一、“开票经济”是当前最热门话题之一。例如：
（一）2025年1月国家发展改革委印发的《全国统一大市场建设指引（试行）》中，明确要求各地区不得违规实施招商引资优惠政策，剑指“开票经济”背后的“政策洼地”问题。
（二）2025年12月8日国务院发布会上国家税务总局蔡自力副局长明确表示，对地方违规引税返税搞“政策洼地”、违规招引“空壳企业”搞“开票经济”的情况，更是加大监控和核查力度，坚决防治“开票经济”扰乱市场秩序的问题。
（三）2026年中央经济工作会议上，习近平总书记指出，“有的地方开发区大而不当，有的地方展会论坛活动无序发展”，还有“数字注水”、虚假开工、“开票经济”。
（四）新华社2025、12、18 发表别把“开票经济”当“发展经济”的评论。
（五）经济日报连发二文：2026、1、30破除“开票经济”的虚假繁荣。2026．2．2清除“开票经济”滋生土壤
（六）人民日报 2026年2月1日发表“开票经济”为何要严查？
（七）1月28日，全国税务工作会议要求，树立和践行正确政绩观，扛牢主责主业夯实高质量发展财力根基。坚定不移从全局的高度，深入纠治违规招商引资涉税问题和“开票经济”。
（八）3月16日，国家税务总局党委书记、局长胡静林传达学习贯彻习近平总书记在全国两会期间的重要讲话精神和全国两会精神时，要求重点围绕纵深推进全国统一大市场建设，发挥垂管优势，积极主动作为，切实抓好“开票经济”及违规招商引资涉税问题专项治理，坚决维护党中央权威，更好服务高质量发展全局。
显然，“开票经济”已成为2026年推进全国统一大市场建设必须优先治理的风险领域和税务监管与稽查的首要对象。
二、“开票经济”的实质是什么？
人民日报认为，“开票经济”是典型的部分地方为完成经济、财政收入或招商考核指标，突破财政体制和税法边界，通过财政返还、财政奖补等方式，招引一些无实体、无人员、无真实业务的空壳企业落户，仅靠数字操作制造经济繁荣的假象行为。
经济日报认为，“开票经济”是地方政府突破财税体制边界，通过招商协议、财政奖励、产业扶持资金等方式，大比例甚至超比例返还企业缴纳增值税、所得税的地方分享部分。违规引税返税搞“政策洼地”，这是虚增投资、税收和GDP的歪招，是以漂亮数据营造虚假繁荣的短期自利行为。
新华社认为，把“开票经济”当“发展经济”的做法，本质是通过违规返还税收制造虚假繁荣，是一种危害深远的畸形发展模式。
业内有人认为，“开票经济”本质上就是无实体、无人员、无真实业务的“三无”经济模式，主要通过空壳公司虚开发票、循环开票，凭空制造经济交易数据。
笔者认为，“开票经济”具有明显的政治、经济两重性特征。政治属性是指由于体制、机制决定的追逐政治效益即追逐政绩（例如人民日报指出的完成经济、财政收入或招商考核指标等等）的属性；经济属性是指由于追逐经济利益形成虚假繁荣效益的属性。因此，“开票经济”实质是一种政治经济融合的、扭曲的经济发展模式。“开票经济”这种模式最大的隐患是短期虚假繁荣掩盖下隐藏的长期巨大政治与经济风险，是一种前人乘凉、后人买单的极端短视发展模式。正象人民日报所指的那样，其危害深远。从宏观层面看，主要危害是造成财政空转与税收流失；破坏市场公平竞争环境；割裂全国统一大市场。
从税收治理的层面看，“开票经济”是通过“开票”来实现的，这就触及到税收征管的痼瘴顽疾，不得不令税务部门高度重视及全力应对。
1994年改革开放后中国新一轮税制改革最大亮点是开征了增值税。增值税最大亮点是借助增值税专用发票的抵扣功能消除了营业税重复征税的弊端，正是这种扺扣功能使发票由原本的商事证明功能异化成了货币功能，也正是这种异化了的货币功能成为不法分子追逐利益的快捷途径，当这种追逐利益行径成为《资本论》描述下的不怕坐牢、不怕杀头时，涉票犯罪则会难以遏制，而防范发票涉税犯罪便成了税务机关投入最大的征管成本，故当年有人戏称国税局是“发票（管理）局”。需要关注的是，从近几年曝光的涉票案例看，即便是推行金税工程四期这样的现代科技手段，涉票犯罪也从未中止且数额越来越大。“开票经济”正是当前宏观经济下行周期背景下涉票违法违纪行为和政绩利益相融合产生的怪胎。
需要强调说明的是，“开票经济”与“虚开发票”虽然都与“开票”相关联，“开票经济”是目的，“虚开发票”是手段。但两者不能同日而语：“开票经济”是一种扭曲的经济发展模式；“盛开发票”则是一种违法违纪行为。
三、强基工程专项治理“开票经济”的路径选择
“开票经济”专项治理是一项涉及面广的综合治理工程，本文不探讨治理“开票经济”中涉及的政治体制专项治理层面的问题，也不探讨违规招商引资涉税问题，仅仅从税务的主责主业即数字化转型条件下税费征管“强基工程”视角探讨专项治理“开票经济”的基本路径。
2026年全国税务工作会议提出，以深入实施数字化转型条件下的税费征管“强基工程”为重要抓手，并提出了强基工程的五大抓手。五大抓手第一项就是箭指“开票经济”的核心即政治与经济的关系，明确要求“树立和践行正确政绩观，扛牢主责主业夯实高质量发展财力根基”。在处理这一关系中要求，坚定不移从全局的高度，深入纠治违规招商引资涉税问题和“开票经济”，突出讲政治、强法治的鲜明导向，着力维护良好的经济税收秩序，更好服务全国统一大市场建设。
如何以深入实施数字化转型条件下的税费征管“强基工程”为重要抓手，深入纠治违规招商引资涉税问题和“开票经济”是2026年摆在税务系统面前的重要任务（如前所述，本短文不探讨纠治违规招商引资涉税中的体制问题），也是税费征管“强基工程”纠治“开票经济”的重要任务。总局党委制发的“强基工程”工作方案与2026年全国税务工作会议的部署，共同为“强基工程”纠治“开票经济”提出了基本路径。
（一）当前经济下行背景下，纠治“开票经济”的首要任务是防范税收流失。防范流失的关键是强化日常税源管理。因此，全国税务工作会议部署纠治“开票经济”的第一抓手就是依法依规依税源征税收费，体现在税费收入实实在在、没有水分的增长上。“强基工程”工作方案则通过优化税费申报精准辅导；强化税费申报合规校验；深化合规遵从质量评价等三大举措实现对“开票经济”的精准税收服务管理。
（二）全国税务工作会议部署纠治“开票经济”的第二抓手就是深入推进税务领域改革，积极健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税费制度体系。“强基工程”工作方案则通过规范税费政策执行口径，提高税费政策确定性；加快完善社保非税征管制度；分类规范税费优惠政策适用管理；健全常态化规则管理机制等四大举措实现对“开票经济”的精准制度约束。
（三）全国税务工作会议部署纠治“开票经济”的第三抓手是科学精准加强税收监管和税务稽查，切实维护法治公平的良好税收生态。“强基工程”工作方案则通过创新税费征管四大重点环节管理、强化八大重点领域税务监管、健全以数据牵引驱动的常态化规范化税收风险分析和评估核查工作机制、完善精准高效联动有力的稽查工作机制等四大举措实现对“开票经济”的精准监管与稽查。
（四）全国税务工作会议部署纠治“开票经济”的第四抓手是突出引导合规遵从，持续构建市场化、法治化、国际化税收营商环境。“强基工程”工作方案则通过加强税费基础数据治理、规范涉税专业服务行为、严格规范税务执法行为等举措达到涉税专业的执业合规、企业经营的税务合规、税务机关的执法合规等“三个合规”，营造以法治税的营商环境实现对“开票经济”的精准法定治理。
（五）创新发票场景化管理与综合风险防范是纠治“开票经济”的利器。
强基工程工作方案在创新税费征管重点环节管理中提出的深化发票27项场景化管理方案，包括以数字化场景方式持续改进发票赋额管理；推行代开数电发票申请方和受票方双向确认机制；持续拓展“乐企”应用场景等等。推出的发票综合风险防范举措，包括推进终端消费品全生命周期跟踪监管；开展常态化发票风险综合整治；整合完善发票风险防控的异地快速协作机制；持续完善“三库一图+案情分析师”机制；以及继续完善一户式吞吐量分析、人户穿透管理、一体式防控即四个有人管（没发现风险有人管、没及时推送风险有人管、没及时应对风险有人管、应对风险效果不好有人管）等举措实现对“开票经济”的全过程、全周期的精准监管。
小结
“开票经济”的核心是“票” ，纠治“开票经济”的关键是纠治“开票”。从表层看这是税收征管问题、是技术变革的问题。但是形成“开票经济”乱象的深层主要因素不是征管、更不是技术，而是体制、机制问题，比如中央与地方的财政关系等。正如2025年12月8日国务院新闻发布会国家税务总局蔡自力副局长回答记者提问时所强调的，督促推动相关地方政府及其有关部门废止或修改违规招商引资涉税协议条款，坚决抵制破坏税制统一性的行为。二十届三中全会再次重申进一步全面深化改革的指导思想即推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应。显然，“发票虚开”是属征管即生产力和经济基础问题；而“开票经济”则属体制、机制即生产关系和上层建筑问题。彻底根治“开票经济”首先要解决体制机制即生产关系和上层建筑层面的问题，这是治本；税务机关能解决的只是征管、技术即生产力和经济基础层面的问题，这是治标。显然，税务机关纠治“开票经济”会受到来自体制机制不完善引发的某种制约而存有一定局限性。
因此，解决“开票经济”要依赖社会共治，特别是解决中央与地方财政关系、地方政府政绩考核模式等体制机制等关键问题。这正是新华社、人民日报、经济日报等主流媒体接连发声的重要原因。
