作者：王锡锌，北京大学法学院教授、法学博士。
来源：《国家检察官学院学报》2026年第3期。
摘要：在检察行政公益诉讼中，检察机关为何可作为公共利益代表进行检察监督？这一问题涉及到检察行政公益诉讼的理论基础。组织法层面的“法律监督机关”定位为检察权划定了行动边界，因此，各项检察权权能的行使均需契合法律监督职能的内涵。检察监督既指向对构成刑事犯罪的任何主体的监督，也涵摄对公权力主体违法行为的监督。我国检察机关的公益代表角色并非由宪法直接授予，而是源于检察机关作为“法律监督机关”这一角色的衍生，其成立与运行须依托特定行为法规范的授权。在法定授权领域内，检察机关履行法律监督职能的过程同时会产生公益维护的效果，这构成我国检察机关担任公益代表的底层逻辑。以监督公权力依法行使为目的的行政公益诉讼构成检察公益诉讼的核心。在行政公益诉讼中，检察机关需妥善处理与行政机关作为公益代表的关系，既要尊重行政权的优先性，不侵蚀行政机关裁量空间；又要在公益冲突场景下及时履行法律监督职能，防止行政机关借公益维护之名突破依法行政的底线。
一、问题的提出
检察公益诉讼制度是习近平法治思想的重要原创性成果。习近平总书记深刻指出，“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任”，我国检察机关是“保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量”。公益代表的角色定位，不仅关涉检察公益诉讼制度的底层逻辑，也决定了检察公益诉讼制度设计的方向。“检察机关是国家利益和社会公共利益的代表”，构成我国检察公益诉讼制度建构的前置性命题。
我国《宪法》并未明确检察机关作为公共利益代表的角色定位。《宪法》第134条规定人民检察院是国家的法律监督机关。从法律监督机关到公共利益代表，这种角色衍生的内在逻辑是什么？法律监督职能与公益代表角色应如何协调？这些问题构成检察公益诉讼制度，特别是检察行政公益诉讼制度的前置性问题。遗憾的是，学界既有研究对检察机关公益代表角色的阐释，多停留于政策性解读与宣传性分析层面，尚未结合行政公益诉讼的制度特性展开针对性论证，对司法实践具体问题的解释力与指导价值较为有限。习近平总书记所突出强调的这一职责使命，亟待在学理层面作出更为具体、深入的阐释。为此，有必要在准确把握检察机关角色的宪法定位基础上，厘清其作为公益代表的法理逻辑，从而为我国检察行政公益诉讼制度建构及实践提供法理基础，同时为我国检察学自主知识体系提供相应的理论资源。
二、检察机关作为法律监督机关的双重内涵
法律监督机关是我国《宪法》对检察机关的职能定性。要理解检察机关的其他角色定位，必须准确界定检察权具体权能与法律监督之间的关系，全面把握法律监督机关的宪法内涵。作为一项组织法意义上的职能设定，“法律监督机关”为所有具体检察权能划定了行动边界，各项权能的行使均须作出与法律监督涵义相契合的解释。就具体内涵而言，“法律监督机关”具有双重内涵，既指向对构成刑事犯罪的任何主体的监督，也涵摄对公权力主体一般违法行为的监督。
（一）法律监督职能是理解检察权功能的逻辑起点
关于检察机关各项具体权能与“法律监督”的关系，虽众说纷纭，但已逐步形成相对共识：“法律监督机关”是对检察机关广义上的概括性职能定位，“法律监督引领并涵盖了整个检察权体系”，各项检察权能均应具备法律监督的本质属性。本文认同此观点，并以组织法与行为法的关系为分析视角，为该通说的证成提供补强性论证。
传统观点通常将整部法律作为组织法与行为法的评价单元。具体而言，《宪法》与《人民检察院组织法》一般被界定为设定检察机关职权和地位的“组织法”，其中《宪法》可视为实质意义上最关键的国家机构组织法；《刑事诉讼法》与检察公益诉讼法则属于规定权力行使程序和实体规则的“行为法”。然而，严格意义上说，某部法律究竟归属于组织法还是行为法，“不能就整部法律笼统而言，而是要具体到个别规范、个别条文来作精细判断”。申言之，需具体分析单个规范的性质归属，判断其属于“组织法规范”抑或“行为法规范”。据此，即便在曾整体被视为组织法范畴的《宪法》内部，规范性质亦存在分殊：《宪法》第134条作为关于检察机关职能定位的概括性规定，当属组织法规范；第136条则系关于检察监督职能履行的规则，应归为行为法规范。
组织法的核心功能在于为国家机构具体职权的分配提供法律基础，以事前划定权限范围的结构性控制防范权力缺位、越位、错位等失范情形。即使组织法规范与行为法规范处于同一部法律中，二者的衔接也应当按照前者统领后者的思路去理解。国家机构的职权授予必须以宪法所设定的机构属性为组织基础，若具体权能缺乏组织法依据，立法即不应予以授权，否则将导致权力越位或错位，引发有效性与合法性的双重质疑。我国《宪法》第134条将检察机关定性为“法律监督机关”，已为其权力行使划定边界；《宪法》第136条所涉“检察权”，应被理解为由《人民检察院组织法》第20条具体列举的各项权能结合形成的权力束。检察机关履行各项权能均须受“法律监督机关”内涵的统摄、服膺于法律监督机关的宪法定位。作为一个集合性的权力束，“在检察权的所有权能中都蕴涵着法律监督的属性，在检察权的每一项具体权能中都体现着法律监督的实质”，法律监督理应被视为多元检察权能运行的根本遵循。
在这个意义上，具体检察权能中存在“非法律监督权能”的主张恐难以成立。持该观点者通常认为，检察机关行使的具体权能可划分为“基于法律监督机关定位衍生的法律监督职权”与其他非法律监督职权，检察权能中只有部分体现了法律监督属性。这种认知导致机构属性与职权范围间产生了难以对应的错位与张力，违背了组织法与行为法关系的基本原理。组织法意义上的法律监督机关定位，构成了所有检察权能的本质属性。我国检察机关不应具有平行于法律监督的其他职能，各项检察权能的行使均须作出与法律监督涵义相契合的解释。
（二）组织法意义上“法律监督机关”的双重内涵解析
既然明确了“法律监督机关”对于廓清检察权能的重要意义，随之而来的重要问题便是如何准确把握其内涵。“放之四海而皆准式的法律监督并非法律监督机关的真切意涵”，不能让检察机关的各项活动“似乎只要往法律监督机关大筐里装即显宪法正确”。因此，有必要对法律监督机关的内涵作更精细的解释工作。本文认为，检察监督既指向对构成刑事犯罪的任何主体的监督，也涵摄对公权力主体违法行为的监督。
一方面，检察机关提起刑事公诉的活动具备鲜明的法律监督属性。主流观点大体认为，公诉权自其诞生之日就从属于法律监督、是法律监督的实现方式之一，检察机关提起刑事公诉的活动当然具备法律监督属性。这种监督具体体现为：检察机关依据刑法规定，监督一切主体必须在遵守刑律的轨道上行动，任何触犯刑律的行为都要受到追究。主张检察权能中存在“非法律监督权能”的论者，核心观点较为统一：刑事公诉不内含任何法律监督因素，传统法律监督与刑事公诉并无关联。但此类立场往往将法律监督限缩为狭义的审判监督，忽视了公诉职权在“监督犯罪行为”意义上的监督属性。
另一方面，检察监督也涵盖对公权力主体违法行为的监督。此类监督的正当性基础，兼具深厚的本土履职传统、明确的中央文件支撑与部门法规范依据。首先，检察机关一直有延续对公安侦查、监所执行、法院审判和执行等司法公权力进行监督的传统；其次，自党的十八届四中全会以来，以《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》为代表的党中央文件，均明确倡导并推动此类监督的强化，鼓励检察机关强化对行政违法行为的监督。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》更是进一步为检察权监督行政权提供了新的依据；最后，从体系解释视角出发，散见于各部门法的相关规范，已共同为检察机关行政检察监督权提供了概括性法律依据。
三、从法律监督机关到公益代表角色的衍生逻辑
在明确“法律监督机关”涵义的基础上，下一个关键问题是：检察机关的公益代表角色从何而来？检察机关担任公益代表的核心逻辑如何证成？与巴西等国家不同，我国检察机关的公益代表角色不是由宪法直接授予的，其成立与展开必须诉诸特定行为法依据所作出的授权安排。也正是在这些法律授权的特定领域内，检察机关履行监督职能的过程才同时产生维护公益的制度效果。公益代表并非另起炉灶，而是法律监督的衍生形态。
（一）公益代表角色衍生于检察机关法律监督职能
依照前述组织法原理的分析，我国检察机关的所有具体权能均需服膺于法律监督职能，法律监督的单一组织法定位构成检察权运行的逻辑起点与依归。由此推导，检察机关的公益代表角色亦只能从法律监督职能中衍生而来，并非宪法授权意义上内在的、独立的角色。有论者形象地概括，我国检察机关“并没有利益代理人的遗传基因”，其公益代表角色应从宪法层面法律监督机关的角色定位找寻依据。“公益诉讼并不是法律监督职能之外的新职能，而是由法律监督职能作用派生的”，检察机关的公益代表角色不是在法律监督之外另辟蹊径，是检察机关的法律监督机关的概括定位在公益保护领域的“映射”。
从公益代表角色的“衍生性”特质出发进行审视，当前检察公益诉讼立法在整体目的取向上，应当向法律监督职能对齐。2025年10月28日公开的检察公益诉讼法草案第1条规定，“为保护国家利益和社会公共利益，保障和规范检察公益诉讼依法开展，维护诉讼参与人合法权益，根据宪法和《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》，制定本法”。作为立法目的条款，草案在制定时将“保护国家利益和社会公共利益”置于首位，遮蔽了检察公益诉讼固有的法律监督目的。反观此前的检察公益诉讼相关规定，均始终强调法律监督之目的。例如，《人民检察院公益诉讼办案规则》第2条规定，“人民检察院办理公益诉讼案件的任务，是通过依法独立行使检察权，督促行政机关依法履行监督管理职责，支持适格主体依法行使公益诉权，维护国家利益和社会公共利益，维护社会公平正义，维护宪法和法律权威，促进国家治理体系和治理能力现代化”。其中，法律监督任务被置于公益代表角色之前。“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第2条同样遵循了这一逻辑，率先强调发挥法律监督职能作用与维护法律权威的价值。与草案立法目的条款的取向相关，在关于检察公益诉讼法基本原则的理论争鸣中，部分观点主张“公益保护原则”应优先于“法律监督原则”，视前者为制度最本质的特征与要求，这一取向有违公益代表角色的衍生性逻辑。归结而言，检察公益诉讼制度的建构须回归其法理根基：在立法目的层面，应明确将法律监督确立为根本目的；在基本原则层面，需将法律监督原则界定为首要原则。唯有如此，方能契合我国检察机关职能配置的组织法逻辑，确保检察公益诉讼的运行不偏离其制度本源。
（二）检察机关作为公益代表角色的逻辑链条分析
明确公益代表衍生于法律监督的职能定位后，结合组织法与行为法的关系逻辑，检察机关担任公益代表的完整逻辑链条可表述为：首先，《宪法》第134条所确立的法律监督职能构成逻辑起点，明确了检察机关在组织法层面的核心角色；其次，《宪法》第136条作为行为法规范，要求检察权的行使必须“依照法律规定”。该条款以专门法律为检察权行使提供行为依据，赋予检察机关在特定领域行使检察权、开展检察监督的合法性基础；最后，在环境保护、个人信息保护等有专门法律授权的特定领域，检察机关行使检察权、履行监督职能的过程，自然产生了维护公共利益的客观效果。此时，法律监督职能与公益代表角色形成叠加。这种职能行使与效果实现的叠加形态，最终使检察机关获得了公益代表的角色。
由此可见，我国检察机关的公益代表角色与巴西等国家存在本质区别，其并非内在的、独立的角色，亦不能等同于一般国家机构所具备的公益性。我国检察机关的公益代表角色具有鲜明的“法定性”。具体而言，必须以狭义的全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律作为行为法依据，通过明确授权予以确立。在此意义上，不能将宪法规范笼统视为“授权性规范”，认为宪法没有对法律监督的范围进行限制。恰恰相反，《宪法》第136条本质上属于限权性规范，这一属性常被学界忽视。该条款往往被片面解读检察权行使独立性原则，却忽略了前半句“依照法律规定”的核心限定。作为典型的法律保留条款，《宪法》第136条以行为法规范的形式，为法律监督这一概括性职能划定了行为边界。
事实上，检察机关提起刑事公诉的实践，正是对前述理论逻辑链条的生动演绎。或有论者主张，“在检察公益诉讼制度创立之前，检察机关不被认为是公共利益的代表”，但回溯制度实践可知，检察机关早在刑事诉讼中便通过职能与效果的叠加实现了公益维护：在监督刑事法律实施的同时，修复被犯罪行为破坏的社会秩序公益。尽管《人民检察院组织法》第2条第2款“维护国家利益和社会公共利益”的表述系2018年修法时新增，但这一规定并非仅指向检察公益诉讼制度。早在检察公益诉讼试点之前，1986年《人民检察院组织法》第4条已明确要求检察机关“维护社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民群众生活秩序，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产”，这一定位已为检察机关承担公益代表角色提供了制度基础；同时，2001年《检察官法》第8条亦已将“维护国家利益、公共利益”列为检察官的法定义务。凡此种种均表明，检察机关最初主要通过刑事检察手段实现公共利益保护的目标。主流观点已大体认可“检察刑事公益诉讼”的定位：犯罪受到国家追诉的原因，不仅因为其侵犯了被害人权利，更是因为侵犯了国家所维护的公共秩序和社会利益，检察机关就是从代表公益角度侦查刑事案件、提起刑事诉讼而走上历史舞台的。回归检察机关担任公益代表的逻辑链条可见，检察机关针对各类刑事犯罪行为履行法律监督职责，通过《检察院组织法》与《刑事诉讼法》等专门法律的授权获得提起刑事公诉的职权，在此过程中，监督刑法实施的职能与维护社会公共秩序公益的目的叠加，最终使刑事检察发挥了公益维护的功能。
（三）行为法约束下的职能边界：划定检察公益诉讼的受案范围
从十年来的实践观察，检察机关以公益代表身份提起公益诉讼，正是通过26部单行法律的明确授权，界定相关领域的公益属性，为检察监督职能的行使提供了行为法依据。检察公益诉讼法草案第3条已对检察公益诉讼的受案范围作出界定，未来如何在该条款的基础上，进一步廓清检察机关担任公益代表的“法定”范围，成为亟待回答的问题。
从理论上看，狭义的法律是为检察机关公益代表角色提供行为法授权依据的最佳形式。如前所述，根据《宪法》第136条的限定，检察监督的范围必须由法律明文规定。尽管《人民检察院组织法》第20条可被视为宏观层面的行为法依据，但该条第4项“依照法律规定提起公益诉讼”的表述，进一步落实了法律保留原则，禁止法律以下位阶的规范对检察机关代表公益的范围作出授权。检察公益诉讼受案范围采取法律保留的深层法理在于：从规范属性上看，单行法中的检察公益诉讼条款虽形式上归属于诉讼法、行为法范畴，但不容忽视的是，此类行为法规范承载着鲜明的组织法功能。在我国的人民代表大会制度下，检察公益诉讼条款本质上属于调整国家机构间横向关系的组织规范，其“发挥的社会规制功能容易遮掩所附有的组织法功能”。质言之，某一领域的立法是否纳入相关条款，直接决定了检察权能否在该领域获得监督行政权的规范通道，这已经不再是一个“简单的司法资源配置问题”。若受案范围拓展不当，则可能违背宪法对府检权力关系的组织构造。美国公民诉讼条款的订入争议对我们颇具借鉴意义：美国学界通说认为，某一领域是否要增设公民诉讼条款，本质上涉及司法权对总统行政权的干预，属于宪法层面权力结构的调整，此类权力配置不应被滥用，需予以规制。因此，对于这一关乎现行宪法确立的国家权力体系间基本原理的制度安排，依据《立法法》的相关规定，理应由法律进行调整。
然而，从实践维度观之，严格恪守法定授权的绝对化要求，既难以适配公共利益保护在不同领域、不同地域、不同时代的发展需求，也易导致公益诉讼新领域的立法探索陷入缺乏实践样本的困境。基于此，在当前阶段，可考虑适当放宽授权规范的位阶限制；正如部分论者所言，应容许党内法规、地方性法规等文件就检察公益诉讼的授权规则开展适度探索。在检察公益诉讼法草案审议过程中，已有全国人大常委会委员提出，针对前款规定以外的领域开展公益诉讼制度论证，确有必要的，可通过法律之外的“决定”等形式，授权检察机关开展公益诉讼。当然，此类适度探索与权力法定原则仍存在一定的张力，必须通过层报最高人民检察院审批等严格的程序机制予以规制，同时需明确，应适时通过立法形式对相关领域的探索予以追认。
在未来拓展检察公益诉讼受案范围时，须加强对拓展正当性与必要性的论证。对此，美国公民诉讼制度的发展教训有警示价值。美国学界普遍诟病：1970年《清洁空气法（Clean Air Act）》增设公民诉讼条款后，几乎所有联邦环境法规均“不假思索”地植入同类条款，使公民诉讼获得堪称“泛滥”的立法授权。更关键的是，相关修法多以《清洁空气法》第204条为蓝本，“几乎逐字逐句地抄写”。这一立法趋势为司法权侵蚀行政权埋下制度隐患，亦引发学界与公众对相关立法科学性及合理性的质疑。同理，我国检察公益诉讼制度涉及检察权、行政权和审判权间的互动协调，相关条款增设应经过严密论证，以提升受案范围拓展的民主化与科学性水平。至于论证的具体焦点，有论者认为，应聚焦特定领域实体利益的保护必要性，充分发挥公益保护原则的边界框定功能。但这种纯粹从利益侧出发的事实判断，存在明显弊端：公共利益的范围具有动态延展性，其保护必要性亦无需辩驳，据此极易得出“只要存在维护公共利益的需要，不论哪个领域，都应当允许检察机关涉足干预”的结论，缺乏现实可行性。事实上，在确立检察公益诉讼受案范围拓展的评价标准时，应立足公益代表角色的衍生性特征，回归法律监督职能的核心视角，实现从利益侧判断向法律侧评价的转变，将合法性监督的可行性与必要性作为核心标准。
四、检察机关公益代表角色在检察行政公益诉讼中的展开
（一）检察行政公益诉讼是检察公益诉讼的核心
检察行政公益诉讼之所以应被界定为检察公益诉讼的核心形态，是因为其契合法律监督职能的核心涵义，且其内在运行逻辑与检察机关公益代表角色的生成链条高度契合。一方面，检察机关的公益代表角色衍生于法律监督职能，而在一般违法监督领域，检察监督的核心对象又是公权力主体的履职行为。由此推导，检察公益诉讼的监督重心，理应指向行政机关的违法作为或不作为。另一方面，检察机关在监督行政机关严格实施法律的过程中，可自然实现对客观法秩序的维护，这一实践样态恰恰呼应了检察行政公益诉讼是法律监督与公益代表双重职能的叠加。
检察机关提起行政公益诉讼的核心目的，究竟是维护客观法秩序，还是修复不特定受损主体的利益，曾成为学界广泛讨论的问题。一种观点认为：检察机关提起公益诉讼时，不应仅聚焦于行政行为的合法性与客观秩序公益本身，而应以公益维护效果为核心目标，更侧重对主观法意义上不特定多数人利益的保障。事实上，若明确法律监督是检察公益诉讼的根本目的，检察机关的公益代表角色自法律监督职能衍生而来，这一争议便迎刃而解。客观法秩序的受损，本质上就意味着社会公共利益受损，检察行政公益诉讼的实质正是通过维护客观法秩序来保护公共利益。检察机关督促行政机关依法履职，就是对公共利益的维护。
现代公益诉讼的制度逻辑，决定了公益保护只能通过“法律执行”与“行为合法性管制”得以实现，应当用范围上更限缩的“违法性”要件替代“侵害公共利益”的起诉条件。至于实体利益的修复，可类比行政诉讼的制度原理，将其视为“恢复受损客观法秩序的衍生效果”，即在最大限度维护法律秩序的基础上，“兼顾”实体公益救济，而不能将后者作为制度设计的出发点与归宿。维护实体利益只是检察监督的结果，如果颠倒了合法性监督和利益保护之间的关系，就会混淆检察监督的对象。正是在此意义上，严格而言，检察行政公益诉讼不宜归入纯粹的公共利益之诉范畴，其本质乃是典型的督促行政机关依法履职之诉。将上述原理落实到具体制度设计中进行反思，当前检察机关在提起行政公益诉讼时，对可诉性四要件中的“有公益损害事实”这一结果要件施加了过多关注，这一倾向值得商榷。在理论预设上，行政机关的违法履职行为本身即构成对公共利益的侵害，检察机关的核心任务在于证明行政机关未依法履职或违法履职，无需过度纠结于公共利益是否已受到实质性损害。若将制度重心置于甄别提起诉讼的事由为何种“利益”、分析某种“利益”是否“处于受侵害的状态”等，要求检察机关做实、做细行政行为已损害公共利益的证明材料，将会使检察机关偏离法律监督的核心定位，误入纯粹利益代表的歧途。
我国检察公益诉讼的立法进程，恰恰印证了行政公益诉讼是检察公益诉讼的核心。在检察公益诉讼法的立法研究与起草阶段，立法者曾一度考虑仅制定专门的检察行政公益诉讼法；而从近十年的制度实践来看，检察公益诉讼案件的绝大多数亦归属于行政公益诉讼范畴。以全国检察机关2024年办理的公益诉讼案件为例，在15.1万件的总数中，检察行政公益诉讼占13.6万件，占比突破九成。作为检察公益诉讼制度的重要政策源头，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所呈现的价值取向尤为关键。对此，习近平总书记就《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》起草情况所作的说明中，虽以“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”作为小节标题，但后续论述却明确聚焦于检察公益诉讼在监督与制约行政权中的核心功能，对民事公益诉讼则未置一词。2021年的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》则进一步重申与完善了2014年的制度立场，更加突出强调了检察公益诉讼在促进依法行政方面的积极作用。检察系统内部的改革推动者亦承认，检察公益诉讼制度自其初创之日起，便以监督和制约行政行为的合法性为核心目标。或有论者认为，早期政策文件中出现的“轻视检察民事公益诉讼”表述，导致了检察公益诉讼在类型上存在须予纠偏的“重行政轻民事”的结构性不均衡。但需明确的是，此种倾向并非偶然或疏忽，而是蕴含深层次的考量。虽然检察民事公益诉讼与检察行政公益诉讼均能彰显检察监督权的本质，但后者的监督属性更为鲜明、监督实效更为显著，因此以行政公益诉讼作为检察公益诉讼的核心更具合理性。
与此相关，另一个值得探讨的问题是：检察行政公益诉讼以监督依法行政为核心目标，那么何种规范层级的“法”可作为监督的标准？对此，理论界可分为两类观点。一种观点主张，检察机关仅需监督全国人大及其常委会通过的狭义法律的实施，“不能寻求法律以外的监督准据”，对于行政机关违反规章及以下行政立法作出的行政行为应排除在检察监督的范围之外；另一种观点则强调，相较于严格落实罪刑法定原则的刑事公诉，检察机关在行政公益诉讼中对“法律”的范围应作广义理解，将所有下位阶规范均视为监督依据。上述两派观点均有其合理性，但都失之绝对化。就前者而言，主张者所援引的典型案例中，行政机关的具体职责与履职要求均由规范性文件设定，行政机关因未满足相关要求而最终构成不履行法定职责。对于此类由规范性文件为行政机关增设的义务，检察机关并无排除监督之理。相反，将其纳入监督范围才更利于助推严格依法行政、强化公益保护实效。且从实践来看，行政机关的多数职责由“三定方案”等文件予以明确，若一概将其排除于监督范畴之外，将致监督过于空泛、缺乏可操作性。然而，后一种观点同样有失偏颇，未考虑到部分行政机关可能以法律以下位阶的规范为依据，主张不履行法定职责并提出相关抗辩。此时，基于法律监督的核心目标，检察机关显然不宜将此类规范径直视为依据，轻易采纳相关抗辩。归结而言，在检察行政公益诉讼中，对法律监督中“法律”的界定应结合具体场景予以区分：当行政立法对行政机关提出更细致的履职要求时，属于行政机关的自我限权，此类规范可作为监督依据，不应被机械排除；然而，当行政机关以行政立法为依据提出不履职抗辩时，检察机关则应启动审查程序。至于具体审查路径，则可依相关论者主张，“若行政机关违法作为或不作为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件可能不合法，人民检察院有权在诉前阶段对该规范性文件进行附带性审查。检察院认为该规范性文件不合法的，应当向制定机关提出处理建议，从而推动制定机关开展自我审查，实现依法行政”。
（二）检察行政公益诉讼中两种公益代表的关系调适
检察机关基于公益代表身份提起检察行政公益诉讼，但行政机关同样肩负公益代表职能。例如，在法规范层面，《民法典》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规规定：政府可基于公共利益需要，对土地房屋等财产实施征收。在理论上，行政机关的所有履职行为均以公共利益实现为导向，可以说行政机关是天然的公共利益代理人。回到检察行政公益诉讼的制度场景，这可能导致两类公益代表并存甚至竞争的格局。在此格局中，如何厘清二者的职能边界、实现检察监督权与行政管理权的平衡，是检察行政公益诉讼领域亟待解决的重要议题。
1.恪守顺位：秉持行政权优位与检察权尊让的立场
通常而言，两类公益代表之间的关系应遵循行政机关第一顺位、检察机关第二顺位的次序展开。此顺位安排的正当性源于检察行政公益诉讼的制度生成背景：行政机关虽肩负公益代表之重任，但在实践层面，其履职行为往往受政府自身利益、地方经济利益等多重因素掣肘，难以充分履行公共利益维护所需的全部监管职责。在理论预设的公益代表角色与现实偏差之间，行政机关难以确保其始终恪守公益代表之立场；当行政机关在公益保护领域未依法履职时，检察权才需发挥补缺功能，通过监督行政权依法履职的方式间接修复受损的公共利益。这一制度生成逻辑，决定了检察机关在公益保护链条中应担任补充性角色。从实践来看，检察机关已较好践行这一顺位要求，恪守检察权的补充性定位，将诉前程序作为履职主要通道，防范检察权对行政权的过度干预。
然而，实践中仍存在部分可能突破行政权边界、违背顺位要求的现象。以不履行法定职责的认定为例，已有的研究普遍强调，检察建议与后续的诉讼请求仅需载明“依法督促某机关履行职责”“依法判令某机关履行法定职责”等概括性要求即可，不应涉及监管职责的具体履行方式。这一主张已形成学界与实务界通说，其核心要义即在落实行政权优位与检察权尊让的立场。然而，在检察机关进一步具体判断行政机关是否“充分履行法定职责”时，往往会选用“穷尽规则”的认定范式——具体而言，若行政机关未能穷尽所有法律配置的手段来制止违法，便可能被认定为构成未充分履职。但需要注意的是，行政的生命在于裁量，现代行政法治已肯定行政裁量的合理性内核。然而，对“穷尽原则”的滥用极易侵夺行政机关合理裁量的空间，违背行政优位的取向。选用此标准的检察机关通常会“要求行政直接选用最严厉的监管工具，侵蚀了行政机关的自主选择权与程序裁量判断权”。
回溯“穷尽规则”的理论渊源与规范本意不难发现，实践中可能对其存在认知偏差。实务界普遍将最高检指导案例第49号“陕西省宝鸡市环境保护局凤翔分局不全面履职案”视为穷尽规则的出处。但在该案指导意义原文中，最高人民检察院强调，对行政机关不依法履行法定职责的判断和认定，应“以是否全面运用或者穷尽法律法规和规范性文件规定的行政监管手段制止违法行为”为标准，于此，“全面”与“穷尽”是两个字面上明显平行的判准，理应有不同的内涵。换言之，即使在未“穷尽”的情况下也可能因已“全面”采取措施而符合依法履职的要求。与之相似，《人民检察院公益诉讼办案规则》第74条在界定可终结案件的情形时，也仅表述为“行政机关已经全面采取整改措施依法履行职责”，未提及“穷尽”一词。当前的检察公益诉讼法草案第25条采取的表述同样为“行政机关已全面采取整改措施，依法履行职责”。
根据“执法金字塔”理论所揭示的工具配置原理，若在任何情形下均要求行政机关径直采用最严厉、成本最高的监管手段，反而可能损害治理实效，造成规制过度，助长被监管对象的抵触心理，营造为避责而不再主动配合的抵制文化。若要使行为标准的运用符合依法行政的本质、彰显法律监督的精细，则其中“全面”所对应的真实含义便应当是符合回应型规制原理的监管措施选择结果。根据回应型规制的一般原理，“全面”不意味着必须穷尽所有法定手段，当行政机关已根据被监管对象的主体情况和违法程度，选择了与之相匹配的措施，便足以认定其已依法履行职责。在合理限度内，基于具体情境作出工具选择的裁量行为，不应被轻易认定为违法。
值得借鉴的是，美国法院在公民诉讼中判定行政机关是否有“勤勉执法（diligentprosecution）”时，便强调所选用执法形式与违法行为的违法性相当即可，契合回应型规制的要求。以“南北河流域协会有限公司诉锡楚埃特镇案”为例，联邦地区法院在判决中就指出，充分履职不等于“必须采取原告想要的那种（尤其是罚款或更强硬）执法措施”。虽然法律为行政机关赋予了实施罚款的权力，但只要政府已经采取了“实质、持续、与违法治理相匹配（comparable）”的执法方案，即使没有启用罚款条款，也足以认定行政机关已履行职责。第一巡回法院进一步表明，“即使原告想通过诉讼逼出更严厉的措施”，也不等于政府必须要实施。已有研究意识到，若法律监督未能对行政裁量展开细致分析与充分说理论证，则其制度效果无异于“亡羊补牢”。检察行政公益诉讼的核心功能空间，应在于明确行政机关履职的合理路径，以规范相对宽泛的行政裁量权。此种目标对检察机关的履职提出了更高要求，粗疏的“穷尽规则”显然难以承载这一使命。
需补充说明的是，穷尽规则仍有其合理的适用空间。结合《人民检察院公益诉讼办案规则》第74条与最高人民检察院发布的指导性案例进行体系解读，可将“穷尽”与“全面”两项履职标准的关系界定为特殊与一般的关系：即一般规则层面，仅以“全面履行”界定行政机关的法定履职行为标准；进而在一般规则之外，以指导性案例的形式补充明确了“穷尽”标准的特殊适用场景。具言之，当行政机关违法情节严重，经检察机关多次督促仍拒不纠正违法行为时，适用穷尽规则要求行政机关履行法定职责，并不违背回应型规制的基本原理；相反，在此类特殊场景中，“穷尽法定职责”与“全面履行法定职责”的规范内涵具有高度一致性。一方面，行政公益诉讼的制度功能，本就聚焦于治理公益保护领域久拖不决、治理失序的顽疾。以最高人民检察院第四十批指导性案例中的“吉林省检察机关督促履行环境保护监管职责行政公益诉讼案”为例，涉案行政机关虽主张其在收到检察建议后，已通过检查督导、责令改正等方式履行了监管职责，但案涉垃圾违法堆存、生态环境持续受损的客观状态始终未得到改变，监管执法实效严重不足，亟需通过检察监督的外部约束予以纠偏。另一方面，在生态环境保护、安全生产等社会性监管领域，尽管立法为行政机关配置了种类丰富的强制性监管工具，但行政机关出于执法成本考量，往往倾向于规避适用高威慑性的制裁类工具，导致上述法定监管工具的实际运行效果不佳。据此，最高人民检察院通过指导性案例特别强调“穷尽规则”的适用，具有充分的现实基础与治理必要性。本文的核心立场，仅在于反对曲解行政机关履职行为标准的规范内涵、恣意扩大穷尽规则的适用范围，反对在一般行政公益诉讼案件中对该规则进行无差别适用。
2.突破顺位：公益冲突场景下激活检察权监督效能
顺位原则对处理两类公益代表的关系具有一定解释力，但其适用存在特定场景限制。其核心预设在于检察机关与行政机关所代表的公共利益具有同质性，即监督者与被监督者所代表的公益内容一致，差异仅体现为对履职行为是否契合公益目标的认知分歧。但此种诉讼双方目标同向、诉讼上的实体利益殊途同归的理想场景并非恒常成立。在检察行政公益诉讼实践中，“公益保护请求权时常遇到竞合情形”，多重公益的冲突实为常态。尤其对行政机关而言，其利益取向具有复合性，不仅要致力于环境保护等公益目标，还需统筹考量经济发展等其他公共议题，检察机关所主张的特定领域公益往往仅为行政机关多元目标体系中的一环。这种冲突普遍存在于各国的公益诉讼实践中，巴西检察提起“贫民窟扩张侵入环境保护区”一案时，亦会面临居住权与环境健康权两项重大公共利益的碰撞。行政机关在公益诉讼中常援引与检察机关所维护公益相异的“另一重公益”，作为不依法履职的抗辩事由。
此类抗辩在实践中屡见不鲜：部分行政机关以脱贫攻坚、经济建设、社会稳定等因素为由，主张无法履行耕地保护、污染防治、城市治理等案涉监管职责，其所援引的前述因素多为基层行政的“中心任务”与“重点工程”。在安康铁路运输检察院诉紫阳县自然资源局不履行土地监管职责案中，紫阳县某合作社未获用地审批即非法占用永久基本农田开办生猪养殖场，紫阳县自然资源局作出罚款、退地复垦处罚后未申请强制执行，收到检察建议后亦仅要求缴清罚款，未落实退地复垦义务。检察机关以其未完全履职致公益受损提起行政公益诉讼，该局辩称，案涉生猪养殖场系当地脱贫攻坚产业项目，强行拆除将导致养殖户再度返贫，未全面履职系出于大局考量的审慎选择。在庆阳市环县人民检察院诉环县水务局怠于履行法定职责案中，被告环县水务局以精准扶贫水利项目建设任务繁重为由，主张未能对所有整改情况进行跟踪督察。在襄城区人民检察院诉欧庙镇政府不履行违法建房监管职责案中，被告欧庙镇政府提出，考虑到当地幼儿园新生入学需求，若立即强制拆除违法建筑，将引发学生就读、安全、分流等一系列后续社会问题，处理不当易诱发学生家长过激行为并影响社会稳定。
一旦将顺位原则置于公益冲突的场景之下，其局限性便会显现。此时，若固守顺位要求，机械认定两个公益代表相遇时，“当然是行政机关的行政权优先”，会导致检察行政公益诉讼的制度功能被完全架空，最终陷入监督失灵的困境。具体而言，检察行政公益诉讼多适用于社会性监管领域，其监督对象以基层政府部门为主。实践中，相较于与基层政府财政收入、干部考核、社会稳定直接挂钩的“中心工作”，基层政府部门本应承担的社会性监管职能往往被搁置，为配合完成脱贫攻坚、经济建设、社会秩序维护、招商引资等中心工作让道。后者又通常是检察行政公益诉讼的重点领域。基层文旅、环保、自然资源和规划等行政部门“偏离核心职责”，转而配合美丽乡村建设等与本职无关工作的现象并不鲜见。而与所谓“中心工作”相关联的利益，正是行政机关在公益诉讼中倾向于援引的“另一重公益”。检察行政公益诉讼制度的创设初衷，恰恰在于提升易被忽视的社会性监管事项在地方政府任务体系中的优先级，倒逼相关执法部门在特定时限内调动行政资源，推动法定职责的“运动式履行”。若检察机关动辄采纳行政机关的冲突公益抗辩，将直接消解行政公益诉讼的政策聚焦功能，使社会性监管工作重回被边缘化的境地。
面对这一困境，需要追问的是：检察机关应如何应对行政机关的多重公益抗辩？若检察机关径直介入公共利益的价值权衡，尝试在交织的多重公益中识别更优先的公益，不仅会触及公共政策的延展议题，更会陷入“谁比谁更能代表公共利益”的抽象争议。对于并非以纯粹利益代表身份定位的检察机关而言，在不同公共利益之间展开事实与政策层面的价值判断，并非理性选择。对此，应回归检察机关的法律监督机关定位，从公益代表角色的衍生性本质出发，重新审视这一问题。如前所述，检察机关提起行政公益诉讼的根本目的是修复客观法秩序，特定领域实体公益的修复仅为应予兼顾的衍生效果。相较于行政机关，法律监督机关的属性决定了检察机关更应珍视制度公益，重视客观法秩序本身的价值，不应放任行政机关以维护实体公益为借口背离依法行政的基本原则。行政机关一旦存在不履行法定职责的情形，无论其理由为何，亦无论是否真正出于保障另一重公益的需要，其行为的违法性已然成立，已经对客观法秩序造成损害。此外，行政机关所主张的另一重公益，多以宏观政策文本为依据，缺乏与案涉法定职责相当的法律渊源支撑。以荔波县人民检察院诉荔波县综合行政执法局不履行城市道路监管职责案为例，被告荔波县综合行政执法局主张不对部分违反市容市貌的商铺实施刚性执法，其主要依据为《关于做好合理设定流动摊贩经营场所工作创新城市管理模式助力商贸业发展的指导意见》，认为相关商铺符合该意见鼓励要求，有助于促进当地商贸业发展、恢复城市经济社会秩序。但相较于《城市道路管理条例》《贵州省城市市容和环境卫生管理条例》等法规，该指导意见并不具备严格的规范效力。
安康铁路运输检察院诉紫阳县自然资源局不履行土地监管职责案，为检察机关处理此类问题指明了方向。该案判决精辟指出：“有关基层行政机关以落实国家脱贫攻坚和乡村振兴政策要求为由，为违法行为提供便利，未在法治轨道上贯彻国家方针政策，违背了依法行政的基本要求”。法院进一步详细列举《中华人民共和国土地管理法》《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》《基本农田保护条例》等十数项规范构成的规范群，严正强调基本农田保护是不可逾越的法律底线与红线，属于刚性约束与硬性管理要求。行政机关应在法治轨道上践行国家意志，切实维护法律权威与尊严，“以此警示其他行政机关在履职过程中应当严格执行法律、带头模范遵守法律，不应成为破坏法律统一、损害法律权威的负面典型，进而影响公众遵守法律的主动性与自觉性”。这一裁判理念，值得检察机关在应对类似多重公益冲突时借鉴与落实。
（三）妥善处理“督促之诉”与“协同之诉”定位间的关系
就检察行政公益诉讼的制度定位而言，当下最具代表性的两大核心提法，当属“督促之诉”与“协同之诉”。就二者间关系而言，应当坚持以督促之诉为首位，同时兼顾协同之诉的制度价值，方能最大限度释放检察公益诉讼的制度优势。一方面，检察行政公益诉讼必须始终以“督促之诉”为核心。从事实层面看，如前所述，检察机关与行政机关“目标一致”的认知实属理想建构，二者在诉讼程序中始终存在竞争。检察监督与被监督者间会形成矛盾，充斥着护法与守法的斗争。从价值层面审视，其一，检察行政公益诉讼本质上是衍生于法律监督的机制，监督属性是其核心要义。尽管学界已形成共识，监督关系并不必然要求构建“凌驾式”的高权结构，检察机关与行政机关在监督关系中仍然平等，未形成“支配——服从”关系，但监督者至少需维系基本的监督权威，不得自我矮化或过度亲和。过度凸显协同合作的面向，极易消解监督的刚性内核。其二，检察行政公益诉讼终归属于“诉讼”范畴，而诉讼的本质属性在于博弈。协同主义立场过度强调检察行政公益诉讼应贯彻“非对抗性”策略，显然违背了诉讼的固有本质。若将诉讼异化为“协作”，使诉讼双方从对立转向亲和，可能滋生诉辩双方黑箱“预演”的空间，架空法院的审判核心地位，并损害潜在第三方的合法权益。合作、联动与协调不意味着能放弃监督和制约，检察机关与行政机关之间应保持适度的距离，以保障检察监督效能的充分发挥。当前检察公益诉讼法草案将诉前程序中的“检察建议”修改为“检察意见”，这一规范调整已蕴含对主流倾向的反思之意，值得肯定。已有论者提示：“无论是哪类检察监督，都不宜使用建议的方式。因为建议不具有约束力，与检察监督应当具有法律效力的特征不符”。相较于“建议”，“意见”的规范内涵更具刚性，更契合检察监督的权威属性。
另一方面，“协同之诉”的定位亦有其不可或缺的制度必要性。在党的领导下，各公权力机关分工负责、互相配合、互相制约的宪法原则，正是我国检察公益诉讼制度本土优势的核心体现。双赢多赢共赢、协同共治的理念，理应被确立为检察公益诉讼法的基本原则。就检察机关与行政机关的协同而言，检察机关对行政机关的法律监督以协调、统一而非制约和掣肘为目的。已有论者指出，我国检察机关应与行政机关构建紧密互动的良好工作关系，与地方行政机关“结成公益同盟”。从办案现实角度考虑，目前部分行政机关仍对检察公益诉讼办案持抵触心理，“检察公益诉讼办案办的就是与多维主体打交道的‘差事’，差事办得好与否，取决于沟通协作的成效”。此外，“协同诉讼”理论存在一个被长期忽视的维度，即法院与检察机关之间的协同关系。既有研究多聚焦于深挖府检联动的价值，却忽视了司法机关内部协作的优势。在检察行政公益诉讼中，检法之间的协同更具备必要性与可行性。早在行政诉讼监督领域，有研究明确提出，法院与检察机关并非监督关系而是合作关系，二者共同致力于监督行政机关依法行政，应形成“同频共振”的制度合力。这一理念同样适用于检察行政公益诉讼。在我国这样一个典型的行政国家，需要增设一种“通过法律监督权和审判权协调配合来制衡过于强大的行政权的机制”。事实上，在检察公益诉讼实践中，法院多处于辅助性地位，进入二审、终审乃至审判程序的案件数量本就极其有限，检察机关的特殊地位在一定程度上导致了审判权在公益维护中的“矮化和虚化”。在我国当前的权力结构中，司法机关相较于强势的行政机关普遍处于弱势地位，此时更应强化司法机关内部的协同联动，形成对外监督合力，而非延续刑事审判中的固有思路，过度强化检察权对审判权的监督。
五、结语
面对国家和社会治理日益增长的复杂性，当代治理理论越来越强调发挥多元行动者的共治效能，摆脱对单一治理主体资源与能力的路径依赖。检察公益诉讼是推进国家治理现代化的中国方案，而检察行政公益诉讼又是检察公益诉讼的核心组成部分，在落实检察机关法律监督职能、促进行政机关依法行政、维护公共利益等方面具有重要作用。
与此同时，多元共治、合作治理等理念及制度框架，本身即强调多元主体合作共治的角色协同。应当认识到，检察机关并非当然的公共利益代表，更不是唯一的公共利益代表，而是作为“治理共同体”中的一员，来承担补充性、兜底性的公益维护职能。在检察行政公益诉讼中，检察机关须对其自身的这一结构性角色定位保持清晰认知，在行动上既要保持克制、防止职能越位，既要避免自视为取代行政机关与社会力量的“唯一代表”，又要充分发挥公益代表的角色功能，以法律监督职能为基础，以公益诉讼检察权能为支点，充分发挥检察机关在公益保护体系中的角色担当，通过依法行使公益诉讼检察权来履行法律监督职责，发挥补充性、兜底性的法律监督功能。切实履行好这一“补位者”角色的关键，在于厘清检察机关作为公益代表的内在法理逻辑，并在此基础上实现角色就位、到位、不越位，由此方可更好地为检察行政公益诉讼制度的理论完善和实践作业提供清晰的角色指引与行动边界，使我国检察行政公益诉讼事业更好地嵌入并服务于国家治理体系与治理能力现代化进程。
