摘 要：加强我国海外利益保护是涉外法治建设的应有之义，涉外法治理论更确立了我国海外利益保护的基本原则。百年未有之大变局加速演进促使全球治理体系变革，海外利益风险的潜在性、多发性和脆弱性，迫使我国需要通过法治保障和系统治理的范式保护海外利益。当前，我国虽然已初步建立起海外利益保护的立法体系，但执法机制分散化、司法机制被动化以及风险防控和救济机制短板等问题仍不容忽视。因此，我国应坚持发展与安全并重原则，积极推动专门集成式立法，构建多层次的海外利益保护体系。在此基础上，我国更应加快完善海外利益保护运行机制，构建集中统一的领导协调机制、全链条的风险预防与预警机制、精准化的执法与司法救济机制、立体化的外交与领事保护机制以及多元化的公私协作保障机制，以有效维护我国主权、安全、发展利益。
作者简介：刘晓红，上海政法学院国际法学院（国际仲裁学院）教授
本文载于《社会科学》2026年第9期
海外利益是国家利益的核心组成部分，海外利益安全更是总体国家安全观的重点领域之一。2023年11月27日，习近平总书记在主持中共二十届中央政治局第十次集体学习时强调：“要深化执法司法国际合作，加强领事保护与协助，建强保护我国海外利益的法治安全链。”涉外法治作为统筹国内法治和国际法治的桥梁，在维护我国海外利益方面发挥着不可替代的基础性、保障性作用。当前，在世界百年未有之大变局加速演进的背景下，我国海外利益正面临前所未有且日益复杂的风险环境。同时，高水平对外开放作为新时代中国推动高质量发展的必由之路，其核心特征之一就是向制度型开放转变。这一转变对海外利益保护提出了更高要求：一方面，在我国主动对接高标准国际经贸规则的背景下，企业“走出去”需要适应更加复杂、精细的法律义务与争端解决机制；另一方面，随着高水平对外开放的深入推进，各类法律纠纷也随之增加，需要更加健全的涉外法治体系作为支撑。因此，加强涉外法治建设既是高水平对外开放的内在要求，也是其可持续推进的制度保障。应加快完善涉外法治体系，提升法治核心竞争力，以更加主动、系统、精准的法治供给，切实维护我国公民和法人在海外的合法权益。唯有如此，方能夯实我国海外利益保护的理论基础与制度支撑。
一、涉外法治与海外利益保护的法理耦合
涉外法治是指我国立法机关、执法机关、司法机关等公权力机关以及自然人、法人等私主体依法处理涉及外国与国际事务的规则和制度体系。一方面，涉外法治强调本国法的域外适用与外国法的域内适用相结合；另一方面，涉外法治要求将现行国际法原则与规范予以内化，将中国的法治实践推向国际，推动国际法理论向着更加公平和正义的方向发展。海外利益通常是指政府、企业、社会组织以及公民等行为主体在国际交往活动中，于本国主权范围之外所形成的合法国家利益。其范围涵盖海外重大项目和人员机构安全，海外金融、石油、矿产、海运和其他商业利益，海上航行自由和通道安全，国际反恐，全球公共卫生、跨境腐败治理等传统领域。此外，随着高水平对外开放与高质量共建“一带一路”的推进，海外利益保护还延伸至数据安全、文化认同以及极地深海等事关全球竞争格局的新兴领域。从理论层面看，涉外法治与海外利益保护之间存在深层的法理耦合，其核心在于权利保护与规制输出的双向互动。
（一）涉外法治是海外利益保护的根本保障
涉外法治为海外利益保护提供制度化的安全保障，通过国际规则适用、投资协定及领事保护等法律工具，为海外利益保护提供规则依据、程序保障与权利救济途径。在规则依据方面，《中华人民共和国国家安全法》（以下简称《国家安全法》）、《中华人民共和国对外关系法》（以下简称《对外关系法》）等国内法以及国际投资与贸易协定共同构成的涉外法律法规体系，是目前我国保护海外利益的法律依据。在程序保障方面，包括外交保护、领事协助、国际仲裁、司法协助等在内的多元程序机制，确保权利在受到侵害时能够得到相应救济。在权利救济方面，涉外法治通过国内法院的域外管辖及国际投资仲裁、商事仲裁等方式为海外利益受损方提供了可操作的救济路径。
统筹国内法治与涉外法治是破解海外利益保护管辖权冲突与规则冲突的关键。当前，海外利益保护实践中的管辖权冲突与规则冲突日益凸显。通过统筹推进国内法治和涉外法治，我们可以在国内立法中明确我国法律的域外适用条件，并积极参与国际规则制定。此举有助于减少法律冲突，降低海外利益面临的不确定性。同时，国家管辖权的延伸与保护性管辖原则，为海外利益保护提供了充分的国际法依据。传统上，管辖权作为国家主权的核心要素和重要体现，具有鲜明的属地特征。但随着全球化深入发展，属人管辖、保护性管辖、普遍管辖等原则的适用空间不断扩大。此外，国家规制其域内行为，实际上可能对第三国或国际社会产生影响，通过国内法解决域外性或全球性的关切，即国家域外管辖权的合理延伸，也日益被国际实践所认可。因此，充分运用现行国际法赋予的管辖权工具，并通过涉外法治将其转化为国内可操作的制度安排，是筑牢海外利益保护法治安全链的重要路径。
（二）海外利益保护是涉外法治建设的实践场域
海外利益保护中遇到的真实问题可以直接暴露出现有法律体系的空白或不足，面对来自境外的挑战，单纯依靠国内法律难以解决，必须从涉外立法、执法、司法等层面进行回应。故而，海外利益保护的实践需求推动了涉外立法、执法、司法体系的完善。当前，日益复杂的国际形势和海外利益的多元化需求，正强力驱动我国构建更加完善的海外利益保护法律体系。
在立法层面，针对中资企业在境外遭遇的制裁、调查、合同纠纷、人身安全威胁等现实问题，我国先后出台《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（以下简称《阻断办法》）、《中华人民共和国反外国制裁法》（以下简称《反外国制裁法》）、《对外关系法》等法律法规，完善领事保护与协助机制，加强海外安保立法。
在执法层面，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》明确提出“深化国际执法安全合作”的具体要求。当前，我国在国际执法安全合作中的角色已由主动应对转向积极引领。通过设立联络热线、深入开展国际执法安全合作行动，稳步推进跨国案件协查办理，我国已初步形成国际执法安全合作的基础框架。我国还建立了多个双边、多边机制，尤其是与东盟国家在联合打击跨国犯罪、追捕逃犯等领域积累了较为成熟的经验，例如通过中国与东盟签署的《关于非传统安全领域合作谅解备忘录》等框架开展联合执法行动。
在司法层面，域外管辖权的合理适用以及司法合作领域和内容的不断拓展是涉外法治能力的直接体现。一方面，随着《中华人民共和国反外国不当域外管辖条例》（以下简称《反外国不当域外管辖条例》）的颁布与施行，我国在识别和阻断外国不当域外管辖措施方面已有系统性的法律依据。另一方面，我国国内法域外适用的现行规则所涉领域广泛，尽管当前仍有待形成完整的法律体系，但可以肯定的是，在不违反国际法的基础上适度采取国内法域外适用措施，可以起到保护本国企业和公民利益的作用。此外，随着涉外法治的需求增加，近年来我国积极利用双边条约机制向外国请求司法协助，除传统合作国外，还成功向西班牙、蒙古、墨西哥等合作较少的国家提出请求。法院系统也深入推进双边司法合作与对话，人民法院基于国际条约或互惠原则依法承认和执行外国判决的数量2025年较上年增长2倍。可见，海外利益保护中产生的需求，持续驱动涉外立法、执法、司法体系走向成熟，最终为高水平对外开放、跨境经贸往来与全球法治合作提供了坚实保障。
（三）海外利益保护需要我国提升涉外法治话语权
我们必须认识到，国际规则博弈已然成为海外利益保护的主战场之一。目前，博弈焦点正从事后救济转向事前规制，“法律战”已成为大国博弈的常态化工具。在西方主导的现行全球经济治理结构中，部分嵌入的条款与规则对我国海外利益的发展和维护形成了制约。尤其在一些区域经贸协定中，甚至出现了带有明显针对中国色彩的条款。例如，《美墨加协定》（The United States-Mexico-Canada Agreement，USMCA）第32.10条赋予缔约方不得与“非市场经济国家”达成贸易协定的单向性义务，实质上迫使加拿大和墨西哥在美国和中国之间做出选择，限制其与我国签署贸易协定。再如，欧盟通过的《关于外国补贴扭曲内部市场的条例》（Regulations on Foreign Subsidies Distorting the Internal Market）虽在表面上无差别适用于所有第三国，但其执法实践高度集中于中国企业，构成了针对我国的贸易投资壁垒。
党的十八届五中全会公报指出，要积极参与全球经济治理和公共产品供给，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权。提升涉外法治话语权，本质上是要求我们以更加主动、更加专业、更加系统的方式，用法律武器维护国家安全与发展利益。提升话语权不仅是为了对冲现行不公正规则的负面影响，更重要的是要逐步塑造更包容、公平的国际法治环境。这就需要我国在坚持自身发展经验的基础上，主动参与国际规则制定，在数字贸易、投资争端、绿色低碳、人工智能治理等新兴领域将国内成熟的涉外法治实践提炼为可供国际参考的方案，从而实现从“规则接受者”到“规则共建者”的转变。
（四）涉外法治与海外利益保护的价值契合
涉外法治作为连接国内法治与国际法治的纽带，既要遵循法治建设的一般要求，也有自身独特的性质和规律。而海外利益保护需要在坚持遵循国内法的基本原则与核心利益的前提下，积极对接国际通行规则，推动国际法国内转化与国内法域外适用的双向衔接。正是基于这样的定位与需求，二者在总体国家安全观的指引下相互支撑、高度契合。
首先，总体国家安全观以人民安全为宗旨，保护海外公民与组织的合法权益。涉外法治通过领事保护、司法协助、海外应急响应等制度安排，将人民安全理念延伸至境外，切实维护身处海外的我国公民的人身安全。其次，总体国家安全观以经济安全为基础，维护海外投资贸易、能源资源等核心经济利益。涉外法治通过完善法律域外适用体系、参与国际经贸规则谈判、构建投资争端解决机制等方式，为我国海外经济利益构筑起坚实的法治屏障，有力支撑经济安全这一国家安全的根基。最后，总体国家安全观以国际安全为依托，推动海外利益保护的国际法治合作。通过深化国际执法司法合作、积极参与联合国等国际组织的规则制定、推动双边和多边条约的缔结与实施，我国将海外利益保护纳入全球安全治理的整体框架，在维护自身安全的同时促进共同安全，实现国内安全与国际安全的良性互动。概言之，涉外法治与海外利益保护共同构成了以法治方式维护海外利益安全的行动框架，为完善我国海外利益保护体系提供了坚实的理论基础与制度指引。涉外法治不只是保护海外利益的法律工具，海外利益保护也不只是法治的适用场景，在总体国家安全观下，二者已形成价值共生，法治为利益保护注入规范性与正当性，利益保护则为法治提供实践动力与规则创新需求。
二、我国海外利益保护的范式重塑
21世纪以来全球治理体系产生了诸多新变化，推动国际秩序进入加速变革期，并引发一系列新问题。这既带来了前所未有的复杂风险，也蕴含着重塑利益保护范式、提升治理话语权的战略契机。
（一）我国海外利益保护面临的挑战
当前，世界百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整。这既揭示了当前全球治理仍面临许多新挑战，也凸显了在大变局背景下中国发展面临新机遇，世界变局下的中国发展也将持续推动世界格局的调整。在这一背景下，全球治理体系经历着深刻变革与重构，我国海外利益保护也面临着前所未有的复杂挑战，呈现出传统与新型交织、政治与经济叠加的复合特征，突出表现为以下三个方面：
第一，随着“全球南方”国家的群体性发展壮大，国际力量对比发生深刻变化，国际政治格局逐渐呈现“东升西降”的趋势，导致既有治理机制中的权力分配与利益格局难以维持平衡。在地缘政治和经济对抗不断加剧的情况下，近年来我国海外利益面临的主权风险与冲突风险也不断上升。部分国家以“去风险”为名，服务于自身地缘政治目标的私利行径，严重扰乱全球产业供应链的正常运转，使我国海外投资、基础设施建设、能源资源开发等项目频繁遭遇东道国政策摇摆、国有化威胁、第三国干涉等主权风险。部分海外订单转移、中资企业海外工厂遭遇歧视性待遇、关键零部件进口受阻，我国海外供应链的稳定和安全受到威胁。此外，地区冲突、恐怖主义、政局动荡等传统安全风险持续发酵，通过能源价格波动、物流通道中断、金融市场震荡等渠道对我国海外利益产生广泛外溢效应。在部分非洲、中亚、东南亚等地区，恐怖组织活动、海盗袭击、针对华人的暴力事件时有发生。中资企业项目驻地、员工营地、运输线路等易成为袭击目标，直接威胁我国境外人员和资产安全。境外电信诈骗、洗钱、走私、非法移民等跨国犯罪活动，也直接侵害我国海外公民的财产安全和人身自由，部分中资企业成为犯罪分子的目标。虽然我国已与多国签订司法协助条约和引渡条约，但实际执行中仍存在情报共享不及时、证据转换困难、执法标准不一等问题。治理格局的多极化在提升发展中国家话语权的同时，也因缺乏稳定、统一的协调机制，使我国海外利益面临更复杂、更易变的国际政治环境。
第二，世界贸易组织上诉机构停摆、联合国2030年可持续发展议程落实滞后等治理失灵现象表明，当前建立在旧有权力格局与理念基础上的国际体系，已无法适应权力结构多极化、发展诉求多元化的时代特征。与此同时，在多极化背景下，国际规则的解释与执行分歧严重，各国纷纷通过双边投资协定、区域贸易协定、单边立法等方式另辟蹊径，导致国际规则呈现碎片化、区域化、阵营化趋势。当前，企业“走出去”需要应对不同法域相互冲突的合规要求，导致合规成本大幅攀升。例如，我国企业在“走出去”的过程中，由于对东道国法律文化、商业习惯理解不足，或在第三方代理、政府关系维护等方面存在合规漏洞，容易触发跨国执法调查，面临高额罚款、高管承担刑事责任甚至市场禁入。某些国家滥用国内法实施“长臂管辖”，对我国企业进行次级制裁或技术封锁，使海外利益面临非市场化的规则壁垒。
第三，随着科技进步和人类活动边界拓展，全球治理的关注领域已远超传统贸易与投资范畴，迅速向数字空间、气候变化、极地、深海、太空、人工智能等新兴领域扩展。然而这些新兴领域治理长期处于缺位状态，尚未形成成熟、统一的国际法律规则予以规制。我国企业在相关新兴领域拥有重要利益，规则空白将使这些海外利益易遭受侵略或掠夺。例如，在数字领域，面对全球数字治理规则博弈，各国在数据本地化、数字税、算法监管、人工智能治理等领域规则各异，导致我国企业面临数据合规成本高、平台封禁、算法审查等风险；在气候领域，碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）等单边措施引发贸易与环境争议，面对全球气候治理规则变革，各国对进口钢铁、铝、水泥等高碳产品征收碳边境税，波及我国海外投资中的高耗能产业以及传统贸易出口；在网络空间、外层空间、深海、极地等领域，现行国际规则对资源勘探、开发、利益分配的规定模糊或不完善，且规则制定权长期由西方国家主导，制约了我国在这些新兴领域的海外利益拓展。因此，填补治理空白、参与规则制定、争取制度性权力，已成为海外利益保护的紧迫课题。
（二）我国海外利益保护的范式转变
面对全球治理体系的深刻变革与传统海外利益保护模式的局限性，我国海外利益保护正经历从理念到机制、从单一到系统的范式转变，从而满足统筹发展和安全、统筹国内法治和涉外法治的要求。
全球化背景下，国家责任理论正经历变迁。传统国际法中的国家责任主要是指国家作为国际法主体因实施国际不法行为而应承担的法律后果。全球化深刻改变了国家利益的疆域。一国公民和资本等向海外无限延伸，也使传统上以领土为核心的国家责任理论面临前所未有的挑战。过去，国家责任主要体现为“不侵害他国”的消极义务，以及在他国侵害本国公民时进行“外交保护”的积极权利。今天，这一理论正在经历深刻转型。
在海外利益保护的语境下，随着全球化的不断深入，国家与其国民之间的联结不再局限于领土边界，海外利益的规模与脆弱性同步上升，促使国家责任理论发生重要变迁。从海外利益保护的视角审视，国家责任理论的变迁本质上是对“全球化失控”的一种法律与道义回应。它要求国家从领土内的绝对主权者，转变为全球风险网络中的能动治理者。此时的国家责任更多指向国家对本国国民及其海外利益的保护责任。我国《国家安全法》《对外关系法》先后强调了国家保护海外利益的义务，反映出对海外利益保护的重视程度日益强化。党的十八大报告指出，要“坚定维护国家利益和我国公民、法人在海外合法权益”。党的二十大报告进一步提出，“加强海外安全保障能力建设，维护我国公民、法人在海外合法权益，维护海洋权益，坚定捍卫国家主权、安全、发展利益”。可见，海外利益保护始终被纳入国家重要的战略议题。
在此背景下，我国海外利益保护模式正在发生重大变化。传统海外利益保护模式以国家主权为基础，主要依赖外交保护手段。具体而言，当我国公民或法人在境外遭受侵害时，我国政府依据属人管辖权，通过外交谈判等方式向东道国施加压力，要求其承担责任或提供救济。然而，这一模式存在明显的局限性，不仅具有政治化倾向，即是否行使外交保护取决于母国的政治意愿，保护效果受制于政治意志而非法律权利，而且存在滞后性，外交交涉通常在侵害发生后才启动，难以实现事前预防和即时响应。
有鉴于此，当前我国海外利益保护正加速从外交保护向法治保障和系统治理转型。这一转变标志着我国海外利益保护模式从事发后的被动应对与单一斡旋，转向事前的制度构建与全周期的多元共治，其核心在于运用法治思维和系统性思维筑牢全球利益防线。法治保障强调将保护关系纳入法律框架，通过积极适用我国国内法中具有域外效力的法律或者使用阻断或反制措施避免外国法的不当域外适用，以实现对海外利益的规则化和程序化保护。而系统治理则强调超越单一政府行为，引入多元主体与多种手段，构建综合性的保护网络。例如，强化对公共安全服务私有化的法律配套支持。通过引入“公私伙伴关系”（Public-Private-Partnerships，PPP），调动企业、私营安保公司、行业协会、社会组织等力量参与海外利益保护。这一范式的转变标志着我国海外利益保护已纳入全面依法治国与全球治理能力建设的战略框架，强调规则导向、风险预防与多元协同，以应对复杂的地缘政治与法律环境。
三、我国海外利益保护的制度与实践检视
当前，我国已初步构建起涵盖立法、行政、司法等多层次的海外利益保护法律体系，然而面对全球治理体系的深刻变革和海外风险环境的日益复杂，现行法律供给与制度运行仍暴露出体系性短板与机制性梗阻的问题。
（一）立法体系初步构建
我国海外利益保护的立法进程经历了从分散化、碎片化向体系化、专门化发展的过程。目前已初步形成以基础性立法为统领、专门性立法为支撑、配套性立法为补充的法律工具箱。首先，基础性立法的出台标志着我国海外利益保护从政策导向迈入法治化轨道。《国家安全法》第33条在法律层面明确了国家保护海外利益的义务，确立了海外利益在国家安全利益中的法定地位，为后续立法提供了原则性指引。2023年出台的《对外关系法》进一步提升了海外利益保护的立法层级，该法第33条明确了我国对外关系的基本原则，授权国务院及有关部门采取必要措施维护国家主权、安全、发展利益，包括保护海外公民、法人的合法权益。
其次，针对外国单边制裁和“长臂管辖”的严峻挑战，我国出台了一系列反制与阻断类的专门性立法。商务部于2020年颁布的《不可靠实体清单规定》，针对危害中国主权、安全、发展利益的外国实体，建立市场准入与交易限制机制。2021年颁布的《阻断办法》通过情况报告、发布禁令、申请豁免及司法救济等步骤构建出阻断外国法律与措施不当域外适用的基本机制。同年出台的《反外国制裁法》赋予国务院有关部门对实施或参与歧视性限制措施的外国个人、组织采取反制措施的权力，包括禁止入境、冻结资产、限制交易等。国务院于2026年出台的《反外国不当域外管辖条例》在行政法规层级上，构建了“识别—反制—救济—处罚”的完整制度闭环。同时，其又承接了《反外国制裁法》的授权，将识别标准、工作机制、执法程序、违规后果等予以细化，增强了制度的可操作性。此外，《反外国不当域外管辖条例》第8条明确引入了“恶意实体清单”制度，确立了国家层面的反制和限制措施。上述专门性立法共同构成我国反制外国制裁与“长臂管辖”的基本法律框架。
最后，在配套性立法层面，2020年出台的《中华人民共和国出口管制法》对两用物项、军品等出口实施管控，维护我国技术安全与战略利益。同年国家发展和改革委员会与商务部联合颁布的《外商投资安全审查办法》对外商投资审查范围、审查机制等制度进行细化和升级，旨在防范外国投资对国家安全的影响，间接保障我国产业安全。2023年国务院颁布的《中华人民共和国领事保护与协助条例》（以下简称《领事保护与协助条例》）细化了领事保护的职责边界、适用条件与协调机制，明确了驻外使领馆在风险评估、应急响应、信息通报等方面的具体义务。这些配套性立法丰富了海外利益保护的制度工具，增强了法律的可操作性。然而，当前的法律工具箱仍缺乏一部统领性的海外利益保护法。相关规定不仅散见于上述单行法及部门规章中，且条款多为原则性规定，可操作性有待进一步提升。
（二）执法机制呈现分散化
在海外利益保护的执法方面，当前，我国形成了以外交部领事保护机制、驻外使领馆的应急响应机制以及商务部贸易救济与产业安全机制共同协作的行政保护机制。领事保护是我国外交工作不可或缺的组成部分，在《领事保护与协助条例》的指引下，我国领事保护机制在预防机制与应急处置机制建设上已卓有成效，政府部门通过及时发布海外安全提醒等方式，统筹协调境外公民和机构的安全保护工作。驻外使领馆作为一线保护力量，承担着信息收集、风险评估、紧急联络、领事探视、协助撤离等具体职责。近年来，自俄乌冲突撤侨到巴以冲突撤侨，驻外使领馆的应急响应能力得到实际检验。商务部贸易救济与产业安全机制则侧重于应对贸易摩擦、反倾销反补贴调查、投资争端等经济层面的海外利益风险，针对不公平进口贸易扰乱市场秩序、损害国内产业利益等现象依法展开贸易救济调查。
然而，一方面，随着国际局势动荡时间的延长，国际安全环境愈发错综复杂，领事保护需求持续上升，领事保护与协助案件数量始终保持高发态势，当前我国海外利益的行政保护也逐渐呈现出供给不足的现象。另一方面，海外利益行政保护的政府部门主体多元化进而导致碎片化。外交部、商务部、公安部、国家发展和改革委员会、国有资产监督管理委员会等中央部委在各自分管领域对海外利益进行专门管理和利益维护，这种“条块分工”的体制虽然有助于各部门发挥专业优势，但整体上偏向于一种被动的危机响应机制，各部门之间的职责边界模糊、响应链条断裂、属地协同不足等结构性缺陷客观存在。《领事保护与协助条例》虽已从立法层面明确外交部统筹协调的职能，但各主体间尚未建立起常态化的信息共享与跨部门协调机制，相关制度仍有待进一步完善。
（三）司法保障机制尚需加强
近年来，我国法院在涉外审判方面取得长足进步。我国逐步建立起包括国际商事法庭在内的系统完备的涉外民商事审判法律体系，高效公正审理了大量跨境贸易、投资、金融等案件，增强了国际公信力。我国法院积极适用国际条约与惯例，并与高质量共建“一带一路”对接，推动国际司法合作，提升了我国在全球法治领域的话语权。然而，我国在海外利益司法保护方面尚存不足，具体表现在以下方面：
一是管辖权行使存在困境。针对我国企业和公民在海外遭受的侵害，国家层面的司法保护途径显得相对单一，未能充分利用国际法赋予的属人管辖、保护管辖及普遍管辖原则。例如，我国域外刑事管辖制度存在空白，《中华人民共和国刑法》规定的保护管辖难以覆盖海外民营企业，而属人管辖也较难适用于我国投资的域外企业（通常为所在国法人），导致对海外企业及其管理人员的母国监管缺位。
二是“适当联系”原则面临挑战。虽然2023年《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）修正引入了“适当联系”原则以扩大管辖权，但在实践中如何界定“适当联系”以避免与外国管辖权产生激烈冲突，仍是难点所在。与此同时，我国企业作为维权主体在应对制裁和参与国际争端解决时仍显被动。美国自2018年以来加大对华经贸的经济制裁，中资企业面临的经营风险和挑战不断增加。不少中资企业被美国列入实体清单或其他制裁清单后，尝试通过诉讼方式推翻制裁决定，但面临美国法院管辖、证据开示、国家安全抗辩等重重障碍。
三是司法协助机制尚存问题。目前跨国司法协助主要依赖条约途径或外交途径，但面临“无条约无义务”原则的限制，且程序复杂、周期较长。在证据认定方面，不同国家对证据标准的认定存在差异，导致海外取得的证据在国内诉讼中面临采信障碍。在承认与执行外国法院判决方面，我国仍以互惠原则为基础，由于现行立法未明确规定互惠关系的认定，实践中互惠原则的适用过于严格，大量外国判决无法在中国获得承认与执行。相应地，外国法院以缺乏互惠关系为由拒绝承认和执行我国法院判决与跨国平行诉讼。这种“互惠困境”制约了跨境司法救济的有效性，成为海外利益司法保护的突出瓶颈。
（四）风险防控与救济机制存在短板
风险防控与救济机制是海外利益保护的“安全网”，但目前事前预警、事中处置、事后救济以及公私协作等多个环节仍存在明显短板。在事前预警环节，我国尚未建立覆盖全球的海外利益风险评估体系，缺乏针对特定国别法律环境的尽职调查标准。“走出去”企业往往依赖自身或咨询机构的信息收集，缺乏政府层面统一、权威、动态的风险评估平台。在事中处置环节，海外利益保护涉及外交、商务、公安、司法、金融、国资等多个部门，但目前跨部门协调机制尚不完善。不同部门、规章制度之间，立法、执法与司法之间缺乏统筹规划和对接协调，中央与地方之间、政府与企业之间的信息共享渠道不畅，导致风险发生时响应滞后。在事后救济环节，中国出口信用保险公司提供的海外投资保险覆盖率有限，部分高风险行业或地区难以投保，且理赔程序复杂、周期较长。发生投资争端后，企业需自行承担高额的国际仲裁或诉讼费用，而我国尚未建立针对国际仲裁的法律援助或应对基金。许多中小企业因无力承担法律费用而放弃维权，导致海外利益受损后无法获得有效救济。
同时，海外利益保护还需要政府与社会力量的协同，但目前亦存在多重法律障碍。第一，私营安保公司的法律地位模糊，缺乏明确的准入标准、监管机制与授权程序。第二，行业协会在海外经营合规标准制定中的作用未充分发挥。现有行业标准多为推荐性、原则性规定，缺乏强制力和可操作性。第三，律所、仲裁机构、调解中心等法律服务机构在涉外法律斗争中的参与渠道不畅，当前国际舞台上缺少我国律师的身影，导致我国在跨境合规和海外诉讼中存在薄弱环节。
四、我国海外利益保护的体系架构
涉外法治的核心意涵在于将法治思维贯穿于海外利益保护全过程，强调法律不仅是事后的救济工具，更是主动塑造规则、开展法律斗争的战略武器。这意味着我国海外利益保护必须实现从被动应对到主动塑造的根本性转变：一方面，要充分发挥国内法治的域外效力，使国内立法成为保护海外利益的法律武器；另一方面，要加强对国际法治的内化利用，将国际规则转化为可运用的制度资源。以涉外法治为统领，构建系统完备、协同高效的保护体系，完善涉外立法的统筹协调机制，夯实海外利益保护的规则基础。基于此，我国海外利益保护体系，应当以总体国家安全观为指导，以涉外法治作为方法论，统筹国内法治与涉外法治，统筹发展与安全，以国内制度完善为基础，以国际规则引领为支撑，构建国内—国际双向联动、“政府—企业—社会—公民”多元协同的制度体系，主动应对全球治理变革挑战，实现海外利益全流程、全领域保护。
（一）海外利益保护的总体原则
其一，海外利益保护的顶层设计，需要在价值取向上确立发展与安全并重的基本原则。我国《对外关系法》第1条明确规定，我国对外工作应当“维护国家主权、安全、发展利益”，这为海外利益保护提供了根本性的指导方针。以此为基础，应当明确国家主席、国务院、中央军委在紧急状态下的权责划分。当前国际局势震荡，在发生撤侨行动等重大海外安全事件时，急需清晰的法律授权和权责分配机制。例如规定国家主席依据宪法行使外交权，国务院负责统筹协调各部门力量，中央军委在必要时依据相关法律调动军队参与撤侨等海外保护行动等。
其二，海外利益保护体系的价值导向应当从事后救济转向风险预防，并建立常态化的风险评估与预警机制。应将海外利益保护纳入国家总体安全风险评估体系，建立覆盖全球、动态更新的风险数据库，为海外投资决策和人员派遣提供法治化的风险信息支撑，构建事前预防、事中控制、事后救济的全流程保障模式。在法律制度层面，应明确海外安全风险识别、预防、发现、处置等核心环节，并厘清相关职责，在制度供给上更加注重风险评估、合规指引、保险安排等前置性措施的法治化建设。
（二）海外利益保护的系统规范
首先，应加快制定《海外利益保护法》。通过确立海外利益保护的根本遵循与协同框架，明确各部门的法定职责与协作机制，规范应急状态下特殊措施的授权程序，填补我国海外利益保护统领性立法的缺失，为建强我国海外利益保护法治安全链提供基础法律支撑。《海外利益保护法》的立法重点应当涵盖以下五个方面：一是适用范围与域外效力，明确规定该法的适用范围包括对我国公民、法人在境外合法权益的保护，并确立该法的域外适用效力；二是保护主体，涵盖国家、企业、公民、社会组织等多层主体，明确各类主体在海外利益保护中的权利义务；三是保护手段，整合外交保护、行政协调、司法救济、反制措施等多元化手段，形成系统性的保护工具箱；四是反制措施，在现有《反外国制裁法》《反外国不当域外管辖条例》等立法的基础上，进一步明确对非法单边制裁、“长臂管辖”、歧视性措施的反制程序和标准；五是损害评估与补偿机制，建立海外利益受损后的国家支持、救助、补偿、追偿机制。在核心立法之外，还需要一系列配套性立法形成“1+N”的支撑体系，应完善现有法律的配套实施细则。例如，完善《领事保护与协助条例》实施细则，进一步细化领事保护的启动条件、资源保障、跨部门协调等操作规范；出台《企业境外经营合规管理指引》的强制性标准，将当前推荐性的合规指引升级为具有法律约束力的标准，明确企业境外经营的基本合规要求。
其次，应加快新兴领域的海外利益保护立法。在数字经济与跨境数据流动领域，应制定《数字经济涉外法治条例》，完善跨境数据流动、数字贸易的规则设计。我国数据跨境立法以《中华人民共和国网络安全法》、《中华人民共和国数据安全法》（以下简称《数据安全法》）和《中华人民共和国个人信息保护法》三部基础性法律为核心，分别从网络运营者义务、数据出境安全评估以及个人信息出境安全的角度进行规制。未来应在此框架基础上，进一步强化我国数据规则的域外效力，出台《跨境数据安全保护法》，从而为我国数字企业海外拓展提供法律支撑。在人工智能、云计算、区块链等前沿科技领域，应出台相关涉外监管立法，明确知识产权保护、算法监管、跨境技术合作等规则，在参与全球人工智能治理规则制定的过程中争取话语权。对于太空、深海、极地等新兴领域，国家安全立法应紧跟时代步伐，从夯基垒台、立柱架梁到系统配套，不断完善国家安全法律体系，对接国际航天法、海洋法规则。例如在太空领域，国家航天局印发的《国家航天局推进商业航天高质量安全发展行动计划（2025—2027年）》明确提出要完善商业航天法规政策体系，这为我国在太空资源的开发利用和权益保护方面提供了重要的立法契机。
再次，应增强国内立法的域外效力，为海外利益保护提供法律武器。当前，依据《反外国制裁法》，我国有权针对外国对中国公民、法人实施歧视性限制措施的行为采取反制措施，这些反制措施的效力可以延伸至境外。《数据安全法》第2条第2款也明确赋予了该法的域外效力：“在中华人民共和国境外开展数据处理活动，损害中华人民共和国国家安全、公共利益或者公民、组织合法权益的，依法追究法律责任。”
最后，应积极推动国际条约在国内的适用，利用国际规则维护海外权益。当前我国已加入《联合国国际货物销售合同公约》《承认及执行外国仲裁裁决公约》等多项重要国际条约，在涉外司法实践中，通过明确国际条约与中国法不一致时优先适用国际条约，能够确保我国公民、法人在涉外纠纷中充分援引国际条约维护权益。同时，我们也必须认识到当前利用国际司法机构维护权益的局限性。我国积极参与国际投资争端解决中心、世界贸易组织争端解决机制等国际司法机构的争端解决活动，但这些国际司法机构当前面临缺乏强制执行力、机构停摆以及正当性危机等现实问题。因此，国际法治的内化利用必须与国内法治的域外效力形成协同。
（三）海外利益保护的运行机制
海外利益保护体系的效能最终取决于各项核心机制的精细化程度，基于统筹推进国内法治和涉外法治的要求，我国应在借鉴域外经验的基础上，构建更加精细化的海外利益保护机制。
1.集中统一的领导协调机制。在组织架构上，海外利益保护应当建立集中统一的领导协调机制。建议设立中央海外利益保护工作协调小组，统筹外交、国防、公安、商务、金融、司法等部门的海外利益保护职能，以应对重大海外安全事件发生时指令传递链条过长、信息沟通机制不畅等问题。在协调小组的统筹下，各部门应明确职能划分。外交部作为主要执行机构，负责领事保护、外交交涉、国际执法合作等核心职能；商务部负责经济安全领域的海外利益保护，包括贸易救济、投资争端应对、合规引导等；司法部负责涉外法治建设的统筹协调，包括法律服务的供给、国际司法协助的组织等；国有资产监督管理委员会负责监管国有企业在境外的经营行为和承担安全保障责任。各部门之间形成海外利益保护政策协同管理体系，强化对海外利益保护工作的统筹协调，确保各项政策的有效衔接和协同推进。在海外一线，还应当推动驻外使领馆设立法务参赞、警务联络官，积极加强与所驻国的沟通联系，探索保护我境外公民和企业安全方面警务合作新模式。通过整合各项驻外力量的职能，形成协同作战的能力。
2.全链条的风险预防与预警机制。风险预防是海外利益保护的第一道防线。建立系统化、动态化、智能化的风险预防与预警机制，是提升我国海外利益保护能力的基础性工程。首先，建立国别风险评估体系，形成由外交部或商务部牵头建设的“海外法治环境动态数据库与智库网络”，联合智库、高校、行业协会及重点企业，共同建立覆盖全球主要国家和地区的“风险指数”动态发布平台。该平台可利用大数据和人工智能技术，对重点国别的立法动态、执法案例、司法判例进行实时追踪与深度分析，产出精细化、行业化的法律风险指南和评估报告，为企业“走出去”提供决策参考。
其次，建立强制合规制度。在行业层面，鼓励各行业协会牵头制定具体行业的海外经营合规管理指引，通过组织同行评议、分享实践经验等方式，为中小企业应对突发重大法律纠纷提供支持。在企业层面，鼓励企业建立健全覆盖境外投资经营全流程的合规管理体系，强化事前法律论证和风险防范。此外，对于共建“一带一路”重点项目，应建立强制性的“合规体检”制度，将合规审查嵌入项目立项、融资审批、施工运营的全过程，特别是对反腐败、环境保护、劳工标准等重点领域进行尽职调查。
最后，建立数据监测平台。应充分利用技术手段，建立高效、精准、智能化的“全球涉华风险大数据监测平台”，实时监测全球范围内的涉华风险舆情、东道国法律政策变更、政治动荡指数以及恐怖主义活动等信息。通过数据共享机制，提升数据利用率与跨机构协同能力，构建跨境数据流动的安全评估与认证机制，推动跨境数据流动的标准化建设、提升全球互认度，从而打破部门信息壁垒，实现外交部、商务部、公安部、国安部门及驻外使领馆之间的风险信息实时共享。
3.精准化的执法与司法救济机制。当风险转化为实际损害时，成熟精准的执法与司法救济机制能够确保海外利益得到实质性保护。因此，应基于我国海外利益保护的立法框架，持续完善相关执法和司法救济机制，通过法治方式维护我国企业和公民的合法权益。
其一，完善阻断法与反制机制。尽管《反外国制裁法》第12条确立了反诉制度，规定我国公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求停止侵害、赔偿损失。然而，该条款自颁布以来长期未得到适用，一度被称为“睡眠条款”。直至2024年，南京海事法院受理的一起反外国制裁侵权案，真正激活了该条款。作为我国首起反外国制裁侵权诉讼案，该案的妥善处理不仅有效维护了我国企业合法权益，也推动了我国法院受理因外国制裁引发的损害赔偿诉讼。从域外经验看，美国通过《爱国者法案》《国防授权法案》《全球马格尼茨基人权问责法案》等立法，构建了强大的域外管辖与制裁体系，展现了“法律战”的极端化运用。然而，美国的霸权主义倾向和滥用“长臂管辖”的做法应予以警惕。我国在借鉴其制度技术的同时，应坚持防御性、对等性的反制逻辑，避免陷入“以制裁反制裁”的恶性循环。同时，我国还应进一步完善《不可靠实体清单规定》的认定程序和退出机制，明确列入清单的法律标准、管制措施与范围、权利救济以及是否符合国际法等因素，增强制度的透明度与可预期性。
其二，提升涉外审判能力。2023年底，最高人民法院颁布《关于修改〈最高人民法院关于设立国际商事法庭若干问题的规定〉的决定》，配合《民事诉讼法》2023年的修正，涉外案件的协议管辖已不再要求必须与我国具有“实际联系”。我国应进一步探索国际商事法庭在“离岸诉讼”或“平行诉讼”中确立有利管辖，增强我国法院在处理涉外商事纠纷中的话语权。此外，应推动建立“涉外商事案例强制检索制度”，要求各级人民法院在审理涉外商事案件时，必须检索并参照最高人民法院发布的指导性案例和典型案例。通过强制性类案检索，有效规范法官自由裁量权的行使，统一裁判尺度。这不仅能够增强当事人对裁判结果稳定性的预期，也有助于提升涉外司法裁判的确定性和公信力。
其三，持续优化投资争端解决机制。我国与“一带一路”共建国家的双边投资协定（Bilateral Investment Treaty，BIT）多签订于20世纪80年代和90年代，普遍存在条款陈旧、保护水平低、争端解决机制不完善、未涉及环境保护等问题。建议及时升级BIT，在谈判和修订中纳入更为公平的争端解决条款，明确投资者—国家争端解决机制（Investor-State Dispute Settlement，ISDS）的具体规则，限制东道国滥用“国家安全例外”条款，并对“公平公正待遇”“最惠国待遇条款”等投资者保护条款的适用条件进行细化修订。然而，近年来在国家“回归”的趋势下，不少国家对ISDS采取消极态度。以印度为例，自2010年被首次裁决败诉以来，印度对国际投资仲裁的态度转向消极，在ISDS领域采取了防御性立法策略。一方面，在BIT范本中缩小“投资”定义和ISDS范围，排除ISDS对某些事项的管辖权；另一方面，在申请执行阶段不主动履行投资仲裁裁决。我国应警惕印度等国家的态度转变，作为新兴经济体，在投资争端解决中要形成既符合国际规则又维护自身利益的双轨策略。同时，鉴于2026年3月1日开始施行的新修订的《中华人民共和国仲裁法》第94条为我国仲裁机构处理国际投资仲裁案件提供了明确的法律依据，也为未来的制度调适预留了空间，我国应积极开展投资争议解决的相关实践，在平等保护中外投资者的同时，为推动构建更加公正合理的国际投资争端解决机制贡献中国智慧。
4.立体化的外交与领事保护机制。外交与领事保护是海外利益保护的最后一道防线，也是最直接的政府干预手段。所以，在执法和司法机制以外，也应重视国际法上外交和领事保护制度的功能，确保我国海外利益保护符合国际法的要求。首先，应建立海外安全风险“红（极高风险）、橙（高风险）、黄（中风险）、蓝（低风险）”四级响应标准。针对不同风险等级，明确相应的预警发布主体、信息推送渠道、建议措施及政府相应级别。其次，形成常态化的撤侨机制，制定《海外紧急撤侨操作规范》，明确撤侨行动的启动条件、决策程序、军地协同机制、资源调配及事后评估制度。在法律层面进一步明确中央军委在撤侨行动中的授权依据和行动边界，实现“海陆空立体化撤侨”的法治化、常态化。最后，增强领事保护的多元协同，可将信息咨询、翻译、临时安置、法律转介等服务，通过政府购买服务的方式委托给专业安保公司、律所、侨团组织等社会力量，使驻外使领馆能够集中资源应对核心保护任务。充分发挥市场和社会力量的辅助作用，形成“政府主导、市场补充、社会协同”的应急响应格局。
5.多元化的公私协作保障机制。海外利益保护应充分发挥市场和社会力量。当前我国在私人安保产业规范、保险金融工具创新、企业社会责任法治化等方面仍存在制度空白，亟须构建系统化的公私协作多元保障机制。
首先，规范海外安保产业。私营安保公司在海外利益保护中发挥着日益重要的作用，当前我国私人海外安保公司数量较少，业务能力有待提升，难以发挥有力补充和支援现有机制的作用。对此，在鼓励和引导社会力量发挥作用的同时应出台《海外私人安保服务管理条例》。一是明确准入标准，规定海外安保公司的资质要求、人员培训、装备配置等；二是明确在何种情况下可以持枪或使用武力，以及事后报告与审查程序；三是明确管辖权归属，确保海外安保人员在境外行为的法律适用及我国域外管辖权的行使条件；四是明确责任追究机制，建立针对违规行为的行政、民事及刑事责任体系。通过法治化手段扶持民族安保企业“出海”，使其成为海外利益保护的重要力量。
其次，创新保险与金融工具。当前，我国海外投资保险业务仍由中国出口信用保险公司统一办理，存在海外投资保险代位求偿权难以实现、投资险种单一、风险覆盖率偏低和保费偏高等问题。因此，一方面要提高中国出口信用保险公司现有《海外投资保险投保指南》有关条款的可操作性；另一方面，要增加“政治暴力险”“主权违约险”的覆盖率，降低企业投保门槛和保费成本。可考虑设立“海外权益维护专项基金”，为中小企业应对海外诉讼、仲裁提供“法律战”资金支持。
最后，增强企业社会责任意识。我国企业的企业社会责任（Corporate Social Responsibility，CSR）意识薄弱，在“走出去”时常因忽略社区关系、环境责任、劳工权益而引发矛盾和舆论危机，进而导致海外利益受损。建议通过立法或政策引导，将企业海外履行社会责任的行为纳入法律鼓励范畴。国际软法为此提供了重要参照。联合国《工商企业与人权指导原则》（Guiding Principles on Business and Human Rights）明确了企业在海外经营中的人权尽责义务，要求企业识别、预防、减轻人权风险并说明如何应对这些影响。经济合作与发展组织《跨国企业负责任商业行为准则》（Guidelines for Multinational Enterprises on Responsible Business Conduct）则为企业合规提供了涵盖信息披露、人权、就业、环境、反腐败等领域的系统性指引。我国应将这两份文件的核心要求转化为国内合规指引，推动我国企业在海外经营中主动履行人权尽责义务。
结 语
随着高质量共建“一带一路”的深入推进与我国日益走近世界舞台中央，海外利益已成为国家利益的核心组成部分，海外利益风险的潜在性、多发性和脆弱性使得我们必须重视海外利益保护。当前，我国海外利益保护面临大国博弈加剧、地缘冲突频发、非传统安全威胁上升以及域外法律滥用等多重挑战，传统的“国家中心主义”保护模式已难以适应复杂多变的国际环境。所以，应立足涉外法治理论，统筹推进国内法治和涉外法治，构建新型范式的海外利益保护体系。聚焦我国海外利益保护的制度构造和具体实践，法律供给不足、保护机制碎片化、风险预警滞后等困境愈发突出，需要尽快实现从被动应对向主动塑造的转换。因此，我国在海外利益保护体系构建上应坚持发展与安全并重原则，积极推动专门集成式立法，构建多层次的海外利益保护体系，形成集中统一的领导协调机制、全链条的风险预防机制、立体化的外交与领事保护机制、精准化的执法与司法救济机制以及多元化的公私协作保障机制，以有效维护我国主权、安全、发展利益。
