法律被霸权娴熟武器化时，其破坏性比赤裸武力更为深远。捍卫国际法生命力，在于坚持其作为平等者共存规则的初心，而非放任其沦为强者特权遮羞布。这是法律人及所有珍视和平国家的共同使命。

原载于《国际法学刊》2026年第2期第30-55页。