【摘要】在检察公益诉讼中，检察机关不服人民法院第一审判决、裁定是提起“抗诉”还是“上诉”，一直存在争议。从制度发展史上看，检察机关启动公益诉讼二审程序的方式经历了从“抗诉”到“上诉”的转变，体现在现行适用的司法解释之中。但是，《检察公益诉讼法（草案）》中采用了“抗诉”的规定，需要立足于最新的立法动态对该问题予以合理解释。应当根据检察机关作为法律监督机关的宪法定位，明确检察机关通过抗诉的方式启动公益诉讼二审程序。该定位的理论基础在于：符合检察机关的“法律监督”本质属性；检察公益诉讼是一种特殊形态的公诉；通过抗诉方式启动二审程序不会影响法院的审判中心地位。

【关键字】公益诉讼；检察公益诉讼；二审程序；抗诉；法律监督

在检察公益诉讼中，检察机关不服人民法院第一审判决、裁定是提起“抗诉”还是“上诉”，一直存在争议。2025年10月公布的《检察公益诉讼法（草案）》明确采取“抗诉”的方式启动检察公益诉讼的二审程序。这与现行相关司法解释的规定及一些文献存在差异，需要加以理性辨析并明确理论内涵。

一、检察公益诉讼中检察机关启动二审方式回顾

从制度发展史上看，检察机关启动公益诉讼二审程序的方式经历了从“抗诉”到“上诉”的转变。2016年发布实施的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》中规定“人民检察院依法提起抗诉”；2018年发布的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼解释》）调整为“提起上诉”，2020年“两高”对该司法解释进行了修订，但本条款中“提起上诉”的规定仍然保留；此后在2021年发布的《公益诉讼办案规则》中进一步沿用了“提出上诉”的表述。这种调整体现出将检察公益诉讼中检察机关的身份定位倾向于削弱法律监督身份属性，而视为一般性的诉讼“原告”。

二、对现行规定的分析

检察公益诉讼中检察机关对一审法院的判决、裁定不服是提起“上诉”还是“抗诉”两种观点的核心争议焦点，在于如何定位检察机关在公益诉讼中的身份地位。对此存在多种观点，包括原告说、公诉人说、法律监督者说、公益代表人说、公益诉讼人说、双重身份说等，这些观点主要涉及对检察公益诉讼中检察机关“原告”身份属性和“法律监督”身份属性的选择，基于不同的选择而产生上诉和抗诉之争，在此不予赘述。根据现行《检察公益诉讼解释》及办案规则，人民检察院不服第一审判决、裁定的，向上一级人民法院提起上诉。支持此观点的理论学说，大致包括如下理由。

其一，检察公益诉讼中检察机关“原告”身份属性较为突出。持原告说观点的学者立足诉讼的基本构造原理，将检察机关视为原告，不服一审判决、裁定原告可以提起上诉，着重突出检察机关参与诉讼的身份属性。但原告说存在局限性，检察机关不是普通的当事人，传统诉讼制度建构的是主观诉讼模式，当事人基于个人利益的利害关系产生诉权基础参与诉讼，可以完整、充分、自由地行使诉讼权利；但检察机关并非基于个体利害关系提起诉讼，其诉讼权利也受到限制，不应将其视为主观诉讼中的原告身份。但无论如何，检察机关提起诉讼的诉讼者角色不应被否定，特别是在诉讼程序中公益诉讼起诉人的身份更加明显。

有观点认为，检察机关兼具法律监督机关和公益诉讼起诉人的双重身份，但在诉讼程序中检察机关的监督职能与诉讼职能应有主次之分，公益诉讼起诉人的身份要优于法律监督机关的身份，即突出“原告”的身份属性。还有观点指出，检察机关在公益诉讼的诉前、诉中和诉后不同阶段的角色定位应有所区别，诉前和诉中作为公益诉讼起诉人参加诉讼，诉后强调法律监督。而二审仍属于诉讼尚未终结，应强调检察机关公益诉讼起诉人的身份。因为二审程序的本质是给予一审程序中的双方当事人一个救济的机会，体现权利救济的特点，在二审中依然应当将检察机关定位为“原告”，与被告享有同等的上诉权利。在上述观点中，基于对诉讼程序中检察机关“原告”身份属性的突出强调，应采用上诉启动二审程序；《检察公益诉讼解释》第10条确定的上诉权是对检察机关作为公益诉讼原告的诉讼当事人身份的确认。

其二，检察公益诉讼中不能套用民行诉讼以及刑事诉讼中的抗诉概念。该观点认为，传统民事、行政诉讼中的抗诉概念规定在诉讼法“审判监督程序”章节。根据《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，在传统的民事、行政诉讼中，人民检察院提出抗诉的案件，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况，应当制作抗诉书，并在人民法院再审时派员出席法庭。《人民检察院民事诉讼监督规则》第96条、《人民检察院行政诉讼监督规则》第100条详细规定检察人员出席再审法庭的任务，包括宣读抗诉书、对人民检察院调查取得的证据予以出示和说明、经审判长许可可以发表法律监督意见等。传统民事、行政诉讼中抗诉启动的再审程序，检察机关不参与庭审的调查与辩论，这与检察公益诉讼中检察机关通过抗诉方式启动二审程序制度的内在机理、目的初衷相悖。

检察公益诉讼不同于刑事公诉，不能适用刑事公诉中的抗诉程序。在刑事公诉中，检察机关居中审查侦查机关的有罪主张与犯罪嫌疑人的无罪或者罪轻主张，作出是否指控犯罪、如何量刑的决定。因此刑事公诉中检察机关具有居中裁判的司法属性，公诉机关提起二审称为抗诉。而检察公益诉讼作为检察机关自己的案件，调查取证后提起诉讼属于单方的诉讼行为，没有司法属性。为保持诉讼的公正性和判决的终局性，检察公益诉讼保持法院居中、检察机关和被告作为两造的诉讼结构，难以套用刑事公诉上的抗诉概念。从法律逻辑的严密和体系的完善上看，目前公益诉讼分散在民事诉讼法、行政诉讼法中，将刑事诉讼法中的规定挪到民事诉讼、行政诉讼程序中会出现“水土不服”。

三、检察公益诉讼立法中检察机关启动二审程序的法律建构

尽管现行司法解释进行了明确规定，但由于其法律位阶不够高、司法实践中又出现新问题，检察公益诉讼中检察机关以“上诉”还是“抗诉”方式启动二审程序的争论一直存在。而《检察公益诉讼法（草案）》采纳了“抗诉”的定位，其第39条规定：“人民检察院认为人民法院第一审判决确有错误的，应当在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提出抗诉；认为人民法院第一审裁定确有错误的，应当在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提出抗诉。”因此，在检察公益诉讼专门立法之际，应当立足检察机关作为法律监督机关的宪法定位，明确检察机关通过抗诉的方式启动公益诉讼二审程序。本文认为，该定位具有较为坚实的理论基础。

其一，符合检察机关的“法律监督”机关的本质属性。检察机关是宪法规定的国家法律监督机关，提起诉讼并非只是行使诉权，更是履行法律明确授予的职责。概言之，检察机关提起公益诉讼，是以诉的形式实行法律监督，不是普通原告。现有法律规范将检察机关的身份限定为公益诉讼起诉人和上诉人，不符合检察公益诉讼的法律监督属性，限制了检察公益诉讼制度效能的发挥。检察机关不服一审判决提起诉讼通过抗诉而非上诉的方式体现了检察公益诉讼中检察机关不同于普通原告身份的特殊定位。公益代表是检察机关的基本属性，而法律监督是检察机关区别于其他国家机关的本质属性和根本职能，法律监督属性在检察公益诉讼中应着重凸显。抗诉是检察机关行使法律监督职能的基本方式之一，提供了上下两级检察机关对同一法院的双层监督机制。检察机关在公益诉讼中身兼起诉和诉讼监督多重职能，为彰显检察机关法律监督机关的宪法定位，应采取相适应的抗诉方式启动二审程序。

其二，检察公益诉讼可以视为一种特殊形态的“公诉”。检察机关天生与“公诉”有密不可分的关系。一般而言，公诉权包括审判请求权、私诉替代性权力、公益代表性权力和审判范围限制性权力。公益代表性权力是公诉权的重要内容。检察机关提起公益诉讼是法律直接赋予的权力，检察机关在公益诉讼中的起诉权具有某种“公诉权”效果。刑事诉讼中的“公诉人”身份比较好地体现了检察机关诉讼主体和法律监督双重角色，在检察公益诉讼制度中应当采用同样的概念和立场。在这一意义上说，检察公益诉讼的有关司法解释中将检察机关的“抗诉”权力改为“上诉”并不适宜，是“原告人说”的延伸和应用。应恢复检察机关在民事公诉和行政公诉中的公诉人身份与抗诉权力，保障检察机关有效保护公共利益、监督违法行为。

其三，检察机关通过抗诉启动二审不会动摇审判中心主义。上诉和抗诉具有不同的法治意义。上诉强调检察机关作为当事人对一审法院裁判不服；抗诉代表检察机关认为一审法院裁判有错误需要依法进行监督。抗诉中蕴含检察院作出“法院裁判存在错误”诸如此类评价的公信力因素，也正因此，司法实践中法院对于“抗诉”较为反感。有观点提出，检察公益诉讼中检察院通过抗诉方式启动二审程序，不会影响法院的中心审判地位，亦不会有损法院的权威。检察院享有诉讼监督权和执行监督权，但监督权的行使不应干扰法院审判权和执行权的行使。法院行使完审判权和执行权后，审判和执行的作用效果即属于检察权的监督范畴。例如一审法院作出一审裁判即为一审法院行使完审判权，无论裁判是否生效，检察院有权对一审法院的审理行为进行诉讼监督，若认为一审裁判确有错误的，通过抗诉方式启动二审程序，抗诉不会影响二审法院的审理行为。这回应了部分质疑在检察公益诉讼中采取抗诉方式的学者对“抗诉程序会破坏诉讼两造结构，影响法院公正裁判”的担忧。事实上抗诉并不会影响司法审判的中心地位，它仅产生程序效果而不产生实体效果；检察机关通过抗诉启动二审程序，但最终案件的裁判权仍然在于法院。

四、结语

从司法实践对检察公益诉讼的适用来看，行政公益诉讼占据绝大多数。在检察行政公益诉讼中，绝大多数案件又是以诉前检察建议的方式在诉前结案。真正进入诉讼程序由法院裁判的案件占据少数，其中法院不支持检察院诉讼请求的案件又占据少数。事实上，检察公益诉讼中检察院启动二审程序的案件较少。法院作为审判机关、检察院作为法律监督机关，虽具有不同的职能定位，但两者均将维护公益作为职责范畴之一。检察机关自始就是国家利益和社会公共利益的代言人，国家利益和社会利益的保护诉求决定了其法律监督机关的定位。在检察公益诉讼立法中规定检察院以抗诉方式启动二审程序，能更好地发挥检察机关法律监督的作用，进而维护社会公益。抗诉并不会影响到审判公正，法院和检察院具有共同的公益维护目标；法院无须过于反感检察公益诉讼中检察机关以抗诉方式启动二审程序，而应与检察院一起形成保护公共利益的治理合力。

【作者简介】

陈海嵩，武汉大学环境法研究所教授，博士生导师。