提要：改革开放以来中国共产党对政治赋予新的涵义，要求深化对政治概念的认识。对一个概念的理解可以从属性和功能两个方面着手，前者回答“是什么”，后者回答“有什么用”的问题。本文认为从功能的角度研究，有助于理解政治的完整性、变化性、灵活性、关联性、效果性、普遍性和深刻性。政治来自需要。人类社会有两个基本命题：一是生而有群，二是群而有序。政治是通过公共权力满足人们有序生活需要的社会活动。通过政治活动确定公共权力的主体及其合法性、公共权力的作用及其合理性、公共权力的依据及其稳定性。中国共产党从一成立便将自己视作为全中国人民谋利益的先进政党。这一政党的基本属性没有变。但是，党在不同历史阶段有不同的任务，要发挥不同的作用，从而更好地体现自己的属性。从需要、目的、手段和效果四位一体的功能角度，有助于理解“最大的政治”这一重要命题。

关键词：政治；概念；功能；秩序

人们对事物的认识是一个不断丰富和深化的过程。只有永远变化的事物，没有永恒不变的定义。作为人们利益集中表现的政治更是如此。人们对一种事物的认识起先主要是对事物性质的认识，以确定事物的内在规定性；随后会关注事物的外在功能，以通过功能实现其内在规定性。改革开放初期，邓小平提出“社会主义现代化建设是我们当前最大的政治”。近年来，中国共产党又提出“民心是最大的政治”“中国式现代化是最大的政治”。这是中国共产党人在实践中对政治概念的深化认识，具有深刻的时代意义和理论价值。“最大的政治”这一命题对政治学研究提出了如何理解政治这一基本概念的问题。通过引入功能的视角，有助于深化对政治概念的认识，更好地理解“最大的政治”这一重要命题。

一、政治概念：属性与功能

政治是一个人可言说的话题。愈是人可言说，分歧愈大。对政治进行定义，将人可言说的词提炼为可共享的概念是一件非常困难的事情，也是以政治为研究对象的政治学的基础性工作。英国政治学者海伍德认为，概念“是构建人类知识大厦的基石”，但“政治概念是特别令人费解的东西：它们含糊不清，常常成为敌对和争论的主题；它们可能还‘荷载’着连其使用者也不甚了然的价值判断和意识形态韵味”。为了解决这一问题，可以参照韦伯关于理想类型的见解，“一种理想类型就是一个观念构造物，它旨在借助逻辑端词的呈现，把意义从现实中提取出来——否则，现实就会变得无限复杂多变而难以把握。”作为概念的政治具有一般性，是从具体事物中抽象出来的一般性概念。马克思和恩格斯在《德意志意识形态》中使用过“一般政治”的概念，指出：“随着城市的出现，必然要有行政机关、警察、赋税等等，一句话，必然要有公共机构，从而也就必然要有一般政治。”因为公共机构而有“一般政治”。这里的政治概念具有一般性，是对具体政治事实的高度概括。

作为具有一般性的政治概念，首先要回答“政治是什么”的问题。要回答这一问题，必须知道“什么是什么？”“是什么”指事物的属性。属性是事物所具有的特性及其与其他对象之间关系的总称。属性包括要素、特征和关系。要素是事物必须具有的实质或本质、组成部分。特征是事物特殊的征象、标志。要素通过特征加以表现。关系指事物之间相互作用、相互影响的状态。“从认知的角度看，概念是事物的特有属性或区别性特征在人的思维中的反映”。属性概念的价值在于对事物“是什么”的定义，以将此事物与彼事物区别开来。科学研究首先要从事物属性的角度构建概念，明确事物“是什么”。

当然，愈是一般性的概念愈难以定义。德国的政治思想家施米特专门著有《政治的概念》一书，虽然此书没有给政治的概念以明确定义，但从“规定即否定”的角度，对于如何理解政治提供了方法论指导。在他看来，“人们难以找到一种对政治的明晰定义。政治一词往往在否定意义上与其他各种观念对照使用，比如政治与经济，政治与道德，政治与法律等对比；在法律内部则有政治与民法的对立，等等。借助于这种相互否定而且相互冲突的对立，并根据语境和具体情况，我们通常能够清楚地阐明某个对象的特征。”换言之，对政治的定义可以从政治不是经济、道德、法律等角度考虑，发现政治的特征。

那么，政治究竟是什么呢？人们根据语境和具体情况给予了各种各样的定义。作为政治学鼻祖的亚里士多德在《政治学》一书中认为，政治是城邦的技艺。“政治”一词原本从“城邦”(polis)而来。中国的孔子认为：“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”(《论语·颜渊》)孙中山认为：“政治两字的意思，浅而言之，政就是众人的事，治就是管理，管理众人的事便是政治。”“被世界公认的迄今最具权威的政治学学术工具书”的《布莱克维尔政治学百科全书》的定义为：“政治是在共同体中并为共同体的利益而作出决策和将其付诸实施的活动。”《中国大百科全书·政治学》将政治定义为：“上层建筑领域中各种权力主体维护自身利益的特定行为以及由此结成的特定关系。”作为国家工程的教科书《政治学概论》关于政治的概念是：“政治是建立在一定经济基础之上的上层建筑的核心部分，是各种社会经济利益和要求的集中表现，是以一定的阶级关系为基本内容，围绕着国家政权而展开的各种社会活动和社会关系的总和。”

以上定义尽管纷繁复杂，但可以看出政治的一般属性。首先，政治是一种活动；其次，政治是一种社会活动；再次，政治是基于利益，通过公共权力处理众人事务的社会活动。政治的核心要素是公共权力。城邦是拥有主权的城市区域。它与家庭、村落不同之处便在于公共权力，由城邦公民对公共事务作出决定。“子帅以正”的“子”是执掌公共权力者。“管理众人的事”的“管理”是权力活动。“决策”和“实施”是公共权力的运行。“权力主体”“国家政权”等都属于公共权力的范畴。“从本质上说，政治就是权力，是通过一切手段获取想要的结果的能力。”正是由于公共权力而将政治与其他事物区别开来。这种区别可以通过政治的特征加以表现。如公共事务的决定、公共机构的设立、公民对公共事务的参与等。政治不是孤立的存在，必然与其他事物形成联系。如政治是社会经济利益和要求的集中表现，政治与经济、政治与道德、政治与法律等有密切关系。

从事物属性定义政治，是认识政治的基础。但仅从属性上定义政治又远远不够。政治是人类的一种活动。人类为什么要进行这种活动呢？换言之，人类为什么需要政治，政治“有什么用”呢？这是属性难以回答的。要回答这一问题，必须寻求另一概念，即功能。

亚里士多德在《政治学》中对城邦进行了充分阐述。“城邦虽在发生程序上后于个人和家庭，在本性上则先于个人和家庭。就本性来说，全体必然先于部分；以身体为例，如全身毁伤，则手足也就不成其为手足，脱离了身体的手足同石制的手足无异，这些手足无法发挥其手足的实用，……我们确认自然生成的城邦先于个人，就因为个人只是城邦的组成部分，每一个隔离的个人都不足以自给其生活，必须共同集合于城邦这个整体才能让大家满足其需要。”为什么城邦在本性上先于个人和家庭呢？在于城邦的目的是最高的善，使每个人都能够过上一种优良的生活。正是在这个意义上他认为“人类在本性上为一种政治动物”③。政体是实现这一目的的手段。只有能够实现这一目的的政治，才是善政。从属性看，政治是城邦的技艺，但从功能上看，这种技艺在于满足城邦公共生活的需要。孔子认为：“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”这里的“正”，便是一种功能。孙中山所说的政治就是管理众人的事，其中的“管理”属于功能。可以说，有关政治的经典定义，都包括功能的特点。

功能是政治的应有之义。但从功能的角度认识政治并将其作为一种研究单元则是19世纪以来才出现的。

功能是为实现一定目的所发挥的作用及成效的总称。费孝通早期师从人类学的功能学派。他指出：“功能这一词是英文(function)的译文。……一是普通指达到目的所起的作用。”功能的概念包括：目的、手段和成效。人类活动是一种为了满足需要有目的的活动。这种活动是一种能够改变事物状态的手段。通过这种手段，获得相应成效，满足人们一定需要。

功能是社会科学的一种重要研究方法。“只有某种理论方法不断为其他理论方法所替代，科学方能够获致进步。”运用功能的方法认识社会是19世纪才出现的。以斯宾塞等人为代表，将人类社会类比为生物学意义上的人的有机体。人作为有机体，有各种器官，通过各种器官的功能及其协调来维持生命有机体的平衡和运行。“在这之前，人们比较注重对静的组织和不变的形式进行研究，而在这之后则比较注重对动的模式和冲突过程的研究，从侧重强调事物的‘结构’转而侧重强调事物的‘功能’。”在20世纪，人们不再把人类社会类比为生物学的个人，而是将社会看成是有其自身存在的实体，从抽象的哲学层面，运用功能主义的方法认识和研究整体社会，从而产生了结构功能主义。这一方法为外国政治学所运用，以将国家以外的组织和非西方的政治通过政治体系及其功能的概念进行整合式研究。

我国的社会科学在运用功能方法方面起步较早。费孝通师从人类学的功能学派，注重实地调查，并在调查基础上出版了《乡土中国 生育制度》等一系列具有功能方法的著作。只是随着社会学、政治学等学科的一度中断，这一方法未能持续运用。我国的社会科学于20世纪80年代恢复重建后，学术研究的重点工作是从对本学科的概念属性加以研究，对政治的定义注重“关系”。只是随着现代化建设和学科建设的发展，功能的方法愈益重要。

运用功能的方法理解政治为什么重要？首先，自人类社会产生以来就存在赖以延续的各种功能，包括政治功能。只是在现代工业社会之前，人类社会的私人生活与公共生活、私人利益与公共利益、私人领域与公共领域、私人权力与公共权力混为一体，政治功能与其他功能混为一体。随着现代工业社会的来临，私人生活与公共生活、私人利益与公共利益、私人领域与公共领域、私人权力与公共权力相分离，政治功能与经济功能等其他功能相分离，独立性愈来愈强。马克思指出了这一历史性转变。在他看来，“旧的市民社会直接具有政治性质”，“每个私人领域都具有政治性质，或者都是政治领域；换句话说，政治也就是私人领域的性质。”随着现代工业社会的产生，社会分工日益发达，公共权力从过往的私人领域中分离出来，政治功能与人类社会的其他功能的边界日益清晰。在斯宾塞看来：“社会的演化过程不仅是规模的增大，也具有功能的分化。”

其次，人类社会是由自在到自觉的进步过程。在现代工业社会产生之前，政治功能与人类社会相伴随，但缺乏自主性。随着现代工业社会的来临，“国家制度本身发展到同现实的人民生活并行不悖的特殊现实性，在于政治国家成了其他一切方面的制度。”在这一转变中，政治功能的自主性愈来愈强，人们愈来愈重视通过政治功能实现自己的目的，政治对人类社会的作用愈来愈大。

我国正处于由传统农业社会向现代工业社会的深刻转变之中，基本的政治结构已构建起来并逐渐成型，政治功能的独立性和自主性日益突出。只有从功能的角度理解政治，才能完整理解政治的概念，深刻认识政治的地位和作用，从而推动政治建设。

一是有助于从整体的角度理解政治，体现政治的完整性。长期以来，有关政治的概念主要是从属性来定义的，以回答“政治是什么”的问题。这是政治学研究必须首先回答的问题。但是，“是什么”与“有什么用”是无法分割的。“是什么”是为了区别此事物与彼事物，但这种区别的重要目的是因为此事物与彼事物的功能不同。只有回答“有什么用”，“是什么”的问题才有实质意义。否则，“是什么”就是没有意义的存在。事物的属性与功能是不可分割的有机整体。属性包括要素、特征与关系，是一种实体性概念。功能包括目的、手段与成效，是一种功用性概念。属性是功能的载体。没有属性也就没有功能。功能是属性的表达。没有功能，属性便只是一种抽象的存在。著名社会学家吴文藻在评述功能方法时指出，“所谓机体的生命，就是其结构已发生了功能”。一种事物“若失了功能，即失了它存在的价值”。身体是人作为人的基本属性。只有当人的身体功能能够正常发挥时，身体才是完整或健康肌体，人才能成为一个正常的人。功能是属性的外在表现。政治的核心要素是公共权力。公共权力是一种凭借一定资源实现自己意志或改变他人行为的能力。这种能力具有满足人们需要的特有功能。只有当实现其功能时，权力才有意义。只有能满足全体人民需要时，权力才具有积极功能。因此，将属性和功能作为一个不可分割的有机整体，有助于理解政治概念的完整性。

二是有助于从动态的角度理解政治，体现政治的变化性。属性是对事物本质特征的概括。一种事物的属性确定之后，具有相对稳定性。而事物的功能则因为目的、手段不同而发生变化，因此具有动态性。功能方法的重要特点是强调“动”。以此为界，“以前注重界限与本体，以后注重关系与活动；以前注重内蕴的性格，以后注重开放的过程；以前注重静的组织，以后注重动的模型；以前注重不变元素的形式的组合，以后注重冲突与整合的历程。换言之，这转变是由以‘结构’到以‘功能’为科学的解释与说明之主要工具。”功能要根据事物发展的进程与外部环境作出调整。1979年，邓小平针对过去将政治简单化为阶级斗争的观点，强调：“社会主义现代化建设是我们当前最大的政治”。中国共产党作为执政党的性质没有变，但其功能发生了变化，这就是从“阶级斗争”转向社会主义现代化建设，政治的功能在于推进社会主义现代化建设。只有从动态功能的角度，才能更好理解政治的变化性。

三是有助于从多样的角度理解政治，体现政治的灵活性。属性是在“规定即否定”的思维下确定的，是对事物的质的规定性。这种规定性赋予了事物的特性。政治不是经济，不是道德，不是法律等。因此，属性具有单一性。但是，功能具有多样性。一种事物可能具有多种功能。“刀是一种锋利的工具”，这是从属性对刀的定义。但刀具有多种功能。政治也是如此。“所有的政治结构，不管它们是多么的专门化，不管它们是属于原始社会还是属于现代社会，它们都是多功能的。”政治的核心要素是权力，权力具有分配资源、暴力强制、说服教化等多种功能。这种功能因权力所面对的对象和环境不同而变化。功能愈多，满足人们需要的手段愈多，政治的作用愈大。只有从多功能的角度，才能更好理解政治的灵活性。

四是有助于从联系的角度理解政治，体现政治的关联性。属性是通过“规定即否定”而获得的，特点在于区别，具有排他性。政治就是政治而不是经济、法律和道德。但政治只是人类整体活动中的一部分。功能的方法“以功能眼光来解释一切在发展的水准上的人类学事实，看这些事实在完整文化体系内占什么位置；在这体系内，各部分怎样的互相联系；而这体系又以何方式与周围的物质环境互相联系”。人类整体是各个部分相互依存和相互联系的系统。政治活动要在人类整体中存在并发挥作用，必然会与其他事物发生联系。这种联系主要通过功能来体现。如政治是有关统治、管理和治理的活动。这一活动需要有一定的经济基础，需要借助法律和道德的功能。经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。经济基础和上层建筑是关系，作用便是功能。只有从功能的联系的角度，才能更好理解政治的关联性。

五是有助于从成效的角度理解政治，体现政治的效果性。属性主要回答“是什么”，具有本质性和深层性。至于事物的效果如何，需要通过功能加以回答。功能是属性的外在表现，具有可测度性。在功能方法看来，“在人类社会中，整个的社会结构须在它发生功能时才能观察得出。”“当官不为民做主，不如回家卖红薯。”官是一种属性，指执掌权力的人，不同于民。“做主”是一种功能。这一功能实现不了，属性也会改变。政治是人们利益的集中表现。人们为获得利益需要权力。权力决定着资源分配和利益满足。但权力与其他资源所不同的是，具有排他性而不是共享性。以权力为核心要素的政治，特别需要重视政治的功能，从实际成效评价政治，并促进政治的改善。1978年的中国开展了“实践是检验真理的唯一标准”的大讨论。通过这样的讨论，人们认识到只有实践才是检验政治好坏的唯一标准。正是在这一背景下，邓小平提出“社会主义现代化建设是我们当前最大的政治”，换言之，能推动社会主义现代化建设的政治才是好政治。只有从成效的角度，才能更好理解政治的效果性。

六是有助于从广义的角度理解政治，体现政治的普遍性。政治的核心要素是公共权力。自国家产生以来，国家成为公共权力的主要集装器。人们对政治的认识主要限于国家。“‘政治的’一般而言与‘国家的’相互并列，或者至少与国家之间存在某种关系”，甚至出现“政治=国家”的公式。这种对政治的理解将大量非国家和非西方现代国家形态的政治形态排除在外，成为困扰政治学研究的一大问题。许多社会组织尽管不属于国家机构，但承担着国家治理所需要的功能，如政治社会化。在传统中国，家国一体，忠孝一体。许多发展中国家，尽管没有现代西方国家的专门官僚机构，但不等于没有政治。现代政治学研究运用功能方法破解这一难题。他们试图通过政治体系的概念将各种政治现象整合为一体，其标准便在于功能。“如果有政治功能存在，那么那些结构就必定是政治结构。” 尽管其功能是对“权力”概念的置换，但通过引入功能的概念，突破了“政治=国家”的公式，拓展了政治学研究的视野。只有从功能的角度，才能更好理解政治的普遍性。

七是有助于从解释的角度理解政治，体现政治的深刻性。属性在于区别。通过属性的概念，人们认识一定的政治状态。这种状态通过政治事实和现象反映出来，并以政治学的学科知识加以表述，以回答政治“是什么”的问题。如当今的政治学教材从定义出发，对政治的构成要素进行叙述，形成政治学的知识。但是，政治现象和政治活动之所以是这样而不是那样，有复杂的原因。要获得对政治的深刻认识，需要做出解释。功能在于效用，效用需要解释。费孝通在描述功能的一般涵义时进一步指出，功能的第二个涵义“是在数学里的函数，如果说甲是乙的函数，甲变乙也随着要变”。函数包括自变量、因变量、常量等要素及其因果关系。通过这种因果关系揭示事物的运动过程和复杂机理。政治是利益的集中表现，是人的社会活动。政治现象和政治活动非常复杂。通过政治功能分析，有助于人们认识“为什么”需要政治，认识政治现象和政治活动的内在机理，从而对政治做出解释。只有从解释的角度，才能更好理解政治的深刻性。

二、政治是满足人们有序生活需要的活动

政治是人类整体社会中的一部分。作为人类社会的有机构成部分，有特定的功能，用以满足人们特定的需要。

政治是有关人的活动。从功能的角度理解一般政治，有两个基本命题，一是人生而合群，二是群而有序。

政治是人类的社会活动之一。生而合群是人类的基本属性。马克思在引述亚里士多德名言的基础上，做出了进一步阐述：“人是最名副其实的政治动物，不仅是一种合群的动物，而且是只有在社会中才能独立的动物。”只有通过群的方式才能满足人的需要。群是不同的个体根据一定方式结合的整体。在这种结合中会产生两种活动：一是合作，一是冲突。

合作是两个或多个人为了达到共同目的协调一致的行为，是分工的产物。分工是各种劳动的社会划分及其独立化和专门化。人类社会起初因为性别、天赋、需要、偶然性因素等造成自然性分工。“分工是纯粹自然产生的；它只存在于两性之间。”之后的分工愈来愈复杂，愈来愈高级。人类社会如同有机体，不同的人如同有机体的不同器官，发挥着不同的功能。但是，人类社会不同于单个人这种有机体，它是由多个具有个人意识和行动的自然人结合而成的。“劳动分工的最大作用，并不在于功能以这种分化方式提高了生产率，而在于这些功能彼此紧密的结合。”人与人从最初的自然分工到后来的社会分工及其在此基础上的合作，愈来愈不可能自然达成这种状态。要使具有独立性的个体通过分工合作结合为一个整体，必须有一种超越于个体本身的权力或权威力量，使不同的人能够达成一致，形成具有稳定性的秩序。分工愈发达，有机团结愈紧密，愈需要权力或权威力量的领导、组织、控制和调节。恩格斯在《论权威》一文中指出：“联合活动、相互依赖的工作过程的错综复杂化，正在到处取代各个人的独立活动。但是，联合活动就是组织起来，而没有权威能够组织起来吗？”

冲突是人们基于不同利益、观念而对具有稀缺性的地位、权力和资源分配的争斗行为。随着社会分工带来社会分化。人们因为对地位、权力和资源占有不同而分化为不同的人群。“分工使精神活动和物质活动、享受和劳动、生产和消费由不同的个人来分担这种情况不仅成为可能，而且成为现实。”社会分工和社会差异会引起社会合作和协助，也会引起社会竞争和对立，并造成社会矛盾。“随着分工的发展也产生了单个人的利益或单个家庭的利益与所有互相交往的个人的共同利益之间的矛盾。”②由矛盾引起的冲突最初主要由当事人自我解决。随着冲突无法自我解决，便产生了一种超越当事人的力量，这就是国家。国家是因为新的利益关系和冲突无法以氏族组织的方式加以调节而产生的，由此“需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家”。国家政权的功能便是通过特殊的公共权力把冲突保持在“秩序”范围以内。

合作与冲突是人类社会活动的两种基本方式，共同导向于秩序。社会秩序是社会获得动态平衡稳定的状态，以使社会能够延续。秩序是人类存在的基本条件，也是人类活动的基本需要，在人类社会活动中具有最高价值。没有秩序，人与人之间处于战争状态，就没有条件满足人的其他需要。人类社会必须在一种秩序下正常延续。“如果不存在秩序、一贯性和恒长性的话，则任何人都不可能从事其事业，甚或不可能满足其最为基本的需求。”美国学者亨廷顿针对变动社会产生的混乱和无序时强调：“人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。”荀子说：“人之生，不能无群，群而无分则争，争则乱，乱则穷矣。”(《荀子·富国》)以近代政治学开创者霍布斯命名的“霍布斯问题”集中概括就是：人类为何要有序，如何有序？

生而有群，群而有序，是人类社会的两个基本命题，也是人类社会的基本需要。人是天生的政治动物或合群动物。人不能自动合群。为了合群，就需要能够对他人施以影响力的权力。人们通过一定的权力治理各种事务，调整利益关系，化解和控制矛盾，达到相对稳定的秩序。政治就是通过权力满足人们有序生活需要的社会活动。换言之，政治的功能在于满足人们有序生活的需要。政治的价值便在于能否满足人们有序生活的需要及其程度。

人类社会的进化是一个从无序到有序的过程。这个过程是通过政治的功能加以实现的。随着人类社会需要的变化，政治的功能不断扩展和完善。

人类之初，处于混沌状态，存在混乱和无序。为了使人类得以保存，人们通过相应的活动及其制度，获得秩序，由此有了氏族民主制。这种秩序是依靠人类社会内在的力量形成的。恩格斯指出在原始氏族社会：“一切问题，都由当事人自己解决，在大多数情况下，历来的习俗就把一切调整好了。”⑥氏族民主制的重要特点之一是氏族首领这种权威站在社会之中，而不是社会之外。

随着人类社会的发展，出现社会分化和社会对立，原有的氏族组织已无法满足人类有序生活的需要，才有了国家。国家就是因社会解决不了自己的问题和矛盾才产生的，目的就是构建一种以国家为载体的秩序。与原有的氏族组织不同，国家的第一个特点是按地域划分国民，第二个特点是公共权力的设立。通过国家将社会成员组织到国家体系之中，并通过公共权力加以治理，以把冲突保持在“秩序”的范围以内。国家之所以能够替代氏族组织，就在于它是凌驾于社会之上的力量，能够获得氏族组织难以获得的秩序。正因为如此，恩格斯认为“国家是文明社会的概括”。文明是相对野蛮而言的。野蛮的重要特点是无序，文明在于对野蛮的克服，变无序为有序。“霍布斯问题”的前提便是：“要是没有建立一个权力或权力不足，以保障我们的安全的话，每一个人就会、而且也可以合法地依靠自己的力量和计策来戒备所有其他的人。”这就是所谓的“人与人之间的战争状态”。为此便需要国家。只是国家产生之后，并不是秩序的终结。随着社会发展，社会需要不断扩大，产生新的合作与冲突，从而需要通过各种政治活动满足人们有序生活的需要，并要求不断扩展和完善政治的功能。

满足人类有序生活的需要是政治的基本功能。为了实现这一基本功能，政治还需要在具体的社会活动中形成自己次属功能。

其一，确定公共权力的主体及其合法性。

公共权力是政治的本质属性。政治功能需要通过公共权力加以实现。公共权力是在一定范围内具有普遍性和强制性的特殊力量。这一力量需要相应的主体加以承载。权力与其他物品不一样，具有排他性。某人占有或行使，其他人不能同时占有和行使。这是通过权力获得群而有序的前提条件。

在人类之初，权力主体具有自然属性。随着父系家庭的产生，父亲成为天然的家长，是当然的权力主体。在氏族社会，氏族才是基本单位。氏族权力为氏族成员共享，氏族首领没有任何特权，但能够获得人们的尊重。随着社会分化，特别是权力的支配性日益增强，人们必须通过相应的政治活动确定权力的主体。换言之，围绕公共权力的获得而产生政治活动。特别是近代以来，随着公共权力的地位日益重要，围绕公共权力的活动成为社会广泛参与竞争的活动，并将人们分为不同的，甚至对立的群体。在霍布斯看来：“人类之中则有许多人认为自己比旁人聪明能干，可以更好地管理公众；于是便有些人力图朝某一个方向改革，另一些人又力图朝另一个方向改革，因而使群体陷入纷乱和内战之中。”②施米特认为“政治的实质包含在特定的敌对状态中”，“一切政治的概念、观念和术语的含义都包含敌对性；它们具有特定的对立面，与特定局面联系在一起。”政治意味着群体之间的冲突和对立。

当权力成为人们竞争的对象时，必须通过政治活动确定权力主体的合法性，以此获得政治秩序。合法性来自权力对象的同意和认可。这种为权力对象同意和认可的权力被称为权威。韦伯从理想类型的角度，将人类社会的权威分为三种类型：一是来自历代相传的规则的传统型，二是来自具有超人品质的卡里斯玛型，三是来自法律规范的法理型等。实际生活中的类型更为复杂和丰富。

因此，确定公共权力的主体及其合法性是政治的首要条件或基础功能。它就像人体的器官一样，没有这一器官便没有发挥作用的基础。

其二，确定公共权力的作用及其合理性。

公共权力是基于人们需要而产生的。它的产生不是摆设，而要发生实际效用。这种效用体现在权力主体主导的一系列活动当中。

一是领导功能。任何一个群都是两个以上的人组成的。人与人之间存在差异。在共同活动中，必然需要有人做出决定，做什么或怎样做。做出决定的人便居于领导地位。通过领导促使人合群和有序。“人之生，不能无群，群而无分则争，争则乱，乱则穷矣。故无分者，人之大害也；有分者，天下之本利也；而人君者，所以管分之枢要也。故美之者，是美天下之本也；安之者，是安天下之本也；贵之者，是贵天下之本也。”(《荀子·富国》“人君”即做出决定的领导。通过领导将不同的人聚合在一起，形成有序的群体并按照一定目的活动。群的领导最初是自然形成的，随后具有人为的特性。“大禹治水”中的大禹便是领导者。没有大禹的领导，大规模的治水就难以组织。现代社会是依据一定目的发展的社会，愈来愈需要领导确立发展方向。列宁因此指出：“政治就是参与国家事务，给国家定方向，确定国家活动的形式、任务和内容。”

二是组织功能。组织是人们为实现一定目标，互相协作结合而成的群体。组织的基础是多个人。要将多个人组织起来，形成一个整体，需要相应的活动。这种活动最初是自然发生的自组织。如在生命活动中，随着男女结合和子女生育，自然形成家庭这一群体。而在生存条件极其恶劣的原始社会，单独的家庭不能生存，必须结合为更大的氏族群体。这种结合是基于外部环境的自组织。随着人类社会发展，人们的需要和交往日益扩大，人们的组织愈来愈需要通过超越当事人以外的力量进行组织。这种力量便是能够实现自己意志或改变和影响他人行为的权力。公共权力的重要功能便是将不同的人组织起来，实现共同目标。组织成功与否，在于能否满足人们的需要。国家按地域划分它的国民，通过地域性的建制组织国民。摩尔根认为：“政治社会是按地域组织起来的，它通过地域关系来处理财产和处理个人的问题。其顺序相承的阶段如下：首先是乡区或市区，这是这种组织的基本单位；然后是县或省，这是乡区或市区的集合体；最后是全国领土，这是县或省的集合体。” 中国的春秋战国时期，随着地域性国家的建立，国家实行“编户齐民”，通过家户将分散的民众组织到国家体系中。

三是控制功能。控制指将人们的活动限定在一定范围内，处于自己占有、管理或影响之下。无论是合作，还是冲突，都需要将人们的活动限定在一定的范围之内，确定一定的边界。即使是个人行为，也需要自我约束。人们的行为不可能自动与他人实现一致，需要有外在约束。无论是自我约束，还是外在约束，都会有权力及其相应的规则的作用。原始社会通过习俗调整人们的活动，习俗便是约束性力量。国家产生的目的是将人们的冲突控制在一定“秩序”范围内。这种范围通过法律、道德等方式加以明确，超出一定范围就会受到惩罚，因此国家拥有强制性机关。除了国家之外，人们还通过其他载体控制人们的行为，如家法族规、习惯合同等。

四是治理功能。通过领导，将人们组织起来，将人们的活动控制在一定范围以内，形成有序的群体。其目的是解决人类社会在生存和发展中面临的各种各样的问题，并处理相应的事务。只有解决这些问题，处理相应事务，才能满足人类生存发展的需要。公共权力的重要功能是对各种公共事务的治理。一是对价值和资源的权威性分配。人类社会的基本需要是物质和精神文化需要。人类通过经济和文化功能满足人们的基本需要。但是人类的需要是一个永无止境的过程，人们用于满足需要的产品呈稀缺和不均衡状态。为了保持一定秩序，公共权力利用其特殊力量进行调节和分配。二是从整体上处理经济、文化、社会和对外事务，提供公共物品，满足整体生存和发展的需要。 随着社会发展，治理功能的地位日益重要。

公共权力的作用是政治功能的主体部分。这种作用不是自然而然发生的，也不是自然而然会产生相应成效的，甚至会产生相反的作用。马克思主义认为经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。这种反作用可能是积极作用，也可能是消极作用。与此同时，公共权力的作用是公共权力得以存续的基础。公共权力如果不能发挥其积极作用，其自我存在也会受到影响。在恩格斯看来，“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”由此便产生公共权力作用的合理性问题。合理性是一种基于目的和后果的价值判断。公共权力的作用只有符合一定目的，取得为人们认可的成效，才具有合理性。

因此，确定公共权力的作用及其合理性是政治的主要因素或核心功能。它就像人体器官的运行一样，没有器官的运行，功能便不存在。

其三，确定公共权力的依据及其稳定性。

公共权力的作用受其内在特性和外在环境的影响。在韦伯看来，“‘权力’(macht)就是在一种社会关系内部某个行动者将会处在一个能够不顾他人的反对去贯彻自己意志的地位上的概率，不管这种概率的基础是什么。”这种权力的特性使得权力主体可以采用各种手段和举措实现自己的意志，并不可避免地会产生权力的随意性。这种随意性难以形成持续稳定的秩序。韦伯将卡里斯玛统治视为一种不稳定的、过渡型的支配形态，就在于这种形态主要依靠的是个人超凡魅力，而不是制度体系。

人类社会之初，公共权力存在于社会之中，并受到自然形成的习俗所规范。随着公共权力从社会中分离出来，人们通过有目的的活动，确定公共权力的行使依据。这种依据既是公共权力有序行使的保障，也是通过公共权力构建稳定的社会秩序的条件。韦伯将传统和法治型权力视为两种稳定性权威，就在于它们有稳定的制度体系加以保障。我国在由传统农业社会向现代工业社会的转变中，随着公共权力主体的变化，为公共权力提供依据的制度建设日益重要。1980年，邓小平非常有针对地指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”改革开放以来，我国提出了依法治国，建设社会主义法治国家、法治政府和法治社会的任务，重要目的便是为公共权力的有序运用并获得社会有序提供稳定性保障。只有通过具有稳定性的制度，才能形成一个稳定性的有序人群。

因此，确定公共权力的依据及其稳定性是政治的重要条件或保障功能。它就像人体器官的运行要有节律的运动一样。没有节律，就有可能发生功能性紊乱，导致功能无法正常实现。

人类社会活动是一个永无止境的过程。秩序的生成和维持是一个动态过程。旧秩序失灵和失效了，必然需要新秩序。这一过程充满着冲突。这种冲突也是人类必不可少的活动，并具有获得新秩序的功能。因此，政治的功能是一根不断拉长的链条。从根本上说在于人类需要增长的无限性和满足需要的丰富性。

政治的功能不是抽象的，它需要通过相应的载体加以实现，由此有了不同形态的政治。

三、从功能的角度理解“最大的政治”

中国共产党从一成立，便将自己视作为全中国人民谋利益的先进政党。这一政党的基本属性没有变过。但是，党在不同历史阶段有不同的任务，要发挥不同的作用，从而更好地体现自己的属性。从功能的角度，有助于理解“最大的政治”这一重要命题。

其一，需要。功能是因为需要引起的。功能通过满足事物和有机体的需要而表现出来。如心脏功能是满足为人体供血的需要。在布朗看来，“一个社会制度的‘功能’，即是此功能与社会有机体的需要之相应”。“功能派的分析社会制度，特别注意它们与主要的社会需要的关系。”人类社会与一般人体不同，是一个不断变化的过程。这个变化也是一个需要不断满足同时又会产生新的需要的过程。“已经得到满足的第一个需要本身、满足需要的活动和已经获得的为满足而用的工具又引起新的需要”。一个组织的功能因此要不断适应新的需要，从而在满足需要中体现自己的属性。

中国共产党通过领导人民革命，建立新的国家政权，满足了全国人民推翻旧统治的需要。新中国建立后，中国共产党开启了领导全国人民进行社会主义建设的历程。党的八大提出国内的主要矛盾，已经是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，已经是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间矛盾。党和全国人民当前的主要任务就是要集中力量解决这个矛盾，把我国尽快从落后的农业国变为先进的工业国。但是，由于认识上出现偏差，在相当长时间内“以阶级斗争为纲”，将政治简单等同于阶级斗争，从而影响了社会主义建设，人民日益增长的物质文化需要不能得到满足。正是在此背景下，邓小平提出“社会主义现代化建设是我们当前最大的政治”的命题。只有通过社会主义现代化建设才能将全国人民凝聚起来，专心致志搞建设，一心一意谋发展，以满足全体人民日益增长的物质文化需要。改革开放以来，我国人民的物质文化生活水平得到迅速提高，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。为了使全国人民都能在发展中有更多的获得感，解决发展不平衡不充分的问题，中国共产党在总结历史经验的基础上提出“民心是最大的政治”。随着中国式现代化的推进，中国共产党又提出必须把推进中国式现代化作为新时代最大的政治。“最大的政治”来自最大的需要，形成最重要的功能。只有实现这一功能，才能充分体现中国共产党作为先进政党的基本属性。

其二，目的。目的是事物运动和人们通过行动达到的目标。功能通过目标的达成加以表现。距离目标愈近，功能愈强，反之愈弱，甚至是负功能。如心脏的功能在于供血。供血不足，意味着功能不强。完全不供血了，意味着心脏功能衰竭。

中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。要实现这一目的，必须有相应的功能。中国共产党之所以能够通过革命，获得全国性政权，就在于有强大的领导和组织功能，能够将广大人民群众团结在自己的周围。新中国建立后，出现了“以阶级斗争为纲”的“左”的错误，为全中国人民谋幸福的目的受到影响。这种“左”的错误是一种负功能。邓小平提出“社会主义现代化建设是我们当前最大的政治”，有助于实现为全体人民谋幸福的目标，将“以阶级斗争为纲”的负功能转化为现代化建设的积极功能。正是随着这种积极功能的日益显现，二十大后党又明确中国式现代化是新时代最大的政治。

其三，手段。手段是为了达到目标的方式。手段服从一定目的。目的要通过手段加以实现。手段是功能的具体体现，具有灵活性。当功能无法有效实现目标，可以通过改善手段增强功能。如心脏供血不足，可以通过治疗，增强其供血功能。

中国共产党由小到大，由弱到强，重要因素是为了更好达到目的，采用多种有效手段。将更多人团结在自己周围的统一战线成为党的三大法宝之一。新中国建立后，出现“以阶级斗争为纲”的“左”的错误，将阶级斗争视为唯一手段，发展生产力被置于次要位置，从而影响了为人民谋利益的目的实现。将社会主义现代化建设和中国式现代化作为“最大的政治”，有助于在这一大目标下，采用多种有效手段。长期以来，非公有制经济受到很大争议，被认为与社会主义属性不符。但从“最大的政治”的角度，发展非公有制经济有助于促进生产力发展，增加就业，改善人民生活，因此具有合理性。

其四，效果。效果是事物发展和人们行动达到目标的结果。结果通过功能体现，可以测度和检验。心脏好不好，最终的检测标准是供血效果。效果好意味着功能强。效果不好意味着功能弱，甚至功能衰竭。

中国共产党得以成为全国性执政党，成为全国人民拥护的长期执政的党，关键在于能够为全国人民谋利益并通过具体成效加以检验。“文化大革命”结束后，我国开展了实践是检验真理的唯一标准的大讨论。正是在讨论的基础上，邓小平提出了“社会主义现代化建设是我们当前最大的政治”这一重大命题。现代化建设能够满足人民日益增长的物质文化生活需要，因此是好政治，是能够为人民所接受和赞成的政治。改革开放以来，人民从中国式现代化中获得实实在在的利益，物质文化生活质量得到切实有效的改善。中国共产党顺应人民的要求，将中国式现代化作为新时代最大的政治。“民心是最大的政治”这一命题也是从功能定义政治的，即政治的功能要让人民满意，获得民心。

〔作者徐勇，华中师范大学政治学与国家治理研究院(中国农村研究院)资深教授。武汉　430079〕

本文原文刊载于《浙江学刊》2025年第5期。

注释从略，如有需要请参阅原文。