摘 要：检察机关国家法律监督者和公共利益维护者的双重职能属性，使其在推进国家和社会治理现代化中具有重要使命。证券注册制改革过程中，面对当前证券市场违法违规行为多发、金融安全面临风险挑战的监管困境，我国有必要在前期试点探索基础上，及时构建证券行政检察公益诉讼制度，为监督支持证券监管机构依法行政、推进资本市场法治建设、维护我国金融安全、保障投资者权益作出贡献。借助检察公益诉讼法已纳入中央顶层设计布局方案契机，研究证券行政检察公益诉讼的理论基础和科学程序设置等问题尤为必要，应遵循金融安全论、投资者权益保护论、公益诉讼范围拓展论和多元解纷现代化论，聚焦于受案范围、调查核实、诉前程序和证明责任四方面进行具体制度建构。
关键词：金融安全；行政检察公益诉讼；证券监管；检察公益诉讼法；检察监督
习近平总书记在党的二十大报告中指出，要加强和完善现代金融监管、加强检察机关法律监督工作，完善公益诉讼制度。2025年3月，全国人大常委会提出，今年将安排审议检察公益诉讼法，进一步推动检察公益诉讼法立法完善规划，检察机关将积极配合全国人大常委会制定检察公益诉讼法，实现公益诉讼制度高水平法治化。金融制度的有效与失灵，决定着市场资源配置机制的效用、金融安全的维护与不特定多数金融消费者利益的保障，因此是经济社会发展中重要的基础性制度。金融制度的有效，很大程度上取决于金融市场的监管机制设计与运转的可靠性和稳定性。当前，在股票发行注册制改革已启动的背景下，证券虚假陈述、操纵市场、内幕交易、财务造假等我国证券市场违法违规行为发生率依然处于居高不下的态势；人工智能与数据科技在证券交易领域的运用，使证券违法违规行为进一步呈现隐蔽化、加密化、去中心化和复杂化之特征，证券市场的有效监管正面临着一系列较为严峻的考验，证券市场公共利益等别是金融安全依然存在较大风险敞口，证券监管机构在针对证券违法违规行为进行调查过程中的自由裁量权难以受到实质性约束和监督，证券监管和证券犯罪规制力度与法治化程度亟待提升，面对严重的证券违法违规行为造成的次生性群体案件应对较为乏力。
我国宪法和人民检察院组织法层面赋予检察机关国家法律监督者与公共利益维护者的二元角色，决定其应在证券市场监管制度中应当针对两大中心任务依法履职：一方面，对于证券监管机构依法行政进行监督与支持；另一方面，对于金融安全风险敞口等公共利益遭受侵害的隐患进行精准识别与规制。上述两项法定职责的履行，有助于完善证券市场法治化建设，有效应对当前证券监管中亟待解决的严峻考验和挑战。而检察机关在证券监管中的预设功能，在我国国家治理体系和治理机制现代化的语境下，应当且只能通过行政检察公益诉讼制度予以实现。根据党中央统一决策部署，最高检已在近期多项改革措施中提出加强对于金融证券业执法活动的监督，并已在证监会设置派驻检察室，其核心职责在于加强执法司法的协作与制约。在检察公益诉讼立法已纳入立法规划的当下，研究探索证券行政检察公益诉讼的价值功能、理论框架和具体程序设置等重点问题，具有重要理论意义。
一、证券市场有效监管面临的深层挑战
（一）公共利益存在风险敞口
不同法律与制度框架下，公共利益的概念与范畴大相径庭，难以给出一个被各种制度研究者所普遍认可且具备可操作性的定义。而甄别公共利益的种类与范围，是研究探索证券行政检察公益诉讼的理论前提。根据证券市场违法违规行为损害对象的复合型特征，在证券行政检察公益诉讼语境下的公共利益，主要是指两类，即国家利益和社会公共利益。其中，国家利益主要包括国家的金融安全、金融秩序，社会公共利益主要包括作为金融消费者的不特定多数投资者的合法权益和正常的社会交易秩序。通过对于证券监管行政执法调查与处罚案件和司法案件的成因及影响进行实证分析可以发现，当前证券市场违法违规行为对于公共利益的侵害具有广泛性和隐蔽性特征，致使有效监督缺位情况下国家和社会公共利益面临较大风险隐患。
第一，金融安全和金融秩序层面存在公共利益风险隐患。近年来，一方面，新经济模式催生的诸如虚假申报操纵、ESG评级操控、蛊惑交易、错单交易、抢帽子交易等新类型证券违法违规行为层出不穷，由于缺乏相应制度依据和保障，部分行为的司法定性困难，致使证券监管机构的执法难度和成本普遍增加，监管真空和执法死角依然广泛存在；另一方面，由于国际证券违法违规行为呈现出典型的跨领域、跨市场、跨国境等特征，加之部分国际证券市场违法违规行为通过地下钱庄等实施对敲、洗钱手段，与数据、外汇等资本的非法跨境流动等违法犯罪行为耦合关联，而对此我国证券执法活动的有效性大打折扣。以上两方面现实原因，致使严重威胁我国的金融稳定、金融秩序和金融安全的证券违法违规行为发案率持续上升。
第二，不特定多数投资者合法权益保障程度不足。作为社会公共利益的重要类型，不特定多数投资者的合法权益难以通过现行有效的行政监管措施进行保障，致使涉证券领域社会矛盾和纠纷存在激化的现实风险。一方面，当前我国以投资者服务保护中心为主体提起的证券特别代表人诉讼和民事公益诉讼制度有关机制尚不健全，司法适用率普遍较低，不利于不特定多数投资者特别是广大中小投资者权益维护；另一方面，当前维护不特定多数投资者合法权益的法律制度设计均偏向于事后追责赔偿，而忽略了事前和事中的公共利益救济，与新时代“枫桥经验”所提倡之“上医治未病”的国家社会治理导向不符。上述因素造成不特定多数投资者的合法权益保障水平有限，投资者与违法行为人、投资者与证券监管机构乃至投资者相互间利益关系存在一定张力。
（二）证券监管机构自由裁量权监督缺位
当前我国证券监管领域中另一较为突出的体制机制性问题是“谁来监督和约束监管者”的问题。根据我国二十大以来的机构改革布局，证监会已由国务院设置的负责国家证券监督管理的事业单位转变为与国家金融监管总局并列的国务院直属机构，其行政自由裁量权的行使空间场域相较于机构改革前获得实质性增强，对于证券监督管理机构在执法过程中自由裁量权运行的法律监督机制处于实质性空白，与党的二十大报告“扎实推进依法行政、建设法治政府、强化执法监督机制”的要求尚有一定距离。
第一，证券监管事实认定层面的自由裁量权缺乏约束。学界通常认为，事实认定层面的行政自由裁量权是指，行政机关基于其治理目的，在特定法律授权的框架范围内，对于行政法律关系中的主要事实进行自由斟酌、裁量判断之后加以认定的行政权力。在证券监督管理领域中，证监会及其派出机构在判断信息披露的基准日等关键时点、企业是否满足发行上市的注册条件、证券违法违规所得及其他情节是否严重等行政事实认定层面具有几乎不受约束的自由裁量权，特别是在认定诸如内幕交易、操纵市场等证券违法行为构成要件时进行的针对有关行政事实的推定方面，都极大地超越了我国证券法的授权范围和追责空间，间接增加了监管机构“有案不立”等行政恣意行为的可能性。
第二，证券执法规范适用层面的自由裁量权不受监督。相较于事实认定层面的自由裁量权，规范适用层面的自由裁量权不受监督给公共利益带来隐患的可能性更加明显，造成的权力寻租等廉洁风险更为突出。近年来，纪检监察机关查处了一批证券监管领域特别是违法稽查、行政处罚、发行审批、移送司法等重点监管领域的腐败案件。以此类案件为样本进行分析可发现，绝大多数证券腐败行为和权力寻租案例发生的根本原因在于证券执法过程中，监管机构对于法律和规范适用层面的自由裁量权长期不受控制，行政法规范适用的裁量基准通常处于缺失状态，行政负责人的行政命令决定往往直接能够决定法律规则适用的裁量结果，致使证券执法实践中，行政处罚与行政和解边界模糊，处罚金额与手段缺乏监督，公共利益具有遭受损失的现实风险。
（三）证券监管行刑衔接机制不畅
由于证券市场违法违规行为具有复合法益侵害性特征，对其进行有效防范打击，需要强调行政执法与刑事规制的一体化。然而目前我国证券监管领域行政执法与刑事规制的衔接机制不够完备，大量满足刑事立案标准的、应当移送公安机关追究刑事责任的案件实际上并未通过证券监督管理部门移送司法程序，致使我国针对证券市场违法违规行为的震慑手段及程度有限，从犯罪治理层面上难以实现对于证券犯罪活动及其上下游经济犯罪的一般预防和特殊预防。
一方面，针对证券监管机构“应移不移”“以罚代刑”行为的监督缺乏充分法律制度保障。针对实践中存在的证监会对经过调查和审理认为可能构成犯罪的违法行为人应当移送公安机关立案侦查而不移送的情况，早已被理论界长期以来所广泛质疑。例如，自中国证监会官网、威科先行法律案例数据库等公开渠道综合检索可得，从2001年至2025年4月，证监会及其派出机构公开披露了约4175件行政处罚决定书，其中2024年即有592件，但仅有约20件处罚决定中涉及移送公安机关追究刑事责任，移送比率仅约3.38%。在4175个案例中，相当比例的案例已经满足了证券犯罪的刑事立案追诉标准，但却没有进行依法移送，亦未发现其对应的生效刑事裁判文书。实际上，上述问题的根源在于我国刑事诉讼法中针对公安机关“有案不立”“立案不查”等程序违法行为赋予检察机关进行立案监督明确法律依据，但针对行政机关不移送满足立案追诉标准的案件却并未授权检察机关进行立案监督的明确程序法授权，致使实践中检察机关针对证券监管机构移送犯罪行为的监督工作存在实质性障碍。
另一方面，证券监督管理机构与检察机关、公安机关尚未建立充分的数据共享、信息互联与线索移送平台，致使实践中部分违法犯罪案件未能得以依法追究。由于证券监督管理机构的行政职能本质属性并非国家司法机关，其所享有的证券违法犯罪稽查权相较于公安机关和检察机关的侦查权、调查核实权而言强制力有限。大多数案例中，证券监督管理机构对于证券违法行为的稽查仅限于执法活动中发现的线索本身，而无权在涉及其他违法犯罪的情况下进一步深入进行挖掘，特别是在涉及证券违法与其他经济犯罪活动竞合的情况下，证券监管机构单独自身往往无法进行深挖彻查，致使证券监管合力难以形成，对证券违法犯罪整治力度与震慑效果亟待提升。
（四）证券违法衍生案件应对乏力
狭义的证券违法行为衍生案件，是指由于行为人实施的证券市场违法行为对投资者造成了经济损失，由其向法院提起的侵权损害赔偿诉讼案件，及由于行政相对人不服证券监管中具体行政行为而以证券监督管理机构为被告提出的行政诉讼案件，以及由此引发的群体性涉诉信访、执行、申诉案件的统称。新时代“枫桥经验”视域下的多元解纷现代化理论认为，证券市场作为公权与私益交织、司法权与行政权交汇的典型复杂治理场域，其治理者应当秉持系统观念和全局意识，从源头化解涉及证券市场的矛盾争议纠纷，通过多元化纠纷解决机制尽量减少衍生案件，将争议化解于萌芽状态，从而防止金融安全风险扩散外溢影响社会稳定。然而目前证券违法行为衍生案件发案率逐年增加，已经成为人民法院所受理群体性案件的主要类型之一，造成公共解纷资源大量消耗，严重威胁证券市场的安全稳定，对于资本市场健康发展也造成负面影响。
造成证券违法行为衍生案件应对乏力、证券诉讼高发频发的原因较为复杂，但主要有两方面：其一，证券监管部门下辖投资者纠纷矛盾多元化调解机制和投资者保护基金制度有待完善。特别是新证券法实施后的不断发展的证券投资者保护基金制度，由于当前适用范围不明确、赔付规则不清晰，监督管理主体不适格，未能发挥其预设制度功能；其二，以司法机关为主导的证券多元解纷机制不健全，证券监督管理部门的职能无法满足多元解纷需要。证券市场矛盾纠纷具有系统性和关联性，且部分诉讼案件中证券监管机构本身就是当事人身份，其中立性难以保障，致使证券监督管理机构在参与证券矛盾纠纷化解工作时具有先天短板；另外，多元解纷的责任主体和场域是司法机关通过行使审判权和检察权对于社会矛盾纠纷进行化解，因此仅凭证券监督管理机构自身无法进行充分有效的多元解纷。因此，基于上述两点理由，当前人民法院、检察机关在证券投资者保护基金运行监督和涉证券矛盾纠纷调处工作中参与程度极为有限，不特定多数投资者的合法权益未能得到充分维护，面对新类型矛盾纠纷难以有效因应，致使大量证券矛盾纠纷争议无法通过替代性纠纷解决机制进行化解，最终转化为衍生案件。
二、构建证券行政检察公益诉讼的价值证成
（一）证券行政检察公益诉讼制度的正当性基础
第一，证券行政检察公益诉讼的设立具有党中央权威政策文件授权支撑。党的二十大报告明确提出“完善公益诉讼制度”之前，早在2021年，中共中央即通过并发布《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，首次以党内法规的形式专门确立了新时代检察机关开展法律监督工作总体原则与具体方向。党中央要求，一方面，检察机关应当充分发挥检察职能作用，依法参与金融风险防范化解工作；另一方面，检察机关应推进行政机关依法履职，并积极稳妥拓展公益诉讼案件范围。由此，党中央为新时代检察机关开展国家法律监督工作擘画了重点内容和重点领域；而通过开展证券行政检察公益诉讼，检察机关得以将防范化解证券市场金融风险、加强对于证券监督管理机构监督并促进其依法履职、积极稳妥实现检察公益诉讼案件范围的拓展这三项重点任务“三位一体”统一精准地融汇贯通于国家治理体系和治理机制中，以积极响应党中央的政策引领，顺应国家机构改革的发展趋势，为中国式现代化贡献检察力量。由是观之，证券行政检察公益诉讼制度契合于中央政策要求和国家顶层设计布局，具备党内法规和中央政策方面的正当性基础。
第二，加强针对证券行政监管机构依法行政的公益诉讼监督是检察机关双重职能定位的必然要求。一方面，根据我国宪法和人民检察院组织法的规定，检察机关是国家法律监督机关，其核心职责在于确保和维护国家法律的正确统一实施。另一方面，自国家监察体制改革中检察机关“两反”职能部门转隶后，检察机关被赋予另一重要角色使命，即通过检察权的运行，通过检察公益诉讼制度依法维护国家利益和社会公共利益，成为公共利益的捍卫者。对于上述法律制度进行规范分析考察可以发现，人民检察院的公益诉权实质性地派生于国家法律监督权，即提起检察公益诉讼也是检察机关行使监督权力的重要权能和形式之一。检察机关所拥有并行使的法律监督权是广泛的法律监督权，既包括对于犯罪行为的防控打击，也包括对于人民法院诉讼活动的监督，更包括对于行政机关依法行政的监督与保障。因此，检察机关通过证券行政检察公益诉讼程序对于证券监管机构依法行政进行监督，实质上是作为“权力束”检察权在运行过程中发挥法律监督权能作用的必然产物，也是检察机关双重职能定位属性下的必然要求，具有宪法和组织法层面的正当性基础。
第三，完善证券行政检察公益诉讼是公益诉讼案件范围拓展“等”外探索的现实选择。根据我国行政诉讼法规定，检察机关在履行职责中发现环境资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让“等”领域行政机关违法履职或者不作为的，可以依法启动行政检察公益诉讼程序。学界通常认为，行政诉讼法的上述规定为检察机关积极探索拓展检察公益诉讼案件范围提供了程序法依据。从法律的文义解释而言，此处的“等”应当被理解为是“等外等”，即检察公益诉讼应当包含着除列举的四类案件以外的其他领域和其他类型案件。上述观点，从随后检察机关根据党中央授权在反垄断执法监管、个人信息保护执法监管、文化遗产保护行政监管、安全生产监管等超越行政诉讼法所规定四类案件的新领域中开展的公益诉讼探索中可以获得充分佐证。因此，检察机关在“等”外空间探索扩展检察公益诉讼的受案范围，以维护公共利益、促进依法行政，守卫人民幸福美好生活，具备行政程序法层面的正当性基础。
第四，部分试点地区探索经验亦通过转化为规范性文件肯定证券行政检察公益诉讼的正当性。当前，根据我国行政程序法授权，我国部分试点地区特别是经济较为发达的诸如证券交易中心所在地等金融活动较为密集省区市的人民检察院已经开始启动证券领域行政检察公益诉讼的初步尝试性工作，部分地区通过地方性法规等规范性文件的形式肯定了证券行政检察公益诉讼的合法性和正当性。例如，上海市人大常委会通过多个地方立法的形式，支持和保障本市检察机关在保障金融创新、金融秩序等领域拓展公益诉讼案件范围；海南省人大常委会亦通过地方立法形式明确本省检察机关应当积极稳妥拓展办案领域，开展金融安全领域的公益诉讼工作。由此可见，开展并完善证券行政检察公益诉讼，已经成为新时代我国地方性立法过程中的共识性选择和通行趋势。
（二）设置证券行政检察公益诉讼的现实必要性
第一，设置证券行政检察公益诉讼，是维护证券监管领域国家利益和社会公共利益的现实需求。一方面，金融安全与金融秩序等国家利益维护层面，检察机关可通过“四大检察”依法综合履职，防范化解重要的金融安全风险，通过及时发现金融市场存在的新问题、新挑战，主要通过行政检察建议的形式，发挥法律监督机关的优势，对于新类型交易的合规性、新型金融违法犯罪的识别预防、潜在金融安全风险隐患进行判断分析，并支持证券监督管理机构依法履职，形成对资本市场的有效治理。另一方面，维护不特定投资者的合法权益层面，证券行政检察公益诉讼可与特别代表人诉讼制度、群体性金融纠纷示范判决机制进行有机结合，从事前事中监督到保障行政机关依法履职，将不特定投资者的合法权益保护关口适当前移至证券监管过程中，而非发生证券违法违规行为造成损失之后，实现对投资者权益的到全方位保护。
第二，通过开展证券行政检察公益诉讼程序，监督支持证券监管部门行使行政自由裁量权，是我国制度层面的现实性最优选择。只有检察机关才是针对证券监督管理机构行政自由裁量权的运行进行监督的唯一适格主体，其原因有二：一是检察机关作为国家法律监督机关的本质属性，检察机关对于执法活动享有广泛全面的法律监督权，而行政自由裁量权的行使是监管机构在实施具体行政行为过程中的关键所在，因此检察机关对于证券监管机构自由裁量权的监督与约束是其本身职责所系。二是国家监督体系格局中，当前证监会已升格为国务院直属机构，其法律地位与国税总局、市监总局、海关总署相同，除国务院能够对其行政履职行为进行系统内监督以外，行政机关内部对其缺乏监督主体；而系统外监督目前主要依赖于纪委监委进行纪检监察监督，但纪检监察监督主要体现为政治监督、纪律监督和廉洁监督，对于证券监管机构的日常行政履职行为的业务监督力度有限。因此，检察机关通过证券行政检察公益诉讼的形式，以更高位阶法律监督机关的身份，对于证券监督管理机构自由裁量权运行进行的监督，侧重于业务监督、日常监督、法律监督，能够有效弥补国家治理和监督结构中的监督力量真空，规范和保障证券监管自由裁量权依法运行。
第三，通过证券行政检察公益诉讼程序的运行，强化证券监管与检察机关在证券违法违规行为治理问题上进行相互对接，是针对证券违法犯罪行为形成震慑合力的必由之路。一方面，检察机关在惩治金融犯罪、维护公共利益领域发现证券违法违规线索后，可以通过协同刑事检察和公益诉讼检察等部门的途径，利用检察机关所享有的侦查权和公诉权，对于违法犯罪事实进行深入调查后，通过证券行政公益诉讼检察建议的形式，向证券监督管理机构发送社会治理类检察建议或公益诉讼诉前检察建议，督促并协助证券监管机构进行及时处置、跟进稽查；另一方面，检察机关可以通过证券行政检察公益诉讼的方式行使“监督型”侦查权，对于证券监管机构“以罚代刑”“有案不移”的违法不移送司法程序的行政行为进行实质性法律监督，并根据中央统一部署，与纪检监察部门形成商请机制，持续纠正违法不移送等行政违法行为或者行政不作为，确保对于证券违法犯罪行为形成持续性规制压力，并据此建设完善高效统一的证券监管行刑衔接机制。
第四，开展证券行政检察公益诉讼，是遏制证券违法衍生案件、化解证券监管领域社会矛盾纠纷、依法推进资本市场多元解纷现代化法治化的必然要求。在多元解纷现代化的“府-检”关系上，应坚持能动检察与检察谦抑性相结合的基本原则，亦即检察机关应当主动对于针对行政机关的羁束性行政行为和具体行政行为的合法性进行监督，以及特定公共利益领域存在负有监管职责的行政机关违法行使职权或不作为等行政权力“缺位”或“越位”的情况下通过行政检察公益诉讼制度进行及时“补位”。一方面，证券违法衍生案件牵涉利益主体较为广泛、社会矛盾纠纷相对突出，且对于地区社会稳定和经济发展有可能带来较为明显的负面影响，需要检察机关通过公益诉讼的方式及时介入，监督配合行政机关依法处置，以及时保障不特定多数投资者的合法权益。另一方面，检察机关可以通过在检察公益诉讼程序中利用和解、调解等多元化纠纷解决机制，并与投资者仲裁机构相协同，引导矛盾纠纷主体通过替代性纠纷解决方式实现矛盾纠纷的缓和与化解，不断推进资本市场多元解纷现代化法治化水平。
三、证券行政检察公益诉讼的基本理论支撑
在充分阐述证券监管领域的现实困境与证券行政检察公益诉讼制度的正当性基础以及现实必要性的基础上，还应当在理论层面构筑证券行政检察公益诉讼制度的基本理论框架，作为理论先导，对于今后推动该制度具体程序实施落地、推进公益诉讼专门程序法立法工作提供相应的诉讼法学依据和学术支撑。以下分别从宏观、微观、主体、客体四个维度对于证券行政检察公益诉讼的基本理论依据加以分析。
（一）资本市场金融安全论
宏观维度上，总体国家安全观理论强调统筹兼顾传统安全与非传统安全，金融安全作为非传统安全的典型内容，是国家安全的重要组成部分。金融安全有广义狭义之分，而证券行政检察公益诉讼视域下的金融安全应系指狭义的金融安全，既包含国家金融制度和金融监管体系的稳定运行与正常发展处于相对没有风险和不受威胁的状态，也包含金融体系保障持续安全状态的能力，因此金融安全带有鲜明的国家利益属性。需要注意的是，证券行政检察公益诉讼主要涉及国内资本市场特别是证券二级市场的金融安全保障机制问题，而较少涉及国际金融市场语境下的汇率稳定、贸易顺逆差等金融安全维护问题。资本市场金融安全理论为我国建构证券行政检察公益诉讼制度提出三方面重点要求：
第一，着力维护金融监管体系的稳定。证券行政检察公益诉讼制度应当从总体上支持与保障证券监督管理机构对于金融监管体系的治理稳定性，防止对正常的证券监督管理行政履职行为进行过度的调整和干预。对此，检察机关首先应当肯定证券市场在要素资源的配置过程中的决定性地位和所发挥的重要作用，强调和肯定证券交易的经济法属性，尊重市场经济规律和投资者自主意愿，防止以公共利益为名义过度介入证券投资与交易过程中，造成对市场经济活动的负面影响。此外，检察机关应当支持和保障证券监管机构的主导地位，积极防止公益诉讼履职对于证券监管执法体系和秩序权威性的消解。
第二，精准防范化解重大金融风险。金融安全理论认为，金融风险无法做到绝对根除，而治理者只能相对尽可能降低其负面影响，实现治理成本与治理效用的最优均衡解。因此，检察机关在推进证券行政检察公益诉讼过程中，应当秉持精准监督的理念，将有限的司法资源投入到针对严重证券违法行为的规制工作中，防止四散出击、均匀用力而导致办案效果大打折扣。亦即，检察机关应通过办理证券市场具有重大性、典型性的行政公益诉讼案件，支持协助证券监管机构排除重大金融风险隐患，堵住系统性监管漏洞和监管真空，从而做到“以点带面”、以典型个案带动行业治理的理想效果。
第三，建章立制促进证券市场持续安全。在当前各地进行公益诉讼地方性立法探索大面积展开、公益诉讼专门立法呼声日益高涨的今天，笔者认为，应当保持理性冷静，审慎防止检察公益诉讼制度趋向“运动式治理”的走向，从而规避政策强度退潮之后对于证券市场的治理问题反弹的风险。根据金融安全理论，不仅应重视当前金融风险的化解，还应注重建章立制，促进证券市场长期持续稳定繁荣发展，即通过最高检和证监会等部门制定证券行政检察公益诉讼具体实施方案等司法解释的形式，形成长效机制，保障证券市场持续安全。
（二）证券投资者权益保障论
微观维度上的证券投资者权益保障理论是构建我国证券行政公益诉讼的主要理论面向。证券投资者是组成证券市场的最小单元和细胞，对不特定多数证券投资者的合法权益维护水平决定着检察机关证券行政检察公益诉讼的治理效果以及证券市场和谐稳定繁荣发展的韧性，并最终决定着社会公共利益受到统合保护的程度。证券投资者权益保障理论认为，证券投资者作为典型意义上的金融消费者，其公平交易权、知情权和及时求偿权等权益应当得到充分尊重和保障。据此，证券行政检察公益诉讼应然层面须尤为关注以下理论问题：
第一，证券公平交易的维护。笔者实证调研发现，当前证券监管领域中，操纵证券市场行为和内幕交易行为是两类最为常见的侵害证券投资者公平交易权益的证券违法违规行为，其实质在于滥用资金优势或信息优势形成的不正当便利条件和违法优势地位，通过证券交易侵占广大中小投资者的合法权益。证券行政检察公益诉讼应将监督重点之一放在监督支持和保障证券监督管理机构对于上述违法违规行为的防范、稽查和处罚工作中，通过综合运用刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察等各检察业务领域专业权能，加大行为人的违法成本，最终实现对于操纵证券市场和内幕交易行为的有效规制、前端治理。
第二，投资者知情权的实现。信息公开、完整和准确披露是证券市场有效运行的灵魂和支柱，而诸如证券虚假陈述、欺诈发行等证券违法违规行为实质上是通过虚构事实，违规披露或不披露影响上市公司业绩的真实情况等信息，使不特定多数投资者在遭受误导的情况下实施证券投资行为并造成损失，根本原因在于作为金融消费者的不特定多数投资者之知情权遭受不当影响和妨害。因此，根据证券投资者权益保障论，检察机关在开展证券行政检察公益诉讼程序时，应当着重关注对于投资者知情权保障机制，通过督促证券行政监管机构针对信披违法违规行为进行常规治理与专项整治相结合的方式，充分维护知情权。
第三，投资者权益受损后及时获得赔付。根据法律经济学的成本效益分析模型，绝大多数作为“理性经济人”的证券投资者在遭受证券违法违规行为损害之后，倾向于获得及时迅速的有效救济，而非通过特别代表人诉讼或普通证券损害赔偿诉讼的形式解决纠纷。当前，我国证券投资者保护基金由中国人民银行、财政部、证监会等部门共同进行管理，赔付机制运行效率较低。为保障投资者权益由于证券违法行为受损后及时获得赔付，今后应当将证券投资者保护基金的管理权划入检察机关公益诉讼损害赔偿金机制之中，从而由检察机关统一行使国家利益和公共利益损害修复职能，及时充分赔偿投资者权益损失。
（三）多元解纷现代化理论
根据党的二十大报告，坚持和发展“新时代”枫桥经验、推进矛盾纠纷多元化解现代化，维护社会和谐稳定健康发展，是检察机关开展各项司法工作的重要指导思想。作为社会治理的重要主体，检察机关在开展证券行政检察公益诉讼的探索中，亦不能忽视多元解纷现代化。亦即，检察机关作为司法机关的本职任务之一，是通过司法权的运行，推进多元解纷现代化工作，综合性、多元化地最终解决社会矛盾纠纷。因此，作为多元解纷的主责治理主体之一，检察机关在证券行政检察公益诉讼中亦应发挥主观能动性，重视矛盾纠纷的源头预防、良好社会治理秩序的培育和行政争议的实质性化解。
第一，证券矛盾纠纷的源头预防。鉴于当前证券监管稽查与处罚以及对相关违法违规主体的责任追究整体呈现事后救济的特征，从实现证券矛盾纠纷源头预防的理论观念出发，应当在证券检察行政公益诉讼制度探索构建过程中树立“预防性检察公益诉讼”的机制和理念。预防性检察公益诉讼是指当行政机关未能依法履职所造成的损害后果或滋生的社会矛盾纠纷具有不可逆性、重大性、严重性时，检察机关有权在损害后果或矛盾纠纷尚未成型时即启动预防性检察公益诉讼程序，实现对证券监管行政行为的提前介入和有效监督，避免国家和社会公共利益遭受损失之后再行亡羊补牢，造成系统性金融风险。
第二，良好社会治理秩序的培育。多元解纷现代化理论强调，在解决争议纠纷的同时，司法机关应当标本兼顾，注重修复受损的社会关系，培育良好的社会治理秩序，实现德治、法治、自治的“三治融合”，从而在根源上减少矛盾纠纷的发生率。据此，在未来证券行政检察公益诉讼的程序设置中，亦应坚持“恢复性司法”的理念，在办理公益诉讼案件的同时，注重重塑和修复证券监督管理部门与违法行为人、违法行为人与证券投资者之间因违法行为受损的关系，并通过适时激活证券监管领域检察不起诉机制，与证券行政和解机制形成协同治理模式，实现对于良好证券市场治理秩序的培育和修复。
第三，行政争议的实质性化解。证券行政检察公益诉讼的目的在于修复受损的国家和社会公共利益的同时，监督证券监管机构依法行政。而推进行政争议的实质性化解，是实现公益修复功能和监督功能的必要形式。检察机关在办理证券行政公益诉讼案件程序中，一方面应当建立由控申部门负责的公益诉讼线索举报和发现机制，将人民群众的行政争议转化为公益诉讼案件线索，从而在办理公益诉讼案件的同时实现对于人民群众行政争议解决诉求的充分回应；另一方面，在证券行政检察公益诉讼的未来程序设计中，可以通过行政诉讼第三人制度，将有关行政相对人吸收加入公益诉讼的审理程序中，并通过检察听证的方式，完善行政纠纷的实质性化解措施和程序，减少证券涉诉信访的发生。
（四）检察公益诉讼范围拓展论
证券行政检察公益诉讼制度的探索，属于客体维度上检察公益诉讼受案范围的拓展，其本质属于检察权与行政权双方权力关系重塑，以及国家法律监督权运行空间场域的进一步扩张，而使其在国家治理体系中扮演更为重要的角色。因此，证券行政检察公益诉讼程序建构的理论基础之一即检察公益诉讼案件范围的拓展理论；据此，证券行政检察公益诉讼的程序设计，应当满足以下几项基本原则：
第一，检察谦抑性原则。检察机关在证券行政检察公益诉讼工作中，应时刻恪守检察谦抑性的尺度，监督、支持和保障行政机关依法行政。学界认为，检察权的谦抑性，本质上来源于其法律监督权力的备位性特征和公益诉权的补充性特征。在证券行政检察公益诉讼的对象选择问题上，检察机关应当尊重证券监管机构基于其专业领域的资源优势而享有的行政首次判断权，对于需要监管机构作出专业判断的领域，特别是裁量性行政行为的合理性问题，原则上不宜进行直接介入；此外，检察机关对于证券监管机构实施的行政规章等规范性文件的制定工作，原则上亦不应进行干预，因其系属于抽象行政行为的范畴，更宜由我国立法机关进行合宪性、合法性审查。
第二，能动检察原则。能动检察原则要求，一方面，在证券行政检察公益诉讼案件范围的拓展以及监督对象的选择上，检察机关应当主动将治理端口向前延伸，积极参与证券市场监管等治理工作。因为，在当前国内外形势正在发生深刻而复杂的变化，新类型证券违法违规行为层出不穷，防范化解重大金融风险、推进证券监管领域多元解纷现代化任务较为紧迫。在此背景下，检察权的能动性能够保障检察机关在面对证券监管领域新任务新挑战时充分发挥主观能动性，克服司法和行政“地方化”的固有局限；另一方面，检察机关在处置证券行政检察公益诉讼线索时应做到主动依职权监督与被动依申请监督相结合，发挥检察权的积极性权能特征，系统整合“四大检察”司法资源，积极行使调查核实权进行事实探知。
第三，利益衡量原则。证券行政检察公益诉讼中的利益衡量原则要求检察机关应当准确识别并区分在证券监管领域中存在的主要利益冲突关系，在不同情境中选择需要优先支持或维护的合法利益，实现各方利益的协调与均衡，促进社会整体治理效益的最优化。笔者认为，检察机关应在证券行政检察公益诉讼程序中重点识别和协调以下三对主要的相互间存在张力的利益关系：一是证券行政监督管理效率与执法公正性之间的张力关系；二是证券市场主体私人利益与国家、社会公共利益的张力关系；三是支持证券监督管理机构依法履职和纠正行政违法行为之间的张力关系。证券公益诉讼中，检察机关的各项监督活动均应当进行利益衡量之后，方得审慎实施。
第四，精准监督原则。检察机关在证券行政监管领域探索公益诉讼案件范围的拓展时，应当注重“以点带面”，形成典型案例、典型范围、重点场域的公益诉讼治理示范效应，从而提升公益诉讼制度的治理质效。精准监督既是实现有限的检察司法资源和证券行政公益诉讼领域纷繁复杂的监管实践之间平衡的最佳方案，亦是体现检察机关尊重和支持证券监管机构依法履职的重要依托。一方面，检察机关在证券行政监管领域拓展公益诉讼受案范围时应当结合在先试点地区检察机关的经验总结，从实践出发明确公益诉讼的重点对象，对于证券行政监管领域常见的、多发的监管短板及时通过启动行政公益诉讼的方式加以弥补；另一方面，检察机关亦应与证券行政管理机构建立定期线索会商机制，对于部分资本市场重大违法违规行为的调查、处罚过程进行有效监督，对于典型案例背后凸显出的深层次监管问题及时进行纠正，并尽可能通过提升检察建议针对性的方式体现监督的精准度和实践层面的可操作性。
四、证券行政检察公益诉讼的重点程序设计
（一）证券行政检察公益诉讼的受案范围准确划定
根据检察权和行政检察公益诉讼的本质特征，检察公益诉讼的范围的拓展和划定需要遵循谦抑性原则和能动检察的辩证统一，实现精准监督和示范效应的有机结合。因此，检察机关应当主要针对证券监督管理机构实施的具体行政行为中裁量行政行为的合法性和羁束性行政行为进行监督。具言之，应然层面的证券行政监察公益诉讼受案范围应当包括：
第一，证券注册发行过程中的行政审批与行政许可行为。证券注册制改革之后，证券的发行已由过去的发行审核机制全面向形式审查化的注册发行机制过度，证券监管机构在证券发行的自由裁量权已经逐渐弱化，但证券的注册发行依然需要经过行政审批与行政许可等具体行政行为。作为证券交易的源头，发行过程中审批与许可行为对于证券市场的影响极为深远，且攸关国家利益和社会公共利益，然而在证券发行领域，监管机构行政审批与许可方面的自由裁量权缺乏实质性监督。因此，为维护金融安全、弥补风险敞口，并且出于保障不特定多数投资者权益的目的，应将证券注册发行的审批许可纳入受案范围。
第二，证券市场行政执法行为。此类型行为具体包括证券违法行为的立案、稽查、处罚、行政和解等具体行政行为。如前所述，针对证券市场违法违规行为进行处理和规制是证券监督管理机构维护资本市场秩序、防范和化解重大金融风险的主要手段，且上述执法行为几乎每个环节均体现出事实认定和法律规则适用层面缺乏约束的行政自由裁量权。另一方面，监管机构的证券执法行为是矛盾争议最为突出、证券违法衍生案件发案率最为集中的治理板块。因此，从维护金融安全和多元解纷现代化的理论要求出发，检察机关应当重点在证券执法行为领域开展行政公益诉讼实践，实现检察谦抑性与能动检察的统一。
第三，证券监管机构移送司法行为。证券监管机构对于经过立案稽查之后查明确认满足内幕交易罪、操纵证券市场罪、欺诈发行证券罪、违规披露或不披露重要信息罪等罪名的立案标准情况下，应当依法移送公安机关追诉其刑事责任。在上述情境中，证券监管机构并无不移送的自由裁量权，其移送司法的行为属于典型的羁束性行政行为。移送司法行为是证券监管行刑衔接的中心环节。然而当前实践中存在大量“以罚代刑”等行政不作为的情况，严重损害了国家利益；同时其并不属于刑事诉讼法语境中立案监督的范畴。因此，由检察机关通过证券检察公益诉讼的方式对移送行为进行监督，具有必要性和可行性。
除了上述三项受案范围以外，未来在制定相应程序法律或司法解释时，应当设置兜底条款，即在三款以外专设第四款规定“其他检察机关认为需要提起证券行政检察公益诉讼的领域”，为今后检察机关在金融资本市场中进一步扩展公益诉讼受案范围预留必要的制度空间。实际上，除了证券行政检察公益诉讼以外，检察机关对于银行存款、理财计划、商业保险、信托基金、期货、个人养老金等其他常见金融工具和金融产品行政监管领域进行有效公益诉讼检察监督，不仅具备实施的正当性与必要性，也是最高人民检察院开展“检护民生”工作、以公益诉讼依法履职守护人民群众美好生活的应有之义。而且，由于金融资本市场独特的风险级联传导效应和放大效应，在加强证券监管检察行政公益诉讼的同时，检察机关如果对于金融市场的其他领域不积极履职有效作为，则有产生系统性金融风险由证券市场向其他市场扩散的可能性。因此，在检察公益诉讼法立法时，对于检察机关在金融资本市场开展公益诉讼探索预留必要空间具有深远现实意义。在证券行政检察公益诉讼探索成熟之后，可以接续研究建立起更加全面广阔的金融检察公益诉讼制度，并与当前“四大检察”其他条线相互资源整合，构建保障金融市场持续健康发展、维护金融领域国家和社会公共利益的有效方案。
（二）提升证券检察公益诉讼调查核实权力刚性
检察机关在证券行政检察公益诉讼中所拥有的调查核实权，是公益诉权的核心与灵魂，也是履行国家法律监督职权的有力保障。然而当前调查核实权缺乏制度刚性，原因有三：首先，上位法授权缺乏，即检察机关的调查核实权欠缺明确法律基础；其次，强制性措施禁止，即司法解释规定，检察机关在公益诉讼活动中无权采取诸如查封、扣押、冻结、搜查和限制人身自由等强制性调查取证措施；最后，保障机制缺位，即拒不配合检察机关调查取证的后果不明确，致使实践中检察机关往往面临行政机关消极推诿、拒不配合的情况。上述三项体制机制性桎梏亟需在将来公益诉讼制度优化完善过程中加以革新。笔者认为，无论出于现代公法上比例原则之引申，抑或基于“平等武装”检察机关与证券监管机构之需求，均应赋予检察机关调查核实权一定的制度刚性，以实现有效监督。具体程序设计层面，应从以下几个要素入手：
第一，应当在将来的公益诉讼专门程序法中明确规定检察机关在开展行政检察公益诉讼过程中具有进行调查核实的权利，并且就调查核实权的法律属性、实施主体、批准程序、专家辅助等基本程序框架进行细化规定，只有通过实现程序法规范的明确授权，将调查核实权的制度基础由目前对于行政机关缺乏实质性约束力的司法解释上升为法律层面的刚性制度，方可促使行政机关、其他公益诉讼参与人、行政相对人“认真对待调查核实权”。
第二，具体的调查核实权能层面，应当在公益诉讼专门法中赋予调查核实权一定的强制性属性，即明确肯定检察机关在行政公益诉讼中有权向有关部门或个人调取证据或了解相关事实情况，并在证据可能存在毁损、灭失等现实风险的情况下，有权采取查封、扣押、冻结等适度的强制手段对于案涉财产或证据进行保全的权能，以契合于检察公益诉权所谓“行政公诉权”的准公诉权法律地位。
第三，明确规定行政机关等公益诉讼当事人和其他相关主体具有协助与配合的义务以及拒不配合调查核实的法律效果，完善相应的责任追究和制裁机制。具体而言，可以参考行政诉讼法中对于妨害行政诉讼活动的强制性措施，将拒不配合调查核实的行为归入妨害诉讼行为，并视情节轻重程度进行罚款、拘留直至追究妨害司法罪的刑事责任。另一方面，可以通过建立检察机关与监察机关之间的商情通报等监检衔接机制，定期将拒不配合调查核实的行政机关及有关部门主要负责人员行政不作为的相关线索予以通报处理，强化调查核实刚性。
（三）完善证券行政检察公益诉讼诉前程序设置
行政公益诉讼诉前程序是指检察机关针对行政机关在特定领域出现未履行职责或未依法履行职责造成公共利益遭受损害或面临公共利益遭受损害的现实可能性之时，通过向被监督行政机关发送公益诉讼检察建议的形式，督促其整改落实，目的在于促进行政机关自我纠错，修复受损公益或消除公益风险。若通过诉前程序充分实现治理效果，则检察机关有权终结诉讼程序。根据公益诉讼开展至今统计数据，90%左右的行政公益诉讼案件诉前程序中均通过检察建议的方式进行解决而最终结案。因此，科学规划设置证券行政检察公益诉讼的诉前程序，对于节约司法资源、提高治理效率、实现证券市场各方互利共赢具有重要价值。证券行政检察公益诉讼的诉前程序设计方案应着力于如下现实问题：
第一，提升公益诉讼诉前检察建议的精准度。与社会治理检察建议不同的是，公益诉讼诉前检察建议应当聚焦于案件本身，即对于行政机关具体的行政行为违法或不作为的特定行为、对于公共利益的危害后果、具体法律依据、相关构成要件事实认定等要素进行详细分析，而非空泛指出某一领域的公共利益存在损害或损害风险而缺少针对性地整改建议。公益诉讼检察建议精准度与行政机关的采纳率和整改率呈现显著的正相关关系。笔者认为，在证券行政公益诉讼检察建议中，检察机关应当围绕特定的金融风险和投资者利益隐患、风险隐患的成因即证券违法违规行为等事实、监管机构对违法违规行为进行规制时疑似存在的不作为或行政违法问题、整改措施和建议几方面内容进行详细论证，以期提升证券公益诉讼检察建议的采纳率。
第二，明确赋予检察机关诉前程序裁量权。当前我国行政公益诉讼程序设置较为粗疏，部分地区对于检察机关在启动公益诉讼之前是否需要将诉前程序作为一个必要前置程序存在较大争议；此外，对于诉前程序结案的相关判断标准和依据亦付之阙如，致使各地司法实践大相径庭，阻碍了检察公益诉讼制度的统一正确实施。因此，在未来的程序设计方面，宜明确检察机关在证券行政检察公益诉讼中具有启动诉前程序的裁量权，具体的裁量因素应当包括证券监管机构违法行为或不作为的重大性、紧迫性、不可逆性、案件复杂性、涉众性等；另一方面，亦应明确检察机关在诉前程序中具备选择是否结案的程序裁量权，其裁量因素主要应包括受损公益是否充分修复、资本市场风险是否消除、长效机制和整改落实措施是否到位等。此外，就检察机关的程序裁量权监督问题，应当发挥“检察一体”的治理优势，通过请示、报核制度等程序设置，发挥上级检察机关约束指导下级检察机关的制度效能。
第三，增设证券检察公益诉讼专家辅助人制度。证券监督管理业务具有高度专业性，涉及复杂的金融交易结构分析判断、公司治理模式和内部控制财务报表审计等专业领域和专业技能。为防止法律监督权运行的“表面化”，检察机关在进行证券行政检察公益诉讼诉前监督工作中，应当注重依靠“外脑”补强短板，参照知识产权检察领域专家辅助人和技术调查官制度，构建相应的证券金融检察人才库，在将来的程序设计中注重完善证券检察专家辅助人和专家法律意见书裁量采纳制度，从而使检察权的运行充分、系统地深入监管对象的业务领域，明确公共利益风险要素和风险隐患，实现实质性法律监督。
（四）科学确定证券行政检察公益诉讼证明责任分配
证明责任的分配问题是证券行政检察公益诉讼的“脊梁”，贯穿于诉讼程序始终，关乎程序公正。科学界定和构建证券行政检察公益诉讼的证明责任，是实现由自然正义到法律正义、推动政府依法行政的必要路径。然而由于证券行政公益诉讼在诉讼参与主体和法律关系等层面的特殊性，难以径行适用普通行政诉讼的证明责任分配规则。根据诉讼法程序正义理论的一般原理，在证券行政公益诉讼视域下，应当按照以下基本逻辑原则科学确定各方证明责任的分配：
一方面，证券行政检察公益诉讼证明责任分配的一般原则。影响举证责任分配取决于多重因素，但最核心的是案件的性质和当事人的举证能力。在证券行政检察公益诉讼中，由于检察机关和证券监管机构的举证能力较为均衡，且检察机关可以运用调查核实权有效解决证据结构性偏在的问题，因此对于证明责任的分配，原则上应当采用当事人各自对其主张的要件事实成立或存在承担证明责任的罗森贝克经典证明责任理论，即检察机关对于证券监管机构的违法行为事实及其对于公共利益造成的损害承担证明责任；如果证券监管机构提出抗辩认为其行政行为合法有效，则上述事实从检察机关视角看就当属于权力阻却或权力消灭要件事实，因此根据经典证明责任理论，应由监管机构就该类型事实承担证明责任。
另一方面，证券行政检察公益诉讼证明责任分配的例外情形。特别是行政不作为类证券检察公益诉讼案件中，检察机关直接证明监管机构不履行法定职责的行政不作为情况较为困难，出于对司法成本的节约等制度经济学层面的考虑，应当由证券监管机构对于其不存在行政不作为的事实承担证明责任，即采用证明责任倒置的程序设计。但是需要强调的是，在行政不作为类检察公益诉讼案件中，检察机关亦应当对于行政不作为造成的公共利益损失或遭受威胁的可能性等损害后果承担证明责任，因为承担公益受损的证明责任是由检察机关公共利益维护者的法律本职属性决定的。
此外，在证券行政检察公益诉讼不同的诉讼程序环节中，应当区分程序性要件和实体性要件的证明责任分配原则。对于实体性要件而言，应当采用前述“一般规则+例外情况”的证明责任分配原理，从而维护证券行政检察公益诉讼功能的充分有效实现；而针对诉讼过程中诸如证据保全申请、调查取证申请、鉴定申请等程序性事项的证明责任问题，则应当遵循谁主张谁举证的基本原则，由申请人承担相关证明责任，从而与检察公益诉讼特别程序证明责任分配的一般原则相适应。
总而言之，加强检察机关法律监督工作，完善公益诉讼制度，是党的二十大报告中提出的重要顶层决策部署。在国内外形势出现新发展变化的时代背景下，我国金融证券监管领域公共利益存在风险敞口、证券监管机构自由裁量权监督缺位、证券监管行刑衔接机制不畅、证券违法衍生案件应对乏力等多方面体制机制实践困境。因此，探索并构建具有中国特色的证券行政检察公益诉讼制度，加强检察机关对于证券行政机关的有效法律监督，具备制度正当性与现实必要性，也是防范化解金融系统领域公共利益重大风险、全面推进依法治国和依法行政、实现中国式现代化的重要路径。未来在构建检察公益诉讼专门法时，应当为证券行政检察公益诉讼预留制度空间，并以资本市场金融安全论、证券投资者权益保障论、多元解纷现代化论、检察公益诉讼范围拓展论所构成的四维立体多层次理论体系为依托，聚焦证券行政检察公益诉讼的受案范围准确划定、提升证券检察公益诉讼调查核实权力刚性、完善证券行政检察公益诉讼诉前程序设置、科学确定证券行政检察公益诉讼证明责任分配等重点改革内容，科学建构证券行政检察公益诉讼具体程序设置，为中国式金融市场治理现代化、法治化发展繁荣贡献检察力量。
