摘要：在资源下乡背景下，包括村级组织在内的基层组织呈现科层化和行政化现象，基层治理出现了形式主义和普遍的 "悬浮性内卷"。国家资源下乡为农民群众提供公共品，其责任主体在国家和各级行政组织体系，农民群众享受公共品成果却几乎不承担责任，成为基层治理中的客体，基层治理效率比较低。之所以会出现如此问题，一个重要原因是距离农户家庭最近的一级组织 —— 村民小组 —— 在基层治理中缺位。在强国家背景下，国家为基层治理提供了大量资源，基层治理的核心问题是将自上而下的国家资源与农民群众自下而上的公共品需求偏好结合起来，办法就是让农民群众在村民小组一级形成集体行动能力。只要村民小组范围内农民群众可以形成基于 "受益、决策和担责" 合一的集体行动，基层治理就可以被激活，群众主体性就可以建立起来。只有建立了农民群众的主体性，村庄才能具有嫁接和对接国家资源的能力，基层治理现代化才可以实现。

关键词：村民小组；乡村治理；生产秩序；公共品

作者简介：贺雪峰 (1968-)，男，湖北荆门人，法学博士，武汉大学社会学院院长，武汉大学中国乡村治理研究中心主任，教授，博士生导师，主要研究方向为乡村治理、乡村建设、农村社会学，政治社会学。

一、引论

基层治理是国家治理的基石，农村基层治理体系与治理能力现代化和国家治理体系与治理能力现代化既相互联系，又有重大差异，原因是基层治理要接触群众，要面对基层细小琐碎、高度人格化的各种特殊事务，就需要基层治理体系具有高度灵活性，以适应基层治理中的特殊性。

基层治理体系如何构建才有利于推进基层治理现代化，这是一个重要的时代课题。新中国成立以后，通过把农民组织起来进行农业社会主义改造，是新中国实现快速工业化和现代化的重要步骤。在组织农民的过程中也曾有过经验与教训。从互助组到初级社，从初级社到人民公社，因为经验不足、急于求成，全国出现了 "一大二公" 的倾向，导致人民公社的管理失败。1962 年《农村人民公社工作条例》的出台限制了 "平二调"" 一大二公 "，确立了" 三级所有、队为基础 "的人民公社组织原则，生产队成为农民群众（公社社员）进行生产与分配的基本核算单位。生产队建立在自然村熟人社会的基础上，一个生产队几十户百十号人，农民群众在生产队范围内共同劳动、统一分配。生产队设队长、会计、出纳等队委会干部，对所有生产队社员的劳动记工分，年终按人劳进行分配，长进短出，年底有超支户没有钱还就记账，分红户可以从生产队集体中分到现金。" 三级所有、队为基础 "的组织原则适应了当时农村生产力发展水平、农民群众思想觉悟与生活习惯，从而使人民公社制度可以再运行二十多年，直到分田到户以后人民公社解体。也就是说，决定人民公社仍然可以有效运行的一个基础性组织原则就是" 三级所有、队为基础 "，生产队这个基础的确立是人民公社体制有效运作的前提。

"三级所有、队为基础" 的人民公社体制，适应了从农村提取资源用作中国工业化原始资本积累的需要，且顺利完成了这一历史性任务。取消农业税后，国家不再从农村汲取资源，反过来持续增加对农村的资源输入，不仅改善了农村基础设施条件，而且改变了农村基层治理的组织机制。当前，国家在农村基层治理现代化的具体设计是 "三治融合"，那么，"三治融合" 与农村基层治理体系是什么关系？当前农村基层治理体系如何设计才能为资源输入型基层治理提供组织基础？这是一个既具有重要政策价值又具有重要理论意义的问题。

本文认为，当前时期，农村基层治理体系与治理能力现代化中最为薄弱、最被忽视、却又极其重要的基础是村民小组建设。村民小组是由 "三级所有、队为基础" 的生产队演变而来的，分田到户以后，农村确立了家庭承包责任制，村社集体几乎不再介入到农业经营中，虽然在理论上生产队演变而来的村民小组仍然是农村土地集体所有权的代表（所有权人），实际上却几乎不再在经营上和治理上发挥作用。甚至全国大多数农村已经取消村民小组长，村民小组更是没有独立财务，因此无法再记账与算平衡账，村民小组作为基础的农村集体土地所有者代表也大多由村委会所代替。

一个时期以来，国家向农村输入了大量资源，也设计了各种技术治理模式（全国农村基层竞相推出各种创新经验），但当前基层治理中却仍然出现了一些低效现象，表现为形式主义，农民群众客体化，基层治理的悬浮型内卷等。导致基层治理低效的一个重要原因是忽视了村民小组在基层治理体系中的重要作用。本文尝试讨论村民小组在基层治理现代化中的重要作用。

二、三个案例

（一）宜昌 C 村

G 村 2005 年由 7 个行政村合并而成，全村面积 42.3 平方千米，耕地面积 4800 多亩，农户开荒面积有上万亩，主要种植柑桔，全村桔园 1.5 万亩。目前全村共有 7000 多人，村庄常住人口约 5000 人。行政村设党总支，村党总支书记兼任村主任；有 7 个村干部，均兼任总支委员。行政村党总支下设 5 个支部，以合并前的 7 个村为基础，其中有 4 个村每两个合设 1 个支部，另外 3 个村各设 1 个支部。支部书记由 G 村党总支委员兼任，每个支部配 2 名支委，支委由其下设网格的网格员担任。全村共设 13 个网格，合并之前的 7 个行政村中，最小的村只设 1 个网格，其他 6 个村各设 2 个网格。合并前 7 个行政村共有 44 个村民小组，合并后村民小组未调整，仍然是 44 个，只是不仅不再设村民小组的会计和出纳，而且自行政村合并时起就取消了村民组长，目前每个村民小组设一个村民代表，村民代表是选出来的，主要是配合网格员提供信息，实际上没有代表本村民小组的权力。村民代表每年误工补贴 300 元。

G 村合并之前，1990 年前村民小组设有组长和会计，村民与村民小组有往来账，到了年底要算长进短出的平衡账。1996 年取消了会计，1998 年取消了组长，村民小组只设村民代表，一直到 2005 年 7 个行政村合并成为 C 村至今。

虽然按人民公社时期形成的产权关系，由生产队而来的村民小组是村民集体土地所有单位，分田到户时也是以村民小组为单位进行按户承包，且后面调整土地也是以村民小组为单位进行的，但是，取消了村民小组的会计和组长，村民小组也就没有了往来账，也就没有了财务核算权，村民小组集体资产和资金往来由行政村管理，时间一长，村民小组的资产就很难搞得清楚，村集体对村民小组财务与资产的代管就变成了实管，村民小组的资源也就被行政村所统筹。村民小组既不清楚属于村组集体的资源，也没有账目，也不再具有对组集体资源的管理权和处置权。极端情况下，修高速公路占地，70% 占地补偿作为劳力安置补给承包户，30% 作为土地补偿补给村集体，组集体既不存在也没有补偿。如果占地是之前村民组未承包到农户的公地（比如水塘），补偿全部归村集体，与村民组和村民组的农户没有关系。之前由村民组开发出来的林场也自然而然归到行政村管理和处置。

也就是说，村民小组目前已不再发挥作用，不再是一级可以与村民进行财务往来的具有自己资源（资产、资金）的可以进行内部集体行动的组织，也不再有能力回应村民小组群众对公益事业的诉求。村民小组所有的公共事务都直接上升到了行政村。

目前 G 村的组织体系有点复杂，可以分为四层：第一层：村党总支、村委会（7 个村干部）；第二层：5 个党支部；第三层：13 个网格；第四层：44 个村民小组的村民代表。其中 5 个党支部比较虚，均为兼职，真正在治理中发挥作用的是行政村党总支、村委会和 13 个网格的网格员，每个网格员每年误工补贴是 1 万元。村支书一年工资 3.5 万元，其他村干部一年 2.8 万元。因为缺少产权支持，网格员只能起到上传下达的信息员作用，因此，村民小组群众的诉求就直接到了行政村。

行政村目前有集体资源和资产，上级每年也会拔发数万元办公经费，协助上级征地还可以获得若干工作经费。

C 村基本上是不可能向农户收钱的。因为还有部分集体资源，可以进行集体公共事务建设。按上级要求，凡是工程预算超过 5 万元的，必须到县和乡镇招标。C 村书记认为："很多工程用村庄中的劳动去做就可以做好，通过正规招投标手续，要进行招投标设计，投标企业还要有资质，简单工程搞复杂了，浪费资源。另外，现在上级要求村里聘用保洁员和村集体自来水厂管理员也必须要到镇上招标，因为村财镇管，没有正规招投标手续，村里给保洁员发工资，镇财政所审批就通不过，工资就发不出来，虽然这个钱本来是村集体的。"

虽然 C 村村民小组不再是一级组织，村民小组毕竟有过去几十年共同的经历，村民之间相互熟悉且地缘相连，村民小组内存在着大量超出一家一户的公共事务，仅靠一家一户解决起来不经济，而村集体离这些事务又过高过远，因此，村民小组内部往往会有自发的集体行动，其中最多的是与灌溉有关的修挖堰塘和维护水渠事务。例如，C 村其中一组有四口堰塘，每口堰塘蓄水可以灌溉下游几十亩耕地。因为农户承包地分散在村民小组的不同方位，涉及灌溉的堰塘就不止一个。为了让农田免受旱灾，就有农户出面组织修挖堰塘，按灌溉受益面积摊派资金与劳动，所有摊派都账目公开。经过四次修堰活动，村民小组的灌溉条件大为改善，生产秩序得到了恢复。

（二）沙洋县 Z 村

Z 村有 562 户，1900 人，村庄常住人口占 2/3，面积 10.1 平方千米，耕地面积 8432 亩，堰塘面积 2000 多亩。

Z 村有 4 名村干部，村支书兼任村主任，其工资 4 万元 / 年，其他村干部 3 万元 / 年。全村有 11 个村民小组，每个村民小组设 1 名信息员，信息员大都是 50-60 岁的老同志，每年有大概 600 元误工补贴。信息员平时事情很少，如果有事情（比如安排开会），村里会按误工给予补贴。

因为村民小组没有组长，只有信息员，且信息员是由行政村聘任的，信息员只负责完成村干部安排的信息搜集工作，没有资格代表村民小组，更无权对村民小组的公共事务进行管理。

目前 Z 村村民小组没有财产与资源，虽然土地发包仍然以村民小组为单位，且之前集体堰塘未分到户，理论上产权也归村民小组所有，实际上村民小组已无产权，全村所有土地、堰塘产权都已由行政村管理、统筹。

Z 村书记表示："村里的事情其实很好办，只要村干部没有私心，秉公办事，村里各项工作都是很好推动的。如果村干部有私心，想借办集体的事情捞个人好处，村民都知道你的小心思，就会有人与村干部对着干，事情也就办不好，也办不成。"

Z 村书记认为："涉及到村民利益的事情，村干部千万不要自作主张，自己拿起来搞。应当充分动员群众起来自己搞，村干部主要起组织、协调的作用。涉及到利益的事情就要让利益相关的村民自己去 ' 讨论 '，由村民自治，比如高标农田整治涉及到 5 个湾子，30 户，就让他们自己推出代表决定如何改田、修渠、分田，自己与施工方沟通，村干部千万不要自作主张。涉及村民利益，村民就会高度关注，每个人心中都有一杆秤。涉及到集体利益的事情也是如此，村干部先不要出面，由信息员、党员、村民代表开会，搞人海战术，在争吵中达成共识，再由干部、信息员、党员代表带头，集体的事情就可以顺利办好。"

（三）潜江 L 村

L 村有 312 户，1312 人，3886 亩耕地，其中虾稻面积 600 亩。全村有 8 个村民小组，5 个村干部，均兼任村民组长，其中村支书同时兼任三组和七组组长，二组、四组组长没有村干部兼任，由村委会聘任两名组长，每个组长的报酬是 5000 元 / 年。村支书工资 4 万元 / 年，其他村干部 3 万元 / 年。潜江村民小组组长由村干部兼任是普遍现象，原因是组长的报酬由行政村发，为了减少开支，行政村就让村干部兼任组长。

除行政村收 "一事一议" 费以外，各个村民组也要收费，主要是收共同生产费，包括抽水电费、水费、管水员工资、设备维修费等。这些费用大都是按亩平摊。因为村民小组有共同生产费支出，就需要向各个农户收钱，因此每年就要对村民小组收支进行算账。每年 11 月秋收结束后，村民组长就召集村民小组户主开会，一项一项地报告当年村民小组的收入与支出，比如 "抽水泵坏了，请师傅维修，给了一包烟，电费交了几次，现在电表上还有多少余电，管水员工资发了多少，水费用了多少等等，然后按每亩承包面积平摊，长进短出，算平衡账"。村民小组信息透明，村民小组组长不可能刻意隐瞒收入以获利，村民也很少会有异议。

按村支书的说法，"村民小组算平衡账，一年一次，十分透明，也没有任何争议。老百姓说，你吃挑子，别人数核，都是心中有数的事情，不可能弄虚作假。村民小组算平衡账，又叫作 ' 推桌子上账 '，意思是将所有账目摊开在桌子上，公开透明，看起来不规范，实际上却特别有效，完全不可能有任何人弄虚作假。"

以村支书兼任组长的七组为例（村支书也是七组村民），七组是全村最小的村民组，只有 10 户，目前七组共有 176 亩耕地，1997 年第二轮土地承包，全组 10 户共承包了 154.3 亩耕地，另有 11.7 亩台地未承包到户，而是租给其他农户做苗圃，现在租金涨到每亩 610 元，每年可以获得租金 7800 元。在 1997 年第二轮分地时，10 户达成默契，就是 "这 11.7 亩台地每家都有份，（因为）分开不好经营，租出去获得租金再分给每一户。只不过，既然收了租金，村民本身也要承担集体支出费用，就干脆将这个租金作为基数，再按每年应缴纳多少费用及每户该收多少费用，在年底统一算平衡账，这样管理起来就比较方便"。现在七组将水费、合作医疗费、基础养老金、人身意外险、电费、管水员工资等村民小组集体和个人支出与村民组应当从每户收取的资金统筹起来，每年 11 月 10 户代表一起算账，一次结清。这就是算平衡账。

村支书表示："村民小组算账都是十分清楚的，很多双眼睛盯着，必须搞得清清楚楚，根本不可能搞鬼。算平衡账，都是老百姓自己的钱，只要账算清楚了，群众觉得公平，就不需要用很复杂的程序，更不需要向上级报账、经上级审批、由上级检查...... 老百姓的一分钱也得记清楚，账要算明白。老百姓的钱，挨都挨不得，所以这个账是最清楚、最公平、使用效率最高和最规范的，其中绝无贪污和浪费。"

与村民小组内部算平衡账不同，村集体每年按 25 元 / 亩收取 "一事一议" 费用，全村 3886 亩，一年可以收 9.7 万元，这个钱由村集体支出，为了防范资金流失，上级要求对村集体资金实行规范化管理，其中核心是要按上级资金使用规范、流程报账、审批与支出。L 村每年收取的 "一事一议" 费主要支出有这样几项：一是交水费 1.76 万元，二是交卫生费 2 万元，剩下的钱主要用于村庄公益事业建设，要经过 "四议两公开" 程序。村集体资金当然不只是 "一事一议" 收费，还有其他各种集体收入，包括上级下拨的办公经费，资金使用都需要经过 "四议两公开" 程序。不过，正如书记所说，"村级账目村民似乎并不关心，很难被紧盯，很容易踏虚。也正是因此，村民不会认为村集体的收入与支出与自己有什么关系。"

按村支书的说法，村民小组的资金不属于集体的钱，小组账实行村民自治，不需要到镇经管站报账。不过，从 2025 年开始，上级搞清产核资，规范集体资金资源和资产管理，要求所有林地、土地、水面发包收入的每分钱都要入镇经管站的账，开支也需要经过经管站审批，按经管站要求与流程使用。上级规定，资金使用要经过上级批准，开支要报账，报账条据（发票）要符合财务规范（比如白条不能入账），所有报账发票必须要有村支书、财经主任、会计、小组长和不少于三名村民代表签字。换句话说，除非是村民完全自发筹资筹劳搞建设，自己出钱自己花，不需要经过镇经管站报批，否则，凡是经过村民小组的资金资源都必须要入集体的账，由乡镇经管站管钱报账。也就是说，之前村民小组经过村民群众同意，可以通过筹资筹劳以及利用村民小组集体资源建设对村民小组来说十分重要的公共事业，每年年终通过算平衡账，村民小组的事情完全由村民小组群众决定，在这个过程中，村民群众作为受益者、决策者和责任承担者（筹资筹劳），三位一体，村民群众就会紧盯公共事业建设，通过村民筹集的每一分钱都高效地使用在村民小组最需要的公共事业上面，资金使用针对性强，程序简单，效率高，不需要上级监管，几乎不可能出现资金使用的贪污浪费。相反，虽然有严格且完善的资金使用管理流程，村集体资金的使用却脱离了村民群众所熟悉的应用场景，无论多么严格的管理办法也难以保证资金使用的合理和高效。

从村组两级来看，实际上有三种对公共事业建设的监督办法：第一种是由群众自己监督，第二种是由上级监督，第三种是由群众监督 + 上级监督。目前，L 村村民小组算平衡账就是群众监督，乡镇以上级别的资金使用主要是上级监督，村级支出一方面要经由 "四议两公开" 程序，另一方面又要遵守上级财务管理规定，可以说是双监督。双监督可能面临的问题是，因为脱离了群众熟悉的场景，群众监督容易流于形式，按上级财务管理规范（村财镇管），更可能导致形式多于内容，结果村集体资源使用程序越来越复杂，合理有效却越来越难做到。

造成以上村级财务管理困境的一个重要原因是，"四议两公开" 的村庄公共决策往往很难做到公共事业受益者、决策者与责任承担者的三位一体。不是自己的事情、不花自己的钱，村民代表以及作为监管者的乡镇经管站为什么会对村级财务进行实质性的监管呢？

现在的问题是，一旦将村民小组的收支也纳人乡镇经管站监管，其结果很可能是，村民小组群众认为，村民小组的公共事业不再是自己的事情，应当由国家来进行建设。这正是当前全国农村普遍出现的情况。

（四）小结

分田到户以后，尤其是取消农业税以后，全国农村普遍出现了弱化村民小组甚至取消村民小组的情况，村民小组不仅不再是之前 "三级所有、队为基础" 的基层治理的基础，而且，在全国绝大多数地区，村民小组取消了会计甚至村民小组长，村民小组不再作为一个独立的财务单位，不再可以记账，不再可以通过算平衡账来达成村民组集体行动。村民小组的权能越来越被行政村替代，甚至村民小组集体资源也变成了行政村资源，由行政村来管理、统筹和处置。

实际上，作为一个最基础的地域熟人共同体，村民小组不仅具有人民公社时期以来共同的生产、分配、生活、人情互惠的共同经历，而且至今仍然是真正的熟人社会，是村民群众最基本的生产秩序与生活秩序的承载者。村民小组也是最容易形成 "受益者、决策者和责任承担者" 三位一体的公共事业和集体行动的单元。激活村民小组的自治功能可能是建立村民群众主体性的关键一环。一个具有自治功能和村民群众主体性的村民小组，是嫁接国家公共资源、对接国家公共品的基础单位。我们需要对当前村级治理所面临的主要问题及村民小组建设可以发挥的作用进行讨论。

三、村民小组是什么

村民小组是由人民公社时期的生产队演化而来的，人民公社时期的生产队是人民公社 "三级所有" 的基础，是建立在传统自然村的基础上的。生产队在人民公社时期是农民集体生产、分配与人情单位，分田到户时，全国绝大多数农村是以生产队为基础进行土地承包的，此后承包土地的调整（增人增地、减人减地）也是以生产队演变而来的村民小组为边界的。因此，村民小组首先是集体土地的所有者代表，是村民小组全体村民所有土地的代表者，是最基本的土地产权单位。在珠三角地区，目前大部分集体土地所有权单位仍然是由生产队演化而来的社（即村民小组），行政村往往只有较少的集体土地所有权。

不过，正如前面举的三个例子，分田到户以后，生产队改为村民小组，不再组织生产，也没有了资源分配权。在第二轮土地承包中，全国普遍推行 "增人不增地、减人不减地"，且国家要求不允许集体预留机动地，村民小组在调整土地上的权力也逐步丧失，到了农村税费改革时，全国都出现了取消村民小组长的情况，村民小组土地资源所有权逐步转移到了行政村，村民小组不再是集体土地所有权的代表。

当前，中国大概有 60 万个行政村，400 万个村民小组，共有集体成员 9.3 亿，农村常住人口为 4.65 亿，中国农村共有集体版图面积为 65.5 亿亩，其中集体耕地面积约为 18 亿亩。平均到每个村民组，即每个村民组集体成员为 230 人，常住人口为 120 人，版图面积为 1600 亩，耕地面积为 450 亩。显然，不同地区耕地占土地面积的比例的差别是很大的，山区村庄一般土地面积大，耕地占比低，平原和丘陵地区耕地占土地面积的比例较高。除去地广人稀的山区和西部地区，全国农业型农村地区的耕地要占到全部土地的一半以上，也就是说，如果平均每个村民小组有 450 亩耕地的话，组域面积就大概有 900 亩，相当于 0.6 平方千米版图面积。

我们对全国农业型农村地区村民小组做一个画像，即一个村民小组大概有 0.6 平方千米，450 亩耕地，集体成员为 230 人，常住人口为 120 人。如果按四口之家计算，每个村民小组有 50 户左右，其中有些农户已全家进城，还有一些农户家庭的青壮年子女进城去了，年老父母仍然留村，也有部分青壮年农民因为在农村找到了获利机会而留守务农。

村民小组是从生产队演化过来的，生产队是建立在过去自然村的基础上的，人们往往在历史上就住在一起，相互之间非亲即邻，彼此熟悉，是真正的熟人社会，是地缘共同体，血缘相连，人情相通，相对独立于行政村，是一个与其他村民小组存在社会、地域边界的相对独立的单元，也因此会有大量基于地缘的超出一家一户的公共事务。解决一家一户办不了、不好办、办起来不经济的共同事务，达成集体行动，对于维护村民小组的生产秩序和生活秩序、让村民群众追求美好幸福生活，十分重要甚至极为关键。

那么，村民小组是什么呢？首先，村民小组是一个熟人社会，是一个地缘共同体，是一个具有超出一家一户范围需要集体行动的生产秩序与生活秩序的载体。其次，作为一个地域共同体，村民在生产生活上必定有诸多公共事务和公益事业，需要集体行动，因此，村民小组需要有行动，比如为了灌溉而筹资筹劳挖堰塘，以维护基本生产秩序等等。最后，村民小组也是一个组织。人民公社时期，生产队是人民公社的基础，是独立核算单位，是共同生产与分配单位；取消农业税前，村民小组也普遍通过收取共同生产费来维持生产秩序；当前，仍然有村民小组可以通过筹资筹劳，算平衡账，组织起来搞建设，例如前述之湖北潜江 L 村。

由于在村民小组范围内存在超出一家一户的公共事务，由一家一户来解决难以防止搭便车问题，在缺少正式组织的情况下，就需要有村民组积极分子或主要受益人发起集体行动，共同商量如何筹资筹劳搞建设，包括谁来搞建设、责任如何分担、收益如何分享、谁来管账、谁来管事等等。一次集体行动针对一项特殊的公共事务，这件事情做好了，集体行动也就结束了。下次再有一项公共事务需要集体行动，再由积极分子或主要受益人发起集体行动，再次把事情做好了，集体行动也就结束了。

如果村民小组只是一个生产生活连结薄弱的社会，公共事务很少，对集体行动的需要很罕见，或国家可以包揽村民小组的公共事务，则村民小组偶尔通过一两次集体行动来应对罕见需要集体行动的公共事务，村民小组就可以维持住良好的秩序。如果国家无法包揽村民小组公共事务，且村民小组存在众多需要集体行动的公共事务，那么，仅靠村民小组内的积极分子和主要受益者去张罗集体行动就难以持续。积极分子去张罗缺少合法性 —— 其他村民为什么要听你的？只要有一个村民公开质疑，这个积极分子就无法回应，集体行动就难以开展。公共事业主要受益人去张罗就更麻烦，因为其他村民会认为张罗者是为了自己的利益 —— 别人凭什么听你的？因此，在村民小组这样具有显著地域共同体特征，村民生产、生活主要发生于村民小组的场所，村民小组具有大量涉及生产生活基本秩序的公共事务时，仅靠自发的集体行动是不可持续的，也一定会出现严重失序。这个时候有两种办法应对：一是由国家力量介入，至少是村民小组以上的力量（比如行政村）介入，为村民小组提供基本的生产生活秩序；二是将村民小组组织起来，让村民小组成为一个基层组织，自己有能力应对村民小组的公共事务。

分田到户以后，尤其是取消农业税以来，全国绝大多数农村地区都在弱化村民小组作为一级组织的结构与功能，而不得不强化村民小组以外的力量对村民小组所需公共事务的救济。一旦国家力量介入村民小组的公共事务，村民所需的生产生活秩序都可以指望国家提供，村民小组的集体行动就更加不可能开展了，村民群众因此就成为了消极等待甚至在国家救济时充当钉子户的客体。

村民小组的公共事务都是村民群众身边的小事，每个村民小组的情况都是特殊的，这些群众身边的、特殊的、往往高度人格化的细小琐碎事务，很难通过自上而下的规则来强制解决，而需要一把钥匙开一把锁。或者说，村民小组的公共事务天然是适合自治的，自治不是每项公共事务都组织起一次独立的集体行动，而是让村民小组成为一个组织，这个组织可以自我管理、自我决策、自我服务，他们将单次集体行动变成组织决策机制，设立村会计，建立起村民与小组集体的财务往来，通过记账让每个人或每一户随时可以承担经济责任。村民小组每个农户都是公共事务的决策者、受益者和责任承担者。这样一来，数量众多、细小琐碎、群众身边的公共事务，就可以通过村民小组这个自治组织随时应对。在村民小组自治的同时，上级力量，包括行政村和国家力量，就可以在一边鼓励加油做指导，以及提供必要的资源支持。

作为一级组织，村民小组在人民公社时期曾发挥极其重要的作用，因为正是确立了生产队这个共同生产和分配的基础，人民公社体制才稳定下来并具有效率。取消农业税前，村民小组也是重要的共同生产单位，可以向农户收取共同生产费，有权力调整村民小组范围内的土地承包权，可以算平衡账。取消农业税以后，误以为既然不再向农民收税了，就不需要村民小组长了，因此有些省市取消了村民小组长，弱化了村民小组的组织功能，忽视了村民小组对解决身边公共事务的基础作用。为弥补弱化村民小组组织功能所产生的问题，全国各地进行了大量探索，发明了诸如网格管理、积分制、政府购买服务、市长热线、党群服务中心等技术治理措施，不过，几乎所有这些探索都是在强化行政力量对村民小组治理的干预，弱化村民在解决自己身边公共事务的主体性。

四、村民小组治什么

在强国家的时代，在市场经济高度发育的情况下，村民小组治理的重点显然不再是维护治安、防止违法等法治事务，这方面有强大国家力量的存在且国家垄断了暴力的合法使用。同时，村民小组也不大可能组织农户集体经营赚钱，为农民致富做贡献。在当前城市化和高度市场化的条件下，所有农民及其家庭都可以自主决策如何从市场上获得就业与收入机会，他们对自己的市场决策负责。也就是说，村民小组治理不涉及法治，这是由国家进行的治理；也不涉及让村民就业致富等市场事务，这是农户自己的事情。村民小组不再作为一个集体组织进行生产经营，也不再可能是传统时代的 "土围子" 在内部实施家法私刑。这些都不可能了。

当前，村民小组要进行的治理主要是村民群众身边鸡毛蒜皮的小事，若不能处理好这些小事，就可能影响村民小组的基本生产生活秩序，降低村民群众的获得感、幸福感与安全感。

大体来讲，村民小组治理重点在于维护生产秩序和生活秩序。

第一，生产秩序是基础。在当前城市化背景下，越来越多的农民及其家人都进城去了，留守农村的农民仍然要从农村获得收入，无论是耕种土地还是从事其他留村工作，都可能涉及到基本生产秩序的问题，比如，灌溉问题如何解决？机耕道如何修建与维护？村组道路的绿化怎么办？农户之间种植品种如何协调以适应机耕机收的需要？堰塘水产养殖与农田灌溉如何兼顾？农户散养禽畜对农业生产有什么影响？如何分享农业市场信息？如何统一农资购买以及统一防治病虫害？如何通过土地对调来实现 "小块变大块"？如何通过联合购买烘干设备来解决粮食晒难题？

这些生产秩序绝大多数都是超出农户家庭、涉及到与其他农户家庭协调的事务，解决不好，轻则发生冲突，重则破坏生产。因此，有必要建立一个农户公认的生产秩序协调机制，比如收取一定的共同生产费，请一个管水员，设立一个村民组长，以及建立一个具有自主权的财务制度，以灵活、总体性、有效地应对生产中经常发生的超出农户家庭的秩序问题。不应当每件事情都特殊对待，因为这样会产生高昂的组织成本，而是应形成一种机制、一种组织，通过自治让村民小组具有集体行动能力，这可以降低维护生产秩序的组织成本。

也就是说，村民小组内部的生产秩序或集体行动有两种应对方式，一是由积极分子或主要受益者发起的集体行动，这样的集体行动是一事一议的，即办一件事情了一件事情。二是由村民小组统筹解决集体行动，不是只办一件事情，更不是指望积极分子或主要受益者出面来办，而是总体治理。这两种应对方式都有道理，比如传统时期村庄成立水会、青苗会，就是在 "一事一议" 的基础上建立了组织，人民公社时期生产队则是典型的总体治理。

当前，村民小组的生产秩序不涉及共同生产与经营，不涉及违法犯罪需要使用私刑，而是大量细小琐碎的公共事务，这样的事务很难通过 "一事一议" 来解决，也不大可能通过一次集体行动来建立组织（比如水会和青苗会），最好的办法就是通过自治形成自我决策、自我服务的机制，也就是将村民小组实体化以应对农业生产所需要的集体行动。

第二，生活秩序是目的。作为村民群众共同生活的地方，村民小组良好的生活秩序无疑可以极大地提高村民群众生活的幸福感与获得感。家庭和谐，邻里友爱，相互关心，相互帮忙，尊老爱幼，老年人闲暇有质量，所有人都被 "看见"，村民纠纷及时得到化解，移风易俗，村容整洁，在力所能及的范围建设美丽家园。和谐、干净、舒适、相互尊重、彼此信任的农村生活是所有农民群众都期待的。在当前全国都已经脱贫的条件下，精神文明建设水平的高低与农民幸福指数正相关。保持高水平的生活秩序是当前基层治理的重要任务。村民小组在这方面可以大有作为。

生活秩序就是要让人们生活在一个和谐、信任、有序，彼此欣赏，互为主体的环境中，大家相互支持，让生活变得更加美好。举例来说，村庄有很多已退出生产实践的老年人，他们有大量的闲暇时间，如何让时间变得有质量，关键就是要让他们自己组织起来开展文化活动，比如建立老年人活动中心，成立老年人协会，让老年人自己组织起来唱歌跳舞下棋写诗，表演京剧黄梅戏，不仅可以让老年人被看见被欣赏，而且可以极大地提高他们对生活之美的感受力，提高其生命质量。

村里有些农户家庭的青壮年子女进城去了，留守的老年父母生活自理能力比较差，如果村民小组可以组织起来，为留守老人提供助餐服务，就可能在实质上缓解这些留守老人和他们的家庭在养老方面的困境。

相对于生产秩序，生活秩序的建设更加细致，更加需要村民的主体性与感受力。良好的生活秩序本身就是社会主义精神文明建设最重要的成果，不是通过国家为农民买服务，而是将村民小组留守农民群体组织起来自己服务自己，才可以真正建立农民群众的主体性，让他们成为自己命运的主人。一旦在生活秩序建设上取得成绩，就会为生产秩序的进一步巩固提供最好的助力。当农民群众有了主体性和感受力之后，他们自然会懂得美化自己的生活环境，建设自己的美好家园，而不是为了迎接上级检查去做表面文章。当然，这完全不反对上级部门对建设美好家园取得突出成绩的村民小组给予奖励与表彰。

总之，村民小组一级的治理大都是与农民群众利益密切相关、高度个性化、细小琐碎、特殊性强的群众事务，这些事务不能或不需要依靠国家力量，更不能直接依靠法律和国家暴力。同时，村民小组治理事务也不涉及市场经营事务，因为这些事务是农民和他们家庭的事情，他们自己决策并对自己的决策负责。村民小组治理所涉及的生产秩序与生活秩序是属于自治和德治的范畴，给予村民小组以治理主体的组织地位，以村民小组为单位将农民组织起来动员起来，他们就可以建设有德行的生活。村民小组的治理是轻治理而非重治理，也就是说，村民小组并不介入具体的生产经营中去，也不介入法律暴力中去，而是将村民群众组织动员起来，使其具有集体行动能力，并因此让那些单家独户办不了的事务可以通过集体来做，可以让村民群众有一个更多信任、和谐、舒心和幸福的生活环境。这些事情都很重要，却仍然只是轻治理，万一治理失败也不要紧：有了失败才有比较鉴别，也才可以做好下一回的治理，并且允许失败才会让进行建设的村民群众更加珍惜。最重要的是，如果村民小组治理失败，这是村民小组群众自己的事情，他们自己承担失败的责任，怨不得别人。正是因为他们自己要承担责任，他们才会珍惜每一次治理实践 [2]。

五、村民小组能不能治以及如何治

在当前市场化、城市化的背景下，农村青壮年劳动力进城，村庄出现了普遍的空心化和老龄化现象，在这种情况下，村民小组是否还可以组织起来进行自治？村民群众是否还可能形成集体一致行动？

从全国农村来看，具有农村集体组织身份的 9.3 亿农民当中，只有 4.6 亿人仍然住在农村，进城的农民往往是年轻力壮，身体条件好、文化程度高以及经济条件也较好的农村精英，留守农村的大多为老弱病残。从这个意义上讲，让留守在农村的弱势群体进行自治，确实会有更多治理上的困难。不过，决定农民行动起来的动力并不是年龄、知识和富裕程度，而是他们的利益。留守在农村的农民即使是相对弱势群体，他们对自己的利益却有着十分清晰的认识，并且有能力依据认识而采取行动。

同时，当越来越多的农民进城，一方面，他们就可以在城市中获得务工经商机会，从而增加农村家庭的收入；另一方面，他们进城了，就会让渡出之前在农村的获利机会，从而缓解农村人地关系的紧张状态，甚至因此在农村产生新的 "中产阶层农民"。也就是说，对于村民小组这个地域共同体来讲，农民进城产生了两个特别有趣的关联群体：进城乡贤和留村 "中产阶层农民"。

从留在村庄的农民群众来讲，除 "中产阶层农民" 以外，留村主体显然是老年人，这些老年人可以分为三个层次：一是低龄老年人，他们身体很好，有着强烈的通过劳动获利的倾向。他们耕种自家承包地，同时想方设法扩大经营规模，就近务工增加收入。很多时候，这些低龄老年人与追求致富的 "中产阶层农民" 无异。正是因为他们具有强烈的增收愿望，在村庄从事农业生产的低龄老年人与 "中产阶层农民" 具有最强烈的对生产秩序的需求，他们最知道自己要什么以及应该怎么去做。二是中龄老年人，即逐步退出生产领域、身体条件尚好、生活完全自理的老年人，他们有大量闲暇时间，是老年活动中心的常客。他们与村庄具有强烈老有所为意愿的 "五老" 群体结合起来，是村庄文化活动的主要开拓者。三是高龄老年人，他们身体条件比较差，生活自理能力也比较差，他们留在村庄，其子女进城后难以在城市安心工作。让低龄老年人为高龄老年人提供照护，同时给参加照护的低龄老年人一定报酬，就不仅可以解决高龄老年人的照护问题，而且可以为缓解农村老龄化所面临的困境提供助力。

当前中国农村出现了普遍的家庭代际分离，主要是年轻子女进城、年老父母留村。年老父母之所以愿意留村，是因为他们身体好的时候就可以与土地结合起来以从土地上获得收入、劳动与自我价值，他们年龄大了也不愿进城寄人篱下，而是愿意留在村庄熟人社会有面子地生活。老年父母留在村庄，进城子女在城市务工经商时往往并不安心，如果村民小组可以形成低龄老年人与高龄老年人相结合的互助养老机制，进城子女一定会积极支持。有进城乡贤在城市获得了稳定收入与就业机会，他们不需要老年父母通过 "半耕" 托举自己进城，而是希望自己的父母可以颐养天年，他们的父母也不愿待在城市，而是愿意回到农村发挥老有作为的余热，与留守农村的 "五老" 群体一起当农村文化的天然领导者。农村生产有序，生活有趣，即使那些已经在城市安居的青壮年农民也会预期自己年老时返乡养老，至于那些进城却未能在城市体面安居的农民工，他们当然会保留万一进城失败的农村退路，并因此保持与村庄的联系。

总之，即使在农民进城的背景下，村民小组的村民群众也是可以组织起来的。当然，村民小组治理或集体行动并不是说所有的事情都要去做，而是重在轻治理，在于做成、做好一些事情。做了总比不做好，总有一些事情可以做并能做好，这样就可以改善基层治理的基础条件，并为村级治理以及对接国家治理提供基础条件。

那么，村民小组应当如何治理呢？第一，要在村民小组这个地域共同体上面重建组织，这个组织不是设一个名义上的村民组长，而是通过深人动员，由村民小组群众推选出一个具有广泛代表性和有能力、有威望的组长，同时也选出一个可以协助组长工作的组委会（村民小组的代表）。第二，要在一定程度上激活村民小组的集体产权，尤其是属于村民小组的集体资源，应当清产核资，从村集体那里拨回到村民小组。第三，应当建立村民小组的财务账户，由村民小组群众讨论通过，可以向村民群众筹资筹劳，可以决定公共事业建设并向工程付款，可以使用劳动力并支付报酬，所有事项都是透明公开的。村民小组集体与农户之间的经济往来都可以记账。年底，村民小组要对一年收支情况计算平衡账，长进短出，结清账目。第四，上级可以通过项目制调动村民小组集体行动的积极性，即乡村可以掌握一定资源，对有能力及内在积极性搞建设（比如美化村庄）的村民小组以奖代补。第五，村民小组治理的关键在于 "自我决策、自我管理、自我服务、自我教育"，即在村民小组治理中，村民群众是决策者、受益者和责任承担者，只有这三者合而为一，才能够为村民小组治理提供扎实的基础，也才能为基层治理乃至国家治理提供组织基础。

概言之，村民小组是农民群众共同生产与共同生活的地域共同体，是真正的熟人社会，是距离农户家庭最近的超家庭行动单位。村民小组内部信息完全透明，共识容易达成，组织集体行动成本比较低。在村民小组这个层面，最容易做到受益者、决策者和责任承担者的三者合一，因为 "三合一"，村民群众自己受益需要自己负责，也就是说，不负责任就会利益受损，他们进行决策就一定会认真负责，结果就是，村民小组治理真正实现了 "自我决策、自我管理、自我服务、自我教育、自我监督"。村民小组治理主要是轻治理，并不需要每件公共事业都做好，每次集体行动都成功，很多时候集体行动失败了，有些公共事业因为难以达成共识也就没有去做，甚至有的村民小组治理失败了，不过这都没有问题，正是因为自己要承担失败的结果，所以决策要认真慎重，要对村民小组全体村民群众负责，以及村民群众自己对自己负责。这样一来，就在中国农村的最基层建立了一种机制，即农民群众在超出家庭层面的集体行动中对自己负责的机制。在这种机制的基础上再嫁接国家资源，对接强国家能力，以及形成国家与社会的双强，就极其重要。

从这个意义上讲，村民小组治理关键不在于当前农村有多少公共事业需要农民群众自己筹资筹劳进行建设，也不在于通过村民小组治理为农民群众建设了多少公共品，而在于通过在超出农户家庭组织层次可以将农民群众组织起来，建立自己对自己负责的公共品建设机制，这才是当前中国基层治理的重点与关键。现在看来，将农民组织起来最容易最有效的层次就是村民小组，"三治融合、组为基础" 可能是当前基层治理现代化的方向。

当前农村基层治理中普遍弱化村民小组，试图借技术治理将基层治理行政化，纳人到强国家的体系中，以此让国家权力一竿子插到农户家庭，"清官家理家务事"，国家权力介入到一家一户鸡毛蒜皮的各种琐事上面，导致国家在基层治理效能的弱化，以及当前农村基层治理中普遍陷入 "悬浮型内卷" 的困境。

六、村民小组的嫁接与对接

人民公社时期，"三级所有、队为基础" 使得人民公社体制稳定运行了二十多年时间，"队为基础" 可以说起到了关键作用。之所以 "队为基础" 很重要，是因为生产队这样一个共同生产与分配的集体经济组织是建立在自然村熟人社会之上的，自然村熟人社会的社会资本构成了集体制度的社会基础。熟人社会相互了解，珍惜荣誉，信息透明，讲究实质意义，非亲即邻，使生产队的共同生产与分配成为可能。人民公社制度通过工分制度和集体组织将农民组织起来，克服了集体行动困境，在兴修水利、农田改造以及文教卫生体育等社会发展事务方面创造了奇迹。

当下，再回到共同生产与分配的人民公社体制当然不可能，实际上也没有必要，因为当前时期农民正在进城，国家不仅不再从农村汲取资源，而且正向农村输入大量资源。现在的问题是，国家向农村输入资源，到了基层却难以与农民公共品需求偏好结合起来，从而出现了公共品供给中的偏差与低效，甚至因为国家资源是免费供给的，作为公共品使用者的村民不仅不珍惜，而且还可能当起钉子户来。如何才能让自上而下的国家资源真正与农民群众的公共品需求偏好结合起来，变成亿万农民群众的幸福生活，是当前中国基层治理与国家治理的基本问题。

如果村民小组可以形成有效回应村民群众生产生活秩序需求的机制，具有进行集体行动的能力，村民小组实际上就充分表达了村民群众的公共品需求偏好。当村民群众有需求时，国家可以通过项目制进行嫁接，即如果村民小组可以在生产生活秩序维护上面进行集体行动，上级政府或乡村组织就可以将部分项目经费移交给村民小组，由村民小组使用。比如乡村组织通过奖补支持村民小组开展文化活动。这样的经费很少，却可以助村民小组有效运转的一臂之力，推动村民小组在轻治理上有所作为。

一旦村民小组可以组织起来，具有集体行动能力，可以应对农民群众生产生活中的基本秩序，国家就可以通过各种项目奖补资金的嫁接，使得村民小组在应对各种细小琐碎、高度人格化也高度特殊的基层治理事务上发挥作用，一旦村民小组有能力应对基层高度复杂的基层治理事务，做到 "小事不出村民组"，国家就有能力按照规范、标准的程序与被村民小组所规整过、对齐过的基层对接，用国家资源做大事，做标准化的事情，做基础公共品 [3]，以村民小组为代表的基层治理则面向亿万农民群体，将亿万农民群众组织起来，表达需求偏好，珍惜国家资源，建设自己的美好幸福生活。

超过农户家庭的基层治理单元将 "受益者、决策者和责任承担者" 三者合而为一，成为一个具有集体行动能力的组织（或机制），国家就有可能通过将部分项目资源嫁接到这个机制或这个组织（村民小组）上面，从而形成一个有主体性的可以准确理解农民群体需求偏好，可以消化基层千差万别矛盾的自治单元（集体行动单位），国家就可以将主要资源用在基础性的标准化公共品建设上面。强大国家能力所建设的良好基础公共品为所有农民群众提供了重治理的服务（法治保障、基础设施、就业机会等），农民群众自己则在基层自治单元内部创造自己的美好幸福生活。基层自治对不规整基层事务的治理与对齐为国家治理提供了基础，有效基层治理调动亿万农民群众创造自己的美好幸福生活，形成了强社会，强社会与具有强大资源能力及强大标准化基础公共品提供能力的强国家，互为基础，相互成就。

七、结语

当前中国农村基层治理向何处去是一个重要的现实政策问题，也是一个重要的理论问题。应当说，当前时期，无论是地方政府还是中央都推出了很多基层治理的制度创新，这个制度创新的基本方向是在国家具有强资源能力的情况下，通过技术治理，进一步强化基层治理行政化的方向，国家越来越包揽基层事务，越来越直接面对亿万农民群众，结果就可能是 "清官难断家务事"，基层群众客体化，基层组织行政化，基层治理成本越来越高，国家治理能力也受到影响 [4]。

与基层治理行政化、技术化创新方向不同，借助村民小组这个离农民群众最近的组织来进行以农民为主体的将 "受益者、决策者和责任承担者" 合三为一的体制与机制创新，通过村民小组集体行动来进行轻治理，并进一步激活基层治理，其中特别重要的是激活行政村，同时也影响到乡镇治理，将为强国家时期的中国农村基层治理乃至国家治理提供一种国家与社会双强建设的可能。

参考文献：

[1] 陈义媛.内卷化的基层政权悬浮：县域多中心工作模式下的基层治理困局 [J]. 湖北行政学院学报，2023，(6).

[2] 贺雪峰.村级治理中的重治理与轻治理 [J]. 求索，2025，(5).

[3] 贺雪峰，桂华.资源下乡背景下的基层治理重塑与进 [J]. 政治学研究，2025，(3).

[4] 桂华.迈向强国家时代的农村基层治理 [J]. 人文杂志，2021，(4).