党的二十届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出，“十五五”时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位。在论及“十五五”时期经济社会发展的指导思想时明确指出，“承前”就是要“深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神”。在判断形势时指出，“十五五”时期我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。在部署战略任务时明确指出，“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，要巩固拓展优势、破除瓶颈制约、补强短板弱项，推动事关中国式现代化全局的战略任务取得重大突破，为基本实现社会主义现代化奠定更加坚实的基础。
依据以上二十届四中全会的基本精神，在讨论“十五五”时期深化税收制度改革时，房地产税立法与改革和深化税收征管两个问题引发笔者的深度思考，现简述如下，以求教于业界同仁。
一、房地产税立法何时启动
十八届三中全会在“深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重”时首次明确提出，“加快房地产税立法并适时推进改革”。
“十三五”规划纲要在优化税制结构、建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的现代税收制度，逐步提高直接税比重时又明确指出，“完善地方税体系，推进房地产税立法。”
“十四五”规划纲要在完善现代税收制度优化税制结构，健全直接税体系，适当提高直接税比重时再次明确指出，“推进房地产税立法，健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权。”
二十届三中全会对十八届三中全会地位作出的定论是：改革开放以来我党历史上具有划时代意义的会议，“十八届三中全会开启了新时代全面深化改革、系统整体设计推进改革新征程，开创了我国改革开放全新局面”。笔者认为，十八届三中全会作出的全面深化改革部署的航标灯，对当前的改革们仍有指航意义。
十八届三中全会以来历次中央会议提出的深化税制改革，都彰显了改革的底层逻辑关系：即深化税收体制制度改革的核心是完善地方税体系，完善地方税体系的关键是确立地方主体税种；深化税收实体制度改革的核心是优化税制结构，优化税制结构的关键是提高直接税比重。而无论税收体制改革还是税收实体制度改革都与房地产税紧密相关，这就是十八届三中全会以来两个五年规划纲要都从完善与健全地方税体系、逐步提高直接税比重角度重申房地产税立法的主因。遗憾的是，我们错过了房地产税试点的最佳时机。
“十五五”规划纲要在优化税制结构，健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度时，同样提出提高直接税比重和健全地方税体系。但提高直接税比重和健全地方税体系这一战略任务却花落消费税改革即“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，增加地方自主财力。”
与此同时，2026年《政府工作报告》更是将“调整优化消费税征税范围、税率，并推进部分品目征收环节后移”直接纳入财税体制改革的“健全地方税体系，拓展地方税源”的目标之中。房地产税第一次被边缘化。
党的三中全会历来是改革的风向标。二十届三中全会虽未在深化财税体制改革中提及房地产税，但却在加快建立租购并举的住房制度，加快构建房地产发展新模式中明确要求“完善房地产税收制度”。然而二十届四中全会和“十五五”规划纲要既没在提高直接税比重和健全地方税体系中提及房地产税，也没在推动房地产高质量发展中提及房地产税。二十届三中全会与二十届四中全会以及“十五五”规划纲要在房地产税问题上表述的不一致，是笔者深思“十五五”时期税制改革的第一个问题。
纵观十八大以来我国房地产税立法与改革的四起四落：一是2013到2021的提出与争论；二是2021年紧锣密鼓地推进；三是2022年3月的因防金融风险的偃旗息鼓；四是2022年10月的再次部署。房地产税立法之曲折可谓十八届三中全会提出的六大税种之首，“加快”变成了“加慢”。
如果分析影响房地产立法的主要因素，也许能找到答案：一是房地产税的定位之争，定位不明确是房地产税难产的首因，不达共识、何以为进？二是住房制度结构多元化引发的征管难度。三是财税体制与收入结构制约。四是土地制度与土地出让金管理短板难以为继。五是房地产金融属性导致金融巨大潜在风险是试点暂停的主因。而当前我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期更是制约房地产税立法与改革的直接诱因。
因此，厘清定位、达成共识；解决制约推进房地产税试点中的财政、土地、住房、金融等配套制度政策是推出房地产税的前提条件。当前正在推进的住房制度改革、房地产市场改革以及财政金融政策的改革，正是为适时推出房地产税创造体制机制条件。由于影响房地产税的上述条件短期内难以解决、特别是当前经济运行周期的影响与制约，这是导致“十五五”时期暂缓试点房地产税的决定性因素。
然而，笔者的思考不仅是房地产税何时推进，更是“十五五”时期如何优化税制结构、例如提高直接税比重；如何健全地方税体系、比如主体税种的确立；如何增加地方自主财力、比如开设新的地方税种，等等。暂缓推出房地产税改革与立法之后，消费税改革能否承担地方主体税种这一承前启后的历史重任？
一言以蔽之，“十五五”时期的财税体制改革，如何平衡改革突破点与形势背景的关系是道必答题。
二、税收的地位作用及主责主业应当明确
讨论这个问题首先要厘请两个逻辑前提：一是税收的地位如何定位？十八届三中全会对财政的定位是国家治理的基础、重要支柱，制度保障，文件中的“财政”没有明确税收但显然包括税收。7年后的中央深改委第十七次会议则对税收给予明确定位即“税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。” 二是落实税收地位的主责主业是什么？税收制度包括体制制度例如分税制、实体制度例如个人所得税制、程序制度例如税收基本程序制度。根据党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，税政管理的职责即税政管理权中的立法权归属财政部，税收执法权与税收监督权归属国家税务总局。因此，税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用集中体现在税收程序（征管）制度即税收执法与监督,这就是税务机关的主责主业。
自十八届三中全会将财税体制改革归结为体制改革例如完善地方税体系、实体改革例如增值税等六大税种、程序改革例如完善国地税征管体制以来，“十三五”、“十四五”两个五年规划纲要都单独提出税收程序制度的改革：例如“十三五”规划纲要提出“深化国税、地税征管体制改革，完善税收征管方式，提高税收征管效能。推行电子发票”；“十四五”规划纲要提出“深化税收征管制度改革，建设智慧税务，推动税收征管现代化。”
具有纲领性引导意义的二十届三中全会在健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构中也明确提出“深化税收征管改革”的战略任务。然而，“十五五”规划纲要却没有明确提出深化税收征管改革这一体现税收主责主业地位与作用的相关内容，这是笔者深层思考的第二个问题。
根据二十届四中全会精神，“十五五”时期税务机关的主责主业即深化税收征管的改革的战略任务，笔者认为：
一、“十五五”时期深化税收征管改革的主基调应当：一是“承前”，即完成2025年启动的“数字化转型条件下税费征管强基工程”,进一步夯实基础，在巩固拓展优势、破除瓶颈制约、补强短板弱项上全面发力；二是“启后”即推进“数字化转型条件下税费征管强基工程”取得重大突破，为2035年基本实现税收征管现代化奠定更加坚实的基础。
二、“十五五”时期税务机关的主责主业是“以深入实施数字化转型条件下的税费征管“强基工程”为重要抓手”，推进“以智慧税务为依托，以优化税费申报管理为切入口，构建数字化转型条件下以基层日常税费源管理为基础、以分类分级风险管理为导向的税费征管新模式，健全以防范重点领域涉税风险为着力点的系列监管新机制，系统性集成式提升税费征管能力，切实提高税法遵从度，打造效能税务，高质量推进中国式现代化税务实践行稳致远。”
三、“十五五”时期税务机关如何“以深入实施数字化转型条件下的税费征管“强基工程”为重要抓手”，推进中国式现代化税务实践行稳致远？《闲谈税语》（20）有概括性阐述，不再赘述。读者可参阅《税费征管“强基工程”理论与实践》上海财经大学出版社2026年2月第1板。
