摘要：对微观管理领域和宏观国家治理领域的考察显示，治理结构不仅塑造治理过程，更直接影响治理能力的形成，最终决定治理结果。治理结构或体系是治理能力的基础和源头。科学合理的治理结构或治理体系蕴含显著制度优势，能够推动治理过程协调顺畅运行，持续赋能治理能力提升，进而实现良好治理绩效。习近平总书记关于推进国家治理体系和治理能力现代化的重要论述，在理论层面明确中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，在治理结构或治理体系上筑牢党的全面领导制度体系，从体制机制上完善党总揽全局、协调各方的领导核心地位，系统性、整体性、重构性优化治理结构，夯实制度优势，在治理过程中将制度优势转化为治理效能，为实现高效能治理提供结构、过程和能力支撑，深刻洞悉国家治理现代化的内在规律，具有丰富的科学内涵，是指导国家治理实践的科学指南。
高效能治理是国家治理现代化的重要内容，是推动经济社会高质量发展的重要保障。党的十八大以来，习近平总书记围绕高质量发展与高效能治理作出一系列重要论述。2026年3月23日，习近平总书记在河北雄安新区考察时强调，持续提升雄安新区综合承载能力，必须系统谋划，一体抓好高质量建设和高效能治理。这一重要指示再次明确以治理提质赋能发展增效的实践方向。伴随中国式现代化纵深推进，社会治理需要全面的迭代升级。在此背景下，系统梳理高效能治理的理论渊源与内在逻辑，是破解现实治理难题、以高效能治理夯实高质量发展根基的客观要求。
理解和分析高效能治理的三个维度
国家治理效能和高效能治理研究的基本现状。当前，学术界围绕国家治理效能展开广泛研究，其分析路径主要集中在以下三个方面，一是从词源学意义上的分析，认为国家治理效能中的“效能”包含效率、效果、效益、效力等诸多内涵。二是从内外环境变化和实践发展等视角探寻国家治理效能提出的内在逻辑，认为国家治理效能的提出是我国深化国家治理规律认识和因应内外环境变化的必然选择。三是从提升治理效能的实践路径上开展研究，学者们提出“政党推动”、协商共治、完善并发挥具体制度功能（如人大制度、政治协商制度、联系群众制度、法律制度、民族区域自治制度等）、实现制度优势转换为治理效能、具体领域（如基层治理）甚至在具体环节（如政策制定、干部队伍建设等）如何提高治理效能等。
自2020年以来，“高效能治理”这一理论命题引发理论界的较广泛关注和讨论，形成丰富的研究成果。现有研究主要集中在如下方面，一是解释和界定高效能治理的内涵，如参与性、简约性、高效性、现代性、先进性、人民性、创新性、智慧性和协同性；探究高效能治理、高质量发展、高品质生活之间的内在关系，这一方面的研究认为高效能治理是推动高质量发展、创造高品质生活的制度支撑。二是聚焦探讨实现高效能治理的实践路径和举措，如剖析背离高效能治理的常见做法，提出应从强化党的领导，发挥党作为高效能治理的推动者和主导者的作用，加强协商共治，更新治理理念和方式，善用传统治理智慧、集中优势力量攻坚克难、运用数智技术手段等实现高效能治理。三是探讨具体领域的高效能治理，如针对基层社会治理的难题与困境，提出在党建引领基础上适当赋予基层弹性治理空间、创新治理方式、构建协同合作机制、建立智慧治理机制等路径，从而实现基层高效能治理；针对基层检察机关“党政命题、群众监考、检察答卷”的实践，探索促进高效能治理在基层检察工作延伸拓展的优化路径。
从现有的研究来看，学界对高效能治理的关注和讨论，主要依托前期关于国家治理效能研究的基础而展开，未能超出治理效能的讨论范畴，拓展之处表现为对“高效能”这个限定修辞用语进行讨论和界定，在国家治理效能概念的基础上增加“高效能”的内涵，这意味着对高效能治理的时代新命题仍有相当大的阐释空间。
对现有研究的基本评价。关于国家治理效能和高效能治理的现有研究，虽提供了丰富的理论阐释，却在理论简洁性和穿透力方面留下诸多讨论空间。从当前研究看，研究者一般从词源学意义上解释治理效能，将效能理解为一种目标实现状态，也就是一种积极地达成目标的有效状态。在国家治理语境下，学者普遍认为国家治理效能就是有效达成国家发展目标的状态，高效能治理则是高质量、高标准地实现国家目标。可以发现，学界对高效能治理的阐释主要聚焦于“高效能”这一限定修辞用语，隐含着将“高效能治理”视为一种较为理想的结果状态。这种理解倾向于将国家治理赖以发生的制度体系或结构载体，以及治理过程和治理能力视为先定前提，是在既定的治理结构、治理过程和治理能力前提下讨论国家治理效能或高效能治理的实现。
将治理效能或高效能治理界定为一种结果状态，实际上排除了对产生特定结果的结构和过程的讨论，忽视概念本应蕴含的丰富实践和历史内涵。从诸多国家的治理实践及其多样性绩效来看，治理能力与治理过程实际上植根于特定的治理结构或治理体系之上，治理效能不佳或者治理目标实现程度低下往往源于治理结构的缺陷，以及由此导致的治理过程缺失，一定程度上会影响治理过程，从而引致特定的治理结果。而以结果状态来界定治理效能或高效能治理，不可避免地会忽视国家治理的历史经验和国别经验，且对于治国理政实践历程中的经验成就等凝练、总结和阐释也会不够全面，尤其是未能从原创性概念提出者的重要论述和治理实践的重要举措中进行理论提炼。
治理结构—治理过程—治理结果三维概念的内在逻辑。本文提出从“结构—过程—结果”三个维度来理解和阐释国家治理效能或高效能治理，并尝试以此维度对中国和其他国家的治理效能现状进行解释。实际上，一些国内学者在讨论治理现代化、治理能力或治理效能时，大都基于治理结构、治理过程和治理绩效三者的内在关系来展开分析，认为“制度是治理的前提、基础和依据，治理是制度及其执行能力的实践展开与实现方式”。“国家治理效能是一个潜在性、过程性、结果性、指向性相统一的概念”，潜在性指的是治理结构的内在优势蕴含着制度势能与治理潜能，过程性状态指的是结构性制度优势在治理过程中转化为治理效能，并产出一种符合国家发展目标的指向性结果。治理结构衍生的制度优势在治理过程中展开表现为治理效能，并带来高效能的治理绩效；反过来，高效能的治理绩效又反映出治理过程和治理结构的内在优势。因为治理结构影响治理过程，治理过程中表现出的碎片化、分散化等现象，需要从治理结构或治理机制层面来分析。因此，诸多学者将治理结构方面的改革作为提升治理效能的有效路径，如坚持党的全面领导制度体系为统领的制度体系构建和治理机制完善，加快制度集成和补齐制度短板着眼点，构建科学完备制度体系等诸多路径，来阐述彰显制度优势和将制度优势转化为治理效能的基本路径。
治理结构可以被视为制度体系或治理体系中，各构成部分之间形成的系统性安排及其相互关系状态，特别是国家权力在各部分之间的配置所形成的关系状态。治理结构可在高度离心式结构和高度向心式结构这两极之间找到相应定位。治理结构对治理过程具有约束作用，治理结构影响治理过程，治理结构和受其影响的治理过程构成具体治理行动的前提与制度环境，并对治理结果产生直接影响；进而，改善治理结果或治理绩效需要推动治理结构的改革。因此，以高效能治理为目标的治理现代化是实现改革和完善治理结构、治理过程与提升治理效能有机统一的过程。
结构—过程—结果三维内在逻辑关系的理论考察和分析
治理结构—治理过程—治理结果的内在逻辑关联，既是历史实践的客观真实，也反映在基于客观历史实践的理论发现和理论建构中。
组织管理理论的发现。结构—过程—结果之间内在关系从理论层面被加以关注和讨论可追溯到组织理论的早期。早期手工作坊等生产组织的管理活动带有极强的人格化色彩，这也使得这些组织相对忽视管理或者缺乏对管理重要性的认知。当时的主流观念是重视技术发明，将技术革新当作创造财富和实现经济增长的关键要素，管理只不过是技术发明者个性化行为的外在表现而已，在具体生产过程中，不存在现代意义上的管理，只有工人自我管理。从组织管理理论视角看，当时没有明确的管理职能和标准，也没有执行管理的结构安排，这种管理状态在小规模生产环境下尚能维持组织的运转，但无法适应大规模工业化生产实践带来的组织、协调和控制要求。
当大规模工业化引发的社会化大生产加速发展时，如何通过合理的组织设计将技术、材料和生产过程有机结合，如何组织激励工人并控制其行为提高生产效率，以及将上述两个方面加以整合的管理问题进一步凸显。这就是当年泰勒面临的关键问题，也是其最初提出管理职能和管理结构范畴的理论价值所在。泰勒将当时低下的工厂效率定义为“管理问题”，主要是没有进行管理的标准，如最佳工作方式、工作技能、工作定额、人岗匹配准则等，也没有执行这些标准内容的专门组织结构和管理职能。通过运用“时间—动作研究”等科学方法，泰勒探索并制定一套工厂管理标准，并建立起推行管理标准的管理结构（即职能工长制），执行管理标准（即形成管理职能）。鉴于此，泰勒的科学管理结束工人自我管理的历史。正因如此，科学管理运动被后人评价为一场在工厂内部实行的“自上而下的夺权运动”。正是因为管理结构与管理职能的确立，管理能力才得以脱离具体个性特征，成为一种能够通过一定组织结构与职能设计，以及管理知识培训获得的能力；管理过程也遵循统一的标准和规范，从而获得高效和可预期的结果。泰勒的科学管理理论揭示出微观组织领域中结构—过程—结果的内在逻辑，表明管理能力或者治理能力源自合理的组织结构以及对其的科学合理设计。此后组织理论中诸如直线制、职能制、直线职能制、矩阵制、事业部制等组织结构类型的讨论和设计，其目的就是为不同类型的组织寻找合适的组织结构，获得必要的管理能力，实现组织管理绩效。将目光从微观组织领域放大到宏观的国家建构和国家治理领域来观察，也能发现类似的结构调整和变迁，结构—过程—结果的内在逻辑也清晰地呈现于其中，并表现在政治发展理论、历史社会学等诸多学者的理论表述中。
政治发展理论的相关讨论。20世纪中叶以来，在世界范围内，一部分发展中国家的现代化进程出现一种鲜明的现象：奉行在西方社会已获成功的自由资本主义模式。针对这一现象，亨廷顿提出，权威的理性化、政治功能的专门化及由前两者产生的对社会参与的吸纳，成为政治发展或者国家治理现代化的关键要素。其中，权威的理性化意味着在国家主权范围内产生一个对外独立、对内自主的全国性统一的权威，以取代各种基于宗教、家族、种族、地域等的传统权威，将公共权力集中于公意基础上的权威机构，构建一个吉登斯所谓“权力集装箱”。
亨廷顿所谓政治功能的专门化，是指基于国家治理职能的专业性要求建立专门化机构加以执行。权威理性化解决治理碎片化问题，重点在于构建具有统一性和整合性的治理结构；功能专门化关注既定治理结构下的功能履行，赋予治理结构以精密、复杂和有效的治理机制。权威理性化和功能专门化使得在国家治理过程中能有效地吸纳和消化广泛的社会参与，从而带来政治秩序和经济社会的发展。为此，亨廷顿将制度化构建和国家能力作为分析经济社会发展的重要变量，国家能力或政府能力取代政府的“民主”形式成为现代化进程中关注的焦点，甚至被当作评价政府好坏的价值标准，“制度化程度低下的政府不仅仅是个弱政府，而且还是一个坏政府”。强有力的国家建构和由此产生的国家治理能力对经济社会发展起着关键作用，“在许多国家，经济自由化改革未能兑现其承诺。事实上，一些国家缺少适当的体制框架，自由化让它们陷入比没有自由化还要糟糕的境地”。对发展中国家政治现代化的探讨实际上等同于对国家治理现代化的讨论，其中都隐含着强调治理结构和治理过程对国家治理绩效的关键约束性。政治发展理论认为，现代化过程中的政治失序和经济衰退往往与治理结构的权威理性化和功能专门化不足相关，历史社会学对发展中国家的国家建构历史的广泛考察得出几乎同样的结论，本质上都揭示了治理结构、治理过程和治理绩效之间的内在关联性。
历史社会学的考察和发现。历史社会学者指出，从殖民体系崩溃废墟中新兴的发展中国家，由于殖民时代人为有意的疆域勘定加剧社会内部本已存在的各种种族裂痕，使得这些国家无法建立具有现代意义上的具有统一权威、国家自主性和专门化的治理结构；国家和社会长期处于碎片化状态，无法对各种相互冲突和紧张的利益主张进行制度性整合，难以产生真正代表国家和社会整体意志与利益的重大政策，并将之有效实施；这样的治理结构和治理过程反过来会进一步加深国家和社会的碎片化，使得发展陷入恶性循环。米格代尔对埃及、墨西哥、塞拉利昂等国的历史考察为此提供了强有力的证明：由于有来自诸如酋长、地主、老板、部落首领等“强人们”的掣肘，国家在推行社会政策和动员公众等方面往往面临难以逾越的障碍。这种结构上的碎片化使得各类“强人们”能割据性占有国家资源来强化自己，进而导致治理功能的行使日益依赖这些“强人们”。由于缺乏统一的权威性的制度构建，治理结构的碎片化使得政府不得不与特殊利益势力妥协，以获得必要的社会稳定和秩序，国家与特殊社会势力的相互妥协不断侵蚀国家的自主性，导致各类政策在治理过程中被“俘获”，不可能期望产生一个令人满意的治理结果。
微观组织领域、宏观国家建构与国家治理领域都发生过类似的治理结构变革或塑造过程，并产生管理能力或治理能力，达成理想的治理结果，传统组织理论、政治发展理论乃至历史社会学均对此变化给予充分关注和阐释。工业组织领域的管理结构变革将工人拥有的“自治性”权力自上而下夺走，塑造适应工业化大生产的管理过程，极大提高生产绩效。与此相类似，西方封建制度下王权严重受制于封建领主的统治权而呈现出一种分权化、离心化的碎片式治理结构，伴随着剥夺地方性封建贵族权力的民族国家建构进程，欧洲列国以不同的剥夺方式完成相类似的结果，即形成以国王／君主为归属的中央化、向心式治理结构安排，为资本主义的兴起和发展奠定了基础。第二次世界大战后，获得独立的新兴民族国家未能克服地方性、离散性政治力量，没有形成统一权威、自主性和专门化的治理结构，成为治理绩效持续不佳的制度性根源。就此而言，“国家的存在是经济增长点关键，而国家又是人为经济衰退的根源”的所谓诺斯悖论也不称其为悖论，仅有国家形态或政府形态是不够的，而是要有能产生有效治理的治理结构才能支撑经济发展，治理结构基础上的有效治理才是经济和社会发展的关键，对于广大发展中国家而言，有效治理才是稀缺资源。
推进国家治理体系和治理能力现代化的三维理解
治理结构或治理体系是治理能力的基础和源头，科学合理的治理结构或治理体系蕴含显著制度优势，能够推动治理过程协调顺畅运行，持续赋能治理能力提升，进而取得良好治理绩效。“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”如果治理结构出现问题，则会在治理过程和治理绩效层面反映出来。总之，治理结构影响治理过程，并塑造治理结果。中国特色社会主义制度体系形成以“党总揽全局，协调各方”的中枢性治理结构，党的全面领导和党中央集中统一领导是这一治理结构最为核心、最为关键的要素，是整体制度的最大优势，这方面如果出现问题，则会直接损害治理结构的内在优势，并可能导致治理过程乱象丛生，降低治理绩效。结构影响过程并塑造结果的内在关系，也鲜明体现在习近平总书记关于推进国家治理体系和治理能力现代化的重要论述中。
防止党的领导弱化，是完善治理体系、优化治理结构、规范治理过程的根本保障。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，一段时期内，“党内也存在不少对坚持党的领导认识模糊、行动乏力问题，存在不少落实党的领导弱化、虚化、淡化、边缘化问题”。认识和行动上偏差会导致党中央权威和集中统一领导没有得到有力维护，带来严重的政治后果，“一个是政治问题和经济问题交织形成利益集团，妄图攫取党和国家权力；一个是山头主义和宗派主义作祟，大搞非组织活动，破坏党的集中统一”。党的领导弱化会导致治理结构和治理过程出现一系列问题和隐患，如领导干部将主政地方当作“独立王国”、把分管领域当成“私人领地”；等等。
在理论上充分认识党总揽全局、协调各方的领导核心地位。习近平总书记指出：“坚持和加强党的全面领导，关系党和国家前途命运，我们的全部事业都建立在这个基础之上，都根植于这个最本质特征和最大优势。在这个问题上犯错误往往是灾难性的、颠覆性的。”为此，需要在理论认识上固本清源，习近平总书记创新性地提出“四个最”的重大政治论断，即中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，中国共产党是最高政治领导力量，坚持党中央集中统一领导是最高政治原则。“四个最”既是重大政治论断，也是科学理论论断，充分彰显习近平总书记对我国国家制度和治理体系本质特征的高度理论自觉和理论自信。
我国国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统，其核心是中国共产党，“一个突出特点是党总揽全局、协调各方的领导核心作用，形象地说是‘众星捧月’，这个‘月’就是中国共产党。在国家治理体系的大棋局中，党中央是坐镇中军帐的‘帅’，车马炮各展其长，一盘棋大局分明”。其中，“党中央是大脑和中枢，党中央必须有定于一尊、一锤定音的权威”。在国家治理系统中突出和坚持党的领导核心地位，才能实现有机链接和系统集成，才能抓住国家治理的关键和根本，才能发挥好中国特色社会主义制度优势。
超大规模治理客观上要求治理体系和治理结构拥有统领性的中枢系统。“我们这么大一个党、这么大一个国家，如果党中央不能实行坚强有力的集中统一领导，就会出现各自为政、自行其是的局面，那就什么事情也干不成。”无论从人口规模、经济总量、地理空间还是治理事务的庞杂数量和复杂性来看，中国国家治理具有典型的超大规模治理特点，内在要求具有“总揽全局、协调各方”功能的治理结构和中枢系统。坚持党的全面领导和党中央集中统一领导，维护党中央权威，不断完善党的领导制度体系，是构建治理结构的首要任务。坚持和加强党中央集中统一领导，维护党中央权威，在治理结构层面建立健全党对事关党和国家事业全局的重大工作的领导体制机制，不断积累和夯实制度性禀赋和优势，为高效能治理奠定坚实的结构性支撑。
在治理体系和治理结构上筑牢党的全面领导制度体系。面对治理结构和过程的隐患，中国特色社会主义进入新时代，把党的政治建设摆在首位，完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，健全党的全面领导制度，党有力解决影响我国现代化建设的突出矛盾和问题，消除党、国家、军队内部存在的严重隐患，从根本上确保实现中华民族伟大复兴进入不可逆转的历史进程。
结构影响过程并塑造结果。党的十八大以来，推进国家治理体系和治理能力现代化的战略举措安排，鲜明体现出治理结构—治理过程—治理结果的内在递进关系。党的十八届中央委员会第三次全体会议公报提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标和重大时代课题；党的十九届中央委员会第三次全体会议公报指出，“以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向”，对治理体系和治理结构中最为关键的党和国家机构改革作出系统性、整体性重构，从体制机制层面将党的全面领导和党中央集中统一领导落实在国家治理的各领域、各方面、各环节，优化治理结构，夯实制度优势；党的十九届中央委员会第四次全体会议公报强调，要“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”；随后党的十九届中央委员会第五次全体会议公报提出“国家治理效能得到新提升”的目标；《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出，“国家治理体系和治理能力现代化深入推进”。一系列战略部署安排，凸显从系统性整体性优化重构治理结构、夯实制度优势、将制度优势在治理过程中转化为治理效能，到突破高效能治理目标是一个层级递进关系，也表明治理结构、治理过程和治理绩效具有内在的有机统一性。
重塑结构和过程是高效能治理的基石。总揽全局、协调各方的结构状态能推动各类治理主体协同协作，是系统性、协同性治理过程的内在要求，是防止分解谬误和合成谬误的必然选择，只有具备强有力的中枢性治理结构，才能确保各领域、各方面的治理形成总体效应，真正达到“以尽可能少的投入实现更高的产出”或者“同等产出下更小的投入”，做到经济、文化、社会、生态文明建设等各领域的发展相得益彰、相互赋能、相互促进。制度体系塑造出治理结构和治理过程，形成治理能力，产生治理结果，这种内在逻辑是理解和把握高效能治理内涵的基础。体系建设构造的治理结构发展出良好的治理过程和治理能力，进而形成高效能治理的状态，而高效能治理是治理结构、治理过程和治理结果的有机统一体。
文章来源：《学术前沿》杂志2026年第13期（注释从略）
