摘要：随着新经济形态的快速发展，新就业形态劳动者群体日益成为城市社会的重要力量，但高流动性和非标准化劳动关系使得既有社会工作服务难以有效促进他们参与基层治理。为了突破这一局限，北京市松区探索出一条“小哥服务小哥”特色治理路径，社会工作者通过选苗、育苗、用苗推动该群体从治理对象向治理参与者转变。在实践中，社会工作者通过增能与赋权、动员与参与、链接与支持、引导与退出等行动策略，发挥新就业形态劳动者群体的优势，动员“小哥”群体参与基层治理并构建互助支持体系。该路径具有文化亲和性、深度嵌入性和高度参与性等特点，不仅增强了群体成员的社会责任感，推动自我赋权，还提升了他们在基层治理中的参与度。
关键词：“小哥服务小哥” 新就业形态劳动者群体 基层治理
【引用本文】魏爽、张馨月. “小哥服务小哥”：新就业形态劳动者群体参与基层治理的社会工作路径探索. 社会建设. 2026, 13 (2): 161-187。点击下载原文
一、引 言
随着新经济组织、新社会组织及新就业群体的迅速发展，我国社会结构正经历深刻变革。2024 年 11 月，习近平对社会工作作出重要指示时强调，要不断增强党在新兴领域的号召力凝聚力影响力，抓好党建引领基层治理和基层政权建设，抓好凝聚服务群众工作，推动新时代社会工作高质量发展。据调查，全国新就业形态劳动者规模已达 8400 万人，约占职工总数的 21%（中华全国总工会第九次全国职工队伍状况调查领导小组办公室，2023）。这一庞大群体不仅是城市运行的重要支撑，其社会融入与治理参与也成为基层治理中需要关注的重点问题。
快递员、外卖配送员、网约车司机等青年劳动者面临着工作流动性高、职业脆弱性强以及收入不稳定等挑战（张海东、吴依萍，2024），他们在劳动权益、职业发展、工作生活平衡等方面存在诸多困境（姜鹏飞等，2024），长期处于基层治理体系的边缘。新就业形态劳动者群体在工作方式上具有较强的灵活性与非标准化特征，以服务供给为主的社会工作模式在介入与支持过程中存在一定的局限性。为了破解这一难题，北京市松区在实践中探索出“小哥服务小哥”的创新路径。该路径依托群体内部互助机制，结合社会工作的专业理念与方法，构建多元社会支持体系，推动新就业形态劳动者群体融入基层治理体系。这一创新路径有效拉近了社会工作者与新就业形态劳动者群体的距离，提高了社会服务的精准性和有效性，为新就业形态劳动者的职业发展与社会融入提供了实践路径，具有较高的借鉴意义。
本文聚焦新就业形态劳动者群体参与治理的生成机制，在既有研究的基础上识别以服务供给为中心的介入路径的边界，继而运用赋权理论，以北京市松区“小哥服务小哥”实践路径为研究对象，从个体赋权、组织赋权和社区赋权三个角度对新就业形态劳动者群体参与基层治理的路径进行机制分析，最后讨论该路径的适用条件与局限性，以回应新就业形态劳动者群体从被动服务走向主动参与的现实议题。
二、文献综述
新就业形态劳动者主要是指依托互联网平台就业的劳动者，其典型代表包括快递配送员、外卖骑手、网约车司机等（中共上海市委党校社区发展研究中心课题组、何海兵，2023）。关于促进该群体融入城市及参与治理的议题，国内学界已有一些研究成果。既有研究多聚焦外部主体对新就业形态劳动者群体的吸纳与支持机制，本文则从行动主导主体与介入逻辑两个维度构建分析框架，前者关注核心推动者的角色归属，后者考察核心推动者在介入新就业形态劳动者群体服务与管理领域时，优先回应的治理目标及其所采用的工具组合。基于此，本文尝试将现有实践归纳为三种典型路径：政府主导的行政吸纳路径、平台企业履责的市场保障路径、社会力量协同的专业服务路径（见表 1）。这一分类方式旨在系统揭示不同实践模式的内在逻辑与结构特征。
（一）政府主导的行政吸纳路径
政府主导的行政吸纳路径是指政府作为核心主体，依托行政权力与财政投入，以党建引领为基石，通过政策支持、资源整合与体系化建设，将新就业形态劳动者群体纳入基层治理体系。在实践层面，政府主要通过两方面进行统筹。一是阵地建设与服务供给。该路径的核心逻辑在于“服务化动员”，即通过构建高效可及的服务网络，增强基层党组织在新兴领域的号召力以及新就业形态劳动者群体对党组织的政治认同感。具体而言，政府依托基层网点、党群服务中心等平台构建高效可及的服务网络，提供休息场所、职业技能提升及法律咨询等多元化支持，并通过党建引领在新就业形态劳动者群体中建立党组织，实现组织覆盖（李荣梅，2023）。党建引领新就业形态劳动者群体参与基层治理呈现出“嵌入式动员”的行动逻辑，即通过政治嵌入、服务嵌入和技术嵌入三种方式，实现对该群体的组织动员、情感动员和数字动员（王江伟、夏可欣，2025），实现对他们的组织覆盖与政治吸纳，最终达到有效统合新就业形态劳动者群体参与基层治理的目的。二是制度保障与权益维护。针对学界普遍关注的新就业形态劳动者群体的权益保障问题，政府制定相关政策法规，逐步完善社会保障体系，包括工伤保险、灵活就业人员养老保险等，以此来提高他们的社会保障水平（刘蓉，2023）。例如，2024 年，人力资源社会保障部办公厅印发《新就业形态劳动者休息和劳动报酬权益保障指引》《新就业形态劳动者劳动规则公示指引》《新就业形态劳动者权益维护服务指南》等文件，在保障新就业形态劳动者群体基本劳动权利、加强算法监督管理等方面提出了具体要求（吴勇，2025），为该群体平等参与社会生活明确了规则底线。虽然目前该群体的劳动权益保障和社会保障体系仍存在不完善之处，需要通过健全相关法规政策提高新业态就业质量（贾卓强，2025），以进一步夯实治理基础，但与此同时，政府也积极推进新就业形态劳动者群体职业技能培训体系建设，提升该群体的职业素养与市场竞争力（龚和艳，2025），使其具备参与社会治理的能力素质。
总之，这种路径依靠政府的行政资源和财政支持，保证了支持体系的广泛覆盖与可持续发展，为新就业形态劳动者群体从治理对象转变为治理参与者提供了不可或缺的制度化保障与合法性来源。但需要指出的是，这一路径的治理优势也构成其内在边界。第一，这一路径在治理目标上往往以组织覆盖、秩序维护与兜底保障为优先导向，更容易形成被动纳入治理体系而非主动参与治理过程的结构性特征；第二，在参与形态上，新就业形态劳动者群体多以政策接受者、治理对象或协助执行者身份出现，参与事项大多集中于宣传引导、信息采集与秩序协管等低风险任务，难以稳定形成基于同伴网络的持续动员机制；第三，行政资源虽然能够提供参与治理的通道，但并不必然实现该群体角色从服务到参与的转化。正因如此，如何在制度吸纳与权益保障的基础上进一步培育新就业形态劳动者群体的治理主体性，将成为后续研究需要回答的问题。
（二）平台企业履责的市场保障路径
虽然有学者批评平台企业在算法管理、用工、数据收集与分析等方面存在一定的剥削性与结构性不平等问题（沈文玮，2022），但不可忽视的是，头部平台企业正逐步向社会责任共建者转型。作为新就业形态劳动者群体的直接管理者，企业内部治理机制是社会整体治理结构的重要组成部分。企业提供的服务与保障在本质上是将单纯的劳资雇佣关系转化为更稳定的社会契约。这种平台企业履责路径通过市场化手段解决新就业形态劳动者群体的生存与发展痛点，为该群体从个体生存走向治理参与创造物质基础与制度空间：唯有先通过企业内部的权益保障实现“安业”，才能进一步在社会层面实现“乐业”与治理参与。
本文选择了五家具有行业代表性的大型平台企业进行分析，所选企业在规模、行业覆盖度及社会影响力等方面均处于领先地位，业务类型涵盖即时配送、快递物流及网约车出行三大领域。通过对企业发布的年度专项报告开展系统性内容分析，本文归纳出典型数字平台企业在探索实践中的主要路径，聚焦激励保障、职工发展和技术支持三个核心维度，具体如表 2 所示。
多家平台企业逐步为新就业形态劳动者群体提供缴纳社会保险等保障措施（孟飞，2025），可见，多数平台企业已开始构建以权益保障、收入稳定、福利支持为核心的保障体系。在职业发展支持方面，各平台普遍意识到新就业形态劳动者群体不仅是灵活的劳动力资源，也是推动平台长期发展的内生动力，因而纷纷推出员工支持计划，帮助员工完成学历教育、职业认证，拓宽其职业长期发展路径，逐步突破以往“去职业化”就业的“天花板”。在技术支持层面，平台企业依托大数据与人工智能技术，优化接单分配、路线规划等模式，提高劳动效率和服务质量，由过去的“算法控制”转向“技术赋能”。这一系列服务也回应了当前学界对于平台社会责任内化（李贵成、李静源，2025）、规范平台用工制度（王延川、吴海燕，2022），以及促进新型劳动关系参与基层社会治理（王星、吴佳峻，2025）的理论关切。
这一路径虽然为新就业形态劳动者群体提供了必要的保障基础，但从权利保障向参与治理的转化并非自然实现。具体而言，该路径存在三重结构性局限：第一，平台行动多由成本控制、合规压力与声誉维护等经营逻辑主导，治理参与在其行动序列中处于相对次要位置；第二，平台所提供的保障与激励措施多以个体权益改善为目标，难以自动转化为本地化、集体性的公共参与渠道；第三，当平台内部规则与社区治理规则产生张力时，外部保障措施可能与基层治理的实际需求发生错位甚至冲突。因此，该路径主要提供“安业”所需的物质与制度条件，如果要将个体保障转化为持续、有序的治理参与，仍需依托外部组织化动员与专业化支持机制的有效衔接，这正是本文案例分析的重点与讨论起点。
（三）社会力量协同的专业服务路径
社会力量协同的专业服务路径以工会、行业协会、社会工作机构及公益基金会等非政府行为主体为主导，通过发挥其组织动员能力和资源链接优势，借助柔性化治理手段，填补新就业形态劳动者群体在公共服务与制度支持方面的结构性空缺，从而促进其社会融入。该路径通常以社区为基本实施场域，依托政府购买服务、社会公益筹资等多种资金支持方式，对原本单向、零散的物质帮扶进行系统性整合，并将其转化为增强社区凝聚力、增加社会资本积累的长效纽带。
在权益表达与协商治理层面，工会的介入是该群体参与劳动关系治理的关键一环。人力资源社会保障部等多部门发布的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（人社部发〔2021〕56 号）要求，各级工会组织要积极与行业协会、头部企业或企业代表组织开展协商，签订行业集体合同或协议（徐邵祎，2025）。这一集体协商机制的建立，实质上为新就业形态劳动者群体构建了制度化的利益表达渠道，使其能够在快速变化的劳动市场中，通过组织化力量参与规则制定与权益维护，从而获得更稳定的职业安全感。
在社会支持与人文关怀层面，社会力量通过灵活高效的服务供给，构建起应对社会风险的缓冲网。工会通过设立专项基金并优化工会经费管理，为新就业形态劳动者群体提供困难帮扶、维权保障、技能培训等普惠性服务，并取得了一定成效（刘倩，2023）。这种资金来源的多元化与服务方式的专业化，既弥补了政府行政服务的不足，又缓解了市场机制的“冷漠化”问题，帮助新就业形态劳动者群体在获得实际支持的同时，逐步建立起对城市的归属感与信任感，为后续引导其从受助者转向志愿者参与基层治理积累了社会资本。
然而，社会协同的专业服务路径在推动新就业形态劳动者群体参与治理时，仍面临多重适配性约束。具体而言，该路径多以项目化方式运作，其周期性和资源依赖特征导致服务供给难以转化为可持续的参与机制。同时，若社会工作服务仍以外部输入和单向输送为主，则可能强化新就业形态劳动者群体的被动受助者角色，弱化其作为治理主体的自觉性与能动性。此外，多元协同主体的分散运作容易导致治理资源与行动碎片化，缺乏有效整合个体参与诉求、形成制度性载体的组织机制。因此，如何通过同伴网络构建与组织化机制创新，实现新就业形态劳动者群体从服务接受者向治理参与者的角色转变，是这一路径未来发展需要解决的关键问题。
（四）总结
综上所述，我国多个地区已在实践层面初步构建起面向新就业形态劳动者群体的关爱与支持体系，涵盖党建思想引领、基础设施保障、职业发展赋能等多维度的社会支持（郭祎，2024）。然而，既有路径仍不同程度地停留在“服务小哥”的实践框架内，新就业形态劳动者群体大多处于被动接受保障、服务或吸纳的状态，他们作为治理主体的自觉性与能动性尚未得到系统性激发。
从各地政策文件来看，一种“服务小哥”与“小哥服务”相结合的社会治理理念正在逐步形成，即通过制度化的支持与赋权，引导新就业形态劳动者群体有序融入基层治理结构。但实际运作过程表明，此类政策意图尚未有效转化为治理效能，政府与社会组织等主体仍主要扮演服务供给角色，“服务小哥”的支持网络虽然初步建立，但“小哥服务”的实践机制仍不成熟，新就业形态劳动者群体在接受服务后的治理参与水平依然偏低，从“被服务者”向“治理贡献者”的角色转化机制尚处于缺位状态。
进一步来看，“小哥服务”的本土实践多集中于北京、上海、杭州、广州等经济发达城市，具有明显的地域局限性与试点特征，尚未形成可推广、可复制的制度体系，也缺乏全国层面的系统性政策支持。基于此，本文的研究焦点从“如何服务”延伸至“服务如何转化为可持续参与”，并具体追问以下问题：第一，如何将分散的新就业形态劳动者群体由服务对象培育为具备治理能力与主体意识的治理参与者？第二，如何在组织引导与专业支持下，构建可持续的同伴动员机制，并将其有效嵌入社区治理过程？下文将以“小哥服务小哥”实践为例，围绕上述问题展开机制性分析，以探讨实现新就业形态劳动者群体参与治理的可能路径。
三、既有社会工作服务实践促进新就业形态劳动者群体治理参与的局限性
本文所称的“既有社会工作服务实践”，主要是指以外部资源输入、短期项目运作为特征，以生活纾困和基本关怀为核心目标的一种干预方式。青年劳动者作为新就业形态劳动者群体的主要构成部分（张良驯，2024），其社会融入程度与基层治理参与水平持续偏低。该群体具有劳动关系灵活、工作场域高度流动的结构性特点，但当前社会工作服务模式明显滞后，难以实现从满足基本生存需求向促成深层治理参与的跨越。这一局限突出表现在组织联结薄弱、赋能支持不足以及制度化参与渠道缺失三个维度。
（一）“小哥”群体高流动性导致组织联结薄弱
“小哥”群体的高流动性削弱了其组织化联结的基础。新就业形态劳动者群体普遍依托平台实现弹性就业，其职业流动频繁、劳动关系去雇主化的特征，导致群体内部难以形成稳定的社会网络与组织认同。这种松散的组织结构直接制约了社会工作介入并引导该群体参与基层治理的实践效果。由于缺乏可持续的组织载体与关系网络作为支撑，外部动员往往只能实现短期触达，难以转化为持续、深度的治理参与。
一方面，传统的社会工作服务主要依赖社区居委会、用人单位、行业协会等稳定的组织载体开展，遵循的是一种基于固定地缘和业缘的接触逻辑。然而，快递配送员、外卖员等新就业形态劳动者群体不仅缺乏固定的物理作业空间，更难以在传统的单位制或社区制组织中找到稳定的组织依附。虽然部分城市通过建设“骑士驿站”等线下服务点初步满足了其休息、充电等即时性需求，但由于缺乏与线上服务机制的有效衔接，这类服务多呈点状分布，未能形成紧密的组织纽带或将该群体凝聚为组织化的共同体，仍难以满足他们对于持续性、系统性支持的需求。此外，社会工作服务多以短期项目或阶段性活动形式开展，缺乏长期跟进机制，这导致出现服务衔接断裂、介入效果不稳定等问题，难以在群体中建立有效的信任基础与支持网络。从社会工作专业视角看，新就业形态劳动者群体的组织联结薄弱问题不仅加剧了社会支持的结构性缺失，还导致服务介入面临松散化、短期化的风险，也使得个体化的“小哥”难以转化为治理队伍中的一员。从机制上看，服务的点状供给与项目制的阶段性介入难以形成稳定的互动频率与信任关系，因而无法形成可复制的组织化动员链条，最终导致治理参与呈现碎片化、低持续性特征。
（二）补偿型服务制约“小哥”群体能力提升
发展性社会工作理论主张将社会服务置于更广阔的社会场域与发展环境中，实现问题预防和服务对象长期能力建设的共同推进，而非局限于问题的解决和修补，强调在社区环境中培养服务对象的参与能力以及个人与社区的联结（马凤芝，2014）。但是，既有研究与实践主要聚焦儿童、青少年、老年人等传统服务对象，针对新业态背景下出现的新就业形态劳动者群体，尚缺乏系统性的专业知识储备与具有针对性的介入策略。
新就业形态劳动者群体在劳动权益保障、生计发展、职业生涯发展等方面存在高度多元化与复杂化的服务需求。然而，现有社会工作服务多以应急援助、福利补贴及短期性关怀为主，呈现出明显的“补偿型”功能导向，服务内容普遍停留在问题回应和临时救助层面。这类服务方式虽然在一定程度上缓解了生存压力，但对该群体的心理支持、职业能力提升与社会网络建构等结构性发展诉求关注不足。由于缺乏系统性赋能支持，新就业形态劳动者群体往往被局限在“受助者”的标签下，既缺乏参与公共事务的信心，也缺乏处理复杂社区治理问题的技巧。服务赋能支持的单一化与浅层化，使得社会工作的价值停留在纾困层面，难以激发新就业形态劳动者群体的内生治理动力，无法实现从被服务对象向积极社会行动者的角色转变，进一步加剧了其在社会治理结构中的边缘化风险。
（三）被动式服务阻碍“小哥”群体社会参与渠道
从参与式治理视角来看，理想的社会工作应推动服务对象从被动的接受者转变为能动的主体，通过与服务者共同设计、实施与评估服务过程，实现服务内容与形式的情境化与个体化（Flanagan，2020）。然而，目前的社会工作服务方式与新就业形态劳动者群体的劳动过程存在时空错位，其参与渠道受阻，主体角色难以确立。
新就业形态劳动者群体的劳动形态受到算法技术的严格控制，具有高强度、即时响应和碎片化的特征，这种非标准化的职业节奏对社会工作服务的触达性与适配性构成挑战，他们难以主动参与社会服务项目。相比之下，既有服务实践多依赖定时定点的小组活动、辅导服务或持续性参与机制，其服务逻辑基于较为稳定的时间安排和空间可用性，难以契合新就业形态劳动者群体的现实工作条件。因此，新就业形态劳动者群体在既有的社会工作服务中多处于被动受助的位置，缺乏参与服务设计、反馈治理意见以及主导互助项目的制度化渠道。这种参与渠道的结构性排斥，不仅降低了社会工作服务的精准度，更固化了该群体作为被动接受服务者的角色定位，使其难以在社区中获得治理主体的身份认同，进而阻碍了他们真正融入基层治理体系。
四、研究方法
本文采用赋权理论（empowerment theory）作为分析框架。该理论强调，个体能力与主体性的生成并不仅仅取决于资源投入，而是在组织支持、机会结构与行动网络的互动过程中逐步建构的。结合基层治理参与的具体情境，本文将赋权理解为个体、组织与社区三个层次连续互动、相互强化的过程。基于此，本文将“小哥服务小哥”实践的内在演进机制概括为“选苗—育苗—用苗”的链条式进程，以系统阐释其从个体激活到组织赋能，最终实现社区融入的结构化路径。
本文采用单案例研究方法。案例研究方法适用于对复杂社会现象背后的机制与逻辑进行深入剖析，尤其在回答“如何”及“为何”类研究问题时具有方法论优势。新就业形态劳动者群体具有高度流动性、原子化及劳动过程碎片化等特征，短期内难以通过参与式观察或深度访谈完整捕捉其参与治理的全貌与历时性演变。因此，本文主要依赖多元二手资料进行系统分析。
一是项目过程资料。研究者系统收集了北京市松区“美好骑士项目”的相关文件，包括项目方案、阶段性总结报告及运行数据，并结合与项目执行人员的非正式交流，还原该治理路径的动态演进逻辑。二是企业社会责任报告。本文选取了五家头部平台企业在 2024—2025 年公开发布的环境、社会与治理（ESG）报告或社会责任报告，企业覆盖即时配送、快递物流、网约出行等领域，以此作为分析市场主体介入逻辑及基层治理协同路径的经验依据。三是政策文本与公共文献。本文同时参考了国家与地方相关政策文件、主流媒体报道及相关学术文献，旨在构建分析框架，并与既有研究展开理论对话。
本文选取北京市松区作为案例，其典型性与代表性主要体现在以下三个方面。首先，场域具有治理典型性。松区作为首都核心功能区与中心城区，人口密集、新就业形态劳动者群体规模大、基层治理议题集中、公共服务需求复杂，是观察新就业形态劳动者群体参与基层治理机制的理想场域。其次，实践具备多主体协同特征。该案例同时涉及党团组织动员、政府部门协调、社会组织与专业力量支持，以及各方与平台相关主体的互动，能够较为完整地呈现多主体协同治理的结构与过程机制。最后，其路径具有机制创新性。相较于传统的单向管理与动员模式，该实践以“小哥服务小哥”为核心，形成了可辨识的机制链条，便于在赋权理论框架下系统阐释新就业形态劳动者群体从服务对象向治理参与者转化的过程逻辑与支持条件。因此，该案例不仅具有现实代表性，也在机制呈现上具备分析厚度，适合作为深入探讨新就业形态劳动者群体治理参与路径的案例。
五、“小哥服务小哥”推动新就业形态劳动者群体参与基层治理的逻辑机理
在当前基层治理实践中，既有社会工作服务路径在推动新就业形态劳动者群体参与治理方面存在明显的适配滞后性，难以有效回应其高流动性、劳动关系松散等结构性特征。为了突破这一困境，近年来各地逐步探索以社会融入为导向的治理创新，旨在推动新就业形态劳动者群体从被动的服务接受者转变为积极的治理参与者。在此背景下，共青团北京市松区委员会通过持续的实践探索，构建起一种以团组织为引领、社会工作专业方法为支撑的双轨介入机制，形成了具有可操作性的组织载体与系统化行动框架，为新就业形态劳动者群体从被服务对象转变为治理共同体成员提供了可参考路径。
自 2019 年起，共青团北京市松区委员会联合区城市管理委员会及平台企业共同发起“美好骑士项目”，由具备专业资质的松区青少年社会工作协会承担核心执行工作。协会引入专职社会工作者，承担项目督导、一线服务与资源整合等关键职能，以专业化介入提升参与机制的稳定性，激活配送员的公共责任意识与参与意愿。
2023 年，共青团北京市松区委员会在政策引导与实践经验积累的基础上，进一步聚焦新就业形态劳动者群体居住聚集区，推进“小哥驿站”服务阵地建设，构建起以生活场景为依托的服务支持体系，有效增强了群体的归属感与组织黏性。在此过程中，青少年社会工作协会同步开展健康义诊、集体生日会等服务，这不仅丰富了“小哥”的业余生活，也强化了其情感支持网络。通过上述双向互动机制，松区逐步形成“小哥服务小哥”的特色治理路径。该路径在实践中构建起“治理贡献—专业支持—情感回馈”的良性循环，在提升“小哥”参与意愿的同时，也从结构上增强了基层治理的包容性、可持续性与内生动力。
基于松区的实践探索，本文将“小哥服务小哥”界定为在党团组织引导和社会工作专业支持下，依托群体身份认同和信任机制，挖掘并培育新就业形态劳动者群体内部骨干，整合基础保障、技能赋能、社交支持等多维资源，激发其内生互助动力，并引导其转化为基层治理协同力量的社会工作实践路径。与单向资源输入模式不同，该服务路径秉持“小哥服务小哥，小哥更懂小哥”的理念，强调从受助者到助人者，再到治理参与者的角色转变。在具体实践中，社会工作机构在志愿活动中识别具有服务意识与社会觉悟的“小哥志愿者”，通过系统化赋能与专业化培训，逐步将其培育为具备影响力的“小哥骨干”和持证上岗的“小哥社工”。这一过程不仅增强了服务的亲和力与可及性，也提升了治理的参与度与可持续性。从专业视角来看，“小哥服务小哥”实践的形成并非单一政策推动的结果，而是社会工作理论与基层治理实践互构的产物。其生成逻辑可以通过“选苗—育苗—用苗”三个阶段的机制链条予以解释，下文将结合“美好骑士项目”的实践经验进行具体阐释。
（一）选苗：个体赋权与参与动机唤起
在“小哥服务小哥”实践的启动阶段，“选苗”作为机制链条的初始环节，是指在骑手群体中系统性地识别与甄选潜在志愿者，并将其纳入基层社会治理体系的筛选过程。从赋权理论的视角审视，该过程并非传统意义上的志愿者招募，而是一种面向新就业形态劳动者个体层面的赋权实践。其核心运作逻辑在于，通过一套标准化的筛选程序，赋予骑手群体合法的参与身份与规范的行动正当性，促使其角色认知发生转变——从被动的服务接受者或管理对象转向具备初步主体意识的潜在治理伙伴。该阶段的核心目标在于有效唤起骑手的公共参与意识，并通过制度性确认提升其自我效能感。在实践中，这通常依赖专业社会工作者或项目执行者主动深入骑手的工作场景，在其工作间隙通过非结构化访谈、参与式观察等方式进行精准识别。这种嵌入日常工作情境的识别方式，不仅能够发现那些具有服务意愿、社区认同感或潜在领导力的个体，更重要的是，赋予其“志愿者”或“骨干”的正式身份，在制度层面确认了他们参与治理的权利与资格，为后续的“育苗”与“用苗”阶段提供了不可或缺的主体条件。
2018 年，共青团北京市松区委员会对“小哥”群体的职业特点与群体需求开展了持续 10 个月的调研工作。在确定“美好骑士项目”方案后，各合作方选取 3 个街道作为试点区域，于 2019 年选拔了首批 100 名觉悟较高、能力较强和具有志愿精神的骑手。他们通过“群众管城市”监督管理平台注册成为“小巷管家”，并以“青年志愿者 + 小巷管家”的双重身份进入基层治理场域。此举有助于实现骑手的社会角色从单一劳动者转向基层治理参与者的再定义，更通过将其配送路径与社区治理需求进行空间匹配，增强参与的情境适配性与持续可能性，从而在机制上为更深层次的参与动员与组织化培育奠定基础。
（二）育苗：组织赋权与动员机制形成
在“小哥服务小哥”实践的演进过程中，“育苗”作为衔接个体赋权与组织化参与的关键环节，其核心目标在于实现从个体能动性激发到集体行动能力构建的跃升，即完成组织层面的赋权。该阶段通过社会工作者的专业化引导，在充分尊重骑手群体劳动节奏与绩效需求的基础上，着力构建一种低侵入性、高适配性的可持续参与机制，推动骑手群体实现从被管理的服务对象到基层治理协同伙伴的角色转型。这一过程不仅提升了骑手群体的自我组织与协同能力，也为基层治理体系注入了新的活力，展现出社会组织在赋能新就业群体方面的独特价值。
共青团北京市松区委员会与松区青少年社会工作协会协同开展的“美好骑士项目”将骑手群体的职业流动性转化为治理资源优势，使其从城市运行的服务者转变为基层治理的观察员与协作者。骑手群体在履行配送职责的同时，可凭借其高频穿行社区的职业特征，及时发现环境卫生、市政设施、公共安全等方面的问题，并通过平台上报，甚至直接参与问题处理。在传统基层治理结构中，骑手通常被定位为游离于治理体系之外的流动性边缘群体，对社区事务参与程度低且难以持续；平台企业与社区之间长期处于管理与被管理的关系，呈现出治理参与的低嵌入性与低持续性特征。该项目通过建立政企社协作机制，打破原有制度隔阂，推动骑手从单一劳动者转变为治理合作者，实现从单向管理到双向互动的治理转型。社会工作者运用增能赋权、动员参与、链接支持和引导退出四个行动策略，系统提升骑手的参与能力与组织黏性，构建了可持续的治理参与支持体系，为新就业形态劳动者群体深度融入基层治理提供了可复制的组织化路径。
1. 激活治理能力资本
在赋权理论视角下，作为社会新兴领域群体，骑手不仅是服务供给对象，还是蕴含着行动能力与公共价值的潜在治理主体。对“小哥”群体而言，他们在日常职业实践中持续生成三类可转化资本，构成了个体赋权的基础。一是空间情境资本。骑手们长期活跃于城市各处，对城市交通网络、地理布局以及社区结构具有高度情境化的经验认知，因而能够以“管家”视角识别城市运行中的微观问题与治理盲区。二是社会关系资本。在日常工作中，小哥频繁地与顾客、商家、同行等多元社会群体互动，拥有较强的沟通能力与丰富的关系经营经验，并形成一定范围的弱连接网络，为信息扩散与协作动员创造条件。三是心理能力资本。配送工作的职业情境对服务意识、时间管理与情绪劳动的高强度要求，使骑手群体在抗压、应变与问题解决方面产生较强的心理韧性与能力，这些能力与经验共同构成参与基层治理的可转化资本。
社会工作者采用增能与赋权的行动策略充分挖掘新就业形态劳动者群体的内在优势与主体性，实现“小哥”自我赋权。具体而言，社会工作者面向“小哥社工”设计涵盖社会工作专业知识、项目实施、资源链接等内容的培训，助力“小哥”将原有经验转化为结构化的服务能力，推动实践智慧与专业理论的有机结合。
在服务开展过程中，社会工作者积极鼓励并引导“小哥社工”主动参与社会工作服务的决策、实施及评估等关键环节，通过参与式实践增强其对服务逻辑与目标的理解，使“小哥社工”以亲身实践不断积累社会工作服务经验，深刻理解社会工作服务的需求导向与目标设定，进而提升其在专业服务中的自信心与自主性。借助持续的督导、反馈与支持机制，社会工作者进一步协助“小哥社工”在服务实践中进行经验整合与能力迭代，促进其专业能力与自我效能感的双重提升。社会工作者的陪伴式学习与结构化支持在提高“小哥社工”服务“小哥”群体的适配性和促进“小哥”群体的需求满足与社会融入方面具有重要作用，“小哥社工”在服务中获得的自尊、社会承认与行动信心，构成从个体赋权向组织赋权与社区赋权递进的重要基础。
2. 拓宽治理参与广度
赋权不仅关乎个体能力的提升，更需要通过结构化渠道将能力转化为持续的社会参与。社会工作者采用动员与参与的行动策略，将“小哥志愿者”或“小哥骨干”培育为兼具服务与动员能力的“小哥社工”，并由其反向服务群体，从而形成以相同群体身份为纽带的“同行互助”服务方式，即“小哥服务小哥”。该方式把原本分散的个体参与转化为组织化参与路径，使动员过程自然嵌入群体内部的信任网络与日常互动之中。在此结构中，“小哥社工”在服务其他“小哥”的同时，发挥了基层社会治理的协作功能。他们参与社会工作服务的倡导与供给，构建了培育群体公共参与意识的机制。由于与服务对象有相同的职业语境与生活经验，“小哥社工”的介入具有更高的沟通亲和力与情境解释力，提升了新就业形态劳动者群体对社会工作专业价值的认知与接纳程度，激发了群体参与社会治理的内在动机与积极性。为了进一步将动机转化为实践，社会工作者与“小哥社工”通过组织各种活动，如志愿服务活动、社区治理活动等，为“小哥”提供直接参与基层治理的实体平台与具体通道。
“美好骑士项目”借助“群众管城市”数字化治理平台，将骑手的日常配送路径转化为治理巡查路径，有效激励并赋能“小哥”群体，使他们转变为城市问题的敏锐观察者与积极解决者，主动投身于城市问题解决的过程中。数据显示，通过这种动员机制，该项目中期已成功引导 1951 名快递外卖“小哥”在“群众管城市”平台注册。这种参与并非形式化的挂名，而是嵌入工作流程的实质性行动，使骑手在不影响本职工作的前提下，成为城市治理的“移动探头”。这一系列举动增强了他们的社区归属感与社会责任感，其参与基层治理的深度与广度也得到了显著提升。
3. 构建资源支持网络
为了持续地激发新就业形态劳动者群体参与治理的积极性，社会工作者通过实施资源链接与社会支持的策略，系统地整合与调配社会资源，为“小哥”构建覆盖生活保障、能力提升与社会联结的综合支持路径。该路径以政策导向与社区资源禀赋为基础，社会工作者采纳“小哥社工”的经验反馈与需求表达，策划并执行一系列针对性强、覆盖面广的特色服务项目，实现从“外部供给”向“共同生产”的治理服务取向转变。在服务供给层面，纳凉取暖、手机充电、政策咨询、公益理发、健康义诊等基础服务，降低了骑手参与公共事务的现实门槛。在合作网络层面，社会工作者以“小哥社工”为桥梁，主动与辖区内平台企业的城市配送站点结对共建，通过共同策划和举办活动不断优化双方的合作机制，为“小哥”群体提供更加精准高效的服务与支持。同时，社会工作者带领“小哥社工”对接当地教育机构与学校资源，围绕前期调研需求，为“小哥”群体量身定制职业技能提升课程及教育培训项目，拓宽其职业发展渠道，增强其职业竞争力。总之，资源链接的意义在于通过可持续的支持网络提升群体的社会支持水平，促使治理参与从个体性、偶发性行动转向具有组织支撑的常态化实践。由此，“小哥服务小哥”实践获得了相对稳定的资源基础与制度依托，为治理参与奠定了坚实基础，也为新就业形态劳动者权益保障与服务创新提供了有益探索。
4. 去依赖化与可持续
在赋权理论中，外部赋能的目标并非长期替代行动者，而是通过能力建构促成主体性生成，最终实现行动自主。在培育初期，社会工作者通过陪伴引导和实操教学，系统传授社会工作理论与技能，提升“小哥社工”的服务能力和专业素养。随着“小哥社工”能力稳步提升及“小哥服务小哥”实践渐趋成熟稳定，社会工作者的角色逐渐转变为辅助性支持者，减少直接干预，转而提供必要的督导、资源协调与风险处置支持，鼓励“小哥社工”自主策划并开展社会工作服务，从而推动行动权逐步回归群体内部。最终，当“小哥社工”完全具备独立承担社会工作服务任务的能力，且该路径运作顺畅、成效显著时，社会工作者将适时有序地退出直接服务工作，实现从专业主导向群体自治的结构性转变。因此，该路径得以摆脱对外部专业力量的持续依赖，确立新就业形态劳动者群体在治理路径中的主体地位，并确保该路径能够依靠群体内生动力实现自我驱动与可持续发展。
（三）用苗：社区赋权与参与式治理
在赋权理论的层级框架中，“用苗”阶段是组织赋权进一步向社区赋权过渡的阶段。“小哥”群体在获得个体与组织层面的能力基础后，通过持续的治理实践参与社区公共事务运行，进而完成从边缘型劳动者向治理合作者的身份重构。该阶段的关键在于参与被制度化吸纳并转化为稳定的公共性经验与可见的治理绩效。根据调查，超过六成的快递骑手在配送过程中会主动帮助他人或反馈社会问题（对外经济贸易大学教授廉思课题组，2019），这表明其公共参与并非外部强制动员的结果，而是具有一定的内生基础。在具体实践中，“小哥社工”在“小巷 管家”平台提交的城市环境管理问题均得到有效解决。就路径演进而言，2019—2022 年，“美好骑士项目”在实施过程中逐步探索出了“小哥服务小哥”特色治理路径。2023 年以来，随着“小哥驿站”服务阵地的建设不断推进，该路径在服务支持新就业形态劳动者群体和提升其治理参与度方面取得了显著成效，并在治理参与扩展与组织网络嵌入两方面呈现出可观结果，具体成效如表 3 所示。
首先，该路径积极促进了新就业形态劳动者群体参与基层治理。经试点推广，“美好骑士项目”在松区的街道、乡镇全面铺开，成功引导 2585 名快递员和外卖骑手成为“群众管城市”平台的“小巷管家”，展现出该项目在基层治理中的强大动员能力，有效扩大了基层治理的参与半径。骑手利用高频出入社区的优势，弥补了传统网格化治理的盲区。在送餐过程中，他们发现并上报了 2669 件关于环境卫生、市政设施、公共安全等方面的问题，自曝自治不良问题 2306 项。在调研中，多个“小哥社工”提到，他们通过平台提交的堆物堆料、井盖破损等隐患均得到及时处理。这些数据表明，骑手群体的“治理触角”作用得到有效发挥，参与深度不断加强，“小哥”也从单纯的问题上报者转变为问题解决者，助力基层治理从被动响应的“接诉即办”向主动解决的“未诉先办”转变。其次，该路径强化了新就业形态劳动者群体的组织建设与联系。在项目实施期间，松区青少年社会工作协会通过“小哥服务小哥”实践，建立了常态化的走访联系机制，加大了团干部、社会工作者在快递员、外卖骑手早例会等时段的宣传工作力度，推动“小巷管家”宣导推介常态化，同时围绕思想动态、困难诉求、成长发展等主题，协助区党委研究室等部门发放了 400 余份专题调研问卷，促成了 46 个社区青年汇与配送站、快递网点的共建工作。最后，相关部门还构建了线上线下结合的组织体系。一方面，共青团北京市松区委员会在已建立党组织的企业及快递、外卖网点中，建立了 56 个团组织，并积极开展推优工作，鼓励优秀团员入党；另一方面，团组织在 51 个微信群内构建了以新就业形态劳动者群体为主体的组织体系。
六、“小哥服务小哥”的优势分析
（一）基于文化亲和与群体认同的内生信任机制
“小哥社工”作为新就业形态劳动者群体内部成员，和快递员、外卖骑手有着共同的文化底蕴、生活经历以及职业背景，这种天然存在的文化接近性为双方搭建起情感共鸣与信任桥梁。在治理参与和服务过程中，“小哥社工”凭借相似的职业经历与同理心优势，可以敏锐地察觉到“小哥”群体的工作压力、生活难题，快速建立起稳固的信任与合作关系。这种信任推动了信息的无障碍沟通，为开展高效且有针对性的社会工作服务创造了条件。“小哥社工”可以轻松跨越文化隔阂，深入了解“小哥”群体的真实需求与困境，精准捕捉其心理特征和行为模式。这一优势让“小哥社工”在提供服务和推动新就业形态劳动者群体参与治理时，准确找到问题所在，设计并实施高度契合需求的干预策略，保证路径的有效性，切实消除“小哥”群体在融入基层治理中面临的障碍。
（二）公共服务递送从精准触达到深度嵌入
“小哥服务小哥”通过挖掘和培养“小哥”群体内部的积极分子，实现从外部干预向内部驱动的深入拓展。和既有社会工作路径相比，“小哥社工”凭借对新就业形态劳动者群体内部情境与需求的深入了解，可以提供更为精确且符合实际的服务和支持。他们兼具“小哥”与社会工作者的双重身份，这使其可以充分发挥自身独特的身份优势与影响力，有效动员和引导更多群体成员参与社会工作服务并融入基层治理之中，形成积极的示范效应，实现服务的广泛延伸和高效覆盖。这不仅为新就业形态劳动者群体的个人发展与社会融入提供了有力支持，还拓宽和深化了社会工作在促进新就业形态劳动者群体参与基层治理的范畴与层次。
（三）社会治理从角色赋能到参与式融入
通过“小哥服务小哥”的路径，“小哥”获得了新的身份和角色，并在参与社会治理的过程中提高了自身的归属感和社会融入度。在服务实践活动中，“小哥社工”带动更多“小哥”充分发挥个体与集体的优势和作用，为创造社会福祉贡献力量，赢得了社会的广泛认可和尊重。这种参与促进了“小哥”与社区、企业、政府部门等的深度互动与合作，使他们更好地融入社会，增强对所在城市的认同感。“美好骑士项目”中的“小哥”通过直接参与城市治理活动，助力解决城市基层治理“最后一公里”的难题，提升了群体在城市中的社会地位和公众形象，促进了个人价值与社会价值的有机统一。
七、结 论
本文聚焦外卖骑手等新就业形态劳动者群体参与基层治理的路径机制，重点探讨了社会工作在促进其有效融入基层治理结构的作用方式。既有社会工作服务实践在介入高流动性、劳动关系非标准化、社会保障体系不健全的新就业形态劳动者群体时存在显著局限性，以短期项目化运作和补偿性供给为特征的传统介入模式难以充分回应多元复合的需求，也未能有效激发其在基层治理中的参与动能。为此，本文通过北京市松区的“小哥服务小哥”案例，发现应依托群体内部的互助机制与社会工作的专业引导，构建一条从被动接受服务者到主动参与者的治理转型路径。
该路径的核心机制在于识别并培育新就业形态劳动者群体内部的骨干成员，将其逐步塑造为具备社会工作素养与基层治理能力的“小哥社工”。这些内生性主体不仅能够强化群体内部的互助网络与责任意识，还能够在治理实践中发挥示范与桥梁作用，促进群体从服务接受者向治理贡献者转变。因此，采取增能赋权、参与动员、资源链接与支持体系构建等专业化策略，可以系统提升新就业形态劳动者群体的参与意愿与治理能力，从而推动其在基层治理中实现从形式性参与到实质性嵌入的转变。此外，该路径的成功之处在于激发了群体的内生性动力及群体成员的主动参与。由于“小哥社工”与群体成员具有相似的职业背景与生活经验，这种身份认同在他们之间建立了信任基础，促进了社会工作者与新就业形态劳动者群体的顺畅互动与有效沟通。该路径不仅能够确保服务的精准性与持续性，还能够为新就业形态劳动者群体提供个性化的支持，促进其在基层治理中的深度融入。
该路径表明，针对高流动性、组织联结薄弱的新就业形态劳动者群体，推动其参与治理不能仅停留在将其纳入既有服务体系，而应该通过个体赋权、组织赋权和社区赋权唤起参与意愿、形成动员机制，逐步增强其公共意识、责任意识与行动能力。同时，群体内部的互助机制和社会工作的专业支持能够帮助新就业形态劳动者群体获得个性化、持续性的服务，促进其深度融入基层治理体系。因此，“小哥服务小哥”这一社会工作介入路径为推动新就业形态劳动者群体积极参与基层治理提供了新的实践视角，也为推进基层治理现代化提供了具有实践意义和理论价值的可行方法。
虽然“小哥服务小哥”路径在北京市松区的实践中取得了显著成效，但该模式在向更广泛的现实场景推广时，仍面临诸多困境与潜在风险，我们应在后续实践中保持反思。第一，“小哥社工”的双重身份可能引发角色冲突与过度负担。在“小哥服务小哥”路径中，“小哥骨干”既是需要争分夺秒跑单维持生计的劳动者，又是需要投入精力服务他人的志愿者，这种双重身份可能导致角色冲突。尤其是在新就业形态劳动者群体工作压力较大的背景下，若过度强调其作为“治理者”的责任而忽视其作为“劳动者”的生存压力，可能会造成对“小哥”闲暇时间的挤占。如何在鼓励奉献与保障生计之间找到平衡点，避免让“服务”成为他们的额外负担，是该路径可持续发展的关键。第二，服务与治理不能替代基础权益的制度化保障。本文虽然强调了社会工作对新就业形态劳动者群体的服务功能，但不能忽视的是，新就业形态劳动者群体的核心痛点往往源于劳动关系的不确定性、社会保障的缺失以及算法的严苛控制。社会工作虽然能在情感支持与临时救助方面发挥作用，但不能掩盖或替代对其基本劳动权益的制度化保障。如果缺乏宏观政策层面的权益兜底，单纯依靠“小哥服务小哥”的互助模式，就可能陷入治标不治本的困境。第三，社会工作者引导与退出的行动策略存在实践张力。理论上，社会工作者应在培育出成熟的“小哥社工”团队后适时退出，实现助人自助。但在现实操作中，由于新就业形态劳动者群体具有高流动性，骨干力量流失频繁，“小哥社工”队伍不稳定，专业社会工作者往往难以真正退出，甚至需要长期补位，“小哥社工”对专业社会工作机构的长期依赖由此形成。此外，政府、企业、社区等多方主体的诉求不同，协同治理难度较大，如何建立稳定的多方联动机制，仍是未来需要解决的难题。
本文在探索新就业形态劳动者群体参与基层治理的路径方面取得了一定成果，但也存在一定的局限性，尤其是在性别维度与案例普适性层面。一方面，本文的分析存在性别维度的盲区。本文沿用社会上约定俗成的“小哥”一词指代新就业形态劳动者群体，这一称谓本身带有明显的男性化色彩。事实上，在新就业形态劳动者群体中存在相当比例的女性从业者，如女性快递员、“外卖骑手姐妹”及网约车女司机等。女性从业者在面临职业困境时，往往还承担着家庭照料、生理期健康以及职场性骚扰风险等更为复杂的压力。本文未对女性从业者的特殊需求及其参与治理的差异化路径进行专门探讨，在一定程度上掩盖了该群体内部的性别异质性。未来的研究应引入性别视角，关注“骑手姐妹”等女性群体的独特经验与服务需求。另一方面，案例的普适性有待验证。本文主要基于北京市松区的成功案例，该地区经济发达、社会组织资源丰富、政策支持力度大。该路径能否在中西部地区或资源相对匮乏的地区成功复制，仍需要进一步的实证研究与差异化探索。未来的研究应扩大样本范围，考察该路径在不同地区、不同经济背景下的适应性与可操作性。
综上，未来的研究应该更加关注劳动权益保障的制度化建设与性别平等的视角，探索针对不同群体的差异化支持策略，推动社会工作从单一的服务提供向更全面的治理参与转变。在此过程中，政府、社会组织、平台企业等多元主体之间的协同合作将成为促进新就业形态劳动者群体有效参与基层治理的关键因素，特别是在政策制定、资源配置与服务执行等环节，跨主体协作与信息共享能够有效提高治理效能和社会服务的可及性。同时，相关部门应该通过制度设计和长期激励，构建稳定且可持续的支持环境，使新就业形态劳动者群体在获得职业安全与社会保障的同时，积极主动参与社区治理与公共事务，实现从被动接受服务向主动贡献治理的有机转化。
