摘要：授权地方立法旨在服务国家重大改革战略，目前存在概括式授权和具体式授权两种模式。在概括式授权模式下，经济特区和浦东新区的授权立法面临授权事项范围扩张、立法边界模糊和触及法律保留事项的困境。具体式授权模式则适用于海南自由贸易港授权立法，其授权事项具体明确，并允许在一定范围的变通法律保留事项。两种授权模式的差异根植于不同区域所承担的具体任务：前者侧重于一般治理试验，其内在的不确定性与动态性需要通过概括式授权以保持制度灵活性；后者侧重于特定区域改革，需要采用具体式授权以快速构建与国际接轨的特定规范体系。概括式授权地方立法在有力推动制度创新的同时，与法律保留原则之间存在明显张力，且对国家法治体系产生潜在的侵蚀风险，但对其规范不宜采用僵化的清单模式，而应转向过程控制。一方面，应以体系解释方法为事项范围划定柔性边界，并要求立法机关承担严格论证义务；另一方面，应强化以备案审查为主导、立法评估为辅助的程序性法治约束机制。
关键词：授权地方立法；事项范围；授权模式；变通权；法制统一；法律保留
李天雨（1998—），男，湖北潜江人，武汉大学法学院博士研究生；秦前红（1964—），男，湖北仙桃人，武汉大学法学院教授,博士生导师。
2023年修正的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》），在经济特区授权立法之外新增浦东新区及海南自由贸易港授权立法，并将三者统一规定于第84条之中，标志着具有中国特色的授权地方立法制度正朝着多元化、系统化的新发展阶段迈进。与西方通常指立法机关向行政机关授权的“委任立法”（delegated legislation）不同，在中国法治实践中，授权地方立法特指最高国家权力机关为服务国家重大战略，向特定地方国家权力机关授予一定范围的立法权的一种特殊立法形式，允许其在遵循宪法和法律的基本原则的前提下，对上位法作出变通规定。这项富有中国特色的制度创设于改革开放初期，旨在为经济特区建设提供必要的制度支撑。随着2021年浦东新区和海南自由贸易港授权立法的启动，这一制度被再次激活。无论是作为“改革先行者”的经济特区，还是承载“社会主义现代化建设引领区”使命的浦东新区，抑或计划打造“世界最高水平开放形态”的海南自由贸易港，其共同的功能定位均是为国家整体改革“大胆试、大胆闯、自主改”。授权地方立法并非常规意义上的立法权纵向分配，而是一种目标导向、服务于国家顶层设计的战略工具，其核心价值在于为改革试验提供合法性依据和制度空间。这正是其区别于域外实践、具有重要本土研究价值的根本所在。尽管授权地方立法在改革开放进程中发挥了显著的积极作用，但其授权事项范围的模糊性所引发的关于违反法律保留、法制统一及授权明确性的质疑，亟待理论上的回应与阐释。为确保改革活力与法治秩序相互促进，明确界定授权地方立法的事项范围，对于平衡制度创新与法制统一具有重要意义。
一、授权地方立法事项范围的实践检视
授权地方立法可分为概括式授权与具体式授权两种模式，其事项范围也因此呈现出不同特征。其中，经济特区授权立法和浦东新区授权立法均采用概括式授权模式，即授权决定文本中并未明确列举或禁止具体的事项范围，也未说明能否涉及法律保留；海南自由贸易港授权立法则采用具体式授权模式，在授权条文中明确其可就贸易、投资及相关管理活动作出规定，并且能够涉及法律保留事项。基于对三种授权地方立法的实践考察，可以发现三者均存在涉及法律保留事项的情形，且经济特区授权立法和浦东新区授权立法的事项范围边界较为模糊。
（一）概括式授权下的范围扩张与边界失焦
概括式授权模式赋予了经济特区和浦东新区较大的立法灵活性，但也导致了立法事项范围持续扩张与边界模糊。以经济特区授权立法为例，1981年全国人大常委会在有关决议中明确，为使经济特区的建设顺利进行，更好地发挥经济特区改革开放排头兵的作用，广东省、福建省人大及其常委会可以按照经济特区的具体情况和实际需要，在不违背法律、法令、政策规定的前提下，制定经济特区单行经济法规，并报全国人大常委会和国务院备案。从“经济特区单行经济法规”这一表述可见，其设立初衷主要是服务于改革开放初期的经济建设，立法事项集中于公司制度、外商投资、劳动用工等经济领域。事实上，早在2000年《立法法》起草时，立法机关便关注到了授权地方立法的事项范围问题。2000年《中华人民共和国立法法（草案）》第一次审议稿第64条曾尝试将经济特区授权立法的事项范围限定为“经济体制改革和对外开放方面”，但该内容最终未被保留。改革开放初期的授权地方立法旨在通过创设新规范来支持经济特区建设，为市场经济活动提供法治保障，主要发挥构建特定规范体系和塑造小规模市场经济秩序的作用，这一点也能够从当时的经济特区立法实践中得到印证。
随着时代发展和我国法律体系的完善，经济特区的政策属性从“经济特殊”转向“制度特殊”。经济特区授权立法的相关综述文章认为，从一定意义上说，今后经济特区的特殊之处就在于有授权立法权。2000年《立法法》初次颁布实施后，有研究者就经济特区授权立法的事项范围分析指出：“如果说，《立法法》颁布之前的特区立法主要是经济法的话，《立法法》颁布之后走向新世纪的经济特区法规除却国家专属立法权既定事项未经授权不容侵权之外，将呈现以经济法为主同时兼具民商法、行政法、社会劳动保障等社会立法在内多部门法相互共建的综合走势。”例如，2003年珠海经济特区出台了全国首部律师执业保障条例《珠海市律师执业保障条例》，创造性地拓展、细化了律师执业权利，对律师执业中的现实难题作出了针对性规定，不仅优化了珠海的律师执业环境，而且为2007年《中华人民共和国律师法》的修改提供了有益借鉴和经验。2005年施行的《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》，创新性地设立了城市管理综合执法部门，解决了行政处罚中存在的部分制度性问题，提高了行政执行的效率和公平，为我国行政管理体制改革提供了极佳的借鉴和参考。
近年来，经济特区授权立法得到了进一步发展。2019年颁布的《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》指出：“用足用好经济特区立法权，在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下，允许深圳立足改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。”在此背景下，经济特区授权立法事项范围突破了原有的经济领域，向社会治理等领域拓展。此后，深圳不仅制定了全国首部数据领域综合性立法《深圳经济特区数据条例》，还出台了涉及民事基本制度的《深圳经济特区个人破产条例》。经济特区授权立法范围扩张带来的积极效益固然显著，但也使授权地方立法与地方人大所固有的一般立法权的界限趋于模糊。以深圳为例，许多本可通过一般地方立法程序制定的法规，如《深圳经济特区促进全民健身条例》，也被冠以经济特区立法之名，造成两种立法权的实践混同，从而削弱了授权立法的特殊性。
与经济特区授权立法逐步扩张的路径不同，浦东新区授权立法的广泛性自其设立之初便已形成。其核心战略任务在于服务“社会主义现代化建设引领区”的宏大目标，要求开展系统性、全方位的改革试验，而非局限于特定领域。上海市人大常委会法工委负责人指出，浦东新区授权立法的导向在于：“一是要建立和完善的不是某一项单一的法治保障措施，而是一个完整的法治保障体系；二是这一法治保障体系的建立标准应当是‘与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应’的高标准。”浦东新区授权立法的目的虽具多元性，但最终都指向打造社会主义现代化建设引领区。因此，浦东新区的立法实践自一开始就呈现出全领域覆盖的态势，已出台的法规涵盖了金融创新、市场准入、知识产权保护、城市治理、生物医药及人工智能等多个领域。浦东新区法规的主要功能在于将具有普遍推广价值的治理改革试验措施以法律规范的形式固定下来，从而发挥其“立法试验田”的作用。这种服务于国家战略的广泛试验模式虽然是改革所需，但也使其立法范围在理论上几乎不受限制，任何有助于实现“引领区”建设目标的创新事项，均可能成为其立法对象。
经济特区和浦东新区授权立法共同面临的困境在于，概括式授权虽然为立法试验提供了必要的灵活性和前瞻性，但也容易导致立法边界失焦。其结果是，地方立法机关在实践中不断扩张立法范围，不仅使授权地方立法与一般地方立法的界限趋于模糊，也引发了理论上对于授权是否被过度使用的担忧。这种范围扩张因缺乏明确规范边界而产生，虽是回应改革需求的产物，但也对维护法制统一原则和清晰划分立法权限构成挑战，是授权地方立法制度亟待完善的核心问题。
（二）“变通”权限的核心争议：对法律保留事项的实质性突破
授权地方立法的核心功能在于其能够突破现有上位法规定，以适应改革试验的特殊需求。然而，当这种变通触及法律保留事项时，便引发了深刻的理论争议与合法性质疑。所谓法律保留，是指某些特定事项只能由全国人大及其常委会通过制定法律的方式予以规定，行政法规、地方性法规等均不能涉及。依据《立法法》的规定，这些事项通常涉及国家主权、公民基本权利、基本经济制度、司法制度等根本性问题。尽管规范上存在严格限制，但在授权地方立法实践中，对法律保留事项的实质性突破并不鲜见，这既是改革的客观产物，也在一定程度上暴露出现有授权制度在权限控制上的短板。
1.授权立法涉及法律保留事项的典型样例
《深圳经济特区个人破产条例》是地方立法突破法律保留原则的例证之一。破产制度属于《立法法》明确规定的民事基本制度范畴，本应由国家进行统一立法。在该条例出台前，我国仅有《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》），个人破产领域中尚缺乏专门的法律规范。深圳的实践并非对上位法的细化，而是创设了一整套涵盖申请、受理、管理人、财产申报、重整、和解与清算等核心要素的全新法律制度，其立法目的之一便是为国家层面制定个人破产法“探索和积累经验”。这种以地方性法规直接规定民事基本制度的做法，构成了对法律保留原则的突破。
与深圳的“拓荒”不同，浦东新区的实践是在《企业破产法》基础上的深化性突破。《上海市浦东新区完善市场化法治化企业破产制度若干规定》虽以“完善”为名，但其内容已远超一般性实施的范畴，对属于基本经济制度的破产法进行了实质性变通和创新。例如，该规定创设了简易破产程序这一国家法律中尚未明确的新机制。这种对国家基本法律进行深度程序再造与实体补充的做法，同样构成对法律保留事项的实质性突破，反映出改革试验区为营造更优营商环境而突破现有法律框架的现实需求。值得关注的是，2025年《中华人民共和国企业破产法（修订草案）》新增了专章对小型微型企业破产程序作出特别规定，强调提升破产审判效率，降低破产成本。这与浦东新区授权立法关于这一事项的设计思路相契合，浦东新区授权立法的立法试验功能亦由此得以体现。
海南自由贸易港的立法实践则是根据不同改革任务特点采取的另一种授权模式。其立法突破在《中华人民共和国海南自由贸易港法》（以下简称《海南自由贸易港法》）第10条的明确授权下进行，因而具有更强的合法性外观。根据授权内容，海南自由贸易港可以就“贸易、投资及相关管理活动”行使全国人大及其常委会或国务院享有的立法事项的立法权。例如，《海南自由贸易港国际船舶条例》在船舶登记事项上，作出了与《中华人民共和国国际海运条例》存在差异的特殊规定。该条例第9条大幅放宽登记资格，将在海南自由贸易港有住所的中国公民所有、融资租赁或光船租赁的船舶，以及在海南自由贸易港依法成立的法人或非法人组织所有、融资租赁或光船租赁的船舶纳入登记范围，且登记主体的外资股比不受限制。此种探索同样构成对上位法的实质性变通，但其关键区别在于具备“事前批准”这一程序机制，属于“持牌上路”而非“摸着石头过河”。
2.规范依据的先天不足与理论争议
经济特区与浦东新区授权立法所引发的核心争议，主要源于其授权依据的先天不足。第一，在授权内容上，经济特区和浦东新区授权立法的授权决定均未明确是否允许其变通法律保留事项。这种规范文本上的模糊性，使得授权地方立法涉及法律保留的实践始终伴随着合法性质疑，支持者与反对者各执一词，争议颇多。在实践中，经济特区和浦东新区的变通立法已实质性地进入法律保留领域。深圳制定的《深圳经济特区个人破产条例》涉及民事基本制度，浦东新区制定的《上海市浦东新区完善市场化法治化企业破产制度若干规定》则触及国家基本经济制度相关领域。这些实践中的突破，在授权决定并未明确是否允许变通法律保留事项的背景下，引发了合法性质疑。支持者从变通立法的功能及运行实践角度出发，认为上述两种授权立法可以变通法律相对保留事项。反对者则基于对法制统一原则的考量，认为无论是法律相对保留还是绝对保留事项，上述两种授权立法均不得变通。早期亦有学者围绕经济特区授权立法在变通上位法时可能触碰上位法基本原则的案例展开了探讨。
对于上述问题，可以从法制统一原则的弹性空间和法律保留原则的具体适用两个方面进行探讨：一方面，法制统一原则并非绝对刚性，其具备一定的弹性空间，需要与改革创新的任务目标相互权衡。经济特区和浦东新区的概括式授权服务于国家重大改革战略。当法制统一与改革开放产生张力时，不能简单地因为触及法律保留事项就认定其违反了法制统一原则。只要变通立法在手段上是为了实现改革目的（如积累可复制经验），且在范围上保持了适当性与必要性，便不应视作对法制统一原则的违反。另一方面，全国人大常委会作出授权决定的行为已蕴含了将“本该由中央保留的权力”转移给地方的意思表示。况且，法律保留并不意味着保留主体需要垄断相关范围内的所有权力，只意味着该范围内的权力需要得到更加严格的控制，因此，授权地方立法必然会指向法律保留事项。同时，法律保留原则并非必然完全适用于授权地方立法。法律保留原则最初作为对自由行政权力的民主控制原则，调整的是立法权与行政权之间的关系。在授权地方立法中，更应适用议会保留原则，其所指向的是法律绝对保留事项。既然全国人大及其常委会拥有制定法律的权力，且该事项不属于《立法法》所规定的法律绝对保留事项，那么，全国人大及其常委会在特定条件下，将部分权力的行使权（而非权力的所有权）暂时委托给行政机关（国务院）或地方国家权力机关便是可行的。法律相对保留事项的本质在于，该事项原则上应当由法律规定，但不排斥其他机关在获得授权后作出规定。这种权力的非排他性为授权提供了充分空间。
第二，在授权形式上，决定授权与法条授权存在程序差异。从三种授权地方立法的运行情况来看，决定授权与法条授权在效果上并无显著差别，在事实层面均能实现立法权向地方立法机关的下放，二者的主要区别在于运作程序。决定授权适用有关法律问题的决定的作出程序，不受立法程序的严格限制；法条授权则严格依照立法程序进行。程序上的差异引发了关于决定授权效力的争议。有研究者认为，有关法律问题的决定在制定程序上不如立法程序严格，因此其效力应低于宪法和法律，且不得规定法律保留事项。对此，也有研究者提出了另一种解释方案，认为作出授权立法决定的依据是宪法关于全国人大的兜底职权条款，因而其本身便是对法律保留原则的间接贯彻，内容可以涉及法律保留事项。就经济特区、浦东新区授权立法的授权决定而言，由于其已被写入《立法法》第84条，并经历了完整的立法程序，即使不将其解释为全国人大及其常委会依据兜底职权条款行使职权的产物，其可能存在的程序性瑕疵也已经被补正。总之，授权立法决定虽不具有法律的一般形式，但仍须遵循立法权行使的一般原则，具备法的一般属性，能够对法律相对保留事项作出变通。结合授权地方立法的运行实践可以发现，有关授权地方立法的决定虽然在表述上均回避了是否能够变通法律保留事项这一问题，但在实践中已经产生了授权法规变通法律保留事项的效果。
《海南自由贸易港法》第10条规定则提供了鲜明对比。该法条明确授权海南省人大及其常委会在报经全国人大常委会或国务院批准后，可以就涉及法律保留事项制定法规。这种“实体放权”与“程序收紧”相结合的模式，首次在国家法律层面为地方突破法律保留提供了较为清晰的制度路径与程序约束。海南模式凸显了深圳模式和浦东模式在规范依据上的不足，也推动了核心争议的进一步演变。当前问题的焦点已不再是地方“能否”突破法律保留，因为实践已经给出了肯定的答案。真正的核心问题是：在承认这种突破具有现实必要性的前提下，应如何对其进行有效控制？这也暴露出现有制度在权限控制方面的不足。未来制度完善的方向，应当是为授权地方立法补充更加明确的程序规则，对授权地方立法涉及法律保留事项的情形进行严格控制，划定清晰的变通界限，从而确保地方改革创新在维护国家法制统一的轨道内有序运行。
二、授权地方立法事项范围的生成逻辑
授权地方立法在经济特区、浦东新区和海南自由贸易港呈现出“概括”与“具体”两种不同的授权模式。这种差异并非偶然的制度设计，而是由三者所承担的国家战略功能定位所决定。浦东新区与经济特区作为改革“试验田”，其核心功能在于开展一般治理试验，这需要概括式授权所具有的灵活性与开放性。而海南自由贸易港的核心任务是快速构建一套对标国际的法治体系，其功能更侧重于特定区域改革，因此，海南自由贸易港授权立法的授权范围需要更具体和聚焦。理解这种功能定位与授权模式之间的内在匹配关系，是反思并完善授权地方立法制度的基础。
（一）服务一般治理试验：概括式授权的内在逻辑
浦东新区和经济特区授权立法之所以采用概括式授权，其内在逻辑根植于通过立法试验完成二者所承担的一般治理试验任务。作为改革开放的先行区域，其核心使命是为国家层面的制度创新“先行先试”，在不确定性中探索可复制、可推广的经验。授权制定经济特区法规的目的，在于将国家赋予经济特区的特殊政策具体化，在改革开放方面作出探索试验性规定，起到“立法试验田”的作用。浦东新区法规的立法试验功能同样得到广泛认同。“首批浦东新区法规推出以来，已经形成一批首创性制度、开拓性举措、引领性经验，其改革牵引效应、创新带动效应、引领示范效应正在不断彰显。”这一功能定位决定了其立法探索不能局限于预设的脚本，必须具备较高的灵活性和开放性，以应对实践中不断涌现的新问题和新关系。
一方面，“试验”的本质是对未知的探索。无论是早期深圳在社会主义市场经济体制建设中开展制度拓荒，还是当前浦东新区围绕“社会主义现代化建设引领区”目标进行全方位制度创新，都面临前所未有的挑战。在立法试验过程中，被授予改革试验权力的地方国家机关在改革中会面临不同的问题和挑战，因此，在试点工作中会主张一定的自主权来适应本地的实际情况和需求。这些挑战涉及经济、社会、科技、治理等各个领域，难以在授权之初就通过一份精确的清单来预见和限定。例如，当深圳探索数据产权和个人破产制度时，相关新兴领域在国家层面尚未形成成熟的立法框架。如果采用具体化的授权模式，将会限制地方制度创新的空间，从而削弱其“立法试验田”的功能。
另一方面，“试验”过程是动态的。改革试验并非一蹴而就，而是一个不断试错、修正与完善的动态过程。概括式授权赋予了地方立法机关根据改革实践的反馈，及时调整立法方向和重点的权力。“法律具有与其他社会规范相比更高的稳定性，往往是对社会关系进行滞后性的规范，当出现了某种新的社会关系之后，才逐步上升到法律之中来。”澳大利亚议会关于授权立法的审查报告明确提及，鉴于修订基本法的程序可能耗时较长，授权立法更适合应对快速或持续变化的议题（如科技发展相关事项）。新型社会关系的产生难以预测，立法滞后性不可避免，指向具体事项的授权立法同样可能具有较强滞后性。浦东新区的立法实践充分体现了这一点，其法规紧密围绕“引领区”建设的阶段性任务展开，从市场准入制度改革到知识产权保护，再到无人驾驶、智能网联汽车等新兴产业立法，呈现出紧跟改革步伐的特点。这种“摸着石头过河”的改革路径，在客观上要求授权范围具备足够的弹性空间，以包容探索过程中的不确定性。
总之，概括式授权并非立法上的疏漏，而是服务于一般治理试验任务的必然选择和内在要求。其本质是将部分原本属于中央的立法权暂时、有限度地让渡给地方，旨在利用地方的积极性和贴近实践的优势，降低国家整体改革的制度成本与政治风险，为全国性立法积累经验、提供制度样本。
（二）构建特定规范体系：具体式授权的制度动因
与浦东新区和经济特区不同，海南自由贸易港授权立法事项范围被明确限定在“贸易、投资及相关管理活动”之内。这种具体化的授权模式，源于其所承担的核心功能，即在特定区域内形成对外开放的最高水平。海南自由贸易港的国家战略定位是建设“当今世界最高水平的开放形态”，要高度重视“对接国际高水平经贸规则”，做好“高水平经贸规则”的衔接转化立法工作。但海南自由贸易港特殊的立法需求与现有立法供给的局限性之间存在矛盾是客观事实。例如，海南自由贸易港在货物贸易、外商投资、金融市场等方面仍有较大制度建设空间。海南自由贸易港授权立法的首要任务是在短期内快速构建一整套与国际高水平经贸规则相衔接的、稳定且可预期的法治体系，以吸引全球投资者并营造国际一流的营商环境，这显然并非一般地方立法所能承担。
一方面，海南自由贸易港法规追求规则体系的完备性与稳定性。对于国际投资者而言，法治的可预期性是其进行长期投资决策的基石。他们需要一套清晰、稳定、透明的规则体系，而非不断变化的试验性政策。海南自由贸易港的立法任务不是进行制度探索，而是要围绕贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利等核心目标，开展系统性和集成性的制度构建。《海南自由贸易港法》第10条将立法范围聚焦于“贸易、投资及相关管理活动”，正是为了确保立法资源集中服务于这一核心任务，避免立法事项泛化，从而快速形成具有竞争力的特定规范体系。
另一方面，海南自由贸易港法规强调对标国际规则。海南自由贸易港的建设需要大量借鉴和转化国际上成熟的经贸规则。这意味着其立法在很大程度上是“对标”而非“原创”，是在特定领域内进行深度改革和规则适配，其创新更多体现为如何将国际通行规则与中国国情相结合。这种对标式的制度建设，使其立法事项范围相对聚焦和明确，而不像立法试验那样具有高度不确定性。例如，海南出台的《海南自由贸易港公平竞争条例》《海南自由贸易港反消费欺诈规定》等，都是围绕优化自贸港法治化营商环境而展开的精细化立法。
总之，对海南自由贸易港采用具体化的授权模式，制度动因在于保障其在特定区域内形成最高水平对外开放任务的有效实现。“《自贸港法》开创的自贸港法律法规体系如何充实和发展，这不仅是发展这一制度体系所需手段和路径的问题，更是海南自由贸易港所需制度能否得到充分供给和保障的问题。”通过明确划定立法边界，既能确保立法活动始终服务于自贸港建设的核心目标，又能向国际社会传递出清晰信号：海南正在构建一个稳定、透明、可预期并与国际规则接轨的法治环境。
（三）被授权对象功能定位与授权模式的匹配关系
授权地方立法事项范围的“概括”或“具体”，本质上是不同改革需要在授权模式上的投射。这两种模式之间并无优劣之分，而是服务于不同改革目标的理性选择。当一个区域被定位为国家整体改革探路的先行者角色（如浦东新区和现阶段的经济特区）时，其立法任务的探索性、动态性和不确定性，决定了必须采用概括式授权模式，为其提供最大限度的创新空间和灵活性。当一个区域的核心任务是快速构建特定领域的、对标国际的稳定制度体系以吸引外部要素（如海南自由贸易港）时，其立法任务的体系性、稳定性和目标导向性，则要求采用具体化的授权模式，确保立法活动的聚焦与高效。
理解并厘清这种功能定位与授权模式之间的匹配关系，是探讨如何对授权地方立法进行有效规范和监督的基础。对于采用概括式授权的浦东新区和经济特区，监管重点不在于事先详尽列举的事项清单，而应转向对其立法程序的规范、变通界限的划定及立法效果的评估。对于采用具体式授权的海南自由贸易港，监管重点则在于确保其立法活动严格限定在授权范围内，并对其事前批准程序进行有效监督。只有基于功能定位的差异化理解，才能制定出科学合理的规范策略，在保障地方改革创新活力的同时维护国家法制统一。
三、概括式授权地方立法事项范围的双重效应
授权地方立法赋予了经济特区和浦东新区等改革前沿阵地较为宽泛的立法权限，是一项旨在以局部突破带动全局改革的制度工具。此种立法模式有效推动了中国式现代化进程，但其相对模糊的权限边界及强大的变通能力在释放巨大改革效能的同时，也对国家法制统一原则构成了潜在而深刻的挑战。因此，对授权地方立法的利弊进行客观权衡，是理解并进一步完善该制度的关键所在。
（一）积极效能：作为改革制度创新的重要动力
宽泛、概括式的立法授权，构成了地方进行制度创新的重要动力，其积极效能主要体现在以下两个层面。
第一，解放制度生产力，激发地方创新活力。概括式授权极大地解放了地方的制度生产力，为营造法治化营商环境创造了条件。在传统的立法体制下，地方立法多以执行性、补充性立法为主，创新空间相对有限。授权地方立法则将部分原本属于中央的立法权限下放，允许地方根据改革实际需要，在更广阔的领域内进行自主探索，激发了地方制度创新的积极性和能动性。地方立法者能够直接回应本地经济社会发展中的重点与难点问题，进行针对性立法。“必须让这些经济发达的特定区域法治先行，允许其法治水平高于全国平均法治水平，允许其拥有一套高于国家法律所设定的行为规范，允许其建立与之经济发展水平相适应的更高水平的法治。”这不仅是一项立法工作，更能有效提升市场主体对法治环境的认同感。从改革开放初期深圳经济特区在国家层面相关法律尚未完善的情况下率先制定公司、劳动用工、社会保险等一系列法规，到近年来浦东新区围绕“引领区”建设，在金融创新、市场准入和知识产权保护等前沿领域开展系统性立法，均体现出授权地方立法在降低制度性交易成本、激发市场活力并为市场经济提供法治保障方面的重要作用。
第二，提供改革经验，充当国家的“立法试验田”。地方立法的先行先试为国家层面立法提供了宝贵的实践样本和经验基础。中国的改革路径素有“摸着石头过河”的特点，即先在局部开展试点，待经验成熟后再逐步推广至全国。授权地方立法的制度探索，其意义不仅在于解决本地问题，更在于为国家治理体系和治理能力现代化积累经验。“中央授权特定地方通过立法变通积累成功经验，然后以点带面地促进整个国家的制度改良，是我国国家纵向治理体系的独特优势，其宪法基础是充分发挥央地两个积极性原则。”以经济特区法规为例，其目的在于以变通方式，将国家给予经济特区的特殊政策具体化，起到“立法试验田”的作用。同一般地方立法相比，经济特区地方立法带有明显的先行性和探索性，有时还带有一定程度的试行性质。例如，《深圳经济特区个人破产条例》的颁布实施，不仅填补了我国个人破产制度的空白，更为国家层面制定统一的个人破产法提供了重要实践经验。深圳市人大常委会在该条例的立法说明中指出：“深圳制定个人破产条例可以使个人破产制度更加具有可操作性，也可以为国家将来专门制定个人破产法探索和积累经验。”同样，经济特区在劳动合同、城市管理等领域的多项创新立法，都先后被国家立法所吸收和借鉴。这种自下而上的立法经验供给模式，有效降低了国家重大立法的制度风险和成本，并提升了法律的科学性和可操作性，使授权地方立法真正发挥了国家“立法试验田”的关键作用。
（二）消极风险：对国家法治体系的潜在侵蚀
尽管授权地方立法效能显著，但其宽泛的立法事项范围与较强的变通权限，如果缺乏有效约束，也可能给国家法治体系带来多重潜在风险。
第一，冲击法制统一原则，形成“法治飞地”。对法制统一原则的冲击，是授权地方立法最核心、最根本的风险。法制统一是单一制国家维护国家主权和保障公民基本权利的基石。授权地方立法中对法律保留事项的变通与法制统一原则存在张力。如果变通行为缺乏明确边界并过于频发，则可能导致国家法律在特定区域被选择性适用、规避，甚至被架空，从而形成适用特殊规则的“法治飞地”。在此类区域中，全国统一的法律规范被地方性、变通性的规则所替代，不仅可能削弱国家法律的权威性与严肃性，还可能造成不同地区公民和市场主体在权利义务上的不平等，引发法律适用的混乱和监管套利，进而动摇国家法治体系的根基。
第二，引发立法权限竞争与混乱，扰乱纵向立法格局。“《宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》统一规定了各地、各级地方国家机关的职权，这是一种常规性的制度设计。但是，纵向立法授权却为特殊地方的国家机关创设了例外职权，授权行为本身也成为了调整中央与地方立法权配置的例外方式。”此种例外、宽泛且边界模糊的授权模式，可能在不同地区间引发负面的示范效应和权限竞争。若授权地方立法未能围绕相关改革主线任务展开，容易引发其他地方对其正当性的质疑。当部分地区通过授权获得明显高于一般地方的立法权限，并借此获得超出既定改革任务的制度红利时，其他地方，尤其是一般地方立法主体，可能产生效仿和“要权”的诉求。这种无序的权限竞争，不仅会增加中央宏观调控与统筹协调的难度，更可能扰乱《中华人民共和国宪法》和《立法法》所确立的国家纵向立法权限的整体布局。此外，经济特区授权立法在实践中还与一般地方立法存在混同现象，这是权限边界不清所导致的内部混乱。若这种模式被不加甄别地推广，可能进一步增加国家立法体系的复杂性和不确定性。
第三，缺乏有效控制下的滥用与异化风险。因为授权地方立法能够对上位法进行变通，所以在监督机制不健全时，其可能会从服务国家战略的“公器”异化为谋求局部利益的“利器”。在区域间激烈竞争的背景下，地方政府可能以改革创新为名，将地方保护主义或部门利益诉求包装为立法方案。例如，通过变通立法设置不合理的市场准入门槛或实施歧视性补贴政策。这种行为的实质，是立法功能的异化：原本旨在为国家供给高质量制度产品的立法活动，其目标被置换为追求地方经济增长或部门权力扩张。其危害是系统性的，不仅直接削弱法制统一原则，造成市场割裂，还会损害改革试验的公信力。因此，建立贯穿始终的、以立法目的与改革实效为核心的实质性控制机制，对所有变通立法的必要性与合理性进行严格把控，是防止这项改革工具功能异化、确保其始终服务于国家治理现代化这一根本目标的必要保障。
四、概括式授权地方立法事项范围的规范进路
授权地方立法事项范围的模糊性与法制统一原则间存在明显张力。如何在保障改革创新活力的同时，将授权地方立法限制在合理的法治轨道内，是制度完善的关键所在。对此，可以通过构建“原则指引+程序约束”的复合型控制体系加以回应，即以体系解释方法为授权地方立法事项范围划定服务国家战略的柔性边界，并辅以严格的备案审查与立法评估机制，从而实现对地方立法创新的有效引导与监督。
（一）运用体系解释为概括授权划定柔性边界
面对授权地方立法事项范围过于宽泛所带来的法制统一风险，如何对其进行有效规范已成为制度完善的核心议题。一种简单化的思路是为概括式授权制定明确的权力清单，但这种过于刚性的模式与改革试验的内在要求相悖。更为科学且具有可行性的路径，应是在承认其范围具有动态性的前提下，引入体系解释方法，为授权地方立法划定一条有原则、有弹性的柔性边界，实现“放活”与“管住”的平衡。
1.“清单模式”的不适应性分析
在讨论如何界定授权范围时，“清单模式”是一种常见思路，即通过正面或负面清单明确立法权限。然而，这一模式的适用性并非绝对，而是与授权地方立法所应发挥的作用紧密相关。
正面清单模式通过列举允许立法的具体事项来划定范围。这种模式的优势在于边界清晰、预期明确，适合用于以构建特定规范体系为主要功能的授权地方立法。海南自由贸易港授权立法即为典型。海南的核心任务是快速构建一套对标国际高水平经贸规则、稳定且完备的法治体系，其立法追求的是特定领域的深度与体系性。因此，《海南自由贸易港法》将立法范围聚焦于“贸易、投资及相关管理活动”，这种正面清单式的界定，能够确保立法资源集中服务于核心战略目标，为国际投资者提供高度的法律确定性。与之相配套，法律也明确了其在清单范围内可以经批准触及法律保留事项，实现了深度改革与清晰授权的统一。
然而，对于承担一般治理试验任务的经济特区和浦东新区，正面清单模式则难以适用。这两个区域的核心使命是为国家在更广泛的治理领域内进行改革探索，其立法价值主要体现在广度、前沿性与动态响应能力。治理试验面对的是不断涌现的新问题与未知领域，从数据治理到个人破产，再到人工智能监管，这些议题往往难以被预先穷尽并列入清单。设立各类试验区的目的，就是通过试点探索某些领域改革开放的路径或可能性，在积累相关经验的基础上，为其他区域的发展树立样板，并推动相关制度在更大范围内推广。如果强行采用正面清单，无异于为授权立法设定过于刚性的边界，从根本上削弱制度创新活力，使其难以有效回应改革深水区的动态需求，从而与授权初衷背道而驰。
负面清单模式，即通过列举禁止立法的领域来界定授权范围，看似比正面清单更为灵活，但在授权地方立法的语境下同样面临实践困境。一份有意义的负面清单，其内容不能仅是重申宪法和法律的基本原则（如不得抵触宪法、不得规定国防外交等绝对国家事权），因为这是所有立法活动的基本前提，如此规定并不能为处理前沿、疑难的立法权限争议提供任何实质性指引。若要制定一份更具操作性的、详尽的负面清单，则会遭遇与正面清单相似的难题，即无法预见未来改革可能需要突破的全部领域。例如，在制定个人破产条例之前，是否应将“民事基本制度”列入负面清单？如果列入，则相关改革无法进行；如果不列入，则清单本身又失去了意义。因此，对于旨在探索未知领域的治理试验而言，负面清单同样难以划定科学有效的边界。
2.体系解释方法的引入与适用
授权明确性是授权地方立法的必要条件，但其标准存在弹性空间。即使立法者通过概括性或不确定的法律概念来描述授权的内容、目的与范围，也不必然违反授权明确性要求，因为授权决定之外的规范同样可以作为解释依据。经济特区授权立法、浦东新区授权立法的授权决定文本，在事项范围上并未达到明确性要求，由此引发了一定理论争议，并且难以通过传统清单模式加以完善。但这并不意味着授权地方立法事项范围的明确性无法得到补正。体系解释作为一种既能提供原则性指引又能保持改革灵活性的解释方法，为实现授权立法的明确性要求提供了重要的理论工具。
体系解释是一种基础的法律解释方法，其核心要义在于，不是孤立地理解某一法律规范或授权条款，而是将其置于一个相互关联的、具有统一目标的规范体系中来确定其准确含义。“体系思维及其体系解释方法不仅可以解决法律规范之间的相互矛盾，还可以避免法律与社会、法律与价值相互冲突，满足法律与其他社会规范之间一致性的要求。”就授权地方立法而言，这意味着应当将抽象的授权条款与授予该权力的国家战略部署、改革目标等一系列纲领性文件视为一个有机整体，通过理解整体的目标与精神来界定具体条款的涉及事项。引入体系解释方法的意义在于：不局限于对条文用语的机械解读，而是转向对立法目的与制度功能的实质性把握；不试图设定一劳永逸的刚性边界，而是建立一套动态的、以原则为核心的论证标准和评判框架。这使得对授权地方立法事项范围的界定能够兼顾原则性与灵活性，既为地方创新提供了广阔空间，又确保其始终服务于国家整体战略，不致偏离轨道。
在具体适用中，应将国家发布的关于该区域的根本性、纲领性战略定位文件作为体系解释的主要依据。具体而言，经济特区、浦东新区授权立法的事项范围应当受限于经济特区、浦东新区的建设目的与建设方向。“经济特区立法主体所制定的法规、规章在经济特区实施，因此在立法中必须立足于经济特区实际，根据经济特区的具体情况和实际需要来立法。”授权地方立法往往伴随特殊政策的施行与特殊体制的建立而产生，特殊政策和特殊体制是授权地方立法的制度载体，也是其存在的根基。正因如此，授权地方立法的第一要义便是服务对应特殊政策和特殊体制。“从法律文本对于国家政策概念的使用，以及国家政策在司法裁判中的运用情况看，国家政策对于我国法治实践起着举足轻重的作用。”亦有学者指出，规划纲要文件同样可以视作具有法律属性。与五年规划纲要相比，《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》《中共中央 国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》等政策文件虽然更为具体，但也是中央授予地方特殊立法权目的的集中体现，构成了判断其所有立法活动正当性的重要依据。
基于此，任何一项授权立法，特别是涉及对上位法进行重大变通或触及法律保留事项的立法，都必须在程序上和实体上进行严格论证，即清晰地阐明其与国家战略的内在关联。这一论证应包含两个核心层面：第一，战略必要性论证。地方立法机关必须系统阐述，该项立法是实现国家战略定位文件中所明确的某一核心目标或具体任务所不可或缺的制度安排。论证的关键在于建立起从“国家战略目标”到“改革实践障碍”，再到“具体立法供给”之间的逻辑关联，证明该立法是为完成国家任务所必需，而非单纯的地方性事务。第二，制度探索性论证。立法机关还应当说明，该立法项目具有为全国性制度建设提供经验的探索价值。这要求立法所回应的问题具有一定普遍性，所构建的制度模型具有可借鉴、可推广的潜力，从而体现其作为国家“立法试验田”的功能担当。这一标准旨在确保地方的制度创新始终着眼于全局，防止立法权被用于满足狭隘的局部利益。
通过上述路径，体系解释方法为概括式授权划定了一个柔性但清晰的边界。这个边界并非由具体的禁止或允许事项构成，而是由一套严格的、以服务国家战略为核心的论证责任构成。一项立法是否在授权范围内，评判标准不再是其是否触碰了某个清单项目，而是其能否充分有力地证明自身是服务国家战略所必需的、具有探索价值的制度创新。
（二）强化备案审查为主导、立法评估为辅助的程序性法治约束机制
在通过体系解释为概括式授权划定原则性边界之后，还必须辅之以贯穿立法全过程的程序控制机制，以确保地方立法创新始终在法治轨道内运行。这一机制的核心，在于将监督方式从形式化审查，转变为以备案审查为主导、以立法评估为辅助的实质性和动态化控制。具体而言，其路径主要体现在两个相互衔接的方面：一是通过完善备案审查制度，使其具备实质判断与前端指引的功能；二是在此基础上建立专门的立法后评估机制，对变通法规的实际效果进行科学检验，形成完整的制度反馈闭环。
强化备案审查制度，细化审查方式和审查标准，对授权法规中的变通条款进行重点审查，是对授权地方立法进行程序控制的关键所在。现行备案审查制度侧重于审查法规条文是否与上位法具体规定相抵触，这种模式难以有效评价以变通和创新为目的的授权立法。因此，有必要推动审查模式从形式审查向实质审查转型。构建实质审查的关键环节是将授权法规中的变通条款作为备案审查重点对象。授权地方立法是一种典型的目的思维，其变通目的是否正当，是备案审查的关键所在。更重要的是，变通条款往往导致下位法与上位法在规范文本上的不一致，事实上是在特定的实施范围内对法律进行了修改。“条文的修改比条文的创制更加严肃，因为这涉及对既有条文的否定。”全国人大常委会法制工作委员会指出，要对经济特区法规中存在的不当变通问题予以关注。与之相类似，《立法法》也仅赋予了地方性法规在法律保留事项之外就法律未规定事项进行创制的权限。创制固然是一种广泛意义上的变通，但单纯变通法律的权限却是授权地方立法独有。因此，可以看出立法机关对待单纯变通法律的态度比对法律未规定事项进行创制的态度更为谨慎。
构建变通条款实质审查环节的核心举措，在于要求地方立法机关在报送授权法规备案时，必须附随一份详尽的变通理由说明书，并将该说明向社会公开。现有相关授权文本已经对授权地方立法的说明义务作出了初步规定。《全国人民代表大会常务委员会关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》规定：“浦东新区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、部门规章作出变通规定的情况。”《海南自由贸易港法》第10条第2款规定：“海南自由贸易港法规应当报送全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；对法律或者行政法规的规定作变通规定的，应当说明变通的情况和理由。”有学者指出：“就变通说明的内容而言，自贸港法规为‘情况和理由’，浦东新区法规仅为‘情况’，但不宜由此认为后者无须说明变通理由，乃至推定浦东新区法规说明义务的强度更低。”在制度设计上，这份说明书应成为一项法定的、具有约束力的论证义务，其内容需系统阐述该项立法的战略必要性、制度探索性、法律依据与风险评估，为审查机关和社会公众判断其正当性提供充分依据。在此基础上，备案审查的重点也应作相应调整。审查机关不再局限于文本比对，而是依据公开的论证报告，并结合专家意见与社会反馈，对变通的目的正当性、论证充分性，以及变通范围与力度的适当性进行实质性判断。如此，备案审查便从一种被动纠错程序，转变为能够对地方立法创新进行有效引导和规范的能动性监督机制。
就具体审查工作而言，由于授权地方立法具备变通已有法律规定的特点，其合法性审查还存在上位法已有明确规定，但与上位法的立法目的和立法精神相反的情况，这是当前合法性审查工作较少关注到的问题。已经得到明确列举的合法性审查内容共有5项：（1）上位法有明确规定，与上位法的规定相反的；（2）虽然未与上位法的规定直接相反，但旨在抵消上位法的规定的，即所谓“上有政策下有对策”的；（3）上位法没有明确规定，与上位法的立法目的和立法精神相反的；（4）违反了《立法法》关于立法权限的规定，越权立法的；（5）下位法超出上位法规定的处罚的种类和幅度的。其中第1、2、5项显然难以适用于授权地方立法，仅有第3、4项对审查授权地方立法的合法性具有实质意义。此外，第3项仅涉及“上位法没有明确规定”的情形，仍不够周延，在审查授权地方立法的合法性时，还要考虑到上位法已有明确规定，而相关变通立法与上位法的原则、精神相抵触的情况。
建立专门且常态化的立法后评估机制，是对立法进行动态效果检验的必要补充。“良法善治本身要求制定的法律、法规是科学的、民主的、可操作的。为了保障立法的科学性、民主性，对立法质量进行评估成为中央、地方的重要抓手和手段。”当前，已有地方通过制定地方立法评估条例的方式来构建评估机制，实现地方立法评估的制度化。与授权地方立法相类似的、具备改革创新属性的国务院地方改革试点授权和先行性行政法规授权，其评估机制已经具备了一定的完备程度。一项旨在试验的法规，其价值最终体现在实施效果上。因此，应针对授权地方立法建立独立的第三方评估制度，在相应法规实施一定期限后，委托专业机构对其进行系统评估。评估的核心指标应区别于一般立法，需紧密围绕授权立法的特殊功能展开，重点考察三个维度：一是改革成效，即法规是否有效解决了预设的改革难题并达成预期目标；二是可复制推广性，即其创设的制度模式是否为国家层面立法提供了有价值的经验蓝本；三是对法制统一的实际影响，即法规实施中是否引发了非预期的负面效应。评估结果必须与立法决策过程紧密挂钩，作为该法规后续修改、废止或决定是否向全国推广的关键依据，从而形成从地方试验到效果检验，再到制度完善或国家立法的完整反馈机制，确保每一项制度创新都能得到科学的评判与负责任的对待。通过强化备案审查和建立立法后评估机制这两项程序性机制，可以为授权地方立法构建起一套兼具原则指引与过程监督的完备规范体系。
五、结语
我国授权地方立法事项范围的界定已超越了单纯的立法技术范畴，其本质是在新时代背景下如何实现改革和法治相统一的重大命题。通过对授权地方立法实践的系统考察可以确证，授权事项范围的“概括”与“具体”，并非制度设计的随意为之，而是由被授权主体承载的国家战略任务所决定：经济特区与浦东新区的一般治理试验任务内在地要求概括式授权的灵活性以应对探索需要；而海南自由贸易港的特定规范体系构建则必须依赖具体式授权的稳定性以对接国际规则。基于这一功能决定论，试图通过预设详尽清单来划定刚性许可与禁区的传统规范路径，显然难以适应改革试验的动态演进需求，不利于释放制度创新活力。授权地方立法事项范围完善的重心应从静态僵化的事前事项划定转向精巧且富有韧性的全过程实质控制。如此，方能在充分释放地方改革红利的同时，确保其对国家法制统一原则的遵循，真正达成对地方立法“放活”与“管住”的动态平衡，并在推进国家治理体系现代化与全面深化改革中发挥更为关键的制度供给与引领作用。面对共同富裕示范区、雄安新区等承载国家重大战略使命的特定区域，授权地方立法将成为破除体制机制障碍、填补规则空白的核心工具。这种精准化、差异化的法治保障，不仅能为特定区域的改革攻坚提供合法性依据，更能通过局部经验的提炼与升华，推动国家法律制度的迭代完善，从而在更高水平上实现改革与法治的有机统一。
出处：李天雨，秦前红：《授权地方立法事项范围的扩张逻辑与规范进路》，载《西南政法大学学报》2026年第2期，第57-74页。
