作者简介：任剑涛，清华大学社会科学学院教授、博士生导师

文献来源：《云南师范大学学报》（哲学社会科学版）2026年第3期

摘要：基层治理是当前治理研究的热点，这是国家治理趋热大局的必然现象。基层治理存在城市居民(居委会)与农村村民(村委会)两个主体，包含权力基层与社会基层两个建制义项。这就意味着基层治理具有其特殊性：它既是高度分化的基层社会的权力与组织形式，也是十分复杂的基层民众分散化治理事务，还是难以按照国家意志完全整合起来的琐碎治理形式，更是需要有力动员基层社会成员积极行动起来的自主、自治与自律过程。取决于基层治理的这些特点，目前所强调的党建引领与技术赋能两大支点，既有其必须重视的优势，也存在改进的余地：一者，以两大支点建构起来的基层治理机制，需要清理它的表层逻辑与底层逻辑；二者，需要将其所具有的高层性与外部性，更为扎实地转进为基层性与内部性。这样，基层治理如高层权力战略布局与基层成员所愿地加以整合，治理的有效性可能会有更令人满意的呈现。

关键词：基层治理；主体；模式；自治；赋能

基层治理之所以成为治理研究的热点，是因为它作为国家治理的重要组成部分，决定性地影响与制约国家治理是否能够贯通上下、落到实处。如果基层治理仅仅悬浮在权力高层，或者停留在理论描摹上面，它就是悬空的，就失去了它的基层性与务实性。相应也就让国家治理止于宏观布局和总体规划。基层治理既是国家治理的一个组成部分，也是与国家高层治理相对区别开来的底层治理，需要宏观目标，但更注重微观任务，在研究上需要扎实的田野经验，但并不排斥必要的理论探问。在这个意义上，关乎基层治理的理论探究，落点便在对其已经取得的成就进行得失判析，并在此基础上确立两个相关的理论目标：一是夯实战略层面的理论基础，从而为基层治理提供更有力的理论支持；二是厘清潜藏在基层治理表象下面的底层逻辑，借此透彻理解基层治理得以顺畅展开的关键问题所在。

一、有得之外

基层治理之谓，从法规视角看，指的是城市与农村最基本的社会单位的治理，也就是由《城市居民委员会组织法》《村民委员会组织法》所涵盖的组织范围内各种事务的治理。从词汇释义的角度讲，包含两层意思，一是基层，二是治理。“基层”的含义，也有不常为人留意的两层含义，一是权力基层，也就是在国家权力体系中最底层的权力形式。就城市而言，它指的是街道办事处；对农村而论，指的是乡镇政府。二是社会基层，也就是在中国社会结构中最底层的组织机制。在城市中，指的是居民委员会；在农村里，指的是行政建制意义上的村。治理的意思，也包含两个基本意思，一是指基层按照国家权力的统一部署，执行治理任务的过程；二是指基层依照自身的特殊处境，对种种主客观条件下浮现的繁杂事务展开的治理整合行动。在实际的基层治理中，两个维度的四个含义仅具分析意义，在相互作用的实际状态上，并不会彼此分割、相互疏离。在基层治理研究中，需要审慎应对这两对四个含义，既不将之截然分离开来，又可以在分别审视基础上进行综合观察。这是一个基层治理的存在状态与认知进路的异同处置问题。

在确定基层治理的“基层”含义基础上，需要进一步确定“治理”一词的含义。基层治理是国家治理在层次上属于基层，在性质上属于“治理”的整合性活动。在汉语语境中，治理具有两个基本含义，一是治国理政的缩写，二是从统治到治理的现代国家治道的转变。前者是一个在时间线索上贯通古今的国家治理（state governance）事务的统称，与国家所处时空条件、政体形式、行权方式、致效进路关系不大，主要指国家权力对种种政治行政事务的处置。后者则是一个在时间线索内特指的当代，在空间范围内特指的现代国家，如何动员国家内部诸要素协同起来，乃至于动员国际社会可用资源，寻求国家善治（national good governance）的特定活动。但无论是前一意义，还是后一意义的治理，在基层治理意义上的治理行为主体，无疑都应当是权力与社会基层的成员；在治理的指向上，都应当是基层的具体且琐屑的事务，并由城乡行为主体付诸具体事务的处置行为。因此，基层治理在基层的含义上有必要划出一个范围，那就是在治理主体上，排除权力与社会高层的人群、确定在权力与社会基层人群上；在治理的含义上，划定一个边界，那就是排除依照国家权力意志进行统治的种种事务，而着眼于具体而微、实际民生事务处置的活动。

相比而言，在过往的研究中，城市与农村基层治理的研究热度，具有较为明显的差异：国家关注与学术界关切，主要聚焦于基层治理的一半空间，即“三农”问题的研究上面。换言之，农村基层治理相较于城市基层治理，得到了更多关注。在国家关注上，每年中央一号文件，自1982年以来，几乎没有例外的是以三农为主题。在学术研究方面，“三农”问题也是持续数十年的关注热点，以至于在相关研究的基础上促成了“田野政治学”的学派建构。可以说，城市基层治理受到的重视程度，明显不如农村基层治理。城市基层治理与农村基层治理之间存在的这一差异，是一个基层治理的有趣问题。但无论怎么说，基层治理的双翼，已经鲜明地呈现在人们面前。在基层治理的构成面完整展现出来之际，城市与农村基层治理的平衡性，是一个相对于结构完整性的后发问题。

基层治理的重要性存在一个从较为忽视到相当重视的变化轨迹。改革开放以后，国家经历从统治到治理的演变过程。以前者言，国家权力运行的统治模式，逐渐转变为以经济建设为中心的模式。治国理政随之从政治中心转向经济中心。就后者论，由于改革开放释放了经济与社会的能量，让治国理政保有了国家权力、社会公众与市场组织的多种驱动力量，由此也就促使治国理政从统治模式转向治理模式。这样一个治理模式，一方面为治国理政提供了新的思路，另一方面在某种程度上跳脱了统治模式的既定套路。持续四十余年的、以经济建设为中心的治理模式，凸显了经济因素在国家治理中的核心性作用，让国内生产总值（GDP）成为国家治理中资源配置的决定性指标。这一定位，有力地促进了经济增长，但也造成了国家治理的某种失衡态势。社会治理，尤其是基层治理问题日益凸显。

在国家治理体系中的基层治理问题，处在以经济建设为中心的阶段，可以说出现了一重一轻、一退一进的情势：如前所述，一重一轻是重农村基层治理、轻城市基层治理的状态；一进一退，一进即促进农村基层治理的自治，一退即国家权力退出农村基层治理。前一态势，促成了颇具声势的村民自治运动。村民自治以村民自主的民主治理为号召，强调村民的基层政治参与，确实发挥出了国家权力统筹之外的、农村基层再组织的重要作用。这样的再组织，不仅是经济意义上的，让农村为自身、也为城市发展蓄积了势能；也是社会意义上的，村民的自治让农村社会的秩序问题得到缓解；还是政治意义上的，村民自治的成功实践，证明中国基层社会具有极为强大的自我治理能力。但也需要看到，农村基层治理的改变，是服务于经济建设中心这个大局的。这不仅意味着农村劳动力向城市的流出，农村基层社会的青壮年劳力被严重抽空的同时，让城市基层社会的负担骤然加重，基层治理的城乡另类失衡浮现而出。对农村来讲，村民自治似乎可以被看作是“救场式”“救急式”的制度安排；对城市而言，急速的经济发展让农村补足了劳动力缺口，但城市基层治理的乏力与新居民的进入，让城市基层治理面临严峻的挑战。人们曾经设想，在村民自治实践中普遍实行的村委会选举，将会以“每年上一个台阶”的速度，势不可挡地向更高层级，也就是向城市社会不同行政层级的推进，从而一并解决城乡基层治理以至于国家民主治理的宏大制度安排问题。这些主张，有些浪漫有余而务实不足的特点。就基层治理的目前态势来讲，既需要在基层治理的城乡平衡上再下功夫，也需要在基层治理的宏观布局与微观改进上着力。这是肯定基层治理取得了显著进展之余，需要进一步考虑的问题。

可以说，自1978年改革开放至今，基层治理的总体情况向好：这既是指基层社会，无论是农村社会、还是城市社会，都积累了较为丰厚的、可用于治理的物质基础，并且在基层治理的国家法规供给上较为系统，逐渐形成了自治、法治、德治三治合一的治理体系。在这一判断的基础上，也需要看到基层治理中存在的亟须改进的结构性问题：一是在国家治理的战略布局上，如何统筹基层治理，并将之纳入国家顶层设计，使之成为国家治理总体结构中的内在组成部分，是一个需要解决的大问题；二是在设定基层治理的自治主导之余，如何引导基层治理在技术大革命之际引入新技术手段强化治理绩效，成为当下增强基层治理效果需要补强的重要构成面；三是基层治理的大思路需要有一个表层逻辑与底层逻辑的清理，从而促成更为明晰的基层治理进路。第三方面是解释与解决第一、二方面问题的方法论前提，因此具有优先审视的必要。

二、表层与底层

基层治理具有表层与底层两重逻辑。基层治理的表层逻辑，旨在凸显基层治理的问题导向，目的在于具体而实际地解决基层各不相同的琐细问题，呈现基层治理的针对性与功能性；基层治理的底层逻辑，旨在明了基层治理的深层结构，彰显基层治理的复杂性与结构性。表层不是浅层，而是指表现于外，可以从事实表象上直观把握的状态；底层非指隐蔽，而是指透过直观把握现象并影响现象表现方式的深层次问题。基层治理发展到当下，从重在农村的基层治理，演变为同步重视城市基层治理，这是基层治理自洽逻辑的一种自然显现。换言之，基层治理是总体意义上的基层，而不是其中哪一部分的基层。与此同时，目前基层治理的总体模式也大致呈现出来，这就是被高度凝练地表述的“党建引领”“技术赋能”。这一模式的呈现，不仅说明在基层治理总体结构凸显出来以后，城乡基层治理有望实现同步并进，同时说明城乡基层治理结构在底层逻辑上已经有相当清晰的建构思路。

以“党建引领”“技术赋能”为基本支撑点的基层治理模式，可以说抓住了中国从高层治理到基层治理的政治特点与时代特征。以前者言，中国共产党是宪法所确定的、行使国家领导权的“革命的执政党”。因此，从政治高度上讲，无论是城市还是农村的基层治理，都必须接受中国共产党的领导。以政党建设引领基层治理，在政治上属于先设性的条件。基层治理的党建引领，体现为中国共产党在组织领导、资源配置、服务导向等方面发挥的主导作用。因此，党建引领乃是中国政体形式所决定的治理核心要素。“在基层，党采用组织嵌入等方式在全社会领域开展党组织规范化建设，借助区域化党建平台调动各类党建力量参与基层治理，塑造了党组织领导权威，也维持着社区治理系统的平衡。正是党的领导为各级党组织开展基层党建及引领多元主体参与治理提供了组织层面的天然优势，形成了从政党重塑基层的治理经验。以服务理念为先导的价值取向成为其中的关键要件，内在要求基层党组织加强基层服务以密切与群众的联系，以服务活动为载体实现价值目标。”中国共产党是聚合所有组织形式的核心组织，它对所有组织形式的全面嵌入，是中国社会的基本组织模式。这也就塑就了中国的组织资源配置模式，非经中国共产党组织模式的嵌入，资源的匹配问题就难以得到解决，社会组织的政治动员问题也就得不到落实，治理模式上的总体性驱动机制也便无以成型。

以后者论，技术赋能是当下基层治理面对技术革命，尤其是人工智能技术的大革命、大数据渗入国家治理各个领域的必然要求。在某种意义上讲，基层治理的技术驱动机制不容易为人重视。原因在于，基层治理似乎都是以民生问题的处置为要务，具体而琐碎，跟人工智能、大数据治理的宏大布局关联不太紧密。其实，正是因为基层治理需要处理的具体事务，牵涉面极广、具体性极强、上下层次联动复杂、资源配置尤其细密，因此，人工智能与大数据治理的必要性与重要性，绝对不逊于国家高层治理事务的相类需要。人们从两个基本指向上指出了技术赋能城乡基层治理的路径，“技术赋能城乡基层治理主要包含两个方面的内容。一是技术本身作为一种具有工具理性的治理手段能够赋予城乡基层治理各个治理主体更多的参与机会，打破以往自上而下的管理理念，实现自下而上的良性互动。二是技术作为一种具有价值理性的治理主体能够充分发挥技术本身的优势，如借助于数据的大量多样性、更新速度快等优势实现城乡基层治理的精准性和有效性。现代信息技术作为一种具有工具理性的客体和具有价值理性的主体的双重赋能角色，是基于城乡基层治理的客观需求，顺应社会发展的潮流和趋势，为城乡基层治理提供了理论支撑和实践路径。”前者所指，是技术赋能基层治理时在结构破块上的意义，由于现代国家在行政层级上有明细明确的区隔，这样的区隔，一方面有利于国家的分级分层管理，但另一方面也就容易将国家治理按行政层级割裂开来，难以形成统一的国家治理局面。现代数字技术可以将一国范围内的数字传播供全国各级各类人员共享，这就有利于维持国家层级结构的同时，突破结构的限制，国家治理的“全国一盘棋”因此有望落实。后者所论，是指基层治理的相关人员，受平等享用现代数字技术的驱动，得以据有多种参与基层治理的方式、途径与手段。因此，无论居于何处、角色怎样，都可以较为平等地运用数字技术参与基层治理事务。技术赋能，不仅让基层人群免于基层环境之困，也免于身份角色之难，可以比较从容地获得较为平等的管理资讯与发出相关的治理诉求。

前述关于“党建引领”与“技术赋能”的论述，是着眼于布局与可能展开的。就此而言，它们所展示的，主要是国家治理的政治规定性与时代趋向性。在基层治理的实际运行中，如何让“党建引领”“技术赋能”发挥出可行的作用，则是一个需要进一步探讨的问题。这中间首先需要厘清的问题是，基层治理的党建引领与技术赋能，如何保证基层治理主体即农民与市民发挥法定的自治积极性与求治欲，杜绝官僚主义式的外部强加，无论是行政官僚还是技术官僚，均需为基层治理的真正主体让路。如果行政官僚与技术官僚仅仅依照自己的选择意志或技术偏好，并强加给基层治理，那么，就会浮现一个主体之问：究竟谁是基层治理的主体？问题的答案也是显而易见的，基层治理的主体确定不移地是农民和市民。其次，基层治理既然是“基层的”“治理”，便意味着它是限定在基层问题范围的治理，基层的问题主要是民生问题，民生问题需要耐心、复杂、细致的治理才有望扎实地加以解决。但运动性的行政下贯、无视条件的技术推广，大都会成为脱离实际需要的外部强加，结果战略布局似乎非常给力，策略落实却疏离实际，造成基层治理的实际问题得不到有效解决的逆反结果。这就催生出另一个拷问：基层治理究竟应当是何种治理？换言之，基层治理的守持原则是发挥基层的“治理”积极性、主动性与创造性，以此确保基层自治的绩效呢，还是强行下贯选择意志与技术程式的外部切入式治理，并因此产生从自治向他治的异化呢？回答是确定不移的：基层治理应该严格限定在基层问题的范围内，不能随意将基层问题提级到国家的中高层次上处置。尽管基层问题经常涉及中高层的适当放权与授权问题，但这不是替代基层治理之基层性的理由。至于杜绝他治，那是一个维护基层治理的法定自治模式的必须。再次，基层治理是农村与城市居民为了改善自身处境与发展状态的自主治理形式，因此受益人群也应当是他们。如果基层治理仅仅成为中高层治理的附属性治理方式，那么，不唯基层治理的主体会消逝于无形，基层治理的受益者也会被其他社会群体所替代，基层治理所具有的特殊意义就自然消失无踪。由此需要发出更为关键的提问：保有还是失去基层治理的主体与受益者，是否构成基层治理的后果正当与否的基本判准？保有则是，失去则非。这是对基层治理底层逻辑的进一步揭示。

从基层治理的两个半边天来看，在农村这一“半边天”里，激发农村活力如乡村振兴、蓄积农业发展的势能、鼓励农民积极而合法自治，并将自治、法治与德治统合起来，是为农村基层治理的主调。但从实际状态上讲，村民自治主要还属于一种外力引导的村民自治。之所以如此，如前所述，是因为农村基层治理的初始动力，是国家权力高层布局的结果。因此，农村、农业与农民的“三农”问题，长期构成国家高层布局的年度优先事项。在这个特定意义上，村民是基层治理的受体而非主体。与此同时，农村基层治理一直是在乡镇以上权力的直接主导下展开的，农村基层两委的关系，需要在国家权力意志安顿的局面中运行：无论村委会是在自主提名下展开选举，还是在村支部的提名下进行选举，村民本身的自治是受限于外部的主导者意向的。前述农村基层治理的“技术赋能”，大致也是在数字技术等现代技术手段沉降基层的行政规划中实施的。

基层治理的城市“半边天”的结构性情形大致相同。20世纪后期，城市开始尝试实施居民自治，居民委员会逐步向自治社区转变。其间，两个重要的变化导致城市基层治理模式的转变：一是1999年开始的房地产制度改革，福利分房制度走向终结。这是中国历史上一次极其重要的城市家庭财产革命。城市居民前所未有的权利意识生长发育开来。这是在福利分房制度下不可能出现的自主与自治意识。当房地产制度改革启动之后，城市居民中出现了围绕房屋产权展开的维护权利行动。这一方面是一种权利意识的浮现，另一方面也带来城市基层治理的严峻挑战，传统管控城市基层成员的方式需要结构性调整。因应于这一变化，先后出现了两种城市治理的新办法：一是由国家基层政权来管控的物业管理委员会。这是城市基层治理的一种介质性方式，它既发挥连接权力、资本与业主的桥梁关系作用，也是国家治理伸向城市基层的触角。物业委员会的构成，由居住小区内具有参与积极性的人员担任，由他们代表整个小区居民，参与对物业管理事务的治理。这也可以被看作是城市居民自治的一种过渡形式。居改社以及回改的实践，让这一城市基层治理的方式出现退减的苗头。在权力仅仅构成城市基层治理的一个组成部分的情况下，权力对城市基层的管治能力受限，权力意志的下达出现挑战。因此，城市基层治理的另一种办法广泛推广开来，那就是网格化管理模式。无论是居委会或是社区治理，居民的主体地位退居次席，国家权力部门的直接介入明显强化。本来，居委会是居民参与居住区共同事务的动员性组织，但是，居委会的人员构成状态和兼职的职务规定性，使其难以参与居住区的日常管理事务；且因进入居委会的人员，往往也是通过居住者并不关心的街道、物业管理机构确定的名单而来，因此，它的权力附属性质甚于权利行使需要。

《城市居民委员会组织法》总则第一条明确强调，“为了健全基层群众自治制度，由城市居民依法办理自己的事情，发展基层民主，维护居民的合法权益，推进基层治理体系和治理能力现代化，根据宪法，制定本法。”这是国家基本法或最高法“中华人民共和国一切权力属于人民”的宪法原则在部门法中贯彻的产物，也是对城市基层民主的宪法属性的一个明确规定。这是一种权利导向的基层治理规定性。在《村民委员会组织法》中，同样在总则第一条中明确规定，“为了健全基层群众自治制度，由村民依法办理自己的事情，发展基层民主，维护村民的合法权益，促进乡村全面振兴，根据宪法，制定本法”。这也是对农村基层治理主体以及治理模式的法律定性。正是在这一基本定性的基础上，城市与农村的基层治理主体与模式具有明确的法律依据，似乎不应有基层治理的主体之问、治理方式的模式之辨、治理受益者的疑惑。但从国家治理的高度进行的基层治理布局，在落实为实际的基层治理过程中，事实上存在两种运行可能性：一是从国家高层治理的战略布局，也就是从上到下的治理运行轨迹，二是划定国家治理的不同层级展开的治理过程，其中基层治理严格限定为基层属性与治理取向，此即保障基层治理的实际问题属性，而非从上到下的“治理”贯通过程。从它对国家高中层治理的关系上讲，这是一条从下至上的治理取径。无疑，从它们两者的关系上讲，从上至下的线索，是基层治理必须在国家治理的宏观框架中实施的需要；从下至上的线索，则是国家治理不能悬浮在基层之上，而必须深扎社会土壤之中的要求。这是基层治理之为治理的根本要求使然。

如前所述，当治理与治国理政相互代换时，治国理政的传统意义可能会与治理的现代意义相混，前者以权力为中心的思路会遮蔽后者的以权利为核心的理念。前者主张依靠人的雄才大略统筹国家事务和行政事务；后者“治理”则是在解决了统治问题的前提条件下，以权力分割制衡奠基，对国家治理落实为依法治理，政府在“掌舵者”与“划桨者”择位，从而激发国家、社会、公民以及市场诸方的治理热情，通力合作以解决公共事务治理问题。基层治理的宏大目标，正是后者。而这需要进一步厘清基层治理的高层性与外部性、基层性与内部性的关系。

三、高层性与外部性

基层治理与国家权力体制紧密相关。在现代国家权力运行的体制机制上，人们区分出两种基本类型，那就是联邦制与单一制。中国属于单一制国家，并且明确拒斥联邦制。在单一制国家，基层治理在国家结构上是从属于高层权力的，最高层权力垂直下贯一直到基层。基层的自主性、自治性与自律性都受到严格规定。这是单一制国家的一种刚性化的制度安排。这就意味着，基层自治的部门法规定，必须放置到国家权力的框架结构中考量；基层自治的法律规定，必须接受宪法所确定的单一制国家体制。同时，在国家的实际治理过程中，高层权力，尤其是高层行政权力对中基层权力的领导作用，既是宪制性安排，也是对决策权与执行权所做出的限定。国家高层权力对基层治理的发起、过程、状态与结果，发挥着全面的领导与制约作用。与此相关，在这种体制中的技术赋能，技术也是有高层权力部署中的下惯性技术，因此称之为来自基层之上与之外的高层技术是适宜的。技术的高层性在于，它不是因为基层对技术的渴求而被基层主动引入的治理工具，不是基层让技术浮现出必须落地的客观性，而是基于国家战略的布局，以国家权力体系驱动技术落地基层的技术应用与技术普及。在此特定意义上，技术是悬浮在基层社会之上的社会要素。下沉到基层的技术人员这个群体，是贯彻国家技术驱动发展战略的主观载体；下沉到基层的技术，是携带高层意志的治理工具。在这样的治理逻辑中，基层治理只是国家统一治理的一个组成部分。基层治理的技治，也就成为全国一盘棋中的无数棋子之一，等待国家权力在治理的全局部署中落子，其独立自存的价值有待凸显。

因此，基层治理便呈现出鲜明不同特点的两个对子结构：一个对子结构是基层治理的高层性与外部性，另一个对子结构是基层治理的底层性与内部性。如何将两者适当地分离开来审视的同时，又统一起来促其有机互嵌，便成为基层治理实现良治目标的基本要求。相比而言，前一个对子结构呈现的是城乡基层治理的领导力量与外部动力，后一个对子结构显现的则是城乡基层治理的实际运行与内部机制。从总体上讲，就治理主体论，前者是党政官员集群，后者是城乡基层居民（市民与农民）；以治理主体关系言，前者是后者的驱动者，后者是前者的执行人；以治理客体论，前者的驱动力来自政治中心性城市，后者则落实在城市居民区与农村行政村。在国家治理的总体结构中，市民与农民是社会阶层结构中的受动者，基层治理主要是接受组织和安排的治理形式。这既是国家权力机制即前述单一制国家所决定的情形，也是中国党政领导机制所决定的治理定势。“中国党政体制主要有三重特征：一是权力中心的唯一性，党中央是最高的决策中心，只有一个‘政治设计院’；二是权力结构的集中性，政府所有主要和重要事项均须请示中央，并经过中央讨论批准后始得执行；三是权力形态的统合性，政府不仅受其内部党组领导，而且受其外部同级党委领导。就广义的政党和国家的政治关系而言，中国党政体制是一种融动员型政治、整合型政治和全控型政治于一体的政治形态。在这种政治形态中，政党是国家和社会政治运行和变革的发动机；政党的各级组织机构遍布国中，按照中央制定的路线方针政策，自上而下将地方机构、社会团体和政治人口‘整编’纳入既定的政治框架中；政党控制全部的暴力资源和大部分人力、组织资源，主导国家的政治方向，规定国家的政治过程，是国家和社会政治体系的核心结构。”在这一体制中，基层治理是动员的底层部分、整合的基层力量与管控的对象，它必须服从党中央的集中统一领导，从治理的初始启动、总体历程、结果预期到后果评价，都必须是在这一体制的可控性前提条件下展现。这是一个强整编状态。因此，基层治理的基层性并不是一个具有独立性意义的层级的治理，而是一个服从党政体制安排的、相对划分出来的治理层级。

这就存在一个整合“基层自治”与高层权力之间关系的问题。这样的整合，首先指向基层自治与党建引领的关系。如前所述，两部基层自治法明确规定，它们是对市民与农民的自治发挥法律保障作用的法规。两部法律对两类基层自治的组织建制即村民委员会与居民委员会及其运作方式都做出了明确规定，明确告诉人们基层治理仅指居民与农民依法治理的诸事务。但如果这样看问题，那就浮泛在基层治理的表面上了。对于中国的党政体制来讲，任何行政指向的法律都必然显在或潜在地涉及党政关系问题。两部关于基层治理的法律，都有明确的条款，规定相关事务的涉党事务处理的办法。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”《中华人民共和国城市居民委员会组织法》也规定，“中国共产党在社区的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，领导和支持居民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障居民开展自治活动、直接行使民主权利。”基层党组织是基层治理中确定不移的领导力量，发挥领导作用时，如何与基层行为主体协调关系？或者说，如何确定其发挥领导作用的方式、方法与途径呢？因为两法都明确规定了基层党组织发挥领导作用时，依照中国共产党章程的规定进行。那么党章规定的组织成员与组织、上下级组织间关系的条款，就可以帮助人们认识清楚基层治理的自治与党治的关系。相关方面的规定，也可以说有上行与下行两条线索。上行线索是，“党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。”下行线索是，“党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见，及时解决他们提出的问题。党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作，又要独立负责地解决自己职责范围内的问题。上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督”。两相比较，孰轻孰重，毋庸多言：上行线索显然重过下行线索。之所以如此，如前所述，是由中国的党政体制与权力运行机制所决定的。但下行线索也不是可有可无的。因为它是构成组织结构内部顺畅运转的基础性部分。没有这个基础性的部分，组织的上层就是悬空的，就无法落地生根。因此，上行线索与下行线索之间的关系，是一种相互倚重的关系。

在从上到下与从下至上的两条线索中，其行为逻辑上是具有明显差异性的。在上行线索中，高层组织决定基层组织及其成员的政治目标、组织方式与行动任务。这是一种组织“赋能”方式。就此而言，在市民与村民的自治中广为推广的技术赋能，其实是组织赋能的一种具体形式。在基层治理的上行线索中，组织赋能是一种全方位、多角度、全视野的赋能体系。这让国家高层组织与基层组织之间没有任何隔阂地贯通起来。这也就是中国当代治理最重要的一条经验，即“集中力量办大事”。集中力量，自然是在国家高层权力层次上的集中，当然也是对国家高层权力倾向于解决的某时、某地、某领域、某问题的资源进行的倾斜性集中。将资源投向具体的地点、领域与项目，则是国家集中力量办大事这一基本国策确定以后的资源投放、政策倾斜与项目驱动。技术赋能，正是上行线索中由国家高层权力决定的一种技术资源投入方式，是从上到下的治理模式的一个具体贯彻形式。这一运行线索的优势是全国一盘棋，总体动员能力甚强，推广力度极大，资源投入比较富足，即时收效相当显著。这是中国特色的治理体制，也就是“举国体制”的优势所在。

举国体制胜在整体与即时的动员机制和当下收效上。但宏大的动员气势，不仅存在遮蔽权力基层与社会基层主动性、积极性与创造性的问题，也存在弱化基层成员的零星行动能力及其行为实效性的问题。对于居住分散的农村而言，村民自治本是星罗棋布的自然村或行政村村民自治以求针对性处置小群体事务的活动，当村落及其居民被纳入气势宏大的举国体制之中时，就必然出现有意无意地降低村民小群体意愿而将之纳入全局之中考量的现象。对城镇居民而言，基层治理本是不同居住小区致力解决具体问题的治理形式，但城市基层治理被纳入全国一盘棋的时候，服从国家治理大局需要，自然胜于小区事务的处置。这种纳入，优点在于容易被人无视的底层社会集群会上升到国家层面对待，弱点在于他们生活的具体问题被宏大化为国家问题而被遮蔽。因此，无论是农村村民还是城镇居民，其民生问题的琐碎性便会转换为政治问题的宏大化。

相比而言，基层治理的农村画面要比城市画面灿烂。这是因为，如前所述，“三农”问题数十年来一直是国家高层权力布局的重心所在。持续数十年，颇具象征意义的中共中央一号文件，可以说是对此的最佳证明。“三农”问题即农村、农业与农民问题，就此成为国家发展战略中的重要一环。相形之下，城市基层治理是中国治理中的一个薄弱环节。在改革开放以前，城市社会基本上是国家权力直接加以组织的空间。其治理主要依靠国家权力供给资源的“单位”。单位是一个极具象征性的概念，是城乡基层治理划界的一个标志性安排。“所谓单位制度，即指中华人民共和国自1949年以来为了管理公有体制人员而设立的组织形式，在宪法保证公有制至高无上地位的同时，也赋予了单位成员掌握国家权力的合法性。中国的单位制度，由于复杂而深远的历史原因，具有政治、经济与社会的三位一体功能。从组织学角度看，单位是国家管理公有体制内人员的组织形式，它的组织元素以公职人员（拥有公职、享受社会主义福利承诺、包括干部与工人）为主体，按照一定的宏观结构，形成国家权力均衡机制的基本细胞。从经济学角度看，单位一直是控制国家经济命脉、保障和容纳文化与物质生产力的重要实体。从社会学角度看，单位是标志城乡区别的社会集团，是城市生活的核心，它决定了人们的职业、身份、消费能力、价值观念、人生经历、行为方式乃至社会地位的高低。”由于单位制度的确立，让单位人员具有特殊的政治、经济与社会地位，“单位人”也就将自己的一切交由单位安排。这样的安排，是一种“单位人”优势地位的表现，不存在“单位人”自治的需求。在某种意义上，单位成为国家治理的依托机制，单位人成为国家权力行动的承载者。改革开放以后，人们断言单位制度瓦解了。这一方面是因为货币化发挥了催化作用，以及非单位制度的发育与成长；另一方面则是因为政府行政管理机制的改革。就后者言，国家权力不仅退出了农村基层治理，而让位于村民自治；也大幅度退出了城市基层治理，而让位于居委会或社区自治。不过经由分析可知，单位制度并未发生结构性改变，城市社会的基本控制机制仍然仰赖单位制度。在这种体制下，人的自我治理习性消退，人们基本没有自我治理的意愿与能力。城乡居民的自治组织也就没有落地的必要，也不存在居民联手处理政府之外的城乡基层公共事务的实践基础，自然他们也就不具备相应的能力储备。在这个意义上，无论是城市市民、还是农村农民，都不是国家治理中的主体，因为国家治理的主体是国家权力体系。国家权力驱使社会高度同质化、同层化、同态化。自治转换为他治。

改革开放以来，中国的国家治理确实出现了巨大的变化。但国家高层权力统领国家治理的结构性机制安如磐石。因此，其主体是单一的，就是国家权力。其运行机制是权力主导的，也就是党政体制主导。基层治理的“党建引领”就此可以得到深入理解。其基本原则便是“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。这种全面领导，从国家权力高层、政治体制内部、基层治理外部，确立了基层治理的宏观战略布局，以及这一治理形式的政治规定性。

四、基层性与内部性

由上可见，基层治理的政治规定性与它的非政治性特征是嵌合在一起的。前者是中国的政体形式所注定的特点，具有必须服从的政治性特点；后者是基层治理自身属性所决定的，具有其不可忽视的物理性特征。所谓政治性特点，是就基层治理的治理理念、制度依托、资源流入、运行驱动与绩效呈现均受国家高层政治约束而言的。所谓物理性特征，是就基层治理的基层之构成、问题之实际、解决之具体、载体之确定和受益之限定而言的。基层治理的物理性，是就基层组织结构的形式特点而言的特性。以其治理指向来讲，是解决基层组织限定范围内的问题，它是一个封闭性特征非常显豁的治理形式。就基层治理的所有组织及其成员而言，它以基层治理为总名；就基层治理的某一具体组织及成员来讲，它以具体的治理机构与成员来限定。由于它的基层属性，也就明确了它的非政治属性。这里的非政治属性，是指它在权力属性上的非政治性，而不是指它在社会属性上的政治特性。基层治理因此不必要悬浮在国家高层政治的表面，而需要落实到规模有限、成员不多、事务明确、事项清晰、任务单一的民生性治理事宜上面。这自然不是要基层治理完全脱离政治规定性，而是要强调基层治理容易被人忽视的社会属性。或者说，在看到基层治理政治属性的同时，需要看到基层治理的社会属性。

基层治理的社会属性，是从基层治理的社会面向着眼而凸显出来的特性。基层治理涉及的基本上是民生问题。因此，基层治理关注的大多是人们的衣食住行等日常生活事务。在中国，这是政治协商之外的社会协作。基层治理当然不是不讲政治，这一点人们不能误解；政治上必须保持正确，但政治逻辑不能替代社会逻辑，政治事务处置不能代替基层琐碎事务的治理。换句话说，基层治理的政治属性已经被国家权力规定，并得到鲜明的强调，那么，基层治理的社会属性在相对被忽视的情况下，有必要给予明确强调和鲜明凸显。否则，基层治理就有可能被转换为高中层治理的附属物，缺乏实质上的独立自存价值。正如概观近20年（2004~2024年）基层治理研究状况的学者所指出的，“总体来看，近20年学术界对于基层治理的研究多集中于基本内容、工作原则、管理体制、决策机制等宏观与中观层面，缺乏对诸如治理主体乡镇、街道等的微观探讨，具体体现在对治理主体的研究不过是简单融入党建引领、协商民主等主题中进行一般性归纳。”基层治理研究的这一现状，是基层治理实际情形的一个投射：基层治理的上行线索是主线，而基层治理的下行线索只是一条辅线。这让基层治理的基层性与内部性输于其高层性与外部性。

这就促使人们对中国基层治理的底层逻辑进行重新审视。这样的审视，在首级问题上，需要解决的是一个从“统治”转向“治理”的问题：如何在国家权力安排之下，引入分工、制衡与互动机制，促使国家权力、社会组织与市场机制积极互动，发挥出各自在基层治理中的作用，有力促进基层治理的治理绩效的高企。而这样的转变，关键环节还是在执政党自身的改变即“自我革命”。执政党领导体制是全面主导国家治理的，但并不是单打独斗的，而是“五套班子”（党委、人大、政府、政协、军委）协同运作的领导体制。这是一种不同于前述党政体制的、更为综观的中国制度机制表述。五套班子的设计，内含着治理的权力底层逻辑——分工、合作与制衡关系。五套班子需要各司其职、各负其责，权力治理的局面就会由此成型。与此同时，在权力体系之外、战略布局之余，社会与市场的治理力量也享有治理权利与相应资源。只有在社会治理主体、市场治理机制以及主导治理的党政权力三者之间形成互动关系，国家治理的制度安排方可称健全。

基层治理的制度机制重建，旨在以客观制度促进主观载体对治理事务的积极参与。如果说国家权力、社会组织与市场机制互动的客观制度建构起来了，那么，基层治理的主体便自然而然会浮现出来。原因很简单，各归其位的权力与治理的分级分层施展，成为国家治理的宏观机制。基层治理的相对独立地位与作用，由此得到保证。其间，基层治理的主体会在基层社会中凸显而出，基层治理的自治主体由此豁然显现。此时的基层治理，不单由“党建引领”“技术赋能”驱动，而且由基层组织与成员的自觉自愿，对基层治理“党建引领”的政治布局与“技术赋能”的能力布局，转向对具体而琐碎的民生实际事务的治理，且自觉自愿地接受党建引导和技术支持，并且以两者的结合，真正有力地推动基层治理的有效展开。

确认基层治理是基层组织与成员的治理，也就确立了市民与村民是基层治理的、不会变易的主体地位。就此而言，基层治理的主体之问，也就是“谁之基层”的答案便明确呈现出来。这是基层治理之基层性最重要的体现。对此，不是一个道德性的界定，而是一个由法律、政策都做出了明确的规定。相应地，对“何种治理”也就是治理模式之问，也就在内部自治与外部楔入区分的基础上，清晰确立起以自治而非他治为核心的基层治理模式。基层治理的基层性，以及这种基层性所内蕴的内部性特点，就此展现出来：这既是从统治转向治理而呈现出来的治理形式，同时也是市民与村民依法自治的基层治理特质的表现。这进一步将国家高层治理与基层治理的关系清晰地展现给人们：国家权力更多应当是与社会和市场共在的“划桨者”，而不是事无巨细均加干预的“掌舵者”。在划桨与掌舵之间，进行良性的择位，既不在应该掌舵的时候错位到划桨的位置，也不在该划桨的时候袖手旁观、偏执掌舵者的位置。所谓该掌舵的时候，就是指国家高层权力致力发挥战略布局、全局控盘、政策制定与宏观引导等作用；所谓该划桨的时候，则是指国家高层权力当与社会和市场齐心协力推动发展的互动行为。两者既不应错置，也不能错位。如果偏执前者，就会放弃与社会和市场的协动作用；假如执意后者，则会丧失引领社会与市场的基本能力。但针对基层治理来讲，因为国家高层权力需要体现其尊重基层组织和成员的自主性与自治力，因此应当更多地居于掌舵者的角色。

一般而言，在“党建引领”布局中的“技术赋能”，是为了将新技术引入基层治理的实际事务中，因此，需要对“赋能”一词的含义进行准确界定。赋能需要定位在基层治理的市民与村民需求新技术的基点上，而不能将新技术一股脑地注入基层社会，以社会上层意志或权力单方意愿将新技术视作人为地“强化”基层社会成员的动力。基层社会的成员可以是国家动员的对象，也可能是国家动员的局外人群。以前者言，他们是国家动员的一部分，因此具有响应和落实国家战略的责任；就后者论，他们则是安于日常生活逻辑的普通人，不应成为强行动员的对象。一个恪守法规的普通人，构成国家安定团结的社会基础。执意搅动普通人生活秩序的动员机制，常常会造成伤害基层社会秩序的后果。这反倒不符合现代国家治理的基本要求：国家治理既要维持社会的优良秩序，保证国家在秩序井然的基础上可持续发展；又要巩固社会本身的既定秩序，为社会的休养生息、保有生机提供保障，以此实现国家治理基础上的社会良治(good governance)目标。

循此思路，需要进一步追问的是，基层治理的底层应有逻辑究竟是什么？

首先，需要注意的是，基层治理不是国家的高层次治理，不需要国家投入过多的权力和资源来辅助它运转，反而应该适度放松管控，以便基层治理可以真正运行在自治的平台上。这一逻辑，曾经鲜明表现在基层自治，尤其是农村基层治理的进程中。在20世纪90年代后期由法律确认的基层自治，主要是以市民和村民直接选举自治机构并处理自治事务为主。在起点上，城市居民自治要早于农村村民自治，这从前者的自治法规定早于后者为标志。1989年12月26日，全国人大常委会第十一次会议便通过了《城市居民委员会组织法》。直到1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议才通过《村民委员会组织法》，让农村居民的自治有了法规依托。但在声势上，村民自治后起而夺人先声，其推展的状态、引发的关注、自治的绩效与发生的影响，都胜于城市居民自治。但无论如何，城乡基层治理主体的法律呈现与自治导向，非常清晰地呈现在世人面前。

其次，基层治理底层逻辑需要重视的不是权力逻辑，而是权利逻辑。因此，赋能(empower)的提法必须慎重其事。所谓慎重其事，就是指赋能是一种基于城乡居民内在需要的能力提升，而不是基于高层与外部意志的能力强加。保证这一底层逻辑的做实，就是充分肯定城乡居民的权利受到高度尊重。权利逻辑基于道德但不受道德逻辑的全面支配，它主要是一种制度性逻辑。即在《中华人民共和国宪法》规定的公民生命、财产与自由诸权利的范围内，由基层社会自行解决的事务，任由其自主地解决。对此，既不需要社会额外耗费资源，也不需要国家耗费其本就稀缺的治理储备。一个可能的反噬现象需要重视：尽管政府掌握着全民财富中相当高的资源比例，但如果尝试全面扶持所有基层对象，一者会陷入资源短缺的窘境，二者会让基层社会形成依赖心理，丧失自主、自治与自律的能力和愿望。中国现代治理历史提醒人们，真正可持续的基层自治，必须是基层社会自身能够解决问题的自治。否则就难以保证基层的自主治理，让其成为国家治理难以承受的沉重负担。

再次，城乡基层治理的另一个底层逻辑是，基于市民与村民的治理主体设定，强调权利逻辑的重要性，都需要服务于基层治理的内部特性。基层治理的内部特性，指的是基层组织限定范围内人员的自治事务：向外部聚集资源，内部成员相互间发力，相关村民和市民作为基层自治主体的积极投入，是基层治理是否真正奏效的关键。这不是要排斥一个基层组织及其成员的外部关注、资源投入与政策引导，而是说基层治理的具体单位与成员，终究是基层治理的实际载体。如果将这一实际载体的边界模糊化，基层治理就无法确定它的载体与问题，就会变成漫无边际、无以处置的事情。来自高层权力与外部技术的楔入，可以发挥带动作用，但也可能发挥消极化解的功能。如前所述，一旦高层权力与外部技术过多介入基层治理，养成基层成员的依赖心理，基层治理不仅会失去基层性，也会丧失自主性与主动性。为了使基层治理不至于持续消耗十分稀缺的国家资源，使国家高中层治理与城乡基层治理各司其职、各履其责，需要促成一个充满活力的中国现代化治理格局。

五、结语

基层治理正在如火如荼地展开中。它是国家治理体系与治理能力现代化提升过程中的一个重要组成部分。因此，它必将对国家治理现代化发挥出不可小视的作用。基层治理的有效展开，需要依赖清晰的底层逻辑。这一底层逻辑，需要先行确定市民与村民的主体地位，确立治理的基层性、权利性与内部性特质，以此保证基层治理从高层权力意志落实到基层自主自治，实现上情下达；同时保证基层治理在高层性与外部性必要切入的同时，保障其基层性与内部性，以此实现下情上达。这是中国现代化国家治理总体框架中的基层治理必然做出的要求。为此，需要矫正基层治理中主体模糊化、底层逻辑含混化的缺陷，保证基层治理的主体明确、底层逻辑清晰，以此促进基层治理的合理化运行，促其发挥有助于国家治理现代化升级迭代的积极作用。

在基层治理中，确立市民与农民的主体地位，就是对“人民中心”的贯彻落实；尊重人民的整体利益、根本利益、长远利益，必须注重他们的获得感、幸福感与安全感。这是基层治理主体之问的两个基本支撑点：前者旨在保障基层治理不同于其他层级治理的主体特殊性；后者落实于基层治理的受益群体，重在以战略部署贯穿具体策略，以保证基层治理的切实性与有效性。同理，在基层治理中，对于治理模式的选择，则是对治理主体的治理行为自主性选择权利的落实，基层治理的一切外部行为主体的千方百计、竭心尽力，都只能在“外因通过内因发挥作用”的机制中实施。固然，在国家总体发展的战略部署中，基层与中高层治理应当以一种积极互动的方式关联起来，不应当将三个层次的治理割裂开来。但需要重视三个层次治理的不同构成特点，在分别着力的基础上加一合理的统合；与此同时，基层治理之基层内部与外部，在自我强化治理能力与外部赋能方面，既需要外部力量在尊重市民与农民现有能力的基础上强化赋能，以提升基层社会的治理能力；也需要看到，这一赋能的前提条件是不揠苗助长，以此保证外部力量与内生能力协调并进，避免外部力量退出情况下基层治理能力的坍缩。这样的双向着力，才真正有助于基层治理人群治理能力的扎实提高。

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