秦前红:习近平法治思想中的宪法至上

选择字号:   本文共阅读 280 次 更新时间:2021-03-23 12:50:52

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秦前红 (进入专栏)  

   摘要:在全面依法治国进程中,坚持依宪治国、依宪执政,确保宪法至上的法制地位,维护宪法权威,是习近平法治思想特别是习近平关于宪法的一系列重要论述的组成部分。以此为根本遵循,形成六个关于宪法至上与全面依法治国的基本命题。其一,宪法至上是当前和未来法治中国建设的核心任务。其二,宪法至上是国家治理现代化的基本特征。其三,宪法至上是国家制度和国家治理体系的根本支柱。其四,宪法至上是人民中心地位的有力保障。其五,宪法至上是依宪治国依宪执政的内在要求。其六,通过宪法实施落实宪法至上的法制地位。以上六个命题是中国特色社会主义政治建设和法治建设的关键,蕴含了诸多子课题和具体任务。总之,宪法至上是全面依法治国的基石,坚持宪法至上的法制地位是习近平法治思想的突出特色。

  

   关键词:习近平法治思想;宪法至上;宪法权威;全面依法治国;依宪治国;

  

  

  

   在习近平法治思想中,关于宪法的重要论述构成了一整套科学完备的宪法理论体系,其中包括深刻论述了我国宪法至上的法制地位。2012年12月4日,习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中明确指出:“30年来,我国宪法以其至上的法制地位和强大的法制力量,有力保障了人民当家作主,有力促进了改革开放和社会主义现代化建设,有力推动了社会主义法治国家进程,有力促进了人权事业发展,有力维护了国家统一、民族团结、社会稳定,对我国政治、经济、文化、社会生活产生了极为深刻的影响。”中国特色社会主义进入新时代,民主法治也迎来了新发展契机。在中国特色社会主义政治建设和法治建设的过程中,坚持宪法至上,树立宪法权威,是最重要、最紧迫的任务。20世纪90年代,一些宪法学者就已经提出了宪法至上对于依法治国的重要意义。吴家麟提出:“宪法至上乃是建设社会主义法治国家的关键。”周叶中认为:“宪法至上应该成为中国法治之路的灵魂。”笔者在早先的一篇文章中认为:“法治理论和法治实践的产生、发展史清晰地表明,要真正做到依法治国必须树立宪法的至上权威。”如今,宪法至上的法制地位逐渐成为中国特色社会主义民主政治和法治的重要制度性特征,受到领导人以及学术界的重视。习近平反复强调“宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,是党和人民意志的集中体现”“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。学者李林提到,树立宪法至上权威是依法治国的根本。2020年12月4日,全国人大常委会委员长栗战书在第七个国家宪法日座谈会上指出,习近平总书记深刻论述了我国宪法至上的法制地位,丰富和发展了中国特色社会主义宪法理论,标志着我们党对宪法的认识和实践达到了一个新的高度,构成了全面依法治国的根本遵循和行动指南。作为一种主张,宪法至上意味着宪法的最高权威,强调权力的公共性和非人格化,要求所有公共权力以宪法为基础,并受宪法约束,还要求一般立法和具体的执法、司法切实保护公民基本权利。作为一种制度,宪法至上的法制地位表明了宪法在政治制度和法律制度中的双重根本性和在政治法律实践中的最高权威。坚持宪法至上,维护宪法权威,推动宪法实施,这是习近平法治思想指引下推进全面依法治国的根本性安排。本文是笔者在20世纪90年代论述宪法至上与依法治国关系的基础上,从六个命题进一步说明坚持宪法至上法制地位的重大意义,重申宪法至上是全面依法治国、实现第二个百年奋斗目标的关键。

  

   一

   宪法至上是当前和未来法治中国建设的核心任务

  

   中国共产党十八大以后明确提出推进全面依法治国。这是国家治理的一场深刻变革,它蕴含着党和国家领导人对中国发展方向、关键任务的深刻认识。2014年10月23日,习近平在党的十八届四中全会第二次全体会议上的讲话中强调:“从现在的情况看,只要国际国内不发生大的波折,经过努力,全面建成小康社会目标应该可以如期实现。但是,人无远虑,必有近忧。全面建成小康社会之后路该怎么走?如何跳出‘历史周期率’、实现长期执政?如何实现党和国家长治久安?这些都是需要我们深入思考的重大问题。”正是基于这种考虑,党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对新时代法治建设作出总体部署。这体现了习近平推进法治中国建设的现实关怀与历史使命感。推进全面依法治国,就要坚持依宪治国、依宪执政,这是习近平法治思想的重要组成部分。要落实这些任务,就必须突出宪法至上的法制地位。

   首先,社会主义现代化建设必须回答治国理政基本方式的问题。中国共产党历来重视法治建设,但国家的法治发展历程并不是一帆风顺的。新中国成立初期就开始建设社会主义法制。后来党在指导思想上发生“左”的错误,对法制逐渐不那么重视,特别是“文化大革命”的十年内乱,使法制遭到严重破坏。对此,习近平特别强调,我们“付出了沉重代价,教训十分惨痛”。1978年12月,邓小平在中央工作会议上指出了社会主义民主法制的重要性,形成了“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”十六字方针,这成为一个时期社会主义法制建设的基本要求。改革开放以来,社会主义民主法制建设迈上了一个新台阶,表现在依法治国被确定为党领导人民治理国家的基本方略,法治是治国理政的基本方式,全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。1997年,党的十五大正式提出“依法治国,建设社会主义法治国家”,这是中国法治建设的里程碑事件。党在十八大以来坚持推进全面依法治国,这里的“全面”涵盖了法治建设的具体内容,也指向法治建设的决心和力度。在国家治理中推行法治,以法治思维和法治方式推动发展、改革,从根本上回答了国家治理中究竟坚持法治还是人治的问题,也回答了社会主义现代化国家的理想图景问题。党的十九大报告明确指出了法治是社会主义现代化国家的基本特征。到2035年,我们将初步建成法治国家、法治政府、法治社会;到本世纪中叶,将建成社会主义现代化强国。在这个过程中,必须处理好宪法地位的问题。回顾新中国成立七十年来的历史,如何确保宪法的至上地位和最高权威,始终是民主法制建设的最重要主题。1980年8月,邓小平在中共中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》讲话,指出中央考虑的第一项重大改革就是向全国人大提出修改宪法的建议:“要使我们的宪法更加完备、周密、准确,能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力,享有充分的公民权利,要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治,要改善人民代表大会制度,等等。”这是制定1982年现行宪法的指导思想。“八二宪法”颁行以来,在宪法实施和宪法监督方面,我国取得了许多重要进步,特别是中国共产党十八大以来高度重视宪法法律在国家治理中的作用,坚持依宪治国、依宪执政,将党的领导写入《宪法》第1条,提出重大改革于法有据,化解了宪法与党的领导、宪法与改革之间的诸多矛盾、误解。然而,宪法权威仍有待进一步加强,宪法实施机制仍有待完善,宪法监督保障制度尚未有效建立起来。为更好地治国理政,实现第二个百年奋斗目标,中国共产党必须真正确立宪法至上的法制地位,确立宪法的最高法制权威。

   其次,社会主义国家权力运行必须明确宪法法律与公共权力的关系问题。法治的基本要义是权力必须受到法律特别是宪法的约束,没有超越宪法法律的公共权力。对此,习近平明确指出:“领导干部都要牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念。”权力如何行使,关键在于权力是否有边界,是否尊重规则、尊重程序以及遵守基本法律价值。习近平提出了一个基本命题:把权力关进制度的笼子里。这揭示了宪法法律与公共权力的基本关系。其中,“宪法首先确定国家权力的来源、结构、范围及其活动原则及程序,在这个意义上,宪法是控制权力过程的基本规则……”。需要指出的是,在社会主义国家权力运行中,如何处理中国共产党的意志、人民的意志以及宪法法律所实际呈现的意志之间的关系,是人们普遍关注的问题。对此,习近平提出了一个重要的理想性论断,即“法是党的主张和人民意愿的统一体现,党领导人民制定宪法法律,领导人民实施宪法法律,党自身要在宪法法律范围内活动,这就是党的领导力量的体现”,并反复加以强调,构成了习近平法治思想的重要组成部分。它所表达的关系结构是清晰的。然而,要实现这一理想规范结构,就必须突出宪法法律相对于公共权力的至上性。宪法至上原则有效回答了一系列重大法治问题,有利于始终确保党的意志与人民意志、与宪法保持高度一致,化解宪法、人民意志与党的意志之间可能出现的关系难题,从而有利于党的领导和长期执政。在全面依法治国进程中,应当坚持宪法至上,处理好宪法法律与公共权力的关系问题,坚持依法赋权、依法用权、依法治权,特别是将宪法作为权力正当性的法理来源和基础,作为权力行使的依据和边界,树立正确的权力观,而这也是习近平关于如何行使权力的重要论述的具体要求。

   再次,坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化必须依靠宪法制度和法治体系。1840年鸦片战争之后,中国被迫打开国门,逐步成为半殖民地半封建社会。面对民族危亡的情境,为了实现民族振兴,中国人民开始探索不同的政治制度模式。自清末以来,立宪就是许多仁人志士争取国家独立、民主、富强的主要方案,甚至也是清廷统治集团维护统治地位和利益的重要主张。在历次立宪活动中,中国形成了一些政治经验,也得到了一定的政治教训,这成为今天我们思考中国政治社会变迁和论证社会主义道路必然性的常见资源。习近平说:“不触动旧的社会根基的自强运动,各种名目的改良主义,旧式农民战争,资产阶级革命派领导的民主主义革命,照搬西方政治制度模式的各种方案,都不能完成中华民族救亡图存和反帝反封建的历史任务,都不能让中国的政局和社会稳定下来,也都谈不上为中国实现国家富强、人民幸福提供制度保障。”如今,在中国共产党带领下,中国人民实现了人民当家作主,也逐步实现了生活富足,还将实现中华民族伟大复兴。这被称为“从站起来、富起来到强起来的历史性飞跃”。真正走向民族的独立、民主、富强,需要我们进一步完善符合这一理想价值的国家制度和国家治理体系。这是习近平最为关注的问题之一,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容和显著特色。党的十八届三中全会提出全面深化改革的重要主张,指出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。十九届四中全会进一步提出“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题,并作出具体安排部署。然而,“同党和国家事业发展要求相比,同人民群众期待相比,同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比,法治建设还存在许多不适应、不符合的问题”。习近平指出:“全面推进依法治国是关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安的重大战略问题,是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。”其中,宪法制度及其统帅的法治体系是关键。新中国成立后,我国先后以《共同纲领》、“五四宪法”以及“八二宪法”为基础,建立了相对完备的国家制度和国家治理体系。如今,在现行宪法的权威指引下,我们可以完善国家制度和国家治理体系。申言之,以宪法为中心的政治体制、法治体系就需要进一步明确宪法至上的地位,这是政治建设和法治建设的根本性问题。

  

   二

   宪法至上是国家治理现代化的基本特征

  

宪法至上是现代政治的基本特征,也是国家治理的有效顶层制度设计,既表现在宪法是政治领域的最高权威文件,也表现为它是法律体系中的最高法律。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《清华法学》2021年第2期

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