摘 要：公共政策创新是国家治理现代化的引擎。“十五五”时期推进公共政策创新尤其需要正确认识和处理以下四对重要关系，即“放得活”与“管得好”、投资于物与投资于人、存量政策与增量政策、政策工具与制度安排的关系。研究发现，坚持有效市场和有为政府相结合的动力机制在于把政府“有为”更多地定位在发挥市场配置资源的决定性作用上，投资于人的关键是增强公共服务“均衡性可及性强的政策”实施，增量政策发挥作用在一定程度上取决于存量政策，政策工具的效能则依赖于制度安排的法治化程度。
作者：高小平，系中国行政管理学会学术顾问委员会委员，北京大学国家治理研究院学术委员会委员
来源：《国家现代化建设研究》2026年第2期
党的二十届四中全会是在我国即将完成“十四五”规划主要目标任务，开启“十五五”时期新征程的关键节点上召开的一次重要会议。全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），为未来五年我国经济社会发展提供了科学指引和行动纲领。《建议》是新时代以来党中央提出的第三个五年规划建议，也是全面建设社会主义现代化国家新征程上的第一个五年规划建议，系统谋划了未来五年我国经济社会发展的指导方针、目标任务、战略部署和政策安排，为扎实推进中国式现代化提供了科学的行动纲领，必将对党和国家事业发展产生重大而深远的影响。
深入研究我国“十五五”时期推进公共政策创新的关键路径、动力机制与方法论，对于学习贯彻党的二十届四中全会精神，落实各项重大政策举措，发展公共管理科学和公共政策理论，具有重要意义。
一、公共政策创新的概念
公共政策创新是一个较为宽泛的概念。国际学术界常常把政策学习、政策协调、政策复制等表述为政策创新。在中国语境中，公共政策创新主要是指改革过程中不断推出的新政策，以及政策制定、政策执行中的创新理念、创新原则、创新方法和创新活动等。公共政策创新服从和服务于党和国家的中心工作，是实现中国式现代化、创造经济快速发展和社会长期稳定“两大奇迹”的重要动力。
《建议》紧扣推进中国式现代化这一时代主题，提出了经济、政治、文化、社会、生态文明、国家安全、国防和军队等各个领域发展和改革的举措，其中以公共政策议程的方式涵盖了几乎所有领域。这些改革举措不是零敲碎打的调整，而是系统集成式的重构。例如，《建议》强调党和国家的基本政策、重大政策，“坚持以经济建设为中心，以推动高质量发展为主题，以改革创新为根本动力”；“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上”“构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系”；“坚持扩大内需这个战略基点”；坚持“科技自立自强，引领发展新质生产力”；“推进社会主义民主法治建设”“强化法治政府建设”等。这些都是公共政策领域的重中之重。又如，针对我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，某些领域和具体工作中存在“短板”的现象，提出“积极识变应变求变”。这就表明，把短板当作重点，及时补齐，既是针对不确定性的一种预防性举措，更是对政府治理创新的认识深化。在现代化进程中，任何发展业绩、改革措施、安全方案都具有相互关联性，处理单项工作与其他工作必须具备举一反三的格局和能力。因此，构建政策学习与适应性治理机制，对于提升政府治理能力具有决定性作用。《建议》对高质量发展综合绩效考核、预期管理机制宏观政策取向一致性评价、人才创新贡献评价、外部环境变化、新技术发展对就业的影响评估、生态保护修复成效评估、“十五五”规划实施评估等都做了规定，使之成为中国公共政策过程的重要组成部分，充分显示了党和国家在新征程上面对各类不确定性，积极构建确定性治理机制的新探索，使得治理体系保持开放性与适应性，能够根据外部环境的变化，进行持续的学习、反馈与迭代优化，有效降低政策创新的风险和成本。
贯彻落实党的二十届四中全会精神，推进公共政策创新，尤其需要关注以下四对重大关系，即“放得活”与“管得好”、投资于物与投资于人、存量政策与增量政策、政策工具与制度安排的关系。这些关系涉及政府与市场、公平与效率、守正与创新、短期与长期等多重维度，体现了改革系统的复杂性和整体性。正确认识和处理这些关系，是深刻理解和全面落实全会精神的关键所在，也是推动“十五五”时期经济社会高质量发展，确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展的重要保障。
二、公共政策创新中的重大关系
（一）“放得活”与“管得好”：有效市场与有为政府的关系
政府与市场的关系一直是经济体制改革和政府治理创新的核心问题。党的二十届四中全会进一步强调要坚持有效市场和有为政府更好结合，这是构建高水平社会主义市场经济体制的关键所在。《建议》强调，要“加快构建高水平社会主义市场经济体制，增强高质量发展动力”，并作出“坚持和完善社会主义基本经济制度，更好发挥经济体制改革牵引作用，完善宏观经济治理体系”等部署。这些论述深刻体现了对“放得活”与“管得好”关系的科学把握。
“放得活”指的是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。改革开放40多年的经验表明，只有通过持续放权搞活，激发各类市场主体活力，才能实现资源优化配置和经济高质量发展。近年来，我国各级政府围绕充分激发各类经营主体活力提出了一系列举措，包括进一步缩减市场准入负面清单，落实“全国一张清单”管理模式；健全公平竞争审查制度，破除行政垄断和地方保护；深化要素市场化配置改革，促进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素自主有序流动、高效公平配置。这些“放”的举措旨在为市场主体“松绑减负”，为创新创业活动开辟更广阔空间。“十五五”时期要进一步破除阻碍全国统一大市场建设的卡点堵点，打通国内大循环的堵点，提升经济运行的效率、速率和韧性。
“放”不是一放了之，更不能理解为政府撒手不管。市场经济是法治经济和信用经济，需要有为政府提供良好的制度环境、稳定的宏观预期和有效的市场监管。“管得好”的核心要义是更好发挥政府作用，在尊重市场规律的基础上，完善宏观经济治理体系，维护公平竞争的市场秩序，防范化解风险，用法治规范市场行为，用政策引导市场预期，解决市场失灵问题。在平台经济监管中，既要鼓励创新、包容发展，也要防止资本无序扩张和数据滥用，维护消费者权益和数据安全。
在实践中，一些领域曾陷入“一管就死、一放就乱”的循环，其根源在于没有准确把握“放”与“管”的平衡点，没有做到“放而有度、管而有序”。这就需要明确政府与市场的边界，建立权责清晰的治理体系。一方面，要最大限度减少政府对微观经济活动的直接干预，杜绝不必要的行政检查和执法事项；另一方面，要在市场失灵领域及时“补位”，加强政府在宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、环境保护等方面的履职能力。实现“放得活”与“管得好”的动态平衡，需要完善产权保护、市场准入等制度，平等保护各类市场经营主体的合法权益；健全社会信用体系，构建以信用为基础的新型监管机制。这些政策安排为市场活跃有序运行提供了基础性条件。
（二）投资于物与投资于人：短期增长与长期发展的关系
《建议》明确提出“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”，这一论述深刻揭示了高质量发展阶段投资导向的重大调整。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，也是全体人民共同富裕的现代化。这一本质特征决定了在“十五五”时期的发展中，必须统筹好“投资于物”与“投资于人”的关系，实现短期经济增长与长期发展潜力的统一。
投资于物主要表现为对基础设施、产业项目、硬件设备等物质资本的投入，它在我国经济高速增长阶段发挥了重要作用。投资于人则强调对教育、健康、技能等人力资本的投入，是高质量发展阶段提升全要素生产率的关键。随着我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人力资源的开发和利用在现代化建设全局中的地位更加凸显。准确把握这一变化，构建支持人的全面发展的政策体系，统筹推进教育、科技、人才体制机制一体化改革，才能提升国家投资的整体效能。
在“投资于人”方面，《建议》提出了一系列战略性部署。在教育领域，强调深化教育综合改革，推进教育数字化，构建服务全民终身学习的教育体系。在科技领域，深化科技体制改革，加强基础研究和前沿引领技术布局，强化关键核心技术攻关。在人才领域，深化人才发展体制机制改革，加快建设国家战略人才力量。这些改革旨在打通制约创新能力和人才活力的制度瓶颈，为高质量发展提供坚实的人才支撑。需要强调的是，“投资于人”不仅关乎经济效率，更是促进社会公平的重要途径。中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，这就要求在改革中必须注重机会公平、规则公平、权利公平。围绕收入分配制度改革，着力构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的制度体系，提高劳动报酬在初次分配中的比重，健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系。这些制度安排有助于让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，避免财富不当聚集给经济社会健康运行带来的风险挑战。
“投资于物”在“十五五”时期占有重要地位，投资方向和方式将发生深刻变化。《建议》提出“构建现代化基础设施体系”，但强调要侧重于智能化、绿色化、融合化的方向，着眼于巩固壮大实体经济根基。实体经济是中国经济之本，建设现代化产业体系需要持续巩固壮大实体经济根基。然而，实体经济的发展主要靠市场投资，财政支持的重点是有限的，主要围绕提升传统产业、培育壮大新兴产业和未来产业、促进服务业优质高效发展、构建现代化基础设施体系等方面的重点任务。这些投资更加注重质量效益，而非单纯规模扩张。
处理好“投资于物”与“投资于人”的关系，还需要完善资金保障机制和绩效评估体系。在财政压力加大的背景下，需要优化支出结构，提高资金使用效率，把资源更多用于民生急需和创新发展领域。通过财税体制改革，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，增强基层公共服务保障能力。同时，要健全政策效果评估机制，将就业质量、居民收入、民生改善、创新成果等纳入评价体系，引导各级政府加大人力资本投入。
（三）存量政策与增量政策：制度连续与改革创新的关系
改革需要破旧立新的勇气，也需要稳中求进的智慧。进一步全面深化改革，必须处理好存量政策与增量政策的关系，实现“稳”与“进”的有机统一。这一要求体现了对改革规律认识的深化，是对马克思主义方法论在改革实践中的创造性运用。
存量政策是在长期实践中形成的、已被证明有效的制度安排，具有稳定性和连续性特点。对存量政策，绝不能推倒重来，而要坚持“稳字当头”的原则，在延续中优化，在继承中完善。《建议》提出的“坚持和完善社会主义基本经济制度”“坚持和落实‘两个毫不动摇’”等基本原则，体现了对改革开放以来成功经验的继承和发展。特别是在当前经济下行压力加大、外部经济环境不确定性增加的背景下，保持政策的稳定性和可预期性，对于稳定市场主体预期、增强社会信心尤为重要。
同时，改革是对生产关系和上层建筑的调整与完善，需要根据形势变化推出新的政策举措。增量政策针对的是发展中出现的新情况、新问题，具有创新性和前瞻性。《建议》提出了一系列重大改革举措，其中许多是针对新形势新任务的创新性制度安排。例如，在数字中国建设方面，提出培育全国一体化数据市场，深化数据资源开发利用；在生态文明建设方面提出完善生态产品价值实现机制，健全碳排放权市场交易制度等。这些增量政策回应了时代关切，旨在为新发展格局构建制度基础。
存量政策与增量政策的系统集成，需要把握好政策迭代的节奏和力度。注重改革举措的协调配套，推动各领域各方面改革举措同向发力、形成合力。如果增量政策的推进过急过快，可能导致与存量政策衔接不畅，产生制度摩擦；如果过于保守，又可能错失改革窗口，加剧路径依赖。例如，在构建绿色低碳发展机制过程中，需要统筹考虑传统能源逐步退出和新能源加快发展的节奏，避免“一刀切”式减碳影响能源安全和经济稳定。
健全改革试点机制是平衡存量政策与增量政策关系的重要路径。鼓励基层探索，通过改革试点验证新政策新举措的有效性，总结经验后再逐步推广。这种方法既保证了大局稳定，又为政策创新提供了空间。例如，在建设全国统一大市场过程中，通过开展要素市场化配置综合改革试点，探索可复制可推广的经验做法，待成熟后再上升为全国性政策安排。这种“先行先试—总结经验—复制推广”的改革路径，是中国改革开放的重要经验，也是进一步全面深化改革的有效方法。
完善政策评估调整机制也是实现存量与增量协同的关键。健全改革举措实施效果评价体系，及时调整优化不符合实际的内容，有助于形成政策迭代的良性循环，防止无效政策固化和资源浪费。特别是在科技快速发展的背景下，需要建立动态调整机制，使政策体系能够灵活适应新形势新要求。例如，在人工智能、生物技术等新兴领域，需要建立敏捷治理框架，既鼓励创新又防范风险。
（四）政策工具与制度安排：短期调控与长效治理的关系
《建议》不仅提出了一系列重大改革举措，还深刻阐述了实现这些改革目标的方法路径。其中，处理好政策工具与制度安排的关系，实现短期调控与长期治本的有机统一，是贯彻落实全会精神的关键环节。它体现了国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是进一步全面深化改革必须把握好的重要维度。
政策工具是针对特定问题、在特定时期内使用的干预手段，具有灵活性和时效性特点。常见的政策工具包括财政政策、货币政策、产业政策、区域政策等。这些工具在不同情境下组合使用，可以有效应对短期冲击和结构性矛盾。健全宏观经济治理体系，完善中国特色宏观经济调控框架，加强财政、货币、就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策工具的协调配合。特别是在经济下行压力加大的背景下，要加大宏观调控力度，积极稳妥化解重点领域风险，这些都需要精准有效的政策工具组合。
政策工具的效果往往依赖于制度环境和实施机制。如果缺乏良好的制度基础，再精巧的政策设计也可能事倍功半甚至适得其反。制度安排是社会行为的规则体系，具有稳定性和根本性特点。《建议》通篇贯穿着以制度建设为主线，将构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系作为“十五五”时期的目标。
政策工具与制度安排的有机结合，需要强化法治保障。对实践证明行之有效的政策工具，要及时通过立法程序确立下来，增强其权威性和稳定性；对不适应改革要求的法律法规，要及时修改或废止，确保重大改革于法有据。例如，在数字经济发展方面，《建议》提出“健全数据要素基础制度”，这就需要加强数字领域的立法工作，为数字经济健康发展提供法治保障。在具体领域，政策工具须与制度安排协同推进。一方面，深化网络管理体制改革，整合网络内容建设和管理职能，这是制度层面的重构；另一方面，需要同步完善生成式人工智能发展和治理机制，加强网络安全体制建设，建立人工智能安全监管制度等具体政策安排。这种“制度+政策”的组合拳，既考虑了长远制度构建，又针对当前突出问题提出了具体解决方案。
处理好政策工具与制度安排的关系，需要建立科学评估机制。健全改革效果评价体系和动态优化体系。通过建立常态化评估机制，及时总结经验、发现问题、调整优化，可以形成“政策工具—制度安排—评估反馈—迭代优化”的良性循环。特别是对涉及面广、影响深远的重大改革，需要建立第三方评估、社会评议等机制，广泛听取各方意见，确保改革举措符合实际、富有成效。
三、公共政策创新的动力机制
正确认识和处理“十五五”时期公共政策创新中面临的四对关系，与孕育和形成公共政策创新的动力，是同一件事情的两个方面，如同钱币之两面，缺一不可。坚持有效市场和有为政府相结合，其动力机制存在于政府把“有为”更多地定位在发挥市场在资源配置中的决定性作用之中；投资于人的关键是增强公共服务“均衡性可及性强的政策”实施；增量政策发挥作用在一定程度上取决于存量政策；政策工具的运用效能依赖于制度安排的法治化程度。
（一）将“放得活”作为“管得好”的创新动力
在进一步全面深化改革的过程中，把握好“放得活”与“管得好”的辩证关系，将使“看不见的手”和“看得见的手”密切配合、相得益彰，共同推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，为高质量发展注入持久动力。“坚持有效市场和有为政府相结合”的原则，正是对这一辩证关系的科学把握，也是构建高水平社会主义市场经济体制的根本要求。
在“有效市场—有为政府”这一对核心关系中，公共政策创新的动力主要来源于政府职能定位的深刻转变。这种转变的本质是政府将“有为”更多地体现在“放”上，即创造和维护市场在资源配置中发挥决定性作用的制度环境，而非直接替代市场进行资源配置。有效市场与有为政府的关系不是此消彼长或相互替代，而是相互促进、相辅相成的有机整体。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，但市场机制的有效运行需要政府提供良好的制度环境、稳定的宏观预期和有效的市场监管。同理，政府作用的有效发挥也离不开市场机制提供的信息信号和效率激励。这种“有所为、有所不为”的政府定位，恰恰是公共政策创新的动力源泉。
政府治理效能的提升是观察市场与政府关系优化的重要窗口。近年来，我国通过持续深化改革，大幅压缩市场准入负面清单，推动“非禁即入”普遍落实，有效激发了市场活力。“十五五”时期，简政放权改革进程将继续向纵深推进，重点在于强化公平竞争审查制度刚性约束，破除行政垄断和地方保护，为各类所有制企业创造公平的竞争环境，在发展中评估政策创新的绩效。例如，低空经济领域具有典型性，政府效能体现在各类经营主体踊跃进入低空经济领域，推动航空救援、无人机配送、农林植保等新业态蓬勃发展。与此同时，民航、公安等多部门协同监管体系正加快建立，为低空经济“飞”得更高更稳更远提供了制度保障。这种市场活力与政府监管的良性互动，是“放得活”与“管得好”有机统一的生动体现。
（二）将“投资于人”作为“投资于物”的创新动力
“投资于人”是“十五五”时期公共政策创新的重要价值取向和动力源泉。与传统“投资于物”的政策模式不同，“投资于人”强调将公共资源更多用于教育、健康、技能等人力资本积累领域，通过提升人的全面发展能力来促进经济增长和社会进步。《建议》明确提出，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合。这标志着公共政策创新取向的重大调整。
“投资于人”的政策创新动力来自三个方面。一是促进社会公平。通过扩大优质公共服务供给，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。二是激发消费潜力。通过改善民生，减轻居民在教育、医疗、养老等方面的负担，有效释放消费潜力，形成内生增长动力。三是提升全要素生产率。人力资本的积累是技术创新和应用的基础，是发展新质生产力的关键支撑。
公共服务“均衡性可及性强的政策”是“投资于人”政策创新的核心抓手。“均衡性”是指基本公共服务在区域之间、城乡之间、群体之间相对均等；“可及性”是指公共服务供给便捷高效，群众能够方便地获得所需服务。“十五五”时期，增强公共服务均衡性和可及性，需要在以下几个方面推进政策创新：一是创新公共服务供给方式。推动公共服务供给主体多元化、供给方式多样化，鼓励社会力量参与公共服务供给。积极运用数字技术，推动“人工智能+公共服务”，打造全时在线、多渠道可达的公共服务体系。二是推进基本公共服务均等化、标准化。完善基本公共服务标准体系，明确基本公共服务项目和标准，同时推动标准的动态调整。推动基本公共服务资源配置向薄弱环节、贫困地区、困难群体倾斜，逐步缩小区域之间、城乡之间、群体之间的基本公共服务差距。三是构建全生命周期公共服务体系。围绕婴幼儿照护、学前教育、职业教育和培训、医疗卫生、养老保障等环节，构建覆盖全民、贯穿全生命周期的公共服务体系。
“投资于人”与扩大内需、构建新发展格局有着内在联系，当公共服务的政策创新动力机制充分发挥作用的时候，人的创造性与物化的服务功能得以迸发出来，人的全面发展与社会物质财富丰沛将同步得到推进。
（三）将“存量政策”作为“增量政策”创新的动力
存量政策对增量政策有激活功能，“坚持稳中求进工作总基调”的指导思想，就是强调在延续中优化，在继承中衔接，进而对增量政策作创造性建构。发挥存量政策与增量政策各自优势，增强存量政策对增量政策执行的推动作用，需要把握三个关键点。一是尊重路径依赖。政策创新不能忽视政策变迁的路径依赖性，要充分考虑现有政策体系的完整性和实施主体的适应性。二是寻求突破点。在保持政策连续性的同时，要敏锐识别现有政策体系与新发展阶段不适应的部分，通过增量政策创新引领政策体系演进。三是注重协同发力。促进存量政策与增量政策相互配合、相互促进，形成政策合力，避免政策之间相互掣肘。
“十五五”时期宏观政策创新要寻求路径突破。2008年国际金融危机全面爆发后，中国经济增速回落，出口负增长，经济面临硬着陆的风险。当年，政府推出扩大内需和产业政策，配套采取了两年4万亿的一揽子投资计划（其中中央投资1.18万亿元）。这一政策属于应对外来冲击的增量政策。在“十五五”时期的政策布局中，存量政策主要聚焦应对国内经济存在的一些突出矛盾和问题，着力于化解风险；增量政策主要侧重于扩张性，以提振信心、激发活力。发挥存量政策和增量政策集成效应，形成“存量托底、增量突破”的格局，并通过存量和增量政策的协同推动资源要素向高效领域集中，有效提升经济发展质量。
（四）将“制度安排”作为“政策工具”创新的动力
政策工具与制度安排的关系涉及公共政策创新的操作性维度和保障性维度。政策工具是达成政策目标的手段和方法，制度安排则是政策工具选择的约束条件和保障机制。坚持全面依法治国的原则体现在政策创新领域，就是政策工具的运用效能依赖于制度安排的法治化程度。
政策工具可分为强制性工具、激励性工具和指导性工具等多种类型，不同类型的政策工具各有其适用条件和作用范围。例如，在市场监管领域，强制性工具（如行政许可、标准制定）是必要的；在创新促进领域，激励性工具（如税收优惠、研发补贴）可能更为有效；在道德规范领域，指导性工具（如宣传教育、倡导引导）往往发挥重要作用。“十五五”时期，随着国家治理体系和治理能力现代化深入推进，政策工具创新将呈现多元化、精细化、数字化趋势。特别是数字技术的广泛应用，为政策工具创新提供了强大技术支撑。例如，可以通过大数据分析提高政策针对性，通过区块链技术增强政策透明度，通过人工智能提升政策执行效率等。这些数字化政策工具的创新和应用，将为“十五五”时期公共政策创新注入新动力。
法治化为政策工具提供稳定性、权威性和可预期性，是提升政策效能的关键。“十五五”时期，需要继续完善法律体系，为提升政策工具效能提供法治保障。一是加快重点领域立法，形成系统完备、科学规范、运行有效的法律法规体系。特别是要加强数字经济、人工智能、生物技术等新兴领域立法，为新技术新业态发展提供法治保障。二是规范行政决策程序。健全重大行政决策程序制度，强化公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序约束，提高决策质量和效率。三是强化行政权力运行制约监督。健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督的严肃性、协同性、有效性。四是完善行政执法体制，强化对行政权力的制约和监督，确保政策工具得到正确运用。
四、公共政策创新的方法论
“十五五”时期公共政策创新是一个系统工程，各个方面、各个领域中的重大关系不是孤立存在的，而是相互关联、相互作用的有机整体。实事求是、有的放矢、科学合理地处理好各种关系，需要进一步明确公共政策创新的方向，加强公共政策创新的方法论研究。
（一）公共政策创新的方向性引领
习近平指出：“坚持和加强党的全面领导是推进中国式现代化的根本保证。越是形势复杂多变、任务艰巨繁重，越要坚持好、运用好、发展好党的领导这一最大优势。”政策不仅是执行性行为的归旨，也具有方向性引领的价值和功能。中国共产党在国家决策体系中居于领导地位，在政策执行中实施全面领导。公共政策创新方法论当以此作为方向性引领。
从广义上讲，国家经济社会发展中长期规划是一个政策“试点—推广”的过程，尤其是一些新政策，是经过政策试点、经验总结、推广实施、技术支持、深化创造一系列程序方得以产生和拟定的。从学理上可以概括为：以“价值目标—工具选择—制度推广”的内在逻辑达成统合，通过“方向引领—技术支持—成果反哺”的机制保障政策试点推动逻辑的可行性，进而不断推进国家治理现代化。“十五五”时期，构建公共政策创新方法论体系，要从方向引领性治理做起。强化方向观念，是加强顶层设计、发挥政府作用的需要，是推动各领域各方面改革举措同向发力、形成合力的需要。
（二）公共政策创新的空间性转向
空间有效治理是现代化推进的重要方面。空间生产包括人和物的生产，传统的空间治理重物轻人，往往优先考虑物的产出而忽视人的价值。现代空间治理需要转向以人为本。这一转向不单是要解决理念和文化层面的问题，更重要的是在社会投资和法律中，要从“投资于物”转向“投资于人”。坚持公共政策创新中的以人为本原则，实现政策的空间性转向，是高质量发展、高水平开放的前提。
“投资于物”与“投资于人”在政策的目标价值和实践效应上有很大区别，两者属于不同的发展范式。“投资于人”是以人为核心的战略选择，其本质是通过提升人的知识、技能、健康水平和社会适应性，将个体转化为可持续增值的“人力资本”，并随着技术进步持续创造价值，这种价值的积累不会因时间推移而衰减，反而可以通过知识传播产生外溢效应。因此，对人的投资是“赋能型”的，它让劳动者具备应对变革、创造价值的能力。“投资于物”虽然立竿见影，但物质资本会面临折旧、技术淘汰等风险，如传统工业设备可能因产业升级而丧失价值，这决定了其效益的周期性和局限性。因此，对物的投资是“工具型”的，它为价值创造提供外部条件。前者如同培育能够自我生长的“种子”，后者如同建造保护种子成长的“温室”。
（三）公共政策创新的渐进性发展
改革开放以来，渐进性制度和政策变迁得到学术界的学理支撑。中国特色渐进式改革是符合中国国情的实现现代化的路径选择。从制度变迁的演进方式来看，中央顶层设计的强制性制度变迁与特殊政策诱发的诱致性制度，作为改革过程中制度供给与需求的两个方面，形成了中国特色渐进式改革中相辅相成的富有制度绩效的有机发展进程。从制度变迁的具体实施路径来看，占绝对主导地位的自上而下的强制性制度变迁，与作为强制性制度变迁结果和推动力的自下而上的诱致性制度变迁相结合，构成了中国特色渐进式改革具有制度绩效的内在演进逻辑。从制度变迁的主体来看，“双主体结构”不仅是中国特色渐进式改革不断释放潜在制度绩效的重要因素，也是中国式现代化得以不断推进的不可或缺的制度力量。
公共政策创新的渐进性发展，在存量政策与增量政策的有机结合上体现得尤为突出。存量与增量政策的集成，提供了政策的跨越式创新的演进路径，存量与增量政策的协同，则保障了政策创新的连续性和平滑性，避免了急于求成心态下的断崖式变革。
（四）公共政策创新的有效性提升
公共政策创新的有效性是检验创新是否正确、是否必要、是否合理的关键一环。在现代治理情境下，公共政策创新的有效性主要取决于两个方面：政策议程、决策过程是否科学民主、合法合规，以及是否建立了政策评估机制。
习近平强调“十五五”规划编制工作“要坚持科学决策、民主决策、依法决策，把顶层设计和问计于民统一起来，加强调研论证，广泛凝聚共识，以多种方式听取人民群众和社会各界的意见建议，充分吸收干部群众在实践中创造的新鲜经验”。公共政策创新中需要的“问计于民”有一种实现方式，就是引入政策评估方法。于我国而言，社会影响评估理论的引介既符合关口前移的风险治理思路，也从公众参与方面丰富了社会治理的工具箱，有助于提高政府决策的民主性和科学性，有助于提升公共政策创新的绩效。
