张祺好，西南政法大学法学博士，清华大学公共管理学博士后，西南财经大学理论经济学博士后。
摘要：社区作为城市中的基本治理单元，是构建城市韧性的具体抓手。C市A社区的信托制物业是全国首例以物业服务为信托产品的案例，展示了制度性信任如何在基层治理中生成及其作用机制。传统物业管理模式以“委托—代理”为基本结构，易因权责模糊与信息不对称引发信任危机，制约社区治理效能。A社区通过引入信托制度，将物业公共资金纳入信托法律关系当中，重构社区组织、信托机构与物业企业之间的治理结构，并以信义义务、财务公开和外部监管强化制度约束。信托制物业在规范资金运行、缓解治理冲突的同时，以党组织引领作为制度保障，推动了居民参与和公共协商，增强了社区在风险应对和持续运行中的组织韧性。该实践以治理机制的创新回应基层治理中的信任难题，为理解社区治理现代化提供了具有启发意义的经验样本。
关键词：社区治理；信托制物业；社区韧性；现代化人民城市；基层治理创新
一、问题的提出
在2025年召开的中央城市工作会议上，习近平总书记明确将“建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”作为未来一个时期城市工作的目标。随着我国的城镇化进程迈入稳定发展期，城市治理需要通过提质增效来回应人民对美好生活的更高层次需求。由此，城市治理的理念也需更加注重以人为本，让居民的多维需求成为治理路径的首要指引。而随着城市工作重心的转向，基层治理的参与方式也应该从单一的“委托—代理”模式转向激活最广泛居民的内驱力，也就是从单一的基层治理机制转向社会互动关系的重新整合。社会互动关系是一个动态网络，个体可能同时处于多种关系中，这些关系受文化、历史、技术等因素影响而不断演变。现代基层治理的根本逻辑是试图重构社会关系，系统性地培育和增强基层的固有韧性，以应对充满不确定性的未来，这是落实习近平总书记关于“现代化人民城市”这一重要命题的手段。该命题不应是简单的宏大叙事，而是由多层次、多领域治理实践构成的有机整体。社区治理作为城市治理中的最小单元，是建设“现代化人民城市”的具体抓手。在社区治理的诸多问题中，物业与居民的矛盾是一个长期的痛点，其根本诉求在于利益与服务的博弈上。
通常的物业模式分为包干制和酬金制。在包干制中，业主向物业公司支付固定费用，物业公司自负盈亏。因为是营利方与客户的双方关系，物业公司往往为了追求利润最大化而压缩成本，而业主则会追求高质量的服务，所以，业主与物业公司之间存在天然的利益冲突，双方的信任度脆弱，住户投诉物业、拒绝缴纳物业费，业主委员会集体弹劾物业，诸如此类的案例比比皆是。而酬金制的模式是业主委员会作为监督主体，物业公司仅按约定提取酬金并用于服务支出，其余资金归业主所有，这种模式虽在一定程度上缓解了利益冲突，但对业委会提出了极高的专业能力要求，容易导致邻里间关系不和睦。包干制和酬金制两种物业模式的法律基础都是“委托—代理”关系，双边关系始终存在张力，只要服务质量不能满足居民需求，冲突就在所难免。
信托制物业模式是近年来中国社区治理领域的重要机制创新，相对于传统物业模式，该模式最大的改变在于从一种双方的“委托—代理”关系，变成了加入第三方的信托关系。在实践中，国内有地区进行过尝试，但多数并未真正通过信托公司而形成严格的信托关系。学界对信托制物业的讨论主要从社会治理绩效、政策导入机制及法律关系界定等方面展开。在社会治理与社会资本领域，有学者指出信托制物业通过价值维度的“信义情感融入”、工具维度的“数字技术赋能”、主体维度的“协同网络打造”三条路径，有效拓展了社区社会资本，增强了居民的社区归属感、互惠关系与集体参与，从而推动了互益共同体的生成。在政策创新与推广条件方面，有学者提出了“时空适配机制”理论模型，强调地方政府通过组织统合、前置营造、还权增利、试点示范等策略，以时间换取空间，打破小区固化利益格局，实现信托制物业的平稳导入与规模化推广。在法律关系界定方面，也有学者认为，在实行类似信托管理的小区中，业主与物业公司的关系应当被认定为信托法律关系，而非传统的委托、雇佣或代理关系。其核心特征在于，公共财产归全体业主所有，物业公司仅为受托人，依据信托合同管理财产并履行举证义务，此举从制度上强化了业主权利，规范了物业公司的行为边界。参见曹明艳：《信托视角下业主与物业服务公司的法律关系》，《法律适用》2009年第5期。学界普遍认为信托制物业模式在权属与关系重构、社会资本积累、制度嵌入及法律保障等方面均具有显著优势。然而，现有研究在跨区域比较、长期运行效果评估，以及信托法律制度与社区治理体系的深度融合等方面，仍存在进一步拓展的空间。
本文拟以C市A社区信托制物业的运行为例，呈现中国城市化进程中，老旧社区如何通过社区两委领导物业改革，从而撬动社会资本、激活居民参与，重塑社区各单元间信任关系的实践，并探讨信托制物业如何在基层治理中构建社区韧性，以及其背后的治理逻辑、价值理念是对如何去回应建设“现代化人民城市”这一重要命题的。
二、信托制物业的实践逻辑
信托制物业是将信托理念及其核心法律关系应用于物业管理的一种治理创新模式，优势在于隔离风险，增强委托人的安全感和参与感，保障资金来源的可持续性。信托制物业在老旧社区往往更容易实施，因为老旧社区因长期共同居住形成的“熟人社会”本身就容易导致传统社会资本与现代治理规则之间的碰撞，熟人之间的情感羁绊反而成了治理阻力，治理困境常源于街坊口口相传的“谣言”导致的居民、业委会与物业间的不信任，特别是在公共资金使用和委托管理人员的事务上，重塑信任是老旧社区治理面临的关键问题。
去除了商业外壳后，信托制物业关系的本质是以全体业主为受益人，建立从业主大会到物业企业的信托关系，并设置第三方监察人，以此形成完整的信托关系，如图1所示。
委托人是信托结构的发起人，基于信托的“意思冻结”功能，在信托中，为了避免委托人对信托事务的干涉，其意愿应在信托设定时确定，信托不因委托人的死亡或丧失意思表示能力而终止，信托自始至终都是为了实现委托人设立信托的初始目的，而持续地管理和处分信托财产的行为。这就是所谓的“意思冻结功能”。其意志贯穿于信托存续期间。信托的概念和核心要义贯穿了信托制物业的始终，也就是基于信任将财产交托于有能力的人（组织）管理。在信托制物业的运作实践中，委托人看似是业主大会，但实际上全体业主兼具委托人与最终受益人的双重身份，专业信托公司则作为受托人承担管理与处分信托财产的职责。这种基于信托法律关系的制度性角色重构，打破了传统模式中业主相对弱势、物业公司相对强势的权责结构，使信托服务真正地为委托者（业主）服务，符合了信托制度设置的初衷。
A社区是人口结构复杂的万人社区，居民流动性大，其治理结构本身就很松散。为了解决小区的治理矛盾，提升居民生活质量，从2019年起，A社区党委在区委政法委、区委社治委及街道党工委的指导下，开始了信托制管理的探索。首先，社区两委通过“信义治理学院”邀请专家开展院落党支部、自治小组和微网格长的系列培训，组织“群众坝坝会”进行政策宣讲，并带领居民赴其他有类似信托制物业关系的小区实地观摩，以实现其认知的转化。同时，由社区党委牵头，邀请了多家物业公司实地考察，并会同党支部、自治小组成员开展开放式预算，测算年度公共收益，制订收支计划，按照“有多少钱办多少事”的原则确定物业服务标准。
2023年初，银保监会发出《中国银保监会关于规范信托公司信托业务分类的通知》，对资产服务信托作出了清晰的界定，并将此类信托作为了三大类信托模式之一，为社区物业治理模式的制度化创新提供了政策基础与合法性依据。在此背景下，A社区两委组织居民民主投票，通过了由L物业企业实行信托物业管理的决议。社区按照信托物业初级模式，对原有的6个院落进行连片信托物业管理，通过专业化管理，片区内的秩序、环境卫生、绿化、设施维护等状况逐步好转。此后，在C市市委和所在区区委的支持和指导下，A社区于2023年8月与G信托有限公司（一国有信托公司）依法进行了登记，并通过合法性要件审查，将物业管理正式设立为一个信托产品，取名叫“物业服务信托模式”。至此，全市首例老旧小区物业管理的信托制物业模式正式形成。
随着信托制物业模式正式落地，社区也自然而然地构建出了“社区居委会—信托公司—物业公司”的三元权力结构：社区居委会在居民代表会议的授权下，代表全体居民作为委托人；信托公司作为受托人，承担资金监管、信息披露与绩效审核等职责，并依据物业公司的履职情况进行资金拨付，其报酬仅为信托资金增值收益中极低比例的一部分；物业公司依据多方参与制定的“物业服务质量标准”与“年度收支预算”提供服务，并须每月公开包括收支明细在内的财务信息。此外还由社区党委及专业机构（律师事务所、会计师事务所等）担任监察人，享有与业主同等的监督权，以此保障监督资金的安全运行。具体运行模式如图2所示。
这一管理服务模式体现了信托结构中的权属分离原则——通过将信托财产的所有权与管理权分离，既保障了业主群体对共有财产的根本权利，又赋予了受托人依法独立履行管理职责的空间。代理关系、法人制度、证券市场之中的很多民事法律关系都是权属分离的，也包括信托制度，但信托关系有别于一般的权属分离关系是因为其核心精神——“信义义务”，即“受托人依据信托设立时的约定，负有‘根据一定的目的管理、处分财产或为达到该目的实施必要行为’之义务”。受托人在管理委托人的财产时，与以“物”交付的义务不同，这种信义义务在很大程度上是对财产的管理和决策权，更复杂多变。信义义务主要包含两大核心内容——“忠实义务”和“谨慎（善管注意）义务”。忠实义务是信义义务的核心，要求受托人必须完全为了受益人（全体社区居民）的最大利益而行事，严格禁止任何形式的利益冲突，受托人不得利用其地位为自己或第三方牟利；谨慎义务是指受托人对信托标的物具有“恪尽职守”的义务，这要求受托人必须以一个理性、谨慎的专业人士的标准来管理信托事务。
信托制的另一核心特点是“信托财产独立性”。资金的归属是所有物业矛盾的核心，在信托制下，包括物业费、停车费在内的所有公共资金从进入“资金池”的那一刻起，其法律属性就被确立为信托财产。也就是说，即便受托人（信托公司）破产，信托财产也不被列入其清算财产当中，从而实现了“破产隔离”，解决了居民们的后顾之忧，化解了传统模式下公共资金被挪用或因服务方经营不善而损失的风险。
在《中华人民共和国信托法》（下称《信托法》）中，委托人与受益人一样，拥有监管和方案调整的权力，而受益人是剩余财产的最后取得者，所以当受益人也拥有监管权力时，其利益才能真正得到保护。传统物业模式最核心的弊病在于监督权被架空，而信托制物业则通过专业信托契约重构了监督权力体系，使受益人能够亲自参与到监督之中。
而信托制物业的制度创新也带来了显著的治理成效，A社区所在城市的12345政务服务便民平台的物业相关问题投诉量由2022年的七八百件降至2023年的231件，物业矛盾同比减少95%，实现了零诉讼；居民满意度由改造前的不足60%提升至95%以上。这些成效都凸显出信托制物业模式在激活居民参与、整合社会资本、提升社区韧性方面的综合治理优势。从社区韧性的建构视角看，信托资金收益流入社区资本的资金池，动态地提升了社区的风险抵御能力，同时突破了外部依赖型治理的脆弱性，增强了社区在应对公共事务时的自主动员力。经济利益的公共化运作不仅稳固了治理基础，更在参与式的再分配中强化了社区情感共同体。
三、信托制物业提升社区韧性的制度逻辑
信托制物业不仅是解决物业纠纷的治理方式改变，更是将资源、信任与有效参与有机融合，持续赋能社区内在的成长与抗逆能力的模式。因此，信托制物业的意义已超越了治理效率提升的范畴，成为了一种构建社区韧性的路径。
韧性理论起源于生态学和系统科学的交叉研究，核心的关注是复杂系统在面对冲击或干扰时维持功能、结构和发展的能力。其理论奠基人Holling提出“生态韧性”是系统承受扰动仍能维持存在状态的能力，这区别于传统上对“稳定性”的关注。20世纪，因环境污染等人为灾害频发，韧性理论不再局限于对自然生态抗压能力的关注，如乌尔里希·贝克所言，现代社会也逐渐步入风险社会，现代社会人类生活在文明的火山上，学者的视角也转向了人力本身可控的领域，于是出现了“社区韧性”的研究分支。从知识谱系来看，“社区韧性”仍然是韧性研究的一部分。进入21世纪，联合国、世界银行等国际组织也开始采纳韧性语言，虽然研究涉及的社区类型不同，但社会、经济与环境（含生态）是最常见的三个维度，相关指标见于绝大多数研究中。基础设施、制度、人力等维度则多作为上述维度的二级指标出现。根据研究视角的差异，总体上的研究维度可分为“资本”与“脆弱性”两类。资本视角主张社区的防灾减灾与恢复应基于其资源与能力，认为韧性取决于社会、经济、自然等资本的存量与适应力；脆弱性视角则强调通过降低社会、结构、环境等方面的脆弱性来提升社区韧性。
社区韧性是源于西方的理论框架，在用于理解中国社区的实践时，必须将其置于本土的社会文化脉络之中。中国的社区韧性建构固然离不开物质资本和制度设计的支撑，但其更深层的动力与独特形态往往根植于历史传统所塑造的社会伦理与关系逻辑之中。这就促使我们的探讨要从普适性的理论维度转向社区韧性的中国特质，即一种深嵌于本土文化心理与集体行动传统中的韧性生成机制。而信托制物业在社区的实践成效恰恰为观察这种文化特质如何转化为现代治理韧性，提供了一个极富启示的“活样本”。钱穆在分析中国传统政治时曾写道：“若我们说西方政权是契约的，则中国政权乃是信托的。契约政权，时时带有监督性。而信托政权，则是放任与期待。因此中国政治精神，不重在主权上争持，而重在道义上互勉。”从中国传统文化的基础上来看，信托制物业的成功也是有迹可循的，它可能根植于我国的传统文化理念中，只是借以金融工具的外壳呈现出来。
有学者在梳理社区韧性理论后认为，过往研究在概念的分析框架上呈现出以“能力”和“结构”为要素的思路，能力层面的社区韧性核心在于“适应性”和“灵活性”，集中表现在物理层面；结构层面则强调社区韧性的塑造有赖于社区内部多元主体之间的协作所形成的行动网络。当然，关于“能力”与“结构”的理论框架仅为社区韧性的构建提供了静态分析的图谱。在实际的基层治理改革中，韧性结构的激活及其功能输出与组织动员、专业化治理工具密不可分。社区韧性的构建不是简单地叠加组织要素，这一理论的核心在于，系统在外部扰动下能够维持稳定，并能够通过持续学习实现动态的自我调适。这意味着，要将抽象的协同网络转化为具体的治理韧性，就必须寻找一种能够洞穿微观层面复杂利益关系的制度载体，以实现专业治理技术对传统社会逻辑的有效嵌入。这种转化过程本质上是治理系统从静态到动态的转化。韧性能力的提升不仅取决于常态与应急状态下治理结构的灵活性，也依赖于多元主体间基于功能互补而形成的协同效果。
所以，在对信托制物业提升社区韧性的研究中，还原社区具体运行场景是符合一般规律的。仅是信托制物业的契约就在实际运行中改变了社区中的多方权利义务关系。对于嵌套在混合型社区中的老旧小区这样的特定主体而言，信托制物业的引入也是现代治理模式对传统政治逻辑的一种回应，信托制将“内倾型”的文化伦理转化为透明的法律程序，更易在老旧小区实施。信托制打破了包干制下业主与物业间的零和博弈逻辑，将信任的建立从基于对个体品德的博弈转移到对制度规则的预期上。这种基于契约精神的制度化设计，消解了信息不对称带来的机会主义行为，在业主与物业间建立了基于受益人意愿的稳定合作关系。
从制度逻辑上看，信托制物业管理改革并不是单纯改变收费方式，而是对社区治理中委托人与受益人关系的底层逻辑的颠覆。其核心是以《信托法》确立的信义义务逻辑替代基于商业合同的管理控制逻辑。在管理控制逻辑下，物业公司与业主间呈现零和博弈关系，利益分配具有对抗性，冲突难以避免；而在信义义务的逻辑下，信托公司、物业公司等各方主体的法律义务与制度性目标被统一到“为受益人的利益最大化服务”这一原则之下，财务透明、民主协商、权力分散等制度均是该原则的衍生机制。由此，治理的目的不再是对单方权力的制约与控制，而是通过共同利益的驱使，让信托关系中的忠实义务与善管义务得以长期、稳定、有效地履行。这种治理范式的转换，正是信托制能够降低矛盾冲突、提升治理绩效与公众满意度的根本原因。
四、信托制物业构建社区韧性的生成路径
在中国的社会治理语境中，提升社区韧性的目的在于为城市韧性建设提供微观路径，城市韧性是“现代化人民城市”的重要考量指标，社区韧性研究应是以场景为导向的逻辑。
C城A社区的信托制物业管理模式实践正是城市基层治理向“以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线”转变的典型案例，它将信托制度的底层逻辑植入社区治理之中，减少了过去物业与业主间（甚至是业主委员会与业主间）的对立。这实质上是以物业这一市场中的主体为依托，重新塑造了社区韧性中的能力与结构维度，将单纯的党组织嵌入延申为党组织、市场、社会的三元关系，党组织在这一关系中有一定的兜底和背书作用。概言之，这三者的互动关系以党组织为领导，以市场作为工具，完成了社会治理理念的革新，从而实现了基层社会治理范式的转型，三者关系如图3所示。
第一，激活主体性，以能力韧性驱动社区居民从疏离走向参与。城市内涵式发展的根本在于人民，习近平总书记指出：“城市的核心是人，关键是十二个字：衣食住行、生老病死、安居乐业。”社区两委是党连接人民群众的神经末梢，只有激活最广泛的居民参与，才能实现城市作为有机生命体系的目标。
在社区韧性能力的塑造层面，核心在于社区面对复杂环境时的适应性与灵活性。长期以来，老旧社区居民处于“常态性疏离”与“非常态性触发”的矛盾状态，这种情况导致社区在面对公共危机或矛盾时，缺乏协同调节能力与资源调配的灵活性。
信托制物业通过透明化的财务规则和体验式的参与路径，打破了信息不对称带来的认知壁垒，使参与权从“形式存在”向“实质可行”转化，改变了业主一味抱怨物业的局面，赋予了业主在信托关系中的主体地位与权能。将居民从单纯的缴费者转变为具备风险识别与应对能力的治理主体。当居民通过数字工具、协商会议真正掌握公共收益的支配权时，社区在维修更新、应急保障等层面的适应性就会得到极大的提升。这种由党组织赋权所激发的能力韧性让社区不再是被动接受服务的末端，而成为了具有自我修复功能的有机生命体，完成了从治理对象到治理动力的维度提升。
第二，提升领导力，从管控转向协作的治理方式创新。结构层面的社区韧性强调社区内部多元主体之间通过协作形成行动网络。过去基层党组织习惯于事必躬亲，虽有直接干预的力度，却因缺乏多方协同的结构支撑，难以形成应对复杂问题的持续韧性。
习近平总书记指出：“要加强社区党组织建设，强化党组织的政治功能和组织功能，更好发挥党组织在社区治理中的领导作用。党组织引领信托制改革的实质是通过政治效能的嵌入，实现社区结构韧性的优化。党组织通过建立规则平台、引入第三方审计和法律指南，将自身的功能从直接干预转向制度赋能，甚至在监察人的设置上党组织也亲自参与其中，通过这种转变，构建了一个由党组织引领、居委会监督、信托主体运行、居民广泛参与的“柔性行动网络”。在这种结构下，党组织扮演了社区治理规则的保障与背书的角色，通过将政治权威嵌入到信义契约之中，实现了从行政管控到协同治理的转向。这种结构性的重组，使得社区在面对多方利益博弈时，能够依托稳固的制度化网络进行缓冲与协调，极大地增强了基层治理的结构稳健性。
第三，整合激励链，以机制创新确保韧性治理的可持续性。社区韧性的可持续性有赖于市场资源的有效嵌入与激励结构的合理化。“城市不仅要有高度，更要有温度”，其实质要求市场主体必须从单纯的利润追逐回归到公共福祉的保障中。
信托制物业模式的社会推广，本质上是在建构国家—市场—社会三方参与的韧性生态链。针对市场主体在老旧小区中的“动力不足”困境，党组织通过政策指引和信义义务的观念嵌入，纠正了传统物业模式下的市场失灵，这实际上是在培育一种新型的、具有社会责任感的市场主体。这种将信义精神植入公共管理理念之中的方式，极大地减少了资本因趋利性而给公共利益带来的损害，使市场资源能够精准地注入社区治理的薄弱环节，从而在经济层面为社区韧性提供长效的资源保障，在结构韧性上实现了市场理性与公共价值的耦合。
通过对社区能力与结构的双重建构，这一模式在现代城市中重建了信任机制，将全过程人民民主具体化为居民家门口的经济民主与协商实践。它不仅回应了中国城市化进程中共同体弱化的现实难题，更提供了一个国家引领、市场支撑、社会参与的协同治理样本。在这个过程中，党组织通过撬动社区资本，构建了一个低冲突、高透明、强韧性的社会秩序。所以，信托制物业的社会推广意义远超出了物业管理本身，它既是城市治理转型的重要抓手，也是培育信义文化的关键载体，更是养成基层民主意识的重要途径。它可以是改善社区居民生活质量的一种途径，也能为中国治理体系和治理能力的现代化提供一个自下而上的观察样本和实践模型。
结语
中国共产党的领导是中国特色社会主义的最本质特征，这是中国的社区韧性理论有别于西方理论的逻辑原点。西方语境下的社区韧性往往侧重于公共行政系统的经验学习与社会自组织的自发性演化，而中国的社区韧性则表现为一种建构型韧性，其核心在于通过党组织的价值引领、组织动员与战略统筹，实现组织力量的有效下沉。信托制物业模式能够顺利推行，本质上是在党的领导下，通过发展全过程人民民主来整合社会资本，重塑治理格局，从而为社区应对复杂性风险提供根本的政治保证。
C城A社区的信托制物业改革不仅是基层治理方式的创新，更是对人民城市这一重要理念的生动回应。该模式通过回应现代城市治理的三大核心命题，构建了多维度的社区韧性。
第一，以全过程人民民主激活主体的参与韧性。《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》中指出：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民。健全城市规划体系，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。深化城市建设、运营、治理体制改革，加快转变城市发展方式。推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系，建立都市圈同城化发展体制机制。”可见，在城市建设中正确发挥人民的作用至关重要，人民的参与是城市建设的关键抓手。信托制搭建了开放的协商平台与透明的分配机制，将宏大的民主话语转化为居民家门口的算得清、管得住、看得见的治理实践。这种自下而上的参与机制，在反复的磨合中培育了居民的公共理性，使社区从松散的集合体转化为具有高度凝聚力的治理共同体。
第二，以治理范式转型提升系统的协同韧性。信托制物业展现了党建引领下的多元协同智慧，习近平总书记指出：“着力推进社会治理系统化、科学化、智能化、法治化，深化对社会运行规律和治理规律的认识，善于运用先进的理念、科学的态度、专业的方法、精细的标准提升社会治理效能。”信托制物业既保留了市场机制的专业效率，又激发了社会组织的调节活力，更发挥了国家力量在维护公共正义上的托底作用。这种“党建+市场+社会”的协同模式，为构建宜居、创新、有韧性的城市提供了坚实的制度支撑。
第三，以信义文化重塑社会的情感韧性。健康的社会治理离不开深层的信任纽带。信托制所倡导的忠实与勤勉通过制度化的约束重构了人与人、人与机构、人与政府间的信义关系。这种信义文化的回归是修复现代性所导致的社会原子化与情感撕裂，增强社区内在抗压能力的关键。
信托制物业模式作为一种治理机制的模板，将“人民城市人民建”的政治优势转化为“人民城市为人民”的治理实效，夯实了基层治理的韧性维度，这种制度探索不仅为缓解基层社会矛盾提供了有效工具，更为在复杂环境下构建“人民城市”提供了具有解释力与普适性的制度范式。
