摘 要 竞争损害由福利转移损失和社会福利净损失组成，理想的反垄断实施机制应由私人实施救济福利转移损失，公共实施救济社会福利净损失，但公私实施机制叠加产生的高昂成本，促使各司法辖区均发展出主辅搭配的实施机制。中国以公共实施为主和私人实施为辅的实施机制，存在横向协议发现率低以及整体威慑力弱、补偿率低的局限。理论界寄予厚望的民事公益诉讼因较高的信息成本、错误成本和运行成本而无法解决前述局限，围绕私人实施提出的各种主流变革方案，也因忽略中国本土运行环境而效果欠佳。理性的做法是接受公共实施为主和私人实施为辅的现实妥协，将私人实施定位在重大的私益损害救济、未被公共实施救济的私益损害救济，以及垄断协议参与者的私益损害救济等空白场域。公共实施则同时肩负起更重的威慑和补偿任务，前者须将没收违法所得并入罚款，并构建更加精细化的罚款计算标准，后者须构建起自愿补偿和公共补偿两种方案。
关键词 反垄断 实施机制 公共实施 私人实施 公益诉讼
一、背景与问题
反垄断法的良好运行离不开健全的实施机制。目前主流司法辖区均建构起私人实施和公共实施的二元机制，前者是由个人或法律认可的实体向法院提起诉讼，后者则是由政府机构或管制机构等查处和制裁反垄断法的违法者。中国反垄断实施采取公共实施为主和私人实施为辅的立法模式，其中，公共实施由行政机关主导，私人实施的提起主体是受损者和检察机关。
理论界对中国反垄断实施机制的共识性反思是公共实施的行政局限和私人实施的长期疲软，前者包括行政权力的独立性欠缺、寻租风险、执法者数量少、执法动力不足等，后者包括原告诉讼激励和能力不足、举证难度高、胜诉率低等。正当理论界思索应如何克服各自缺陷时，2022年修订的《反垄断法》于第60条第2款新增民事公益诉讼条款，赋予检察机关提起公益诉讼的原告资格，试图通过增量改革来克服现有实施机制的缺陷。然而，无论是理论界还是实务界，似乎都没有做好迎接这项增量制度的准备。在《反垄断法》修订前，理论界普遍关注的是如何借鉴美国的集团诉讼制度以及欧盟的改革经验来激活中国薄弱的私人实施，本质上是原有实施机制的内部改良。在《反垄断法》修订后，理论界开始围绕民事公益诉讼制度的定位、受案范围、诉讼请求、适用衔接等展开解释论研究。这些著述的思路高度一致，即“公共实施和私人实施存在困境→公益诉讼制度针对性解决困境”，尽管在具体规则构造上存有争议，但普遍共识是其能够解决中国反垄断实施机制的困境。然而，理论界的理想化构思在实际应用中并未产生预期反响，至今仍未出现具有较大影响力的案件。
现阶段的研究存在以下明显局限：第一，想当然地认为中国的公共实施和私人实施存在局限。对现有公共实施的批评可能更多受到域外“规制俘获理论”的影响，但现实是中国公共实施的能动性极强，近些年平台经济领域陡增的反垄断执法便是最好例证，早些年公共实施的谦抑可能更多受经济政策的影响。私人实施的薄弱则可能更多受政治、文化和历史的影响。第二，想当然地借鉴美国和欧盟的反垄断实施机制。各司法辖区近些年在反垄断法实体制度上存在趋近的现象，但程序制度自始至终存在明显的地域差异，背后原因是各辖区的宪政体制、组织架构、权力分配、诉讼文化等存在较大差异。中国增量改革形成的多元实施机制，反而可能偏离所欲追求的理想目标。第三，想当然地认为民事公益诉讼制度与反垄断实施存在适配性。前述研究脉络的梳理充分表明我国在反垄断民事公益诉讼引入前未有充分的理论支持，引入后则直接将重心放在解释论，立法论自始至终没有得到应有的重视。事实上，现实中制度运转不畅的根源可能不在于制度的具体设计，而是制度本身可能不具有适配性。
鉴于此，本文将首先以反垄断实施机制的理想样态和域外司法辖区的现实样态为参照，反思中国公共实施与私人实施存在的真实局限，然后从理论维度评估新引入的民事公益诉讼制度能否以合理的成本解决前述局限，同时从应用维度评估现有反垄断民事公益诉讼案件的实际成效，最后回到公私二元实施机制的框架，提出解决前述局限的合理方案。
二、反垄断实施机制的理想样态与中国局限
理清中国反垄断实施机制局限的前提是明确反垄断实施机制的理想样态，而决定理想样态的因素是竞争损害救济的充分性、完整性与精准性。
（一）经济模型下的竞争损害构成
我国《反垄断法》第1条将“维护消费者利益和社会公共利益”作为立法目标（之一）。其中，消费者利益可视为公共利益的组成部分，由此垄断损害的本质是公共利益受损。借由古典经济学模型可进一步明晰垄断损害的公私益属性。在图1中，生产者直接向消费者出售，垄断发生前的均衡价格是P1，对应均衡产量Q1，当生产者实施垄断行为并将价格提升至P2时，消费者需求下降至Q2，此时产生两部分竞争损害：一是福利转移损失，消费者因支付垄断高价而将部分消费者剩余转移至生产者剩余（对应A的面积）；二是社会福利净损失，消费者因垄断价格高于支付意愿而放弃购买所产生的损失（对应消费者福利净损失B+生产者福利净损失C的面积），虽不存在具体主体受损，但社会整体资源配置效率下降。
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图1 价格操纵与消费者模型
由此，垄断行为造成的损害既包括整体意义上的社会福利净损失，也包括局部意义上的福利转移损失。其中，福利转移损失的受损群体是商品的所有直接或间接用户，尽管在理论上外部关系明确且受害者数量特定，但主体内部存在损害转嫁且数量众多，在现实中难以通过分头救济的形式完整实现，这些群体性私益因聚合状态而具有准公益属性，在学理上称为“集合性公益”。社会福利净损失则涉及扭曲市场竞争秩序、损害市场创新、减少消费者选择等，这部分损失对应的受害者广泛但不明确，损失总额巨大但无需（亦不可能）将其分配至特定主体，是不特定多数主体享有的超越个体属性的、不可还原为私益并实施个体分配的利益，在学理上称为“纯粹性公益”。
（二）反垄断实施机制的理想样态
在厘清竞争损害构成的基础上，可进一步明确反垄断实施机制的理想目标，并以此为基准推演出公共实施与私人实施在竞争损害救济上的理想分工样态。
1.反垄断实施机制的目标构成
在学理上，反垄断实施应当实现三个目标：一是制止垄断行为（禁令目标）；二是预防未来出现类似垄断行为（威慑目标）；三是恢复受损的竞争条件（补偿目标）。其中，威慑目标和补偿目标因均涉及金钱补救而关系复杂。威慑目标最早可追溯至边沁提出的法律应尽可能排除减损社会幸福的因素。法律责任的设计必须确保行为人预估的惩罚大于其从违法行为中可能获得的收益。在法经济学和风险社会观的作用下，当前主流理论均认可“威慑是反垄断法最优先甚至可能是唯一的目标”。就反垄断领域最优威慑模型而言，学界基本接受威廉·兰德斯提出的“对违法者之外的其他人的净损害”为基准，对应图1中A、B、C的面积之和，因为该基准能够最大程度预防无效率违法行为的发生。同时，以不同垄断行为类型被查处的概率的倒数作为倍率，以此防范行为人因实际查处概率偏低而铤而走险。补偿目标的核心机理是恢复原状，旨在使受害者恢复到违法行为未曾发生的状态。法律责任的大小必须与受损者实际遭受的损失相匹配。这要求反垄断实施需要整体填平垄断行为对违法者之外的其他人所造成的损害之和，对应图1中A、B、C的面积之和，并且具体和不具体受损者均能够获得与其损害相称的精准补偿。由此可见，威慑目标和补偿目标在金钱救济上没有本质差异，均以图1中A、B、C的面积之和为基础。区别仅在于，威慑目标围绕加害人展开，须额外考虑违法行为的查处概率，补偿目标围绕受害者展开，须额外计算个体损害并分配赔偿款。
2.公共与私人实施的互补样态
在明确金钱救济具体指向福利转移损失和社会福利净损失后，还需要进一步比较公共实施和私人实施与这两部分损失救济之间的适配性，由此得出反垄断实施机制在应然层面的理想样态。对于福利转移损失而言，前文已论及其本质上更偏向私益，私人实施能更直接地补救个体损害，其被动方式和严格追责程序也是对个人权利的尊重。在私人实施中，共同诉讼可能比单独诉讼更有效率。原因在于，垄断行为所造成的竞争损害可能分散在众多索赔者之间，共同诉讼不仅减少原、被告之间的实力差距，还能够在保证判决一致性的基础上实现损害救济的规模效益。在共同诉讼中，退出制集团诉讼可能比加入制集团诉讼更有效率。虽然加入制集团诉讼能够保留个体参加诉讼的自由，但现实中要求受损者采取积极行动加入诉讼，会显著降低诉讼的参与度和有效性，无法完整补救福利转移损失。对于福利净损失而言，理想的方式只能由执法机构通过罚款予以救济。原因在于，社会福利净损失缺少明确的受害者，理论上不存在直接相关联的私人实施者，采取私人实施可能会出现搭便车或公地悲剧。概言之，理想状态下的福利转移损失由私人实施救济，社会福利净损失由公共实施救济，由此实现补偿目标，如若追求威慑目标，还需在各自救济中乘以违法行为查处概率的倒数。由此也看出，补偿与威慑目标并非相互对立而可同时实现。
（三）反垄断实施机制的现实妥协
理想状态是公共实施和私人实施各自救济对应的竞争损害，两者并行且不分主次，但现实中往往难以成型。虽然二元实施机制能够针对性救济两部分损失，但也必然汇集各自缺点，最终叠加的实施及衔接成本可能会很高。因此，各司法辖区均结合自身特点发展出修正的实施机制，即主要使用一种实施机制，而另一种实施机制仅发挥补充作用。其中，中国和欧盟以公共实施为主，美国则以私人实施为主。欧盟背后的原因是受弗赖堡学派“秩序自由主义”的影响，竞争法最初便被视为政府实现公共目标的手段，借助行政决策的主动性来直接影响市场演变，欧洲法院自始至终没有被欧洲议会赋予私人诉讼案件的管辖权。中国早期更多是出于大陆法系的原因直接移植欧盟的做法，未形成自身特色。美国更多受政治、历史、文化和社会等因素影响，如美国政治文化中对权力集中抱有根深蒂固的警惕，私人实施有助于构建起一个多中心、去集中化的实施结构。
在此基础上，各司法辖区的核心实施机制在金钱救济上均需承担更多的功能。中国的公共实施包含没收违法所得和罚款两种责任样态，前者大致对应福利转移损失，后者大致对应福利净损失，同时设置有加重处罚条款。欧盟的公共实施直接将没收违法所得整合至罚款的考量因素，强调罚款金额必须具有足够威慑力且超出违法者的超额收益。美国则在私人实施中采取三倍赔偿和退出制集团诉讼，部分受损成员在特定条件下可代表整个集团追索三倍受损利益。由此可看出，各司法辖区均寄托于单个实施机制来同时实现威慑和补偿目标，尽管这种做法无法实现精准补偿，但基本能够填补两部分损失并形成威慑效应。各司法辖区的辅助实施机制则受到不同程度的限缩。中国和欧盟的私人实施均采取完全赔偿原则，不包括惩罚性、多重或其他形式的超额赔偿。中国和绝大多数的欧盟成员国也并未引入退出制集团诉讼。尽管理论上公私实施并行可能会在金钱救济上产生过度威慑，但由于缺乏美国式私人实施的激励机制，中国和欧盟现实中私人实施的数量很少，不太可能出现过度威慑。美国的公共实施更多是寻求禁令救济，美国联邦贸易委员会在实践中极少寻求金钱救济，美国司法部刑事执法的最高罚金也仅为1亿美元。
（四）中国反垄断实施机制的局限
在接受现实妥协的基础上，尽管各司法辖区会基于自身的政治、经济和文化基础而发展出适宜本土运行的实施机制，在此意义上可以说不存在全球通用的理想实施机制，但至少可以比照理想样态来寻找中国反垄断实施机制的缺憾。
1.横向协议的发现率低
在各种垄断行为类型中，横向垄断协议的查处在各司法辖区中是争议最小的，因为横向协议的违法性最为明显且通常不存在促进竞争效果，只不过当事人之间的协议通常处于保密状态，如何发现横向协议是困扰各司法辖区的经典难题，也是评估各司法辖区实施机制的重要因素。从中国、美国和欧盟的数据对比来看，中国在横向协议案件数量上远远少于美国和欧盟（表1）。尽管无法准确估测横向协议的发现率，但多数研究表明全球主要司法辖区的发现率仅有13%至17%，这意味着中国的实际情况很可能更糟糕。较少的横向协议案件数量也很难归因于中国反垄断实施的威慑力很强，更多是私人和公共实施的缺憾。一方面，私主体在发现和调查横向协议上存在信息劣势，中国也没有美国三倍赔偿的激励机制。最高人民法院2024年公布的《关于审理垄断民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》（下称《垄断纠纷解释》）第47条还明确规定，不支持横向协议参与者依据该协议主张损害赔偿，某种程度上减损私人实施作为横向协议发现机制的功效。另一方面，中国公共实施内部瓦解和外部突破横向协议的制度供给也存在明显欠缺，表现为宽大制度的适用率远远低于其他辖区，基于关联案件、市场信息和第三方披露获知违法行为的能力也不足。
表1 2015年至2024年中国、美国和欧盟横向垄断协议案件
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2.公私实施的威慑力弱
各司法辖区在公私实施机制上的妥协是更多利用一种实施机制来实现对福利转移损失和福利净损失的同时覆盖。但现实中，中国公共实施机制的威慑力远远不够，私人实施也未能形成补充威慑。
第一，公共实施中没收违法所得的比例极低。绝大多数司法辖区因违法所得计算困难而将其整合至罚款，但中国依然在立法中规定有没收违法所得，只不过理想式立法并没有获得实践的普遍遵从。国家市场监督管理总局从2018年3月至2025年11月公布的121个垄断协议和滥用市场支配地位案件的处罚决定书中，包含没收违法所得的案件仅有41个（占比33.9%）。更早的研究涵盖2008年8月至2018年1月的66个垄断协议和滥用市场支配地位案件的处罚决定书，发现包含没收违法所得的案件也仅有20个（占比30.3%）。
第二，公共实施中罚款的威慑力不足。没收违法所得比例低不能直接推导出威慑力不足，因为依然可以像域外那样通过“以罚代没”的方式来实现威慑目标，但我国罚款的实际威慑力相当有限。首先，2018年机构改革后，虽然绝大部分案件的罚款基数从涉案销售额转向总销售额，但仍局限于涉案企业的国内总销售额。其次，前述121个案件中，罚款比例介于1%至3%之间的案件有82个（占比67.8%），罚款比例为1%的案件有26个（占比21.5%），还有近10个案件仅处罚行业协会而不处罚会员，部分经营者更是多次违反《反垄断法》。更早的针对2018年机构改革前的核心卡特尔的研究，发现罚款比例介于1%至3%之间的案件比例高达80.9%，罚款比例为1%的案件比例高达42.0%。如果罚款基数按涉案销售额来算，如此低的罚款比例且不附加行为持续年数计算出的数值，必然远低于欧盟按最高30%（核心卡特尔最高55%）再乘以行为持续年数计算出的罚款数值。如果罚款基数按总销售额来算，计算结果可能距离真实的损害值偏差更大，毕竟总销售额包含有未涉及垄断行为的商品收入。最后，中国罚款金额总数远远低于美国和欧盟，欧盟在2010年至2024年卡特尔案件的罚款金额总计186亿欧元，美国司法部在2010年至2024年卡特尔案件的刑事罚金总计102亿美元，中国在2008年至2024年全部案件的罚没金额总计380亿元。
第三，私人实施中损失赔偿的威慑力不足。尽管中国的私人实施采取完全赔偿原则，但如若能够完整救济福利转移损失，即便公共实施的威慑力不足，也依然能够起到补充威慑的作用，但现实是私人实施发挥的作用极其有限。有研究统计中国2008年至2023年的636起反垄断民事诉讼案件，发现仅有107起案件的原告胜诉（占比16.8%），胜诉案件中赔偿金额在1万元以下的有59起（占比55.1%），赔偿金额在10万元以上的有13起（占比12.1%）。如此低的胜诉率和赔偿金额显然无法填补垄断行为造成的福利转移损失，更毋庸提及补强公共实施的威慑力。
3.公私实施的补偿率低
福利转移损失由群体性私益组成，无论是私人实施的赔偿损失还是公共实施的没收违法所得，理想状态是每个具体受损者都能获得与其损害相称的补偿。但现实中，中国公共和私人实施的补偿率都很低。一方面，前文已提及，我国私人实施的案件数量、胜诉率和赔偿金额均很低，承受大部分福利转移损失的消费者提起的反垄断诉讼仅占比31.6%。这至少表明，中国有大量具体受损者没有通过私人实施直接获得损害赔偿，如购药患者面对20余件原料药垄断案件中的高价药，从未提起独立诉讼或后继诉讼。另一方面，尽管《行政处罚法》第28条规定“先依法退赔再没收违法所得”，但《反垄断法》并未在没收违法所得中规定前置退赔，最终没收的违法所得以及罚款全部上缴国库。这意味着，即便福利转移损失被公共实施所代位救济，并立足于垄断者视角实现威慑目标，具体受损者也并未因此获得间接补偿。
三、反垄断民事公益诉讼的立法评估与实效反思
面对前文依托理想实施机制和实证数据论证的真实局限，以及理论界普遍提出但下文将逐一反驳的“局限”，理论界的共识是新引入的民事公益诉讼制度能够肩负起攻坚克难的重任。学者们在不断进行解释论研究之余，所缺失的思考是该制度的立法论，即民事公益诉讼能否以合理成本获得克服前述真实局限的收益。
（一）反垄断民事公益诉讼的立法构造
民事公益诉讼可谓《反垄断法》修订中最耀眼的制度创新，现有立法构造明显异于中国在其他领域的公益诉讼以及域外各类反垄断实施机制。
1.区别于中国环境和消费等公益诉讼
从2015年授权最高人民检察院开展公益诉讼试点工作到2017年《民事诉讼法》正式确立检察公益诉讼制度，我国在生态环境和资源保护、食品药品安全等领域已积累丰富经验。《反垄断法》修订引入的检察公益诉讼虽与上述领域共通部分基础原理，但在具体构造上仍存在明显差异。
第一，仅规定反垄断民事公益诉讼而未规定反垄断行政公益诉讼。公益诉讼在理论上可分为民事公益诉讼和行政公益诉讼，前者指向经营者实施的违法行为，后者指向行政机关违法行使职权或不作为。我国在生态环境和资源保护、食品药品安全等领域均设置有两类公益诉讼，行政公益诉讼因能确保发挥行政权的专业性，而被理论界共识性视为具有优先顺位。多数学者主张建立反垄断行政公益诉讼，但问题在于反垄断行政执法属于中央事权，很难想象中国语境下最高人民检察院会向最高人民法院提起针对国家市场监督管理总局的行政公益诉讼。
第二，反垄断公益诉讼的原告资格仅赋予设区的市级以上人民检察院。除了检察机关，环境和消费公益诉讼具有原告资格的主体包括社会团体、基金会、社会服务机构和消费者协会等，且这些主体的诉讼顺位优先于检察机关。有学者主张将反垄断公益诉讼的原告资格也应扩充至消费者协会等，但问题在于，反垄断案件极其专业且复杂，我国没有专门从事竞争公益保护的社会组织，让不具有专业知识且兼担数职的消费者协会提起反垄断公益诉讼显然是“强人所难”。设区的市级以上人民检察院进行管辖还涉嫌违反中央事权原则，反垄断行政执法对应国务院直属机构，反垄断公益诉讼理应由同等或更高级别的检察院专门负责。
2.区别于欧美反垄断集团和代表诉讼
在法益保护上，中国反垄断民事公益诉讼与前文提及的欧美反垄断集团诉讼存在明显差异。集团诉讼的起点是维护私益，在欧盟加入制集团诉讼中，即使参与集团诉讼的原告数量众多，也仍是特定的多数人，诉讼请求仅限于特定集团成员所受损失（最多是福利转移损失）。欧盟成员国还普遍设置有代表诉讼，即由法律规定的实体（消费者协会和行业协会）代表其成员提起反垄断诉讼，其能够克服加入制集团诉讼的激励不足，但两者的法益保护原理及范围是相同的。反垄断公益诉讼的前提是“损害社会公共利益”，区别于前述欧盟的诉讼模式，也区别于反垄断私人诉讼要求的“给他人造成损失”，这意味着公益诉讼的诉讼请求可围绕着社会公共利益的修复展开，在理论上可完整覆盖福利转移损失（集合性公益）和福利净损失（纯粹性公益）。美国退出制集团诉讼通常也要由受损者或确定集团的代表提起，只是其通过辅助机制（如三倍损害赔偿）而带有明显公益色彩，而中国反垄断民事公益诉讼由检察机关提起，天然具备公益基础。
3.区别于美国州总检察长反垄断诉讼
美国1976年通过《哈特—斯科特—罗迪诺反垄断改进法案》，授权州总检察长代表公民提起反垄断三倍损害赔偿诉讼。美国国会认为，绝大多数垄断行为的实际受害者是消费者，但现实中较为严格的集团诉讼认证资格可能使得大量消费者无法真正获得赔偿。在形式上，美国州总检察长反垄断诉讼与中国反垄断民事公益诉讼有相似之处，但两者存在实质性差异。
第一，美国州总检察长与中国人民检察院的定位及职能不同。美国州总检察长制度源起于北美殖民时期，英国国王委任律师担任总检察长来维护王室权益，随着美国联邦体制的确立，这一职位在州政府架构内得以存续并转型，其关键职能之一是代表州政府履行保障全体公民利益的“国家亲权”（parens patriae）职责。职责范围也从早期对未成年人及无行为能力人的监护，到对公众健康、安全及社会福祉的全面捍卫，故被冠以“州最大的公益律师事务所”的美誉。相比之下，中国人民检察院是独立于行政体系之外的法律监督机关，职能重心聚焦于刑事犯罪的追诉与司法程序的法律监督。
第二，美国州总检察长有权独立提起反垄断诉讼，但其通常会与美国联邦机构合作提起。在2000年至2020年的1401次州总检察长行动中，有1295次行动是与联邦机构合作发起，有1275次行动是州总检察长之间合作发起。中国采取行政中心主义，公共实施机构具有独立的行政裁决权，这意味着最高人民检察院不可能与国家市场监督管理总局合作提起反垄断民事公益诉讼。
第三，美国州总检察长反垄断诉讼的目标更多是弥补私人实施不足，即克服退出制集团诉讼的缺漏。中国反垄断民事公益诉讼的目标至少在立法文本上可以同时弥补私人实施和公共实施不足，既可以在公共实施缺位时救济福利转移损失和福利净损失，也可以在私人实施缺位时救济福利转移损失。
（二）反垄断民事公益诉讼的立法评估
成本收益分析是立法评估的重要工具，通过比较反垄断民事公益诉讼可能耗费的成本和获取的收益，有助于评估反垄断民事公益诉讼能否克服前文提出的局限性，以及理论界普遍提出的公共实施机构在垄断协议之外的执法惰性。
1.较高的信息成本与较低的发现收益
前文基于实证数据已揭示，中国反垄断实施机制在横向协议的发现率上较低，反垄断民事公益诉讼的潜在收益便是提高横向协议的发现率，但较高的信息成本会阻碍潜在收益的兑现。一方面，囿于横向协议的保密性，最有效的发现方式是依靠当事人或第三方提供的信息，但这种被动检测方式主要取决于制度设计而与实施主体无关，不会因增加检察机关而提高效用。另一方面，检察机关主动检测横向协议的能力和效果可预见地不会太高。其一，横向协议的主动检测主要基于对市场结构和市场行为的分析，这种基于市场的检测方法与检察机关最擅长的犯罪侦查不具有匹配性。尽管近些年检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全等领域取得显著成就，但这些领域的违法行为通常伴随着显性的损害指标，如空气质量下降或患者人数陡增，相较于隐蔽的横向协议的检测还是存在本质差别。其二，从域外实践来看，前文已提及美国州总检察长的行动有92.4%是与联邦机构合作发起，而单独发起的针对横向协议的诉讼均是在公共实施机构采取执法行动之后进行的。这表明美国州总检察长也无法弥补公共实施在横向协议发现上的不足。
2.较高的错误成本与较低的查处收益
理论界的共识性观点是，中国的公共实施可能因独立性欠缺、寻租或行政惰性等，导致涉嫌垄断的公开行为未得到及时查处，最典型的是平台经济早期“包容有余而监管不足”。反垄断民事公益诉讼的潜在收益便是由检察机关替代公共实施机构来查处涉嫌垄断行为，即通过促进执法竞争来增加执法产量并提高执法质量。我国引入环境公益诉讼某种程度上也是为了解决地方政府以牺牲环境为代价，换取经济增长及官员政绩的执法悖论。但这种逻辑在反垄断公共实施中未必成立，检察机关补充查处的能力和效果因错误成本较高而势必大打折扣。
第一，中国公共实施机构的行政能动性很强。中国目前由国家市场监督管理总局负责反垄断统一执法工作，作为中央事权的反垄断执法的寻租可能性偏低且更多受中央经济政策的影响。相比于环境和食品药品领域的客观违法标准，反垄断违法标准带有更强的政策性，相同行为在不同经济周期下的违法性可能完全不同，而经济政策在中国语境下又是高度正确的。中国学者热衷探讨的公共实施机构的政治独立性仅在域外语境下有意义，因为美国共和党和民主党在反垄断政策上存在明显差异。中国公共实施机构在早年“包容审慎”期间的反垄断执法率偏低，并非懈怠执法，而是顺应促进新兴经济发展的战略布局，即便是检察机关也同样受此约束，公共实施机构后续在“强化反垄断”期间高效查处大量案件，便足以证明其较强的能动性。
第二，中国公共实施机构与检察机关以及审判机关之间在垄断行为认定标准上可能会出现矛盾。中国行政机关与审判机关在垄断行为认定标准的矛盾由来已久，如在转售价格维持认定上，行政机关采取“原则禁止与例外豁免”，而审判机关适用合理原则。无独有偶，美国州总检察长在被授予诉讼权后，也多次出现与联邦机构的矛盾，有学者指出，州总检察长有权执行联邦反垄断法会削弱原本协调一致的联邦政策，为企业创造额外的不确定性和不必要的反垄断风险。如果说美国实施机制下尚可由法院调和州总检察长和联邦机构的矛盾，那在中国实施机制下该由谁来调和行政机关与检察机关以及审判机关之间的矛盾？这个问题在中国现实语境下似乎无解。更严重的是，民事公益诉讼由设区的市级以上检察院和法院管辖，数百个管辖权必然会出现审判体系内部解释混乱。
第三，反垄断民事公益诉讼增加地方保护和寻租风险。理查德·波斯纳（Richard Posner）曾指出美国赋权州总检察长会滋生地方保护主义，因为州总检察长更有可能对州外竞争对手提起反垄断诉讼以契合本州有政治影响力的大型企业的愿景，且迫使所有企业的商业做法必须符合对联邦反垄断法解释最严格的州。实证数据也显示，85%的州总检察长的执法行动是针对州外被告，68%的被告所在州的总检察长选择不参与州总检察长联合执法行动。中国将反垄断民事公益诉讼的诉讼权赋予设区的市级以上人民检察院，也可能产生地方保护风险，不利于全国统一大市场的构建。
3.较高的运行成本与较低的金钱收益
前文实证数据表明，中国反垄断实施机制存在威慑力弱和补偿率低的局限，反垄断民事公益诉讼的潜在收益便是在已有公共实施的案件中继续寻求金钱救济以实现补偿和威慑目标。这种补充救济在理论上限于不存在没收违法所得的公共实施案件，且赔偿损失限于福利转移损失，否则便可能违反一事不再理原则。然而，民事公益诉讼较高的运行成本会阻碍潜在收益的兑现。一方面，精准补偿目标难以实现。即便检察机关能够较好地估算垄断行为造成的竞争损害，并识别出罚款不足以完整覆盖竞争损害的公共实施案件，其所获得的损害赔偿也很难再精准分配给受损者。事实上，私人实施以外的公共实施和民事公益诉讼都无法精准实现补偿目标，也没有理由认为检察机关是比行政机关更好的分配者。另一方面，威慑目标的实现不符合比例原则。民事公益诉讼确实能够带来额外的威慑效果，因为垄断者将支付更多的金钱。只不过单纯为了实现补充威慑效应而引入民事公益诉讼的代价过大，直接提高公共实施的处罚力度便可实现相同效果。
（三）反垄断民事公益诉讼的实效检验
从当前公开披露的案件总量来看，我国反垄断民事公益诉讼整体推进缓慢。在最高人民检察院2025年发布的《公益诉讼检察工作白皮书（2024）》中，全国检察机关在反垄断领域的立案数量为16件，仅占全年公益诉讼案件总量的0.017%。与之形成第一重对比的是，传统公益诉讼领域如生态环境和资源保护、食品药品安全等，仍占据绝对主导地位，立案数量分别高达56671件和25590件。自2021年11月《个人信息保护法》将个人信息保护纳入检察公益诉讼的范畴以来，该领域发展迅速，2024年的立案量已达5061件。第二重对比则体现在反垄断领域的公共实施强度上。2024年，我国反垄断公共实施机构共办结垄断协议和滥用市场支配地位案件11件，立案查处滥用行政权力排除、限制竞争案件72件。尽管反垄断民事公益诉讼制度已运行超过三年，其实践效果却明显低于制度预期，原因很可能是，检察机关在反垄断领域专业能力相对薄弱，难以应对该类案件涉及的复杂经济分析和政策评估。
从个案层面看，当前尚未出现具有广泛影响力的反垄断公益诉讼案件。《公益诉讼检察工作白皮书（2024）》和《公益诉讼检察工作白皮书（2023）》仅提及三起典型案例，其推广性和示范效应较为有限。以“江苏扬州液化气滥用案”为例，涉案企业要求用户将自有燃气钢瓶置换为企业统一管理的钢瓶，并收取额外费用和200元押金，涉嫌构成《反垄断法》所禁止的滥用市场支配地位中的附加不合理交易条件。对此，扬州市人民检察院依法向南京市中级人民法院提起民事公益诉讼。案件审理过程中，涉案企业主动调价让利于民，并承诺在新签订合同中不再附加相关不合理条款，最终扬州市人民检察院申请撤回起诉。表面上看，该案实现了涉案企业、涉案消费者、检察机关和法院的四方利益平衡，但从法治角度来看，若涉案企业确已违反《反垄断法》，理应依法予以严惩，本案未作实质定性及处罚的做法，可能削弱反垄断实施效果，难以对市场主体形成有效威慑。此外，若后续公共实施机构重新立案并作出处罚，还存在涉嫌违反一事不再理的法理争议。更为合理的路径是，扬州市人民检察院在发现涉嫌垄断行为后，应将相关线索移交同级市场监督管理局，由其逐级上报至国家市场监督管理总局，由后者作出专业认定与行政处罚。在此过程中，若国家市场监督管理总局存在不履职或怠于行使监管职责的情形，检察机关亦可通过向上级检察机关逐级报告，直至最高人民检察院介入，并与国家市场监督管理总局开展协调沟通。另外两起案件“山东菏泽督促整治共享单车垄断经营案”和“上海督促整治招投标案”属于行政公益诉讼范畴，其法律依据为《行政诉讼法》第25条第4款，这与本文讨论的反垄断民事公益诉讼存在显著差异，因而不予展开论述。
四、反垄断私人实施的限度与公共实施的完善
与检察机关相比，我国行政机关自2008年《反垄断法》实施以来便持续承担执法职能，执法经验及能力进步显著。在此背景下，与其另辟蹊径构建民事公益诉讼制度，不如重新回归2008年《反垄断法》所确立的公私二元实施机制，在厘清私人实施定位的基础上，将制度重心进一步聚焦于强化公共实施路径。
（一）私人实施的变革批判与限度
理论界的普遍共识是通过修正私人实施来实现精准补偿和额外的威慑效应，但以美国为模版的变革方案在中国语境下难以发挥实效，欧盟早年间私人实施变革效果甚微便是前车之鉴，中国的私人实施仍应保持有限的补充作用。
1.私人实施的变革方案批判
数位学者基于中国多年的私人实施数据发现，中国的私人实施存在诉讼激励弱、举证难度高、原告胜诉率低、诉讼净收益少等局限，进而围绕私人实施提出各种变革方案，包括构建退出制集团诉讼、增加惩罚性赔偿、建立更有利于原告的证据规则、减轻或倒置举证责任等。《垄断纠纷解释》第10、14、18、21条也反映出举证责任减轻的迹象。理想地看，这些变革举措似乎能够提高垄断行为的补偿率和威慑力，但现实效果未必有预设的那般显著。
一方面，没有必要叠加轻微损害和夸大矫正正义。垄断行为的大部分福利转移损失最终会转嫁至终端消费者，尽管这种损害的总量非常庞大，但它通常是高度分散的，受损者完全可以自主适应这些损害且并不会造成严重的秩序混乱。对于这种原子化的损害，在公共实施中共同救济似乎比在私人实施中单独救济更有效率，因为私人实施本身的成本很高。具体来说，就补偿目标而言，公共实施机构可先通过没收违法所得或罚款的方式来代位救济，再以某种方式分配给受损者。就威慑目标而言，最直接的方式便是提高公共实施的罚款金额，公共实施机构也能够更好地设定最优威慑水平。可能的反驳是公共实施无法实现精准补偿，但现实中除少数受损者有强烈的补偿需求（下文展开分析），绝大多数的轻微受损者并不会感知或在意补偿与否，法律强行构建偏向这些群体的私人补偿路径反而带有“家父主义”倾向。事实上，美国的私人实施也不追求绝对的矫正正义，这从较高的律师费用比重和否定间接购买者的诉讼资格中便可看出。
另一方面，强行激活私人实施的制度成本很大且部分制度与中国不具适配性。对于退出制集团诉讼和惩罚性赔偿而言，美国作此选择的根源是前文提及的三权分立、个人主义和好诉文化，同时公共实施在金钱救济上让位于私人实施。中国显然不具备类似的制度基础，2008年《反垄断法》确立的便是以公共实施为主的实施机制，配备没收违法所得和罚款两种责任样态。尽管现实中公共实施有相应的局限，但也远没有到要以私人实施替代公共实施的程度，强行叠加强有力的私人实施反而可能导致在金钱救济上出现威慑过度。对于举证责任而言，国内多位学者支持减轻或倒置滥用市场支配地位行为的举证责任，本文对此提出反对意见。举证责任的减轻或倒置，一般适用于原告客观上几乎无法获取证据，以及确有特殊必要对受害人利益予以充分保护等情形。但滥用行为本身多具有公开性，原告通常具备收集与滥用行为相关的各种证据的条件，被告并非天然或唯一地掌握相关证据材料，原、被告之间的诉讼地位也并不必然失衡，实践中亦常见规模相当的企业作为原、被告参与反垄断诉讼。因此，此类案件一般不宜简单适用举证责任减轻或倒置规则。
2.私人实施的空白场域填补
私益受损匹配私人实施是基于矫正正义的应然制度设计，即使这种损害是极其轻微的。只不过在垄断行为中，这类损害以集合性公益的形式出现，可以被更有效率的公共实施所代位救济，但并不意味着私人实施没有价值。除了基于绝对的矫正正义补偿轻微受损者，其更有价值的是填补公共实施无法作用的空白场域。
第一，重大的私益损害。公共实施对以集合性公益形式出现的私益的救济是普适的，如数万名终端消费者以垄断高价购买商品，公共实施对这数万名消费者的救济是一视同仁的，后续的补偿方案基于效率的考量也无法过多考量个体间的差异。但现实中，特定主体可能因垄断行为遭受重大损害，此时私人实施能够为这些特定主体争取到更多的利益，这种场景下的私人实施救济显然更具意义。如交互数字的不公平高价行为直指华为、阿里巴巴的“二选一”行为直指京东，这些特定主体受到的损害显然要比终端消费者受到的损害更加聚集且重大，如华为和京东分别获赔2000万元和10亿元。重大私益受损者本身也比轻微私益受损者具备更强的诉讼激励，因为通常只有大中型企业才可能产生重大损害，其不需要法律创设额外的诉讼激励，也不需要法律设置偏向的诉讼规则。
第二，未被公共实施救济的私益损害。从中国的法律文本看，至少存在两种无法被公共实施救济的私益损害情形。一种情形是符合“安全港”规定的纵向垄断协议。现实市场中存在大量的纵向交易，公共实施机构囿于执法成本无法逐个审查，市场主体又有强烈的交易预期保护的需求，因此《反垄断法》第18条新增纵向垄断协议的安全港规定，不禁止符合客观阈值的经营者达成的纵向协议。安全港规定本质上是牺牲个别案件的公正来换取更广泛的执法效率和预期利益，但理论上必然存在符合安全港规定但仍具有反竞争效果的纵向协议，这种游走于公共实施之外的纵向协议依然能够落入私人实施的范围。另一种情形是符合豁免规定的垄断协议和滥用市场支配地位行为。如若具有反竞争效果的垄断行为能够带来竞争以外的更大的社会公共利益，如满足《反垄断法》第20条或《禁止滥用市场支配地位行为规定》第22条列举的情形，那么这种行为在公共实施视角下是合法行为，但并不能排除私益受损者通过私人实施来寻求补偿的可能性。
第三，垄断协议参与者的私益损害。垄断协议的所有参与者整体破坏外部市场竞争秩序自不待言，但参与者之间仍可能出现内部利益分化，公共实施旨在救济垄断协议之外的受损者，但私人实施可以救济受损参与者。一方面，虽然横向垄断协议的性质最为恶劣，但不能排除部分参与者是被行业协会或大型参与者所胁迫，是基于两害相权取其轻的策略考量，而非追求超额垄断利益的目的。《垄断纠纷解释》第47条全盘否定横向垄断协议参与者的求偿资格显然是不合理的，除了致使弱势的消极参与者救济无果，还会抑制私人实施在发现横向垄断协议上的功效，与公共实施普遍采用的宽大制度背道而驰。另一方面，由于纵向垄断协议直接涉及利益分配，实力较强的上游企业可能会攫取绝大部分利益，下游企业只能被迫接受协议安排。事实上，我国所有纵向垄断协议的公共实施案件均只处罚一方当事人，暗含的逻辑是不负责任的另一方当事人可能是受害者，由此更不能排除纵向垄断协议参与者的求偿权。更合理的方案可以效仿欧洲法院的裁决，依据垄断协议各方的客观议价能力和主观动机来判断参与者是否有权主张损害赔偿，如剥夺协议发起组织者和积极推动者的求偿权。藉此既可以周延保护受损参与者的利益，还可以增加垄断协议的发现率。
（二）禁令目标下公共实施的完善
禁令旨在制止垄断行为，其适用的前提是对经营者行为作出违反《反垄断法》的认定。该认定可由两类主体完成，一是公共实施机构依职权调查并作出判断，二是法院应私人请求在诉讼中确认行为违法。为避免公共实施机构与法院在认定标准上产生冲突，并兼顾行政与司法的专业分工，我国《垄断纠纷解释》第2条第2款实质上将垄断行为的定性权主要配置给了公共实施机构，私人若仅希望确认某行为违法，通常只能向该机构举报。由此带来的问题是，若公共实施机构怠于履职或不予立案，私人将可能陷入救济无门的困境。对此，不少学者主张引入反垄断民事公益诉讼，为私人提供救济新途径。然而，考虑到前文已论证我国公共实施机构本身具有较强的行政能动性，且可通过完善内部配套机制促使其依法履职，本文认为没有必要以高成本的民事公益诉讼来解决救济缺失的问题。
一方面，私人可通过行政复议或行政诉讼寻求救济。反垄断公共实施在我国属于中央事权，由国家市场监督管理总局统一负责，若该机构怠于履职或不予立案，私人既可以向其申请行政复议，也可直接向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，并不存在救济无门的困境。例如在“杭州某商贸有限公司诉国家市场监督管理总局不履行法定职责案”中，最高人民法院知识产权法庭明确指出，当事人就涉嫌垄断行为进行书面举报并提交相应证据后，国家市场监督管理总局负有依法开展必要调查的职责。由此可见，法院在尊重公共实施机构专业判断的同时，也对其履职行为进行合法性审查，从而在专业分工与权力制约之间实现制度平衡。另一方面，检察机关亦享有对公共实施机构的法律监督权。根据《人民检察院组织法》的相关规定，检察机关发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可通过制发检察建议等方式督促纠正。实践中主要存在两种情形：其一，如检察机关掌握涉嫌垄断行为的线索，可移交同级市场监管部门并逐级上报至国家市场监督管理总局，由其作出专业认定与处罚，前文已提及此种情形无需启动民事公益诉讼。其二，若检察机关发现公共实施机构可能存在怠于履职或不予立案的问题，鉴于反垄断属于中央事权，在正式发送检察建议前，应与国家市场监督管理总局进行充分磋商。国家市场监督管理总局应就未立案理由作出充分说明，检察机关亦应尊重其在专业领域的判断。若其说理不足或理由明显不成立，检察机关则可启动正式检察建议程序，以履行监督职责。
（三）威慑目标下公共实施的完善
中国模式下私人实施的有限作用必然要求公共实施肩负起更重的任务，即同时救济福利转移损失和净损失。鉴于前文所述公共实施机制存在威慑不足与精准度欠缺的问题，本文建议从以下两个维度对公共实施的行政法律责任予以完善。
一方面，将没收违法所得并入罚款中进行估算。福利转移损失对应违法所得，但现实中没收违法所得并不是理想的责任形式，没收违法所得的制度功能在于剥夺非法收益，而非施加惩戒，这必然要求精准计算在未发生垄断行为情况下的假定收入或支出。尽管计量经济学已发展出多种估算工具，但这些方法均存在一定局限，特别是在滥用市场支配地位案件中，非法行为往往对应多种合法的替代方案，要准确预测市场在未受干预下的发展方向几乎不可能，这与没收违法所得所要求的精准定位之间存在难以调和的矛盾。此外，没收违法所得的复杂性在实践中还容易引发“同案不同责”的争议。当前中国公共实施机构的专业能力尚有待提升，国内对违法所得定量分析的系统性研究又相对不足，强行推进精准计算不仅带来高昂的行政成本，所得结果亦难以保证责任裁量的一致性与公正性。相比之下，美国、欧盟等主要司法辖区均出于行政效率的考虑，在罚款中采用替代性指标估算违法所得，从而通过单一责任形式同步救济福利转移损失与社会净福利损失。我国若采纳类似路径，不仅有助于提升执法效率，也能增强境外企业对中国反垄断规则的信服力与可预期性。
另一方面，构建更加精细化的罚款计算标准。罚款计算标准应尽力保证同类案件量责的一致性和威慑力，同时不牺牲灵活性和基于特定案件事实展开评估的需要。其一，选择垄断行为持续时间内涉案商品的总销售额作为竞争损害的计算基数。精准量化竞争损害在现实案件中几乎不可能完成，各司法辖区均使用替代性指标来估算两部分损失。最典型且易于获取的指标通常是垄断行为持续期间内涉案商品的总销售额，备选方案则为最具代表性年度的涉案商品销售额乘以行为持续年数。其合理性在于，福利转移损失通常表现为该销售额的某一特定比例，而社会净福利损失又与福利转移损失之间存在稳定的比例关系。其二，针对不同的垄断行为类型设置不同比例的销售额乘数。尽管关于横向垄断协议的实证研究结果存在一定差异，但整体上仍可以识别出合理的比例区间。例如，约翰·康纳（John Connor）和罗伯特·兰德（Robert Lande）对美国横向协议的研究指出，其平均超额利润率（即福利转移损失占销售额的比例）介于18%至37%之间，弗洛里安·斯穆达（Florian Smuda）对欧盟相关案例的测算结果则为20.7%。就福利净损失而言，较有影响力的实证结果是福利转移损失与福利净损失的平均比率为2比1，最高比例为1.5比1，最低比率为4比1，两者之和是福利转移损失的1.25倍至1.67倍。这些经验研究在一定程度上影响了主要司法辖区的立法。例如，欧盟指南为横向协议设定的销售额乘数区间为15%至55%，美国指南为横向协议设置的销售额乘数区间为0至20%，美国刑事罚金比例偏低是因为后续可能还有私人实施的三倍损害赔偿。纵向垄断协议和滥用市场支配地位的实证研究则相对缺失，但可以确定的是它们所产生的损害通常要比横向垄断协议更低。综上，中国横向垄断协议的销售额乘数可初步设定在10%至50%之间，纵向垄断协议和滥用市场支配地位的销售额乘数可初步设定在5%至25%之间，具体取值可根据个案损害情况进行综合裁量。
（四）补偿目标下公共实施的完善
中国模式下公共实施代位救济福利转移损失，必然要求在公共实施中纳入受损者的补偿机制以实现私人实施的补偿目标。这既可以是公共实施机构激励当事人自愿向受损者支付赔偿，也可以是公共实施机构主动向受损者分配罚款。
1.公共实施的自愿补偿方案
中国目前在反垄断立法层面并未建立有效的补偿机制，反垄断公共实施机构在实践中往往遵循行政便宜原则，跳过退赔而直接罚没，当事人在行政主导下的退赔积极性也不高，尤其是竞争损害分散的情况下退赔成本格外高昂。对此可借鉴英国的自愿补偿机制，允许当事人主动向公共实施机构提交对受损者的赔偿方案以换取罚款折减。相较于刚性的责令退赔，自愿补偿能够充分调动当事人的能动性，激励当事人通过弥补受损者来维护声誉及形象、获得罚款折减和避免潜在的诉讼纠纷，受损者也能够更快和更便捷地获得赔偿。
考虑到中国现阶段执法资源与专业经验仍显不足，本文建议在引入自愿补偿机制时，采取更审慎的路径，适当限缩其适用范围并提供更具吸引力的激励措施。其一，限缩适用情形。自愿补偿主要适用于当事人能够有效识别受损对象及其损害程度，或受损方较易自行举证的情形。例如，受损者数量有限、当事人或第三方存有客户电子信息、消费者仍保留高价商品的购买凭证等。这类情形下，方案制定与执行成本相对可控。其二，限缩申请时限。当事人通常应在收到行政处罚告知书后、正式决定作出前提交补偿方案。执法机构可设定合理期限供其准备，方案需明确补偿对象、金额、证明材料、宣传途径、申诉机制等。其三，限缩补偿方式。原则上仅采纳对受损者的直接补偿，不包括向第三方基金的间接支付。在掌握受损方信息时，当事人应主动联系并安排货币赔付，信息不全时，则需通过适当渠道公告补偿计划，设立便捷的索赔通道。其四，构建激励与追回机制。当事人预期补偿金额可从罚款预估总额中扣除，并可另外获得最高不超过罚款20%的折减激励。若最终实际补偿金额低于预期，或因方案执行失败导致已折减罚款，执法机构有权追回相应差额或全部折减部分。
2.公共实施的公共补偿方案
鉴于自愿补偿机制存在适用范围有限与启动依赖当事人意愿等固有局限，还有必要构建以公共实施机构为主导的补充性补偿机制，即公共实施机构将没收的违法所得或罚款通过特定渠道分配给受损主体，域外学者将其称为“公共补偿”。公共补偿的适用场景比自愿补偿更加宽泛，原则上可应用于已自愿补偿以外的存在罚款的反垄断案件。当然，实践中可将公共补偿限缩在罚款数值超过一定阈值的案件，因为这些案件的损害总量更大且受损者数量可能更多，在行政资源有限的情况下，优先对其进行补偿更符合成本效益原则。理想状态下公共补偿金额正好对应违法所得（即福利转移损失），在前文已将违法所得并入罚款的基础上，公共补偿金额反映为前文罚款计算标准第一步和第二步计算出的基础罚款数值的一定比例，基于前文提及的福利转移损失与福利净损失比例的实证研究可推知该比例为60%至80%，美国指南则直接将该比例假设为50%，中国可弹性规定为不低于基础罚款数值的50%以保证补偿资金，具体比例可在个案中灵活确定。
公共补偿的方式也比自愿补偿更加宽泛，因为公共补偿不涉及罚款折减且主导的公共实施机构能够更好地保证补偿效果。具体方式上，最优先的是对受损者的直接补偿，大致对应前文提及的自愿补偿的适用情形。在无法确定受损者或不具有补偿的经济可行性的情况下，本文建议引入作为兜底的近似原则（Cy Pres）。虽然近似原则无法实现精准的直接补偿，但至少是比上缴国库更好的补偿方案。基于近似原则的具体补偿方式有两种：第一种是以发放优惠券等方式补贴受损者。该方式必须以不破坏相关市场竞争为前提，因为发放优惠券可能会使得违法者的销量上涨进而获得竞争优势，因此该方式通常限缩在公用事业、原料药等自然垄断或市场壁垒极高且经营者数量极少的领域，且优惠券应当允许受损者用于相关市场的任何经营者。第二种方式是将补偿金分配给在构成和目标上与受损群体利益紧密关联的实体。衡量关联性充分与否的标准在于这种分配是否能够反映竞争法的目标之一，即间接补偿受损者、恢复涉案市场竞争或更广泛地维护市场竞争。具体方式包括将补偿金分配给最能惠及受损者的慈善机构或公益组织、将补偿金用于吸引新的竞争者进入市场、帮助执法者更好地了解该相关市场以促进执法，以及与竞争法相关的教育、研究和宣传等。
五、结语
中国早在2007年通过的《反垄断法》中便确立以公共实施为主和私人实施为辅的立法模式，虽然从某种程度上是受欧盟实施机制的影响，但这也是理想的公私互补实施机制无法成型下的本土化最佳选择。尽管这套实施机制在现实中仍存在诸多局限性，但不可否认的是近些年在中国公共实施机构主导下反垄断实施所取得的显著进步和成绩。近些年中国反垄断学界热衷于振兴私人实施，无论是改造私人诉讼、引入集团诉讼或公益诉讼，本质上都是现实妥协下的再度理想化建构，既不具有现实可行性，也无法解决现有实施机制的局限性。理性的做法是接受公共实施为主和私人实施为辅的现实妥协，将私人实施定位在更具价值的有限场景，并寄托公共实施同时实现威慑和补偿目标。
来源：《中外法学》2026年第2期
