党的二十届四中全会指出：“十五五”时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，要巩固拓展优势、破除瓶颈制约、补强短板弱项，推动事关中国式现代化全局的战略任务取得重大突破，为基本实现社会主义现代化奠定更加坚实的基础。

显然二十届四中全会对“十四五”与“十五五”两个规划关系给出的定位是“承前启后”：承前是指承十八届三中全会以来、特别是“十四五”时期为未竞的战略任务并要求取得重大突破，启后是指启为“十六五”规划包括在2035年基本实现现代化需要继续完成的战略任务奠定更加坚实的基础。

一、“十四五”规划纲要提出的财税体制改革战略任务

“十四五”规划纲要提出加快建立现代财政制度，一是深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导和审查监督。二是建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。三是健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力。四是完善财政转移支付制度。五是完善权责发生制政府综合财务报告制度。六是建立健全规范的政府举债融资机制。

“十四五”规划纲要提出的完善现代税收制度，总基调是优化税制结构，健全直接税体系，适当提高直接税比重。一是完善个人所得税制度，推进扩大综合征收范围，优化税率结构。二是聚焦支持稳定制造业、巩固产业链供应链，进一步优化增值税制度。三是调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方。四是规范完善税收优惠。五是推进房地产税立法，健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权。六是深化税收征管制度改革，建设智慧税务，推动税收征管现代化。

二、“十五五”规划纲要提出的财税体制战略任务

“十五五”规划纲要提出的完善现代财政制度，一是强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。二是加强财政资源和预算统筹，特别是合理提高国有资本收益收取比例。三是优化财政支出结构。四是加强预算绩效管理和执行监督。五是完善财政转移支付体系。六是加快构建政府债务管理长效机制。

“十五五”规划纲要提出的完善现代税收制度，总基调是优化税制结构，健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，保持合理的宏观税负水平。一是提高直接税比重，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，逐步扩大综合征收范围，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策。二是完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。三是研究同新业态相适应的税收制度。四是健全地方税体系，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，增加地方自主财力。五是全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策，加强财会监督。

三、两个规划纲要比较

（一）同处战略机遇和风险挑战并存时期

两个规划纲要同样处于战略机遇和风险挑战并存时期，共同环境决定了两个规划纲要具有承前启后的明显联系。以完善现代税收制度改革为例：

一是税制改革的基本逻辑思路相同。两个规划纲要都以优化税制结构为纲，优化税制结构的主攻方向都是锁定提高直接税比重，提高直接税比重都是箭指个人所得税改革。

二是实体税制改革的主要税种包括个人所得税、增值税和消费税。

三是两个规划纲要都将规范税收优惠政策纳入重点监管范围。

（二）“十五五”时期不确定难预料因素增多

尽管两个规划同处于战略机遇和风险挑战并存时期，但“十五五”时期明显的特点是不确定难预料因素增多。从国内看，发展不平衡不充分问题仍然突出；有效需求不足，国内大循环存在卡点堵点；新旧动能转换任务艰巨；农业农村现代化相对滞后；就业和居民收入增长压力较大，民生保障存在短板弱项；人口结构变化给经济发展、社会治理等提出新课题；重点领域还有风险隐患，防范化解房地产、地方政府债务、中小金融机构等风险任务繁重。这对“十五五”时期的税制改革提出了新的要求。

（一）“十五五”时期税制改革的总基调

基于十五五时期不确定难预料因素增多、特别是地方政债务风险增加、收支缺口较大这一经济形势，“十五五”规划纲要明确提出“保持合理的宏观税负水平”，从十八届三中全会提出的“总体稳定”到“十五五”规划的“合理水平”，释放了大幅“减税”政策和应收尽收要求的新调整态势。

（二）实体税制改革方向更加明确

个人所得税改革从“十四五”规划的原则性提出“推进扩大综合征收范围，优化税率结构”到“十五五”规划更明确的“健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策”。

增值税改革从“十四五”规划提出“聚焦支持稳定制造业、巩固产业链供应链”，到“十五五”规划更明确的“完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例”，既包括实体制度改革又包括体制制度改革。

消费税改革从“十四五”规划的“调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方”到“十五五”规划的直白“增加地方自主财力”，目标更明确。

房地产税立法从“十四五”规划提出的“推进房地产税立法，健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权”到“十五五”规划将健全地方税体系的重任落到消费税并回避了房地产税。

实体税制改革从十八届三中全会提出的六大税种到“十五五”规划提出“研究同新业态相适应的税收制度”的新课题。

（三）税收优惠政策的新要求

税收优惠政策从“十四五”规划的“规范完善”到十五五规划提出将规范完善纳入“全面落实税收法定原则”的新要求，提高了税收优惠政策的确定性。

（四）税收程序制度改革的方向性要求

税收程序制度改革由“十三五”规划纲要提出的“深化国税、地税征管体制改革，完善税收征管方式，提高税收征管效能。推行电子发票。”到十四五规划纲要的“深化税收征管制度改革，建设智慧税务，推动税收征管现代化。”然而“十五五”规划纲要则未专门涉及税收征管制度改革。十五五规划虽末专门阐述，但在其他章节已包括了税收征管改革的方向，例如提高政府治理数智化水平；完善全国统一大市场基础制度规则，维护公平竞争市场秩序；积极营造一流营商环境；加大收入分配调节力度等都对税收征管改革提出了方向性要求，等等。

四、“十五五”时期税制改革展望

党的二十届三中、四中全会确定了“十五五”时期财税体制改革的战略定位是“增加地方自主财力，拓展地方税源”。因此，“十五五”时期税制改革的基本趋势应当是：

（一）保持合理的宏观税负水平

如何确定中国宏观税负水平是一个争论了几十年的老问题，问题的核心是计算口径。归纳起来有大、中、小三种口径：小口径是指法定实际税负，即法定税率扣除税收优惠后形成的实际税收负担，财税部门以此界定税负水平故远低于发达国家；中口径是由税收部门征收的税收收入十非税收入形成的税收负担，业界以此界定税负水平与国际相比适中；大口径是指税收、非税收以及各种收费形成的全部“税费负担”，其中各种非税负担远高于税收负担，[2]故有人称为“死亡税率”[3]。

那么，“十五五”规划纲要指的“合理宏观税负水平”内涵是什么？简言之，应当是一个有利于高质量发展、社会公平、市场统一的宏观税负水平。摡括讲，一是法定名义税负与实际税负尽量保持一致，免生岐义。二是平衡组织收入与调节收入的税负水平。三是兼顾经济发展战略与平衡地区差别的税负水平。显然，“十五五”规划纲要重提“宏观税负水平”这壸老酒，应当装进当前国内外经济形势这一新瓶中来考量。一言以蔽之，大幅减税政策应当适时调整，企业应当依内生动力求得发展。

（二）税收体制制度改革趋势

“十五五”时期税收体制改革的总基调是健全地方税体系、增加地方自主财力，拓展地方税源。主要路经是优化税制结构，一是优化中央税与地方税共享税结构。例如调整增值税、个人所得税等分享比例。二是将中央税转为共享税。例如将消费税调整为共享税。三是开征具有地方税性质的新税种，例如综合地方税附加、具有地方资源特点资源税等。四是研究开设同新业态相适应的新税种时定为共享税。例如数字服务税等。

（三）税收实体制度改革趋势

1、个人所得税被赋予“提高直接税比重”和“调节再分配”两大改革目标。提高直接税比重是总量改革，近几年来比重在不断提高[4]2025年已占9．18%。调节再分配是结构性改革，是推进共同富裕的重要政策工具。上述两大改革目标将通过三条基本路径取得突破：1）完善综合和分类相结合的个人所得税制度模式。目前这种复合模式的主攻方向逐步扩大综合征收范围，突破口是健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策。具体讲，一是扩围的选择要考虑征管因素。二是平衡综合所得与分类所得的税负差距。三是调整劳动所得与资本所得的税负差距。2）完善税前扣除机制。增加落实加大保障和改善民生力度、扎实推进全体人民共同富裕的扣除，对扣除不能的弱势群体加大转移支付解决。3）规范收入分配秩序和财富积累机制，合理调节过高收入，取缔非法收入。

2、增值税改革赋予新的使命。“十四五”时期增值税的改革“聚焦支持稳定制造业、巩固产业链供应链”；“十五五”时期增值税的改革聚焦“完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例”。显然，“十四五”时期增值税改革核心是支持实体经济的发展；“十五五”时期增值税的改革的核心，一是规范税收优惠政策，特别是防范增值税骗享税收优惠的涉税违法行为。二是优化增值税的体制改革既包括增值税收入在中央与地方间的分配，税源在生产地与消费地的分配等。

3、消费税改革是实体税制改革的重头戏

    消费税改革被赋予三重任务：一是体制改革任务。包括改消费税为共享税、完善地方税体系和增加地方自主财力等重任；二是实体改革任务。包括优化消费税征收范围和优化消费税税率结构等任务；三是程序制度改革任务，即征收环节逐步由生产下移到批发零售。[5]

（四）税收程序（征管）制度改革趋势

根据二十届四中全会确定的“十五五”规划具有承前启后的定位，“十五五”时期的税收程序制度改革应当承前即继续推进“十四五”规划纲要提出的“深化税收征管制度改革，建设智慧税务，推动税收征管现代化。”深化税收征管改革即税收征管现代化是个阶段性改革，应当分阶段实施：第一阶段：“十四五”时期（2025年）通过金税工程（第四期）基本建成智慧税务；第二阶段：“十五五”时期（2030年）通过强基工程基本建成效能税务；第三阶段：“十六五”时期（2035年）通过跃升工程基本建成智能税务，最终基本实现税费征管模式现代化，这与“十五五”规划纲要提出的到2035年基本实现社会主义现代化的目标是一致的。

根据十五五规划纲要提出的定位，十五五时期的税收程序（征管）制度改革的主要任务是：夯实“十四五”时期智慧税务（即金税四期工程）基础、补强短板、全面发力，通过推进强基工程基本建成效能税务，即完成税收征管现代化第二阶段任务，为第三阶段推进智能税务建设奠定更加坚实的基础。

“十五五”时期的税收程序制度改革应当继续推进2025年国家税务总局党委制发的、需要“十五五”时期峻工的《深入实施数字化转型条件下的税费征管“强基工程”工作方案》。强基工程是一个上承金税工程、下启跃升工程的数字化转型条件下的深化税费征管改革、融技术、业务、组织於一体的系统改革工程。[6]   因此，“十五五”规划纲要没有单独阐述税收程序制度改革，而是将继续深化征管改革要求分散在其他章节中表述。例如：

1、“十五五”规划纲要第十三章第三节“提高政府治理数智化水平”提出关于“安全稳妥有序推进政务领域人工智能大模型部署应用，探索构建精准识别需求、主动规划服务、全程智能办理的服务新模式。深化人工智能赋能安全治理，提升感知预警、指挥决策、精准管理和即时响应能力”的要求。在强基工程中已有全面部署，例如，《工作方案》提出了5项强基工程的原始创新任务，包括在创新数字化转型业务设计、创新智能自检服务、创新税费征管数字化诊断工具等三项任务上取得重大技术突破；《工作方案》提出了开拓15项新电局场景建设，包括数字账户智能算税申报、拓展“乐企”应用、未申报未开票收入等场景关键核心技术上取得重大突破；《工作方案》提出了15项探索工作，包括在探索运用隐私算法技术将其与申报数据分析比对、探索全环节穿透式监管、探索全流程欠税管理、组建跨税费种业务数字化创新等方面取得关键技术上的重大突破；《工作方案》在拟建立的40项管理制度机制中几乎全部与提高政府治理数智化水平相关。“十五五”时期税费改革技术发展的趋势，应当进一步融入世界科技浪潮、对接国际税收征管趋势。

2、“十五五”规划纲要第十七章第一节完善全国统一大市场基础制度规则中关于“强化全国信用信息共享平台功能，深入推进信用信息归集共享和信用应用拓展”的要求。强基工程通过建立平台经济税收监管机制。推动出台《互联网平台企业涉税信息报送规定》及有关配套制度，明确平台企业涉税信息报送、协助税收监管的要求。逐步建立“税务总局统筹、注册地区主导、各地分工协同”的管理模式，推进平台经济数据集中化分析、对象场景化管理、风险分层级应对、征管跨区域协作。试行由平台企业扣缴申报或为平台内经营者、从业人员代办申报缴税的制度等举措来实现。关于“完善守信激励、失信惩戒和信用修复机制”的要求，强基工程通过“拓展税费信用管理应用。优化税费信用评价机制，平稳有序纳入信用评价。稳步推进自然人信用记录试点。将申报质量评价结果纳入税费信用管理体系，实施差异化服务管理”等举措来实现。第二节维护公平竞争市场秩序中关于“制定重点领域公平竞争合规指引，强化公平竞争审查刚性约束”的要求，强基工程通过制定创新成品油监管机制、优化农产品全链条监管机制、深化出口税收数字化监管机制、强化土地增值税一体化监管机制、完善大企业税务监管机制、完善高收入高净值人员协同化监管机制、建立平台经济税收监管机制、完善跨境税源监管机制等八大重点领域公平竞争合规指引与税务监管来实现。

3、“十五五”规划纲要第十八章第三节积极营造一流营商环境中要求“持续推进营商环境改进提升，打造市场化、法治化、国际化一流营商环境。完善为企服务体系，健全“高效办成一件事”重点事项清单管理和常态化推进机制，推行惠企政策全程网办、直达快享”，强基工程以优化税费申报管理为切入口，通过优化税费申报精准辅导、综合运用精准推送、智能外呼、可视答疑等方式，差异化个性化开展合规申报引导服务，持续提升税费辅导触达转化效率；强化税费申报合规校验、聚焦农产品、出口退税等重点领域，嵌入风险监控规则，提升重点领域申报准确性；深化合规遵从质量评价、特别是规范涉税专业服务行为等举措、强化税费服务基础达到高效办成一件事要求。

4、“十五五”规划纲要第四十二章第二节加大收入分配调节力度中要求“规范收入分配秩序和财富积累机制，合理调节过高收入，取缔非法收入。”强基工程通过完善高收入高净值人员协同化监管机制。健全以高收入高净值人员为重点的自然人风险管理体系。在管辖确认、汇算清缴、风险应对、打击违法等方面，强化自然人跨区域协同联动监管。完善自然人股权转让“先税后证”机制，加大股权“平价转让”等核查力度。

综上，“十五五”规划纲要对税收程序（征管）制度虽未单独阐述，根据承前启后的定位和夯实基础、破瓶颈制约、强化短板弱项的部署，已融入相关章节的阐述中。因此，税费强基工程正是“十五五”时期深化税收征管改革的标志性举措。

结论：

一、税收制度经济学认为，税收制度的逻辑结构要求税制改革包括体制制度、实体制度、程序（征管）制度三个层面，且应当同步推进。

二、根据大部门制行政体制改革的职责分工，当前税政管理权中的税收立法权主要职责归属财政部；税政管理权中的税收执法权与税收监督权暂归属国家税务总局（从三权分离的视角看，执法权与监督权也应当分离，本文暂不探讨）。因此，税务机关的主业主责是组织税费收入即行使执法权和监督权。纳税服务不是税务机关的专属职责，是依附于税收执法权和税收监督权的附带职责，其目的是提高税法遵从度而非满意度。因此，纳税服务是依法遵从前提下的服务，满意度也是依法治税前提下的满意度。

三、税收在国家治理体系中的基础性、支柱性、保障性地位应当落到实处。首先，应当将直属单位升格为国务院组成部门即内阁，其次，税收社会共治中应当突出税务的主导作用。最后，在法律适用层面，应当确立税法在涉税事项中的“特别规定”地位。

四、“十五五”规划纲要未能单独阐述税收程序（征管）制度改革，尽管笔者从个人理解视角作了武断的分析，但未能消除由此产生的哥德巴赫猜想（本文暂不探讨）。一个不容否定的事实是，增加地方自主财力，拓展地方税源要靠税收，组织税费收入更是税务机关的主责主业。责权利的合理融合仍是现代治理的核心理念。

五、税费征管强基工程2025年提出，强基工程与金税工程是一项时间上有交集、内容上相统一，工作上有接续的横跨二个五年规划时期的综合性系统工程。

六、“十五五”时期既是实现现代化强国进程中承前启后的历史阶段，就难免留下历史的痕迹，完成十八届三中全会确定的改革蓝图、特别是“十四五”规划未竞部署，是这个阶段应当留下的历史印记。

[1] 税务机关的主责主业是组织税费收入，故本文重点探讨“十五五”时期的税收税收征管改革。

[2] 2018年11月 习近平在京主持召开民营企业座谈会并发表重要讲话时明确要求清理、精简行政审批事项和涉企收费。

[3] 其实这种观点有一个致命逻辑失误：即混淆了税收负担与企业负担两个概念，法定税负为全部税费背锅与事实不符。

[4] 2025年  在主体税种整体低增长的背景下，个人所得税实现1.62万亿元，增长11.5%占全部税收收入的9．18%，比2019年增加了2个百分点。

[5] 详见上一讲：“十五五”时期的消费税改革

[6] 详见涂龙力主编：《税费征管强基工程理论与实践》上篇第七章“十五五时期强基工程建设”上海财经大学出版社2026年2月第一版