内容提要：涉外检察公益诉讼内生于检察公益诉讼的制度发展，其现实基础源于涉外法治背景下公益保护的客观需求、涉外检察职能的形成与检察公益诉讼领域拓展。通过梳理涉外检察公益诉讼作为检察公益诉讼专门化类型的制度逻辑，嵌入国内法和涉外法体系的规范依据，以及丰富涉外诉讼类型、督促涉外执法履职和优化涉外检察职能等多重功能面向，得以厘清涉外检察公益诉讼的制度定位。基于现实与规范的指引，涉外检察公益诉讼应从受案范围、诉前程序和诉讼机制三个方面优化实施方式，实现其制度目的与功效。
关键词：涉外法治 涉外检察公益诉讼 制度定位 实施进路
2025年10月23日，党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出“强化检察监督，加强公益诉讼”，这一顶层设计为检察公益诉讼制度的深化发展提供了强有力的政治保障与政策指引。目前《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》[以下简称《检察公益诉讼法（草案）》]已进入二审，标志着我国检察公益诉讼立法从分散规范走向体系化构建的关键阶段。在此快速发展背景下，检察公益诉讼制度实践已覆盖15个法定领域，并已逐渐延伸至涉外法治领域，规范上体现为《检察公益诉讼法（草案）》中初步明确了涉外主体相关的检察公益诉讼起诉规定。可以说，这一制度的形成与发展，是基于涉外法律关系中公益保护的切实需求所驱动的内生拓展。涉外法治体系的构建涉及立法、执法、司法等多个法治运行环节的协同与整合，检察公益诉讼凭借其监督的能动性、程序的谦抑性及救济的有效性，天然契合涉外公益保障的法治需要，“涉外检察公益诉讼”已呼之欲出。
然而，尽管学界已开始关注涉外检察公益诉讼的相关具体制度，但当前研究均缺乏对涉外检察公益诉讼制度学理与实践的专门化、类型化考察，难以回应涉外法治体系构建、检察公益诉讼法立法背景下涉外检察公益诉讼的规范表达与实践呈现之需要。有鉴于此，本文旨在厘清涉外检察公益诉讼的现实基础上，通过分析其制度逻辑、规范依据与功能面向之定位，进而讨论在未来实施中的措施建议，为完善涉外检察公益诉讼制度、构建具有中国特色的涉外法治体系提供理论支持。
一、涉外检察公益诉讼的现实基础
基于涉外法治背景下公共利益保护的客观需求、涉外检察职能的体系化形成以及检察公益诉讼领域的范围拓展等因素，涉外检察公益诉讼制度的形成业已具备相应的条件和基础，具有现实可行性。
（一）涉外法治背景下公益保护的客观需求
涉外法治是新时代全面依法治国战略布局中的重要板块，是习近平法治思想在法治体系划分上的原创性范畴，它打破了传统的国内法治和国际法治的二分法，将国家法治体系中有关涉外活动集成整合，构造出一个有其自身规律特点的独立系统。在概念上，“涉外法治”是指一国的公权力机关以及相关的自然人、法人等，依据本国的法律法规，特别是涉外法律法规以及本国缔结或参加的国际条约，处理其涉外事务的法治活动。可以看出，“涉外法治”的内涵极为丰富，涉及我国各类主体依法处理涉及外国与国际事务的规则制度及其运行体系。
于此一范畴下，涉外法律关系的要素以是否涉及我国领域外作为基本标准，并可据规范性特征划分为私权自治型、国家规制型和主权协调型三种类别。从这三类涉外法律关系的规范结构与内容看，均与公共利益保护密切相关，但关联方式上有所区别。公共利益在具体内容上可涵盖国家主权与安全、市场经济秩序、生态环境保护等诸多方面，国家规制型涉外法律关系即为国内公法关系的涉外延伸，天然具有公益维护属性；主权协调型涉外法律关系则表现为国家与国家、国家与国际组织之间通过条约协商、制度对接与规则协调共同应对跨国公共议题的合作关系，亦以维护参与国家利益为规范目标。而私权自治型涉外法律关系虽然以平等主体间的契约自由与私法自治为显性特征，但在群体性交易、平台经济垄断、集体数据流动等场景下，个案的私权纠纷可能因参与者数量、利益辐射范围或风险外溢效应而聚合为具有涉外属性的社会公共利益，乃至在极端情形下上升为国家利益。例如，跨国互联网平台对海量用户数据的跨境处理行为，起初表现为企业与个体之间的私法关系，但当数据泄露可能影响社会公共秩序或国家安全时，私权自治型法律关系即不再限于对私主体权益的保护，而是已触及不特定多数人的信息权益乃至国家数据主权的安全边界，并存在转化为其他两种涉外法律关系的可能性。因此，从范畴层面看，涉外法治体系下的公共利益保护实乃贯穿各类涉外法律关系的核心需求。
在实践层面，无论是外国采取的“长臂管辖”、经济制裁、出口管制等国家行为，还是跨国公司通过复杂组织架构实施的环境侵权、数据滥用、消费者权益侵害，乃至个体的跨境数据传输、境外侵权等行为，均可能对我国公共利益造成直接或间接的损害。同时，这些侵害形式往往不仅限于显性的、物理性的损害，还会以多重方式呈现，极易构成难以识别但持续损害我国公共利益的情形。例如，数据跨境流动中存在的敏感数据泄露、数据不当采集与垄断等风险，会导致数据安全、数字主权及数字市场竞争受限等问题。此类问题兼具国家安全、经济秩序与公民权益的多重属性。又如，海洋环境保护中的跨境污染、非法倾倒、生物资源过度捕捞等行为，往往因公海管辖权的分散性与沿岸国管辖范围的重叠性而面临执法真空或规范冲突，导致公益损害后果被稀释或转移。申言之，在涉外法治体系建设与实施的战略背景下，公共利益保护既构成了检验涉外法治实施效能的重要目标，也构成了统筹推进国内法治和涉外法治的关键连接点，急需多种法治手段协同发力，形成更具效能的涉外公共利益保护机制。
（二）涉外检察职能的形成与检察公益诉讼领域拓展
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出“建立一体推进涉外立法、执法、司法、守法和法律服务……完善涉外法律法规体系和法治实施体系，深化执法司法国际合作”，“强化海外利益和投资风险预警、防控、保护体制机制，深化安全领域国际执法合作，维护我国公民、法人在海外合法权益。健全反制裁、反干涉、反‘长臂管辖’机制。健全维护海洋权益机制。完善参与全球安全治理机制”。在涉外法治体系的整体运行下，需要立法、执法、司法、守法、法律服务等各类法治主体形成全链条贯通、全域覆盖的法治实施合力。检察机关作为宪法确立的国家法律监督机关，在涉外法治实施体系中承担着不可替代的监督保障职能。近年来，涉外检察作为一项特别检察职能发展迅速，2024年11月，最高人民检察院首次召开了全国涉外检察工作会议，对明确涉外检察坐标定位、高质效办好涉外案件、深化国际司法执法交流合作、建设涉外检察人才队伍等方面进行了全面部署。2024年12月，最高人民检察院陆续发布《关于全面深化检察改革、进一步加强新时代检察工作的意见》《关于加强涉外检察工作的意见》，对涉外检察工作机制建设作出明确顶层设计，推动涉外检察职能向规范化、体系化、专业化方向深入发展。随着党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》对制度型开放、涉外法治体系和能力建设等方面作出的战略部署，涉外检察工作已经成为服务高水平对外开放的重要制度抓手，涉外检察也已逐步成为检察学自主知识体系中的标识性概念。
从内容上看，涉外检察包括检察外事工作与具有涉外因素的检察业务工作，二者相互支撑、内外联动，形成了以涉外刑事案件办理为基础、以涉外民行检察和公益诉讼检察为拓展、以国际司法合作和检察外事交流为延伸的复合型工作结构。可以说，以“四大检察”为核心的传统检察职能格局在涉外法治场域获得了适用空间的延伸。在这一结构下，检察公益诉讼的涉外性主要源于其法定领域的不断拓展。自2015年改革试点并逐步立法确立以来，检察公益诉讼受案范围从《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）、《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）规定的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四大领域，扩充到如今涵盖英雄烈士保护、军人权益保护在内的“4+11”领域，且仍在持续发展。其中，生态环境和资源保护、个人信息保护、文物和文化遗产保护等多个法定领域本身即具有天然的涉外属性，这些领域的公共利益较易形成涉外性损害，构成要素易牵涉涉外因素，而相关法律法规也在原则、管辖等方面对涉外适用问题有所规定，为检察公益诉讼的介入提供了规范进路。可以说，在涉外检察的宏观职能发展以及检察公益诉讼的制度推进下，涉外检察公益诉讼具备了制度生成的动力与条件，是涉外检察职能体系化演进的逻辑必然。
二、涉外检察公益诉讼的制度定位
在明确涉外检察公益诉讼得以生成和发展的现实环境后，还需从制度逻辑、规范依据和功能面向三个层面，对涉外检察公益诉讼进行定位，从而明确其制度实施的规范空间与限度，正确发挥其制度实践功能。
（一）制度逻辑
在检察公益诉讼内部有多种类型化划分方式：根据诉讼对象可划分为检察民事公益诉讼与行政公益诉讼；根据适用领域可划分为生态环境、食品药品安全、个人信息保护等不同领域的检察公益诉讼；根据制度属性可划分为预防性检察公益诉讼与补救性检察公益诉讼等。相较于上述各类，涉外检察公益诉讼属于以法律关系是否含有涉外因素而确立的专门类型，是检察公益诉讼的重要组成部分。具体而言，涉外检察公益诉讼在逻辑起点上源于检察公益诉讼受案范围的涉外性，即案件所涉法律关系、主体或标的与我国领域外存在规范意义上的实质联系，但这并不意味着涉外检察公益诉讼只是内化于检察公益诉讼中的某项独特环节，而应将其作为检察公益诉讼的一种专门化类型进行整体性审视。这是因为在司法实践中，只要是相关主客体、规范依据等要素涉及外国法域或跨国法律关系，涉外检察公益诉讼无论是实体判断还是程序适用，均有可能区别于国内检察公益诉讼，进而导致管辖权冲突、法律适用竞合、域外取证障碍与判决执行不确定性等特殊问题。其根源在于，涉外检察公益诉讼在价值取向上不仅要对统筹国内国际两个大局、服务高水平对外开放等多元政策目标进行平衡与取舍，还需立足于我国国家主权、安全与发展利益，在我国法律适用中重点考量主权性因素。因此，涉外检察公益诉讼虽适用于检察公益诉讼的整体制度框架，但在具体的机制设计与个案裁量上，应形成区别于纯粹国内检察公益诉讼的独特逻辑。
以涉外检察公益诉讼中的管辖权适用为例，我国检察民事公益诉讼作为民事诉讼法的特殊类型，在程序实施过程中可以援用《民事诉讼法》的相关规定。而2023年《民事诉讼法》新增的第二百八十二条引入了“不方便法院”原则，后者一般指对涉外案件有管辖权的本国法院，由于审理较为不便，进而拒绝行使管辖权，告知原告向更为方便的外国法院起诉受理。这一原则目的在于平衡过度管辖权，实现国际民事诉讼中的国际协调精神。虽然《民事诉讼法》第二百八十二条将这一原则具体化，但在第四项规定了限定性要求，即“案件不涉及中华人民共和国主权、安全或者社会公共利益”。其源于2014年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法解释》）规定的“中国利益”条款，现行条款删去了“公民、法人或者其他组织的利益”，并将“国家利益”具体化为“主权、安全或者社会公共利益”，表现出提升管辖谦抑性与国际协调性的立法意涵。但同时，该项作为消极限制条款也体现了在涉及相关公共利益时，我国法院拥有驳回被告的管辖异议的程序裁量权。而在涉外检察民事公益诉讼中，为维护我国公共利益，法院在选择是否适用该项“不方便法院”条款时，显然需在管辖权衡量中充分考量涉外公共利益的主权性因素，并更加审慎地裁定是否驳回诉讼请求，从而确保国家核心利益不因司法谦抑而受损。
进言之，涉外检察公益诉讼作为一种以法律关系涉外性为标识的诉讼类型，不仅在公益衡量取向上有别于纯粹适用国内法、不牵涉域外因素的国内检察公益诉讼，在管辖依据、法律适用、程序规则与司法理念层面，同国内检察公益诉讼也存在深层差异。因此，若要使涉外检察公益诉讼融入涉外法治体系，充分发挥其制度效能，避免在面对涉外公益损害时陷入应对乏力或合法性、正当性争议等问题，需要对其制度设计与实施作专门性的类型化考量与定位，为其独立价值之彰显与制度功能之实现确立清晰的规范与法理依据。
（二）规范依据
涉外检察公益诉讼作为检察公益诉讼的一种专门化类型，其规范体系内嵌于由检察公益诉讼的制度性规范、各法定领域单行法所组成的实体法群以及涉外法律体系中的相关法律、国际条约为补充的多层规范结构之中。
其一是直接规定检察公益诉讼的制度性规范。检察公益诉讼的制度框架是涉外检察公益诉讼得以展开的基础，依据类型与效力层级又可分为一般规范与特别规范。一般规范包括《民事诉讼法》第五十八条第二款、《行政诉讼法》第二十五条第四款的概括性授权、《中华人民共和国生态环境法典》第一千零七十五条和第一千零七十六条、《中华人民共和国英雄烈士保护法》第二十五条第二款、《中华人民共和国未成年人保护法》第一百零六条、《中华人民共和国军人地位和权益保障法》第六十二条、《中华人民共和国安全生产法》第七十四条第二款、《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）第七十条、《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）第六十条第二款、《中华人民共和国农产品质量安全法》第七十九条第二款、《中华人民共和国妇女权益保障法》第七十七条、《中华人民共和国反电信网络诈骗法》（以下简称《反电信网络诈骗法》）第四十七条、《中华人民共和国无障碍环境建设法》第六十三条、《中华人民共和国文物保护法》第九十九条等基本法、单行法中规定的检察公益诉讼授权条款。特别规范则是2015年推进公益诉讼改革以来，“两高”发布规定检察公益诉讼相关程序、机制的主要司法解释与规范性文件，例如《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《人民检察院公益诉讼办案规则》等。
其二是围绕检察公益诉讼法定领域的单行法体系。检察公益诉讼在个案中要具体权衡公共利益的损害程度以及相关实施机制，显然需要综合运用该领域的实体法规范。而涉外检察公益诉讼则需进一步甄别并适用其中涉外要素的规范，其规范渊源不限于15种法定领域的单行法，可能还牵涉与某一法定领域相关的其他法律法规体系。以个人信息保护领域的涉外检察公益诉讼为例，《个人信息保护法》不仅在第七十条明确授权检察机关提起公益诉讼，还在第三条规定了该法的域外适用情形，为检察机关针对领域外主体侵害我国公民个人信息权益的行为提起公益诉讼提供了体系依据。在具体的规范适用中，检察机关还须综合援引《中华人民共和国网络安全法》中关于网络运营者安全保护义务的规定、《中华人民共和国数据安全法》第二条关于境外开展数据处理活动损害我国公共利益应依法追究法律责任的规定，以及《数据出境安全评估办法》《个人信息出境标准合同办法》等配套规章中的合规标准等。这些规范共同构成涉外检察公益诉讼在个人信息保护领域的实体法规范群。除个人信息保护外，其他如生态环境资源保护、食药安全保护等领域亦遵循类似的规范适用路径，构成涉外检察公益诉讼的实体法基础。
其三是涉外法律规范体系中的基础性法律及相关国际条约。我国涉外法律规范体系中，《中华人民共和国对外关系法》《中华人民共和国反外国制裁法》《中华人民共和国国家安全法》等法律一般被认为具有基础性地位，发挥着顶层统摄与根本指引的功能。而这些法律中都明确规定了对涉及我国国家主权、安全、发展等根本性公共利益的保护性规定，同时也规定了司法机关参与保障的概括性授权条款。这不仅契合检察机关在公益诉讼中法律监督者和公益代表者的身份定位，同时也与《行政诉讼法》《民事诉讼法》所规定的检察公益诉讼受案范围“等外”表达构成了涉外检察公益诉讼赖以运行的体系依据。而如若涉及海洋治理、气候治理等具有跨国性乃至全球性的公共议题，我国缔结或参加的《联合国海洋法公约》《巴黎协定》《联合国气候变化框架公约》《生物多样性公约》等国际条约亦是涉外检察公益诉讼中法律适用与事实认定所需遵循的国际规则，即作为涉外检察公益诉讼维护本国主权、安全等公共利益的国际规范基础。
（三）功能面向
涉外检察公益诉讼的制度功能既承袭了检察公益诉讼维护公共利益的一般性目标，又在涉外法律关系所特有的主权性、跨国性等属性下，呈现出独特的价值取向与侧重，主要体现在以下三个维度：
1. 丰富涉外诉讼类型供给
作为客观诉讼的检察公益诉讼一般被认为是对作为主观诉讼之私益诉讼的补充，这种补充对涉外诉讼尤为必要。涉外诉讼因涉及法律关系主体的跨国性、损害后果的扩散性以及管辖规则的多层性，单靠以个体为本位的主观诉讼难以有效回应公共利益保护的制度需求，客观诉讼的补充功能由此在涉外场域获得更为迫切的正当性基础。现代国际经济自由主义正在经历价值转向，呈现公司社会责任理论、可持续发展理论、代际公平理论等基础性变革。这些理论共识均认为，对涉外私益保护应当突破传统个体本位，兼顾公益性考量。而涉外检察公益诉讼正可补足涉外私益诉讼的局限：其一，涉外检察公益诉讼可以弥补私益诉讼起诉主体的能力差距。现代社会中，私益与公益的界限并非泾渭分明，前者常可因涉及主体数量的规模、关涉社会价值的公共性等因素上升或转换为后者。同时，由于这类损害往往具有技术隐蔽性、后果历时性等特征，私益诉讼起诉主体往往难以及时识别受损客体及其扩散性影响。特别是，当损害行为主体位于境外、损害链条跨越多个法域、证据材料分散于不同国家时，个体原告在事实查明与法律论证方面面临着远超国内诉讼的制度性障碍。相对而言，检察机关工作专业性更强，能够更加准确识别并区分个案中的私人权益与公共利益损害，并及时采取预防性或综合性救济方案，在阻断损害扩散的同时兼顾权益救济。同时，检察机关的各类诉讼资源也更具优势，较之私益诉讼中分散的个体原告，能够更充分地承担涉外案件流程的时间与经济成本，并在获取涉外证据线索，进而有效举证等方面也能获得更充分的支持。
其二，涉外检察公益诉讼可以平衡个体权益与公共利益，并确保救济效果。涉外私益诉讼往往局限于个案救济，对权益保障的社会效果有限。同时在应对可能存在的跨国企业利用其优势地位开展的“私人制裁”等新型挑战时，尽管追偿诉讼具有司法救济与法律威慑功能，但由于诉讼周期长、诉讼成本高等因素，私主体往往提起诉讼的频率较低。相比之下，检察公益诉讼可有效覆盖不特定多数受害者的分散性权益损害，实现救济范围的最大化，同时，检察机关还拥有依据法定职责对判决执行情况、整改措施落实等持续跟进监督的制度优势，以及证据获取、法律适用上的专业优势。检察机关可以通过涉外检察公益诉讼，建立长效监督机制，防止判决内容因时间推移而流于形式，确保救济效果的延续性与实效性。
2. 督促涉外执法积极履职
随着现代社会结构的深刻变革，国家、社会等公共领域涌现出大量新型问题与复杂矛盾，公众对生存环境、经济发展、安全保障等议题也愈发关注。这些变化都促进了现代行政权在职能范围与功能类型上的深度扩张，行政活动已全面覆盖了社会公共领域的各个层面，“现代行政国家正在形成，纠正社会和经济的弊病是政府的职责”，此类特征均深度嵌入涉外执法的职责内容中。同时，除传统针对公共利益的事后处置，在现代行政行为的调控对象中，社会风险已超越传统秩序行政中的危险范畴，对行政法治提出一系列挑战。公共风险不仅因价值多样化牵涉影响范围、紧迫性与现实生存等核心衡量要素，且风险的因果关系之可证明度亦难以获得充分解释与确认，在国际环境法领域，风险预防更是基本原则之一，域外执法管辖也是当前涉外法治实施的重要组成元素。这些都要求涉外执法中行政机关强化履职能动性，以提升对跨国公共风险的预防治理效能。
但在实践中，由于涉外公益案件覆盖范围大、涉及主体多元、法律关系复杂，行政机关存在管辖界定困难、权责划分不清、执法依据交叉等多重难点。而他国对我国采取的危害国家安全、主权和发展利益的经济制裁等措施是否属于行政机关的调整范围，其认定标准与权限边界也尚未完全明确。地方层面在平衡对外开放与涉外监管的双重目标时，亦面临激励不足、资源约束的现实张力。因此，行政机关往往在应对跨境风险与处理涉外纠纷时，难以充分履行乃至怠于履行其法定监管职责以及相应的公益诉讼起诉权能。针对此类行政机关履职缺位或效能不足的情形，检察机关有权通过诉前程序与公益诉讼依法启动监督机制，督促行政机关依法全面履职。这一监督权能的理论基础在于，检察权作为国家法律监督机关的重要职权，既具有程序性监督的谦抑性定位，又承载着维护法治统一和公共利益的功能要求。在涉外行政公益诉讼中，检察权通过对行政权的监督制约，既弥补了行政系统内部监督可能存在的不足，又确保了在跨国治理场域中国家公权力行使的合法性与有效性，从而实现对受损公共利益的司法救济与跨境风险的协同预防。但需注意的是，检察机关并非要替代或不当干预行政机关的首次判断权与专业裁量空间，而是要与行政机关在涉外公共利益保护领域构建功能互补、效能叠加的协同治理格局，通过司法与行政的良性互动，共同提升涉外公共利益的保障水平与制度效能。
3.优化涉外检察职能体系
我国涉外检察职能体系是一个以法律监督为价值统领组织协同的职能有机体，其内部不同类型的涉外检察工作并非泾渭分明，而是因应检察监督对象的复合性与案件事实的牵连性，存在职能交叉与程序衔接的制度空间，并体现为法律监督的内容均衡、程序关联等样态。在面对相关涉外案情时，涉外检察公益诉讼可以有效与案情相关的其他涉外检察监督行为形成优势互补。比如，检察公益诉讼的立案、启动，线索往往来自刑事检察过程中发现的公共利益受损案情，而在检察监督案例涉及的法益类型与责任形态中，也常常存在刑事犯罪、行政违法与民事公益侵权相互交叉的情况。涉外检察案件基于跨国法律关系复杂、牵涉法域多元等特性，类似情况会更加显著，此时就需要不同检察职能相互协同配合。例如，在涉外环境资源保护等领域探索开展刑事附带民事、行政公益诉讼、民事公益诉讼一并审理等创新性程序机制。而检察公益诉讼“等外”的概括性规定，不仅可以持续扩展涉外检察公益诉讼案件范围，使其匹配规制对象更加丰富的涉外刑事检察，形成涉外领域“刑事检察 + 公益诉讼检察”的联动，还可拓展目前检察监督尚未涉足的反制裁、国家安全等领域，进而实现检察监督体系对涉外法治保障的强化。此外，检察机关的法律监督职能主要是一种事后救济性监督，尤其表现在以诉讼监督为核心的相关职能上，而检察公益诉讼是检察机关以诉的形式进行法律监督，具有更强的能动性与预防性。预防性检察民事公益诉讼的制度目标是突破“无损害即无救济”的理念，将案涉领域控制在“足以消除”重大风险的状态下以实现预防；预防性行政公益诉讼则是在监督行政机关依法行政的同时实现对公共利益的保护和对“重大风险”的预防。因此，涉外检察公益诉讼的构建能够对其他涉外检察职能形成功能上的补强，对相关的涉外案件展开兼顾事前与事后、预防与救济的全过程监督。
三、涉外检察公益诉讼的实施建议
基于涉外检察公益诉讼的制度定位，可从受案范围、诉前程序和诉讼机制等方面展开涉外检察公益诉讼的实施优化方案，并据此推进其规范性建构与实践创新。
（一）受案范围的适用与拓展
虽然当前检察公益诉讼所规定的“4+11”类受案范围中涵盖了多个具有涉外特征的领域，但在实践中，检察机关开启涉外检察公益诉讼的实践比重相对偏低，主要集中在环境保护、食药安全和文物追索等领域。检察机关作为法律监督机关，具有法律适用、政策协调与公益保护等方面的职能优势，亦应发挥能动司法作用，在办理某一类型的检察公益诉讼时，深入考察其是否涉及涉外法律关系乃至跨境公益保护问题，从而系统总结并推广现有受案范围内涉外公益保护的实践经验。
同时，涉外检察公益诉讼也有必要在当前受案范围规定基础上进一步拓展。从法律规定模式看，检察公益诉讼的受案范围采取的是“列举式”+“概括式”的双重规定方式，既对现有授权适用领域有所限定，又通过“等外”之积极内涵保留了检察公益诉讼进一步扩大法定范围的空间。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确提出“积极稳妥拓展公益诉讼案件范围”，亦为检察公益诉讼受案范围发展提供了政策依据。当前除央地立法规定这一方式外，检察公益诉讼受案范围还存在人大决议授权、改革政策引领、典型案例指导和检察实践探索等多重拓展形式，涉外检察公益诉讼的受案范围同样也蕴含在此整体发展格局下。目前，涉外检察公益诉讼的适用范围尚局限于15类法定检察公益诉讼领域中具有较强涉外属性的个别领域。考虑到涉外检察公益诉讼具有较为充分的现实基础与必要性，未来应在制度发展过程中逐步拓展推进：一是将较为成熟的领域纳入检察公益诉讼法律规定案件范围，例如，在目前已经开展并卓有成效的知识产权、网络安全保护等领域，宜进一步明确其规范依据，并在此基础上推动涉外性案件的规范化办理。
二是通过立法或司法解释设置否定式条款或负面清单，明确涉外检察公益诉讼的受案范围边界，将不适宜通过检察公益诉讼方式处理的涉外法律关系类型予以概括性排除。例如，虽然目前《检察公益诉讼法（草案）》第三条第一款第六项已把“国防利益保护和军人权益保障”纳入行政公益诉讼适用范围中，但对于外交等国家行为或涉及重大国家机密的行为，则可能因政治属性或诉讼公开的泄密风险尚不宜以检察公益诉讼展开诉讼监督，应纳入到否定式列举中。而其他非涉外公益类型的案件，则可在检察公益诉讼立法的概括式否定条款规定下，对排除相关情况开展解释性适用。
三是在反制裁、国家安全等具有显性涉外特征的领域逐步推进检察实践探索。比如，针对跨国公司开展的“私人制裁”等可能出现的域外行为，开展检察公益诉讼的地方性实践，并在评估相关治理效果后，逐步形成更具普遍适用性的规则。
四是要结合司法经验，注重涉外检察公益诉讼拓展的受案范围与其诉讼类型相匹配。当前立法关于授权检察公益诉讼的条款表达，在适用行政、民事或二者并行的内涵上并不统一，存在单一限定型、推定适用型、反向推定型、完全未定型和混合矛盾型五类。究其原因，既有立法者对“社会公共利益”“国家利益”等概念内涵的区分立场，也源于检察机关在前期实践经验中总结并转化到规范层面的诉权适配规律。当前这种受案范围与诉讼类型缺乏明确对应的规范样态，显然会影响司法实践的整体效能。目前《检察公益诉讼法（草案）》第三条已对行政公益诉讼和检察民事公益诉讼的领域适用类型进行了区分，但鉴于涉外检察公益诉讼在法律关系与利益结构上的复杂性，即可能同时涉及行政监管失灵、民事侵权扩散与刑事犯罪跨境等多重面向，涉外检察公益诉讼未来在范围拓展的同时，应尽可能明确规定对应案情所适用的诉讼类型，确保与检察机关职能定位相契合。
（二）充分发挥诉前程序效能
检察公益诉讼具有独特价值的原因在于，它不仅需检察机关以“诉的形式”发挥监督功能，也充分仰赖检察机关通过诉前程序解决公益保护纠纷。这一方面是由于检察机关的谦抑性定位，即不仅需在行政公益诉讼中尊重行政机关的首次判断权，亦需在民事公益诉讼中确保法律监督职能介入程序启动的备位性。另一方面，诉前程序可以将具有对抗性的公益损害争议转化为非对抗性的监督协商机制，实现公益保护的非讼化处理。诉前程序所承载的制度理性，在涉外检察公益诉讼中尤为重要：涉外检察公益诉讼所涉案情往往波及范围广泛，甚至牵涉主权维护、经济开放秩序等重大公共利益问题。若动辄直接提起诉讼，不仅司法成本高昂，且公益维护的效率也难以保证。目前，《人民检察院检察建议工作规定》《人民检察院公益诉讼办案规则》等规定了检察机关提起公益诉讼的诉前检察建议、诉前公告等程序，这些是涉外检察公益诉讼中进行诉前程序的重要方式：检察建议针对行政机关违法行使职权或不作为导致公共利益受损的情形，通过制发检察建议督促其依法履职；诉前公告则在民事公益诉讼中用于通知适格主体行使诉权，以尊重其他法定起诉主体的优先顺位。通过诉前程序将复杂的涉外法律关系予以程序性过滤，并尝试先行化解纠纷，以非对抗方式实现公益保护目标，这是涉外检察公益诉讼应当遵循的基本工作原则。
同时，对于“诉前程序”的内涵，有观点认为包含了正式起诉前检察机关所采取的各项措施，也有观点将其特指为行政公益诉讼中的诉前检察建议与检察民事公益诉讼中的诉前公告。从概念范畴上看，前者更强调的是“诉前”这一程序阶段，以此作广义解释并无矛盾。但诉前的调查核实以及可能采取的和解、调解等措施，不仅与诉前检察建议、诉前公告等机制实施密切相关，且此两项机制亦为检察公益诉讼中在诉前判断公益状态与诉权归属的核心内容。故对于检察公益诉讼的诉前程序，应在突出检察建议、诉前公告的前提下，作整体性、综合性理解，充分发挥诉前程序中不同机制措施的效能。例如在涉外检察公益诉讼实践中，检察机关要发挥司法取证的主体专业优势，根据案件实际情况，通过调研询问、座谈访谈、鉴定评估、现场勘验等多元化的调查措施收集事实证据。而如涉及域外证据的收集，检察机关则需充分考量准据法适用，或在刑事附带民事公益诉讼中，将刑事侦查阶段依法调取的境外材料转化为民事公益诉讼的证据基础，对案情相关证据予以审慎认证、收集与采用，综合评估域外证据在形成程序上的合法性、内容上的真实性和关联性，确保证据材料在来源、提取、保管和转递各环节均符合法律要求。
此外，检察机关还可积极开展诉前磋商或调解等柔性监督措施，这类方式的特点在于能够在权益受损初期及时介入，并通过商谈方式弹性处理纠纷，在实质上提升纠纷处理效能，有效节约有限的司法资源。而涉外检察公益诉讼案件涉及有关外国主体，诉讼成本与案情复杂程度都更高，更应争取以此类诉前方式解决。尤其是在案情尚处于风险判定阶段时，检察机关可尝试“检察建议+诉前磋商”等方式对可能存在的多个客体开展诉前监督，实现充分预防与化解争议。
（三）协调各项诉讼机制
在涉外案件中，公共利益的损害往往具有主体分散性、结果扩散性，以及损害源与损害结果分处不同法域的域外关联性。同时，社会公共利益因涉外法律关系所蕴含的主权性等因素的介入，在范围与性质上可能会进一步牵涉国家利益。因此，涉外检察公益诉讼需要根据涉外公共利益损害的具体形态与规范属性，在各机制的协同运行中实现公益保护的最优配置，以全面回应其复合面向与多层次的利益诉求。具体而言，这些对于诉讼方式的选择衔接、管辖机制的协调配置以及判决履行的质效保障均提出了更高要求。
一是诉讼方式的选择与衔接。检察机关在启动涉外检察公益诉讼时，首先需进行实体认定层面的分层判断：研判涉外案情是否涉及社会公共利益，以及该公共利益是否包含主权性因素而上升为国家利益；考察是否存在依法负有监管职责且未能有效履职的行政主体，以及相关行为是否同时触犯刑事法律、在刑事法益与社会公共利益之间是否存在规范重叠、涉及的公共利益是否存在范围竞合，等等。基于上述判断，进而选择开展单类检察公益诉讼、行政公益诉讼附带民事公益诉讼或刑事附带民事公益诉讼等适配的诉讼形态。其次，在诉讼衔接上，检察机关在公益诉讼中的调查核实权与刑事侦查权在涉外案件中可以形成互补。对于需要跨境调取的证据，可依托刑事侦查中的国际司法协助渠道获取，再转化为公益诉讼的证据材料，并对相关域外证据的准据法依据进行综合评估。同时，公益保护的恢复性与迫切性要求在涉外案件中更应注重时效。例如，生态环境损害的持续扩大、数据泄露的不可逆影响等，均要求检察机关在刑事侦查阶段提前介入公益损害的评估与证据固定，并在必要情况下开展国际司法协助，及时固定境外证据。另外，在如刑事附带民事公益诉讼机制下，不必拘泥于传统“先刑后民”顺序。在涉外案件中，若民事公益部分的损害事实已经清楚、责任主体明确，检察机关在公诉期间即可以同步提起民事公益诉讼，由同一审判组织合并审理，以避免因刑事案件审理周期过长而延误公益救济。
二是管辖机制的适用。检察公益诉讼在面对不同诉讼类型、不同层级被告以及不同地域的侵权行为时，在管辖规则适用上存在差异。而在涉外案件中，外国主体可能在我国境内多个地区实施侵权行为，侵权结果地分散。例如被告若为跨国企业，可能同时包括外国企业及其在华子公司、供应链上的境内企业等，管辖问题更加复杂。检察机关在公益诉讼实践中有必要协调适用提级管辖、指定管辖与集中管辖规则，对涉及重大涉外公共利益的案件，可由上级检察机关提级办理，并联动对应级别法院受理；对于侵权行为跨区域的案件，可探索集中管辖制度，将特定类型的涉外检察公益诉讼交由某一具有涉外审判优势的法院统一审理。相应法院受理亦需保持灵活性，建立检察机关与法院之间的管辖协调机制，确保诉讼程序的顺畅启动与高效推进。对于需要域外管辖适用的情况，检察机关可根据如《反垄断法》第二条、《个人信息保护法》第三条第二款、《反电信网络诈骗法》第三条第二款等相关条款，综合判断是否存在应当适用域外管辖的特定行为或结果。
三是判决履行的质效保障。由于公共利益因果关系的复杂以及相关赔偿、执行机制的适用局限，检察公益诉讼中的判决履行往往面临履行不力、监督缺位等困境，涉外案件的跨国因素显然会加剧此类判决履行的困难。具体而言，涉外检察公益诉讼判决的履行不仅面临国内法上公益损害量化难、修复标准模糊等问题，还可能因司法主权冲突、财产跨境转移以及判决互认机制不健全而陷入履行僵局。对此，有必要从责任的明确与判断、判决执行协调及事后持续监督等方面优化，保障判决履行质效：首先，需要协调刑事罚金、行政处罚与惩罚性赔偿的执行顺位与折抵规则，同时检察机关可以在诉讼请求设计中预先明确各类责任的区分与转化路径。其次，针对难以查找责任财产或需跨地域执行的案件，法院可尝试扩大适用包括集中执行、协同执行等措施在内的交叉执行方式，必要时可依托国际司法协助机制实现境外财产的查控与处置，抑或通过司法协助条约中关于承认与执行民事判决的条款寻求境外强制执行。最后，对于判决结果的履行落实，检察机关可以联合人大、政府及社会主体共同开展公益诉讼“回头看”等质效把关措施，通过定期回访、第三方评估、信息公开等方式，确保判决内容得到实质性执行，使公共利益获得有效修复。
结语
在统筹推进国内法治和涉外法治的宏观背景下，涉外检察公益诉讼不仅能有效维护国家利益与公共福祉，从而推动社会经济民生发展，也可为党和国家应对当前复杂国际局势提供兼具法治与政治效能的司法应对措施，故而对涉外检察公益诉讼制度的学理实践加以探讨实属必要。此外需承认的是，涉外检察公益诉讼作为专门类型虽已初露端倪，但鉴于其跨越国内法、涉外法与国际法的特殊性，其复杂的程序适用与实体判断可能还在单一领域检察公益诉讼之上。本文仅从规范、制度等维度对涉外检察公益诉讼作初步省思，亟待司法实践的加速积累与学界的共同探讨，以期共助涉外检察公益诉讼的体系化、精细化研究。
朱全宝，深圳大学法治城市研究院执行院长、长聘教授，第四届“广东省十大优秀中青年法学家”。
