陈媛: 亚洲国家反腐败的三种强力道路

选择字号:   本文共阅读 1470 次 更新时间:2018-09-30 08:10

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陈媛  


摘要:腐败是亚洲国家共同面临的政治问题,腐败的形式以及反腐败的道路却五花八门。笔者指出,目前亚洲国家呈现出三种反腐败的道路特征,这三个国家分别是:议会共和制的新加坡;总统共和制的韩国;人民代表大会制的中国。本研究打算重提反腐败道路,以此为分析框架,建构反腐败的道路话语。具体从考察近几年新加坡、韩国和中国的腐败案例入手,探讨各自反腐道路的主要构成要素,在比较的视野中考察亚洲国家反腐的独特性。


反腐败:亚洲反腐政治景观


从透明国际组织公布的2015年清廉指数的排名来看,亚洲国家的腐败依然严重,被评估的27个国家和地区中,得分超过60分的只有4个国家和地区,新加坡排名世界第八、亚洲第一,中国在世界上排第84位,比2014年的第100位有所提升,韩国排第36位,朝鲜和阿富汗继续以8分和11分居最后两位。按照亨廷顿的说法,现代化是现代社会滋生腐败的原因。

本文以亚洲的三个国家——新加坡、韩国和中国为分析对象,尝试厘清各国反腐运动的现状及其背后的逻辑,以期获得启示。新加坡在殖民和独立初期,政府内部的腐败问题是很严重的,经过一段时间的腐败治理,目前成为廉洁指数排名世界第八(透明国际组织2016年1月最新数据)的国家。当下,新加坡的反腐行为是否还在持续?在理念和机制上有没有什么变化?是否存有新的理念或新的治理形态?这些问题值得探究。李路曲教授曾指出新加坡和中国在文化传统、体制形式、发展模式等方面具有很大的相似性,因此,与新加坡进行直接比较,有利于阐明中国政治发展模式的向度以及治理方式变革的速度和深度的效果,也有利于阐明发展中的问题。

韩国是中国的邻国,其原初的威权政治促进了经济的快速增长,但家族腐败严重,甚至多次导致政权更迭。民主化转型之后,韩国腐败问题得到了改善。朴槿惠在任期间颁布的《金英兰法》堪称是世界上史无前例的框架性反腐法案,据韩国国民权益委员会统计,《金英兰法》共涉及40919个机构的400余万人。然而,2016年国际十大案件之一,韩国总统朴槿惠的“闺蜜门”就能算上一桩,该事件引发了整个韩国政局的剧烈动荡。韩国从传统社会到现代社会,在反腐败斗争上积累了很多成功的经验,虽然有一些痼疾难以根除,但是其反腐道路有其独特之处。此外,在比较的视野下,我们既要横向比较,也要纵向比较。中国的反腐败运动自古就有,新中国的反腐斗争更是一部长篇史。党的十八大以来,再次进人强力反腐时期,习近平总书记强调“打铁还需自身硬”,高度重视反腐工作。全国纪检监察机关在査处苍蝇老虎的同时,挽回了大量的经济损失。据统计,截至2015年6月,已经有效挽回损失387亿元。目前,中国在2015年国际透明组织公布的廉洁度排名中排第84位,而在2014年是第100位。这足以说明中国近年来的反腐工作成效显著。但是,仍然有一些重大腐败案例频频发生。党的十九大刚刚召开,总书记的报告中仍然强调“坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍,坚定不移‘打虎’、‘拍苍’、‘猎狐’,不敢腐的目标初步实现,不能腐的笼子越扎越牢,不想腐的堤坝正在构筑,反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”。

由此可见,腐败是亚洲国家面临的同一个政治问题,但是腐败的形式以及反腐败道路的选择五花八门。笔者试图从这三个国家的反腐经验出发,找寻近年来的腐败案例,分析各自反腐道路的特征,期望在比较的视野中为中国反腐败斗争提供有益借鉴,这也将有助于增进对亚洲国家反腐败不同特征的深人了解,形成相互的参考价值。与此同时,深思反腐败道路的独特性,这意味着虽然腐败是世界的通病,是人性的共性,但是规律性和普遍性的经验并不能成为具体某个国家完全复制与效仿的对象,发展符合本国历史与政治经济背景的反腐特色才是解决腐败症结的正解。


反腐败道路:旧话重提


针对腐败与反腐败的问题,学者们采用了不同的研究路径和研究框架,形成了一派繁荣的学术景观。改革开放以来,对腐败问题的研究更是在中国成为热潮,主要呈现出以下几种分析框架。??

第一,以权力制衡理论来讨论腐败问题。权力制衡理论萌芽于古希腊古罗马时代。现代意义上的权力制衡理论是在近代17、18世纪由洛克、孟德斯鸠确立,是政治学的重要理论之一。洛克把国家权力分为立法权、执行权和对外权。在洛克的基础上,孟德斯鸠指出“一切有权力??的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。为防止权力滥用就必须以权力限制权力,实现立法权、行政权、司法权三种权力的分立制衡。从权力制衡理论的分析框架出发,讨论腐败,即公权力的腐败,实质上主要是从立法和司法的角度探究对权力的制约与监督。

第二,从现代化理论出发讨论腐败。20世纪70年代,由亨廷顿阐释的现代化与腐败的关系广受学界的认可,即所谓的腐败与现代化相伴相生的理念。众多的反腐败研究都预设了上述理论基础,由此,在该分析框架下对腐败治理的讨论主要集中在对现代性的反思上,破解现代化的难题是众多学派研究与争论的焦点,对腐败的研究也和这一难题交织在一起。

第三,从寻租理论入手讨论腐败。20世纪80年代,中国一些学者引人西方寻租理论来解释与分析腐败现象,以此探讨反腐败的举措。寻租理论的最早萌芽于20世纪60年代。1967年美国经济学家戈登?图洛?克在他的论文《关于税、垄断和偷窃的福利成本》首次涉及寻租活动。随后,以布坎南为代表的公共选择学派指出寻租活动是通过政治活动展开的,限制寻租就是要限制政府。1974年,克鲁格在探讨国际贸易保护主义政策形成原因的论文《寻租社会的政治经济学》中首次提出了寻租概念。经济学家麦切尼将寻租理论与官员腐败问题联系起来,将政客利用行政干预增加私人企业的利润、人为创造租金、诱使私人企业向他们“进贡”作为取得这种租金的条件的行为称为“政治创租”,将政府官员故意提出某项会使私人企业受损的政策作为威胁、迫使企业与之分享既得利益的行为称作“榨租”。?学界一批研究者借鉴寻租理论,以此作为分析框架来分析腐败问题,这一分析框架是从经济的角度着手,反思市场经济的不健全,政府对市场的过度干预以及制度的不完善。

第四,在制度反腐的框架里讨论腐败治理。与权力制衡相对应的另一种分析框架则是制度反腐。当下,制度反腐理论代替了权力反腐,渐渐成为具有主导地位的影响力。制度反腐理论认为,腐败发生的根本原因就是不遵守制度,由此强调通过科学的制度设计减少制度漏洞,强化制度的执行力。在制度反腐框架下分析中国的腐败治理,主要分为两个层面,一个是具体制度层面的探讨;另一个是抽象层面,强调法治为核心。现代政府理论认为,“任何实际运行中的政府,都不仅是一种体制,一个体系,而且是一个过程”,通过对政府过程的研究可以“揭示政府在运行过程中所产生的种种‘偏离’现象及其规律”,从中“寻求减少政府非法‘偏离’行为的措施”。探讨反腐倡廉道路的过程机制是制度反腐框架下的重要内容。

第五,在文化反腐的框架里讨论腐败治理。反腐败从某种意义上而言,也是一种文化斗争。文化是在一定社会群体中流行的情感、倾向、观念、态度、价值观的总和,腐败文化是治理腐败的严重障碍。所谓文化反腐就是通过各种形式和途径把廉洁的价值观念和基本原则?渗透到法律制度和人心,从而达到反对和防治腐败的目的。从文化的分析框架来探讨腐败治理,实则是探讨如何治理腐败文化,纠正腐败文化的侵蚀,净化社会风气,宣传健康的文化价值理念,为制度反腐奠定良好的文化基础。中国反腐倡廉的运动一直努力建构和培育廉洁的文化和政治文明,这说明,我们早已深刻地认识到重视廉洁文化意识的紧迫性与重要性,只是如何达到这一目的,尚有很多未解的空间。

第六,反腐败模式分析。反腐败模式指的是包括反腐败制度、反腐败基本政策和基本理念等在内的一个整体性的概括,具有可借鉴性,也可以将其理解成一种道路。作为一种模式或道路,都是在特定的时代、特定的社会政治经济制度下的产物,都是与特定国家的历史文化传统联系在一起的,具有特殊性。但因为反腐斗争的同一性和普遍性,不同的道路或模式会有一些可以借鉴与学习之处。在此框架下,学界呈现出一批分析中外各国、各地区反腐败模式及利弊之处的成果,以期寻求某种重要的理论和实践意义。

上述种类是几种主要的反腐败分析框架,本研究旧话重提,以反腐败道路为分析框架,建构反腐败的道路话语,考察近几年新加坡、韩国和中国的腐败案例,探讨各自反腐道路的主要构成要素。所谓旧话重提,并非重复前人的研究工作,而是关注变化,关注这三个国家反腐道路是建立在什么理念之上,有过什么样的变化,变化之后成效如何。通过比较,试图建构亚洲三种反腐败道路的话语,并找到对中国反腐的新启示与新理念。?


来自亚洲的案例


(一)新加坡


目前,中国在学习新加坡反腐经验方面都是参照新加坡殖民期间以及建国初期的腐败案件,如果我们要深人了解和学习新加坡的反腐经验,跟进新情况,了解新理念就十分必要。笔者尝试搜索新加坡近十年腐败案件,数量不多,其中有六起案件最受关注,在此,笔者选取贪污数额最大以及数额最小的两例案件作为分析对象。

案例一:Edwin Yeo,新加坡贪污调査局(CPIB)的前任助理司长,被指控贪污数额超过170万新币。2012年9月,贪污调査局收到了支付某些业务费用(是通过Edwin Yeo的账户支付的)已经逾期的信息,由此他的非法行为得以曝光。当年10月18日,这个机构向商业事务局递交了一份Edwin Yeo贪污的报告。法院透露,每笔挪用的钱,他都会用下一笔可以使用的现金来填补窟窿。他通过网上银行,瞒天过海转移了470265新币到他的个人账户上。他还伪造了一个支付收据来欺骗贪污调査局的行政司长助理Sze Chinyu,让他认为钱已经支付给了一个电器供应商。Yeo总共挪用了176万新币,其中的164万已经不能被偿还了。检察官Ng认为,Yeo的行为影响了公众对于公共服务诚实性的信心,因此应当严惩。法官同意检察官的观点,即这是一起令人吃惊的滥用职权与破坏信任的案例,并且这些违法行为是经过精心策划的,极为恶劣。当Yeo在2008年第一次贪污1200新币的时候,没有人注意到他的这一行为,这也让他变得更加贪婪。接着,他涉嫌挪用的款项一年比一年多:从2009年的95000新币到2010年的106000新币,2011年的320000新币,一直到2012年约120万新币,之后才被他的同事揭发。贪污调査局在一份声明中说,他们在2012年的9月14日知悉了情况。经过初步调査,Edwin Yeo被停职并在第二天被禁职,最终被判处10年监禁。??

案例二:郑尊行,他之前是新加坡国立大学的法学院副教授。据报道,郑尊行被指在2012年5月到7月间受贿,作为给予髙文慧同学好成绩的酬劳。除了两次性贿赂,他也被指三次接受女学生给他的一支价值740新币的万宝龙笔、两套价值230余新币的衣服、一个价值160新币的ipod Touch,还有一次要求女学生帮他支付一笔1200余新币的账单。这名女学生向朋友坦露了这件事,但没想到事件会被揭发,贪污调査局还介人调査。郑尊行因此被判处人狱5个月,并失去了国立大学的教职。

从这两例案例中我们至少可以看到以下三点:其一,新加坡贪污案件中贪污经济数额最高的是164万新币,数额低的只涉及一些物品,所谓重有重罚,轻有轻罚;其二,大多数的贪污案件都是被群众举报,再由反贪局展开调査,最后通过司法程序宣判;其三,反贪污调査局的组织和体制具有独立性和权威性。


(二)韩国


2016年韩国发生的最大的一件事情就是2016年11月12日到19日首尔百万民众游行抗议朴槿惠。12日,示威的民众已经超过了100万,青瓦台13日一早就发布新闻,称已经听到了人民的声音,将虚心接受并严肃反思14日,就在朴槿惠启程前往土耳其安塔利亚的当天,首都汉城爆发大型反政府示威,韩国“全国民主劳动组合总联盟”,简称“民主劳总”,KCTU,劳动组合即工会)等53个民间团体发起了“民众总动员斗争大会”。下午1时起,抗议团体分别在汉城广场、世宗大路、汉城站广场、大学路等地举行集会,很多抗议者手持横幅,高喊“不要失业”“朴槿惠下台”“向裁员说‘不’”等口号。示威者主要针对青年就业难、贫富差距加大、米价暴跌、官方统一制定历史教材等问题。民主劳总的委员长韩相均发动示威斗争时对韩国日益拉大的贫富差距提出警告。他表示,在越来越多的劳工被迫接受低薪的临时合约的同时,财阀却“在钱堆里打滚”。这也是自2008年因反对进口存在疯牛病隐患的美国牛肉而举行“烛光示威”以来,汉城发生的规模最大的一次集会。韩国国会于12月9日下午召开全体会议,会上通过了总统弹劾案。根据规定,朴槿惠被停止执行职务,由国务总理黄教安替代主政。由此,朴槿惠成为韩国宪政史上第二位被弹劾的在任总统。实际上,韩国的政治和经济体制决定了政党与财阀之间的亲密关系,多任总统都曾爆出腐败丑闻。

韩国民众抗议腐败行为已经成为这个国家的行为方式,早在2008年16月,韩国上千民众曾在首尔举行烛光集会,抗议政府政策和腐败丑闻。集会者摇动蜡烛,谴责政府近来为髙档住房所有者减税的政策,称这项政策服务于“韩国百分之一最有钱的人”。民众还抗议上千名政府官员和数名执政党议员涉嫌私吞原本应发给稻农的政府补贴。2014年发生“岁月号沉船事件”,韩国市民组织大规模示威游行谴责韩国政府的腐败行为及消极的处理态度。更早的时代,“一起光州事件”可谓韩国具有历史意义的事件。这起事件发生在1980年5月18日至27日的光州,是一次由市民自发的要求民主运动。可以说,光州“518”运动敲响了韩国军人独裁统治的丧钟,加速了民主政治的到来。


(三)中国


自党的十八大以来,中国反腐倡廉开启了新篇章,党中央将党风廉政建设和反腐败斗争提到了新的高度。2016年42名“大老虎”密集受审,十八大以来首现死刑案例。案件数量过多,在此只提及两例判处死刑的案件。(1)2016年9月11日至13日,山西省太原市中级人民法院对内蒙古自治区政协原副主席赵黎平故意杀人、受贿、非法持有枪支、弹药、非法储存爆炸物一案,进行了一审公开开庭审理。庭审长达3天。11月11日,法院公开宣判,对赵黎平决定执行死刑,剥夺政治权利终身,并处没收个人财产200万元。(2)另一起案例的严惩力度也很髙,河南省安阳市中级人民法院公开宣判全国人大环境与资源保护委员会原副主任委员白恩培受贿、巨额财产来源不明案,对被告人白恩培决定执行死刑,缓期2年执行,剥夺政治权利终身,并处没收个人全部财产,在其死刑缓期执行2年期满依法减为无期徒刑后,终身监禁,不得减刑、假释。这是全面从严治党的新实践,从中可以透出中国共产党管党治党的新理念、新思路。


三种强力反腐道路


(一)小贪大治:新加坡治国与法治理念的新形态


在廉洁指数很髙的新加坡,反腐败运动从未间断,正如亨廷顿所言,腐败是现代化进程中永恒的政治主题。然而,治理腐败会呈现出不同的阶段,如新加坡,当腐败治理有了一定的成效,就转换了治国理念和法治理念,小贪大治是笔者对此的一种概括,这是反腐在现代化国家廉洁程度较髙时的主导理念。在这个理念导向下,新加坡贪污调査局发挥了十分重要的作用,该机构是直接隶属于最高行政当局的独立反腐败机构。首先,贪污调査局的局长由总理提名,由总统任命,直属内阁总理。然后,调査局独立行使职权,不受其他任何部门的指挥和管辖。不仅如此,新加坡还通过《防止贪污贿赂法》进一步保证该局反贪腐行为的有效性。比如,该法律賦予反贪污调査局局长和侦察员可以在没有检察长允许的情况下,对于其怀疑的贪腐行为,行使刑事诉讼法所賦予的与警察一样的调査权,而且这种调査视为警方调査。努力消除个人和党大于法的情况,把对官员的权力制约看成政治体系运转的基本要素,也是新加坡法治建设的发展路径。新加坡抑制腐败的成功很大程度上归因于这个机构。

然而,很多别的亚洲国家,如印度就没有学会这一点,它持续性地依赖中央调査局(CBI)。中央调査局成立于1963年4月,是一个警察机构,它的负责人是警务督察,负责执行如下功能:第一,负责治理腐败;第二,打击网络或者髙科技犯罪;第三,打击国家或跨国有组织的犯罪活动。根据印度在五个国际指数(腐败感知指数2012、PERC腐败调査2013、腐败控制2011、企业经营环境排名2013和政府公信力2012)中的评分来看,中央调査局在抑制腐败方面不够有效,其原因可以归为以下两点:首先,如前所言,印度持续性地依赖低效的中央调査局来治理腐败。而事实上,警察腐败在印度的猖獗令人吃惊,它的政府在过去50年内却依赖于这个机构。中央调査局的第二个弱点是,作为一个瞀察机构,它不仅要对付腐败,还要处理经济犯罪、组织犯罪和恐怖组织,而现在国际焦点在于对付恐怖主义,特别是在2008年11月26日孟买的恐怖袭击之后,因为资源有限,中央调査局难以完全专注于反腐败行动。显而易见,如果在一个国家警察腐败是猖獗的,警察就不应该负有控制腐败的责任,因为警察不可能也不会去调査他们自己的异常行为或者犯罪。因此,反腐败机构的独立性对于反腐败的成效具有举足轻重的意义。

新加坡反腐运动的成功,其中最重要的两个因素就是政府强烈的反贪意志与民众的公共精神。严明的法治,绩优的官僚体制,有效的反贪局等等,这些都离不开一个有着强烈反腐政治意志的政府。在新加坡自从人民行动党1959年走上政治舞台,打击腐败的坚定承诺就是其最重要的政治纲领之一。人民行动党以“保持清廉,消除贪污”的竞选承诺贏得了大选。这种承诺不是喊口号,我们从新加坡短时间内抑制住腐败与持续保持廉洁的现实中可见一斑,这当中除了智慧与能力,更重要的是决心。

现代性批判的向度之一就是对现代性下政治道德的质疑,腐败与现代性相伴相生,卢梭早就提倡建立道德政治,即把良好的社会状态建立在“公意”(普遍意志)的观念之上,这个公意就是道德。只有通过公意建构的社会普遍性的伦理原则,才可以重塑公民的政治道德,唤醒人们对共同体和公共精神的重视。新加坡会聚了来自世界各地不同种族的人民,但是它有着公共性的文化,这种公共性文化成为一种公共精神。新加坡民众已经把法律看作一种价值信仰,经由民众举报和投诉而立案的数量十分髙。反腐败应该成为一项社会系统工程,形成全社会的反腐败氛围是十分有利的反腐利器。


(二)民众抗争:韩国反腐的绝招


韩国曾经是腐败蔓延的国家之一,走过了一条曲折的腐败治理道路。首先,反腐败法律体系的不断完善成为韩国反腐道路的硬件。21世纪以来,在金泳三政府的基础上,2001年7月24日韩国制定了《腐败防止法》,这是一部综合性的、体系性的法律。2004年进一步制定了《反腐败关系机关协议会章程》,到卢武铉政府时期,强化了《公职伦理法》,再到李明博政府时期,2008年制定了《特定经济犯罪加重处罚法》、《腐败公职人员处罚强化对策》和《特定经济犯罪加重处罚法》,这些立法表明韩国的反腐败法律体系已经逐渐走向完备。直到2015年,《金英兰法》的通过,使得韩国的反腐败法治建设达到高潮。《金英兰法》被舆论称为世界上史无前例的框架性反腐法案,是韩国史上铺盖面最广、强度最大的反腐败法案。从其内容可见一斑:根据《金英兰法》的规定,公务员、媒体人及教职员的宴请费、礼品费和婚丧礼金分别不得超过3万韩元(182元人民币)、5万韩元(304元人民币)和10万韩元(608元人民币)。如果与职务有关联,不管金额多少都视为违法。这部法律对改善社会风气,从源头上整治传统社会的潜规则。

其次,反腐败机构的改革成效显著。2008年开始韩国反腐败机构改为国民权益委员会,该机构属于国务总理办公室的政府委员会,独立于其他部门,直接向总理负责。此外,韩国反腐败网络中最具特色的是民间反腐败组织以及市民的社会抗议行为。非政府组织参与政策制定,在反腐败斗争中发挥着越来越重要的作用,韩国的《信息公开法》的修订、《洗钱防止法》的制定、市民监察请求制度和市民监察官制度的实施等,都是非政府组织努力争取的结果。非政府组织不仅配合透明国际等全球性跨国组织的调査,还独立开展各类廉政指数的调査活动,在公民参与反腐败斗争的动员上也有很大的影响力。

民众抗争是由社会长期积累的反腐意识与民主意识促成的。韩国的这种公共精神与意识是在民主化的背景下产生并逐渐强化的,这也?和民主化之后几届政府推动的反腐败运动有关,从1980年的社会净化运动、1992年的“清洁水源运动”开始,韩国就形成了由政府主导,再动员公民参与反腐的反腐治理体系。由此,公民的民主意识、法制意识不断增强,使得韩国的反腐败道路呈现出民众抗争这一特殊而有力的形式。


(三)以执政党为中心:中国特色反腐倡廉道路


中国反腐运动的特征是“以政党为中心的中国特色的惩治与预防腐败体系”。党中央对反腐败有着坚定的决心,并且是反腐败的领导者、组织者和推动者。这是因为中国与西方国家的不一样之处在于先有了中国共产党,才建立了中华人民共和国,这决定了中国共产党在社会生活中的特殊地位。新的历史条件下,中共中央修订了《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》,这反映出中国的反腐是以党内廉洁为核心,而党内反腐又从制度与道德自律两个层面同时进行,廉洁从政、廉洁用权、廉洁修身、廉洁齐家、风清气正的政治生态是中国治理腐败的主要目标。中国的现代政治体系是在政党主导下确立起来的,是从政党那里脱胎出来的,其维系与健全离不开政党的主导作用。中国政治体系的这种成长逻辑,决定了维系政治体系的反腐败体系的成长必然以政党反腐败为其逻辑起点。

执政党领导反腐的内涵,一是执政党处于反腐败战略与议程制定的主体地位,从而使反腐败斗争始终处于政治生活的核心,形成反腐败政治生态;二是执政党始终主导着反腐败话语的构建与实践方式的构建,形成体系化方针政策和实践技术,形构了强大的体制性力量;三是执政党充分运用国家和社会的各种工具,建立起执政党领导下的人民、国家、社会、制度髙度统合协同的反腐败治理体系,这就是中国特色的反腐败道路。这个道路既非新加坡的国家强力反腐道路,也非韩国的民众抗争反腐道路,而是由执政党领导,国家与社会髙度合作、法治德治一体、标与本兼治的强力反腐败道路。

可以说,十八大以来,中国政府展现出了将反腐进行到底的决心,习近平总书记要求加强对政治权力的约束,创造一个“制度笼子”,确保党员干部“不敢腐、不能腐、不想腐”。十八届六中全会提出,建设廉洁政治,坚决反对腐败,是加强和规范党内政治生活的重要任务。会议对加强党的建设、全面从严治党、营造风清气正的党内政治生态提出了全面要求并做出了明确的顶层设计和制度安排。2016年12月28日中共中央政治局召开了会议,习近平总书记主持会议,听取中央纪律检査委员会2016年工作汇报,研究部署2017年党风廉政建设和反腐败工作。会议强调,要全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,推动全面从严治党向纵深发展。从这里我们可以看到,中国的反腐体系仍然坚持以党内为主,中国共产党的反腐责任也在不断加强,这既符合中国“党建国家”的国家建设形态,也符合“党管干部”的权力结构。未来,中国需要不断强化这一反腐败体系的独特性,在中国共产党“彻底反腐”的信心与主导下,在“从严治党”的实践中,完成反腐败改革的制度化,推进重塑国际反腐新秩序的实践。这项事业的成功,关键在党。


亚洲反腐败的政治逻辑再讨论


反腐败是国家治理话语的永恒主题,目前,亚洲国家的反腐败呈现出三种独特性,一种就是由国家主导且具有小贪大治的理念,一种是民众抗争行为带动反腐,一种则是执政党主导的反腐行为。虽然,各个国家都还存在尚未攻破的难题,但是,这三个国家都在反腐败的道路实践上体现出某种成功性。这种成功性反映了亚洲反腐败的政治逻辑。

首先,国家是反腐运动的关键变量。

韩国、新加坡和中国都有着自己的反腐逻辑,表现在意识形态、国家文化、法律制度与民众动员等层面,但其关键的变量都是国家。韩国的民众能够积极参与反腐,实则是一种国家动员的成效,这种动员是以政治赋权建设为基础的。1987年6月29日,韩国执政党总统候选人卢泰愚发表“6.29宣言”,在民主化改革进程中,推动政治賦权建设。由此,建立了开放的政治生活环境,民众的言论自由等权利得到了保障,政治参与能力也逐步提升。在韩国反腐败的体系中,公民的参与是由国家动员的,长此以往就形成了一种廉洁的公共精神。公共精神体现了一种德性,它是社会中公民的一套基本道德和政治秩序观念、态度和行为取向,体现为公民对公共生活的热情,对公共事务的关怀,以及对政治生活的实践。公共精神是廉洁政治生态建构的灵魂,韩国现代公精神的培育是成功的。新加坡的反腐败运动,国家是第一责任主体,在反腐的实践中彰显了国家责任。国家责任是一个容易被理论化和概念化的对象,因此需要通过制度的改变及政策的改进,在实践中被激活。新加坡的国家主导体现出以制度为基础的特征。

回顾中国历史,从新民主主义革命开始,中国共产党就是现代国家建设与治理体系的核心能动者。中国的反腐败治理也呈现出以党的领导为核心,以党内纯洁性建设为主的行动逻辑。目前,中国共产党领导与推动下的现代国家治理体系正在不断走向完善,十八大以来,中国非常强调实践性,尤其是在2016年11月,中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,部署在上述三省、市设立各级监察委员会,以此作为行使国家监察职能的专责机关。这是中国在反腐败机构上做出的重大变革,以试图解决以往的反腐败机构独立性不够、相对松散,机构授权不足等问题。监察委员会将对人大负责、向人大汇报工作,这会成为破解“同体监督”难题的突破口。习近平总书记强调,试点是改革的重要任务,更是改革的重要方法。这种改革与国家责任有机结合,强化了反腐力度,彰显了实际效果。国家是一个制度体系,只有强化与明确反腐败过程中的国家责任,才能在制度体系与法律层面中获取力量,实现中国反腐败的突破。由此,我们可以说,韩国、新加坡和中国的强力反腐都体现出一种国家的主导能动性。

其次,关键变量中具有共同逻辑。

韩国、新加坡和中国在反腐败体系中体现出的关键变量——国家,其背后的逻辑与原因也具有共同性。第一个共同的原因,即国家合法性的压力。李普塞特将“合法性”定义为政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。权力腐败是导致政权出现合法性危机的一个主要原因。韩国的现代政权合法性来源于公众的意志,政府代表的是公意,腐败则是滥用和出售权力的行为,会造成人民丧失政治信任感,动摇政治信仰,由此导致国家合法性的降低。其表象则是人民积聚反对情绪,组织群体性抗争,严重时会造成对现有政权的反抗,酝酿成剧烈的社会冲突。这种国家合法性的压力是韩国强力反腐的根本原因。新加坡人民行动党在领导人民争取国家独立和去殖民化斗争中做出的重要贡献,为其贏得了执政的历史合法性。随后,建立长期执政的合法性保障也是人民行动党首要的政治目标。除了依赖良好的绩效与先进的执政理念等因素提髙其执政的合法性,廉政建设是新加坡国家合法性最重要的基石。中国的国家合法性是建立在中国共产党执政合法性的基础之上,压力主要根源于政党腐败。十八大以来党中央开启了全面从严治党的局面,表示这是执政党的使命。习近平总书记强调“人心向背是最大的政治”。实则中国自古就有“得民心者得天下”“得道多助,失道寡助”之说。中国也深刻认识到惩治腐败、治理腐败是巩固合法性的重点。腐败能导致国家的合法性危机,这一论断是毋庸置疑的。

第二个共同的原因:三个国家的反腐动力都来源于治理绩效压力。

腐败一直是影响国家治理绩效的关键性因素。治理绩效是执政党在治国理政的过程中获得的业绩与效能,是影响人民评价与认同政党的核心要素。当国民认为政府严重腐败或官员以权谋私,他们就会对治理绩效加以否定。根据世界银行有关“善治”的定义,其中就包括反腐败斗争的维度。对韩国而言,公民满意度测评就是对政府满意度和信任度的评价,这都受到治理绩效的影响,其中包括反腐斗争、经济发展以及其他公共服务等方面。韩国历届政府的更迭都包含腐败所带来的绩效压力,因而,从70年代中期开始反腐败运动被正式列入政府计划。新一届政府也都会将治理腐败作为提高政府治理绩效的重要议题。新加坡在国家治理绩效上的得分很高,体现出政党自律、政府廉洁与人民的高度认同感等特征。不过早在1959年,人民行动党刚刚执政之时,国家治理绩效不尽如人意,贪污腐败盛行。随后,人民行动党主要从制度与法治两个层面展开了全面反腐的行动,良好的政府预算制度是政府绩效的基础,再加上独具特色的公务员制度与严谨的防止贪污法,使得人民行动党在民众中的威望不断加强。各国之间最重要的政治分野,不在于他们的政府形式,而在于政府的有效程度。有的国家政通人和,具有合法性、组织性、有效性和稳定性;另一些国家则在政治上缺乏这些素质;这两类国家之间的差异比民主国家和独裁国家之间的差异更大。对于中国共产党来说,党员干部的廉洁作风有利于实现政治治理绩效,能够体现出党代表着最广大人民群众的利益,否则将会降低民众的认可度,弱化广大人民对党的情感,减少信任度。习近平总书记在参加十二届全国人大三次会议江西代表团审议时指出:“反腐并不会影响经济发展,反而有利于经济发展持续健康。”这反映出中国共产党将经济绩效与廉洁绩效置于同等重要的地位。

第三个原因,则是国际压力。国际体系的相互承认是国家推行反腐运动的另一原因。1993年在德国柏林成立的“国际透明组织”每年发布一期“世界廉洁排行榜”,各国的腐败问题已经不再是国内的问题,而是日益受到国际社会和他国的关注。腐败不仅阻碍本国的经济与社会发展,影响国家合法性,更会对本国的国家和社会的声誉造成损害。廉洁指数排名似乎已经成为各国默认且相互竞争的排名,当排名落后了,本国都会重视,他国也会纷纷议论与评判;当排名提前了,各国也会相互观察与预测。由此,反腐败已经不再仅仅来自国内的压力,国际压力已经成为不可小觑的一股推动力,推动着全球化下的各国走向廉洁的生态。

第三,亚洲反腐败具有独特性。

很明显,亚洲三个典型性的国家的反腐败的逻辑与西方的国家反腐逻辑有着根本性的不同。西方国家的反腐逻辑是权力竞争反腐、权力法治反腐,是建立在权力制衡的理论基础之上。洛克认为,根据自然法,每个人生来就有追求生命、自由和财产的权利,这些权利是不可剥夺的天赋权利或自然权利,政府和社会的存在是为了维护个人权利,因而权利本身就构成了对权力的制约。源于古希腊的梭伦立法的法治思想在西方国家渊源已久,这就是西方国家制度反腐的理论根基。选举竞争也是西方国家腐败治理中十分有效的民主制度设计。因而,曾经有一种论断,民主制度对于反腐败是最有效的。??

然而,事实证明,民主制度并非治理腐败的唯一解药。韩国是新兴民主化国家,不同的民主化过程给反腐败道路带来了不同的图景1987年韩国民主转型之后,并未获得反腐的好成果。1990年一项调査显示,多达53.2%的受访者认为韩国在民主化方面没有进步甚至是退步了,50.7%的受访者认为,政治腐败是阻碍民主化的关键因素,70.1%的受访者认为政治家最腐败。?由此,当时的总统金泳三决心大力反腐,韩国开启了由国家核心导向的、结合有效大众政治参与机制的反腐特色之路。此外,新加坡和中国毋庸置疑是以国家为主要变量的反腐逻辑。改革开放以来,中国在建构现代国家廉政制度体系方面取得了长足的进展,现行的国家廉政制度体系在监督和制约权力、预防和惩治腐败方面发挥了一定的作用,中国在反腐败方面取得了一定的成效。制度化与法治化的反腐路径不再是西方民主国家的专利。从亚洲这三个国家的经验来看,我们似乎可以总结出:一个廉洁的政治生态的形成应该包括一个有着坚定反腐意志的政党,一个自身廉洁度很高的反贪机构以及一种廉洁的公共精神。十八大以来,中国共产党推行依法依纪反腐新常态已经形成政党、国家和社会三方面力量共同反腐的理念,引导群众有序参与,通过教育提高群众参与素养,通过组织建立群众参与通道。例如目前除了传统的信件、电话、上访等渠道,可以利用网络、APPS等新媒体手段向中纪委监察部举报。如何形塑良善的公共精神是一个需要深入讨论的难题,德沃金曾说过,意识形态似乎没有改变人的自私的基因,传统的方式如教育不是十分有效,或者说没有解决根本问题。现代性消解了身体,或者说大写的主体,打造了主体,意识形态国家机器下的主体具有虚构性。按照圣保罗的观点,主体被分裂为两个部分:一部分是有意识的主体,他遵从于律法,属于主体的自我部分;另一方面则是渴望逾越律法的无意识主体,应该属于主体的本我部分,即生命本身。在中国反腐败的话语中,激活主体的自我部分,实则指的是修正公民的概念。现代公民应当具有公共生活中的公民自觉和公民道德,并获得某种法律上的公民身份与权利的保障。新加坡和韩国的公民是现代意义上的公民,因而公共精神的培育十分顺利,公民实质性地参与反腐体系也是反腐成功的一大因素。对于中国这个有两千多年封建社会沉重历史压力的后发展国家而言,公民的培育是一个艰巨而复杂的历史重任。正如商红日教授所言,公民概念的使用,不仅仅是个词语问题,更重要的还在于其所蕴含的基本精神和主张问题。修正中国的公民概念以及培养公共精神是反腐败体系中建构廉洁政治生态的重要内容之一。目前中国在动员公民参与反腐败斗争上已获成效,在激活公民权利意识、生成公民精神的道路上保持信心和积极性,终将建构一个良善的国家与社会的生态,这将与反腐大业相辅相成。


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