【摘要】《生态环境法典》的审议通过具有里程碑意义，对环境法学研究提出新的要求，需要围绕法典文本展开系统性的解释论研究。环境执法是贯彻落实《生态环境法典》的核心方式之一，相关内容在法典总则编、法律责任和附则编中有着系统性的规定，从各个方面体现“过罚相当”的总体要求，包括六个方面的内容：在行政执法体制上，赋予基层生态环境保护部门独立执法的资格，并明确现场检查、查封扣押、联合执法、跨区域执法的要求；在归责原则和追责期限上，实行过错推定的归责原则，根据行为危害后果实行区分不同的追责期限，包括五年和两年；在从重、从轻、减轻及不予处罚情形上，明确了四种应当从重处罚的具体情形、三种应当从轻或减轻处罚的情形、两种不予处罚的情形；在法条竞合与适用规则上，明确“择一重罚”和“从旧兼从轻”适用规则；在多种法律责任的相互关系上，规定执法中需遵循民事责任的优先受偿，以及行政处罚与刑事处罚相互折抵的要求；在行政执法的专门程序规则上，明确了案件移送、上级监督执法、及时查处等方面的要求。
【关键字】《生态环境法典》；行政执法；过罚相当；体系化
2026年3月，十四届全国人大四次会议审议通过《中华人民共和国生态环境法典（草案）》，为当前及未来中国环境法学研究提供了全新的要求和广阔的空间，即围绕法典文本展开一系列解释论研究，助力生态环境法典的有效贯彻落实。习近平总书记多次强调，必须以最严格的法律制度来保护生态环境。这决定了生态环境法律责任以及行政执法在其中的重要性，是整体法典构造的核心组成部分。环境行政执法在很大程度上决定着法律责任规定乃至《生态环境法典》能够得到有效贯彻落实的重要方面。一直以来，我国环境执法都面临着环境治理现代化的迫切需求，亟待实现从“强制型”到“共治型”的转变。《生态环境法典》对此进行了系统性的规定，体现了相应的立法进步，本文对此予以专门分析，明确法典化背景中我国行政执法规则的体系化构造。
一、《生态环境法典》中的行政执法体制与要求
“过罚相当”是生态环境法典编纂的基本精神之一。行政处罚具有惩罚和教育的双重功能，执法时应加以合理的平衡而不能偏颇任何一方，避免产生畸轻畸重的争议，特别是要避免“小过重罚”“大过轻罚”。这一理念充分体现在《生态环境法典》中的相应内容之中。概言之，在执法机关实施环境行政处罚时，既要贯彻落实教育与处罚相结合的原则，亦要实现环境行政处罚权力配置及体制机制的创新。就环境执法体制而言，根据中办、国办于2016年《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（中办发〔2016〕63 号）的要求，原县级生态环境部门作为上级的派出分局，在法理上不具备独立的行政执法主体资格。环保垂直管理改革目的在于破除地方保护主义对环境执法的影响，具有必要性，但执法主体资格给环境执法实践造成较大困扰和争议，出现了县级环保部门缺乏履职抓手、环境执法权呈现配置错位等问题。为回应此问题并满足环境执法实践需要，《生态环境法典》总则编第53条赋予了设区的市级人民政府生态环境主管部门派出机构独立的执法主体资格。该条规定：“设区的市级人民政府生态环境主管部门设立的派出机构，可以以自己的名义依法实施现场检查、查封、扣押、代履行和行政处罚。”这是我国环境执法体制的重要制度创新。该条所授权的内容包括作出现场检查、查封扣押、代履行和行政处罚在内多项具体行政行为的权力，有效解决了基层环境执法中存在的权责不明问题。需要注意的是，这条规定并非强制规定，而是授予派出机构独立执法的资格，解决特定地方的突出问题。在执法力量较为薄弱、独立执法不成熟的地区，设区的市级人民政府生态环境主管部门也能直接行使相应的行政权力。
总则编第53条通过将执法权限直接授予基层单位，减少了执法环节，提高了执法效率，同时也强化了派出机构的责任担当。值得注意的是，派出机构以自己名义执法，意味着其独立承担相应的法律后果，这既是对其执法能力的信任，也是对其执法规范的约束，有助于推动环境执法工作进一步规范化、专业化发展。在第53条的授权基础上，总则编其他条款对环境执法主体的权限和方式进行了明确，是对环境行政执法体制的补充和强化。具体内容包括如下几个方面。
1. 现场检查
现场检查权是行政机关进行日常监管活动，实现行政目的的一项具有基础性、普遍性的权力，是环境执法工作的基础。总则编第51条规定：“负有生态环境保护监督管理职责的部门有权依法对污染环境、破坏生态等的企业事业单位和其他生产经营者以及生态环境服务机构进行现场检查。被检查者应当如实反映情况，提供必要的资料。实施现场检查的部门及其工作人员应当为被检查者保守商业秘密、个人隐私和个人信息。” 该条授予生态环境监督管理部门进行现场检查的法定权限，明确了检查双方的权利义务关系。
在现场检查主体方面，“生态环境主管部门和其他负有生态环境保护监督管理职责的部门”是行使现场检查权的主体。现场检查对象包括三类污染环境、破坏生态等的主体：一是企业事业单位；二是其他生产经营者；三是生态环境服务机构。与之相对应，被检查者承担着如实反映情况和提供必要资料的义务。在赋予执法权力的同时也设置了相应的权力约束机制。实施现场检查的部门及其工作人员负有保守商业秘密、个人隐私和个人信息的法定义务。这既体现了对市场主体合法权益的保护，也符合依法行政的基本要求，有助于在强化环境监管与保障合法权益之间寻求合理平衡，提升环境执法的公信力和规范性。
2. 查封扣押
法律授予生态环境监督管理部门在特定情形下采取强制措施的权力，这是确保环境执法有效性的重要保障。总则编第52条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定，造成或者可能造成严重污染环境、破坏生态等后果，或者有关证据可能灭失或者被隐匿的，负有生态环境保护监督管理职责的部门可以依法查封、扣押有关场所、船舶、设施、设备、工具、物品。” 具体而言，有权采取查封扣押措施的主体包括两类：一是生态环境主管部门；二是其他负有生态环境保护监督管理职责的部门。进行查封扣押的前提条件主要包括两种情形：一是企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定，造成或者可能造成严重污染环境、破坏生态等后果；二是有关证据可能灭失或者被隐匿。上述主体可以查封扣押的范围包括“有关场所、船舶、设施、设备、工具、物品”。这条规定体现了环境执法的及时性和预防性原则。查封、扣押作为行政强制措施，其目的在于阻止环境损害的继续扩大，防止证据流失，为后续调查取证和责任追究创造必要条件。与一般行政检查相比，这些措施具有更强的强制性和即时性，适用于案情紧急、危害重大的环境违法案件。
3. 联合执法、跨区域执法
环境执法是环境法律实施中最重要的部分，而联合执法则是确保环境执法效能的关键举措，旨在突破传统行政区划和部门职责的限制，构建更加高效的法律实施体系。总则编第50条规定：“ 国务院负有生态环境保护监督管理职责的部门以及重点区域、流域、海域有关省、自治区、直辖市人民政府可以组织有关部门开展联合执法，跨行政区域、流域、海域执法，交叉执法。”根据本条，联合执法的主体范围十分广泛，既包括国务院生态环境主管部门和其他相关部门，也包括重点区域、流域、海域所在省、自治区、直辖市人民政府。这些主体可以组织有关部门开展三种创新型执法形式：联合执法旨在整合各部门执法力量，解决单一部门执法权限不足的问题；跨区域执法针对流域、海域等自然地理单元，克服行政区划分割带来的监管障碍；交叉执法通过异地调配执法力量，有效防范地方保护主义对执法工作的干扰。联合执法直面生态环境的系统性与流动性特征，通过建立区域协作、部门联动的执法机制，有力提升了环境监管的整体效能。特别是在长江、黄河等重点流域，以及京津冀、长三角等重点区域，这种协同执法模式能够实现信息共享、标准统一和行动同步，对遏制跨区域环境污染和生态破坏行为具有重要作用。
二、环境行政执法中的归责原则与追责期限
（一）生态环境行政责任归责原则
在归责原则方面，《生态环境法典》第五编“法律责任和附则”（以下简称“法律责任编”）第1053条明确区分了行政责任与民事责任的不同要求。对于行政责任，采用的是“过错推定”原则，即该条第1款规定的：“实施污染环境、破坏生态等违法行为的，除有证据足以证明其没有过错外，应当承担行政责任。”这和《行政处罚法》的规定相一致。即原则上推定违法行为人有过错，但允许行为人举证推翻该推定以豁免责任。
第1053条第1款关于生态环境行政责任的归责原则的规定，包括以下几个方面的内容。
一是行政处罚原则上实行过错推定。当事人有违法行为的，行政机关可以推定当事人有主观上的过错，没有必须主动查证当事人是否有主观过错的硬性规定。这意味着在生态环境行政执法中，只要行政机关掌握了充分证据，证明当事人实施了“污染环境、破坏生态”的客观违法行为（如超标排放、未批先建等），法律就自动推定当事人在主观上存在过错（即故意或过失）。这一原则的直接后果是，行政机关的举证责任得到了极大简化。释义中提到，行政机关“没有必须主动查证当事人是否有主观过错的硬性规定”。换言之，执法机关（如生态环境部门）的职责重点在于证明“违法事实”的客观存在，而不需要额外承担去调查和证明当事人“为什么”会违法，或者其内部管理是否存在疏忽等主观状态的责任。这种推定大大降低了行政执法的门槛和成本，强化了法律的威慑力，体现了对生态环境保护的严格立场。
二是当事人可以举证证明自己没有主观过错。也就是说，当事人可以收集证据来证明自己没有主观过错。这实质上是一种“举证责任倒置”。虽然法律推定当事人有过错，但这种推定并非不可推翻。值得强调的是这一举证的证明标准——“足以证明”。这是一个非常严格的标准。当事人不能仅仅口头辩称自己“不知道”、“是意外”或“已尽力”，而必须提供客观、充分、具有说服力的证据（例如，证明污染是由于完全无法预见和抗拒的自然灾害所致，或是由第三方实施的、已采取所有合理防范措施仍无法避免的破坏行为等）。如果当事人“无法提出没有主观过错的证据”，或者其提出的证据（如不完整的运维记录、不合规的应急预案等）“不足以证明”其已尽到了全部合理的注意义务，那么其“没有主观过错的主张就不能成立”。在这种情况下，法定的“过错推定”将自动成立，当事人必须承担相应的行政责任。
三是主观过错既包括故意，也包括过失。即只要当事人作出违法行为有过失的，就构成主观过错，不能适用因“没有主观过错”而不予处罚的规定。这一点在过错推定的归责原则下尤为重要。当污染环境、破坏生态的违法行为客观发生时，行政机关可以根据这一客观事实推定当事人存在主观过错，而不需要主动查证。此时，当事人所承担的举证责任不仅是要证明自己没有“故意”（即不是明知故犯、积极追求或放任危害结果发生），更要“足以证明”自己连“过失”也没有。在生态环境行政执法实践中，“过失”通常表现为行为人未能尽到与其专业能力、生产规模或所从事活动相适应的合理注意义务。例如，未能按规定维护治污设施、因疏忽大意导致操作不符合规程、对行业内普遍可预见的风险未采取必要的防范措施等，这些行为虽然可能并非出于故意，但均属于过失的范畴。因此，即便行为人声称自己“不知道”、“不小心”或“非本意”，只要其未能履行应尽的管理和注意义务，导致了生态环境违法行为的发生，就形成了行政法律责任意义上的主观过错。
（二）生态环境行政责任追责期限
法律责任编第1054条第1款规定：“造成环境污染、生态破坏等危害后果的违法行为在五年内被发现的，应当依法给予行政处罚；其他违法行为在二年内被发现的，应当依法给予行政处罚。上述期限自违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”该条明确了生态环境行政责任的追责期限，是在《行政处罚法》第36条规定基础上的进一步细化。
一般而言，追责期限指的是行政机关追究当事人行政责任的最长期限，一旦超过这个期限，即使违法行为在事后被发现，行政机关也不再给予行政处罚。前述规定体现了行政处罚教育、预防与惩戒相结合的多重功能。其必要性在于，行政处罚本身并非目的，而是维护管理秩序的手段。如果一项违法行为在法定追责期限内都未被发现，一方面在很大程度上说明该违法行为的社会危害性较小、影响面较小，法律关系也已趋于稳定，此时再进行“翻旧账”式的处罚，其教育意义和必要性已经大为降低，没有必要再予以惩戒。具体理解法律责任编中生态环境行政责任的追责期限规定，需要根据违法行为的性质和后果，从如下两个层面展开。
1. 造成危害后果违法行为的追责期限
第1054条第1款“造成环境污染、生态破坏等危害后果的违法行为在五年内被发现的，应当依法给予行政处罚”的规定，这是针对严重违法行为的特殊规定，体现了“加大重点领域处罚力度”的立法精神。生态环境保护领域被视为《行政处罚法》第36条之中“涉及公民生命健康安全”的特殊领域。适用五年的前提是违法行为“造成……危害后果的”。这意味着，并非所有生态环境违法行为都自动适用五年期限，而是必须那些已经对生态环境造成了实际污染或生态破坏后果的行为，才适用这一延长的、更严厉的追责期限。
2. 其他违法行为的追责期限
第1054条第1款“其他违法行为在二年内被发现的，应当依法给予行政处罚”的规定，这来自于《行政处罚法》第36条确立的行政处罚的一般期限。在生态环境领域，二年追责期限主要适用于未造成前述“环境污染、生态破坏等危害后果”的违法行为。这通常包括程序性的违法行为、或违法情节显著轻微且未产生实际损害的行为。对于这类社会危害性相对较小的行为，追责期限有所区别。如果其在两年内未被发现，法律则倾向于保护法律关系的稳定性，不再予以追究。
前述两类违法行为追责期限的起算点分为一般起算点和特殊起算点。一般起算点指“上述期限自违法行为发生之日起计算”。这适用于大多数一次性完成的违法行为，例如某企业在特定某一日发生了单次偷排行为，期限即从该日开始计算。特殊起算点指第1款中后续规定“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”这一点在环境执法中尤为关键，因为生态环境违法行为往往不是瞬时完成的，而是具有连续性、复合性、隐蔽性。连续状态指的是违法行为人基于同一个违法故意，实施了数个同一种类的违法行为，且行为之间有一定间隔。例如，企业违法建设某排污项目，从动工到建成历时数月。这个建设行为本身就是一个“继续状态”的违法行为。追责期限不应从动工之日（行为开始之日）起算，而应当根据到该项目建设完成时（行为终了之日）开始计算。这一起算点的认定规则，目前在于防止违法行为人通过长期、连续或继续的违法行为来规避环境行政处罚。
三、环境行政执法中的从重、从轻、减轻及不予处罚情形
法律责任编第1056条分为两款，对生态环境行政处罚的从重、从轻、减轻以及不予处罚情形进行了专门规定，充分体现了法律责任内容的体系性、综合性特点，是立法机关运用平移、择取、归并、提炼等多种编纂方式的突出成果。该条第1款规定：“实施污染环境、破坏生态等违法行为，有恶意损害生态环境、拒不改正违法行为、造成严重危害后果、多次实施违法行为被处罚等法定情形的，依法从重处罚。”第2 款规定：“实施污染环境、破坏生态等违法行为，有主动消除或者减轻危害后果、有效采取生态环境修复措施、及时缴纳赔偿金等法定情形的，依法从轻或者减轻处罚。违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予处罚；初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予处罚。”根据该条规定，为做到“宽严相济”，确保行政处罚既有力度又有温度，需要明确不同情形来实现生态环境行政责任，主要分为从重处罚、从轻或减轻处罚、不予处罚三个层次。
1. 从重处罚的情形
第1056条第1款规定了应当依法从重处罚的法定情形。这是“过罚相当”原则在环境执法领域中“严”的体现，是实现有效威慑和教育功能的必要手段。此规定针对的是那些主观恶性极大、社会危害极其严重、或屡教不改的生态环境违法行为，这些行为代表了对生态文明建设和行政管理秩序的最严重挑衅，具有主观故意，因此必须予以更有力度的法律回应。包括四种应当从重处罚的具体情形。
其一，“恶意损害生态环境”。此项规定主要强调的是当事人的主观状态，这是可责难性中最为严重的形态。它明确了行为人并非出于一般的过失（过失）或疏忽大意（疏忽），而是明知其行为将对生态环境造成损害，却仍然积极追求或放任这种危害结果发生。这包括但不限于为了片面追求经济利益而故意关闭、闲置、拆除或篡改污染防治设施，使其不正常运行；或故意将高浓度、剧毒的污染物偷排、暗管排放至饮用水源地、自然保护区等法律明令禁止的区域。这种行为直接背离了环境保护的法治目标，具有极大的主观恶性，必须从重处罚。
其二，“拒不改正违法行为”。此项规定强调的是当事人在违法行为被发现后，对行政管理秩序和法律权威的公然对抗态度。即在行政机关已经指出其违法行为，并依法责令其改正（例如限期整改、停止违法排污等）之后，当事人无正当理由拒绝履行改正义务。这种“拒不改正”可以表现为消极不作为（如在限期届满后未采取任何措施），也可以表现为积极对抗（如继续违法排污、阻碍执法人员检查、或在被查处后迅速转移设备、隐匿证据）。这不仅是对原违法状态的延续，更是对行政机关纠正违法行为指令的公然漠视，构成了新的违法情节，其主观恶性同样较为严重。
其三，“造成严重危害后果”。此项规定主要衡量的是违法行为所产生的客观危害程度和社会影响范围。这不仅包括本已列举的（如导致大面积植被毁坏、饮用水源地严重污染、珍稀物种死亡或栖息地破坏等），还包括那些导致了不可逆转的生态功能损害（如湿地功能丧失、土地永久性污染）、对广大人民群众的生产生活造成重大经济损失（如大片农田绝收、水产养殖大面积死亡），乃至因污染事件引发社会恐慌或群体性事件等。只要违法行为造成的客观后果达到了“严重”的级别，对公共利益和生态安全构成了严重威胁，即应从重处罚。
其四，“多次实施违法行为被处罚”。此项规定强调的是行为人的“屡教不改”特性和由此反映出的人身危险性。需要注意的是，此处强调的是“被处罚”后的“多次实施”，即当事人并非初犯或偶犯，而是已经完整地经历过行政处罚程序（如调查、告知、听证、处罚决定等），本应吸取教训、纠正错误，但其守法意识依旧淡薄，仍然“屡屡再犯”。这与单一违法行为的“连续状态”不同，它表明常规的处罚额度或种类已难以起到教育和威慑作用，必须升级处罚力度，才能遏制其违法惯性。
根据本款规定，当事人的行为“符合上述法定情形之一的”，行政机关“应当”依法从重处罚。这里的“应当”是一个强制性规范，只要行政机关查证属实，认定当事人的行为构成了上述四种情形中的任何一种，就负有法定的义务，必须在法定的处罚种类和幅度内，作出较重的行政处罚（例如，在罚款幅度内选择较高的数额，或者并处法律规定的其他处罚种类如责令停产停业等）。这是实现“过罚相当”要求的必然要求。
2. 从轻减轻处罚的情形
第1056条第2款中对从轻或者减轻处罚的法定情形进行了规定，将环境行政处罚的重点从单纯的惩戒转向解决问题和恢复秩序。这是“过罚相当”原则中“宽”的体现，其立法目的不仅在于实现个案的公平正义，更在于通过法律的“温度”和正向激励，引导和鼓励当事人主动纠错、积极弥补其违法行为所造成的损害。
需要明确“从轻”与“减轻”在法律适用上的相互区别。从轻处罚指行政机关在法定的处罚种类和处罚幅度内，作出相对宽和的处理。这包括两种情况：一是在多种法定处罚种类中选择较轻的种类（如法律规定“可处警告或罚款”，执法机关选择了警告）；二是在法定的处罚幅度内选择较低的数额进行处罚（例如，法定罚款幅度为10-20万元，行政机关基于从轻情节，决定处以10万元罚款）。减轻处罚则指行政机关在法定的处罚种类和处罚幅度最低限以下，对违法行为人实施行政处罚。这是一种突破法定处罚额度下限的裁量（例如，法定罚款幅度为10-20万元，行政机关基于重大的减轻情节，决定处以5万元罚款）。由于减轻处罚突破了法律的一般性规定，因此其适用条件更为严格，行政机关在作出减轻处罚决定时必须有充分的事实和法律依据，并应当慎重作出。第1056条第2款结合生态环境领域的特点，列举了三种应当从轻或减轻处罚的情形。
第一种是“主动消除或者减轻危害后果”。这是从轻、减轻处罚的概括性要求。此项规定的核心在于“主动”二字。这反映了当事人认错改过的主观心理状态，即当事人在行政机关采取强制措施之前，或至少在被发现后立即、自愿地采取行动，而不是在执法压力下被动应付。这种“主动性”客观上阻止了危害的扩大，减少了社会危害性，节约了行政执法成本，对恢复正常、有序的行政管理秩序起到了至关重要的积极作用。
第二种是“有效采取生态环境修复措施”。这是上述“主动消除”原则在生态环境领域具体的表现。其重点在于“有效”，即当事人采取的措施必须是科学、合理且真正能够实现修复效果的，而非“表面整改”或“象征性修复”。例如，在发生污染事件后，当事人不等不靠，主动采取措施如清理污染物、投放中和剂、进行土壤淋洗、开展生态补种或增殖放流等。这些“有效”的修复行为直接弥补了生态环境的损害，符合法律责任编的整体精神。
第三种是“及时缴纳赔偿金”。这同样是当事人主动弥补损害的具体表现，侧重于经济层面的补救。其重点在于“及时”，即当事人在行政机关作出处罚决定前，或在民事主体提出索赔后，无需通过漫长的司法或强制执行程序，便主动、足额地承担了因其违法行为造成的民事损害赔偿责任（无论是对受害个人的赔偿，还是对生态环境损害修复基金的缴纳）。这种行为表明其愿意为自己的行为“买单”，积极履行社会责任，有效化解社会矛盾。
当事人有上述情形的，行政机关“应当”依法予以从轻或者减轻处罚。只要当事人能够提供充分证据证明其确实存在上述法定情节之一，行政机关就必须在裁量时予以体现（或从轻、或减轻），而不能忽视或拒绝适用。这确保了法律的公平性和可预期性，最大限度地激励违法行为人从“对抗者”转变为“合作者”。
3. 不予处罚的情形
生态环境领域“免于处罚”规则意图在于：在行政处罚普遍适用客观归责原则的背景下，为非故意或过失违法行为的免责留存了空间。法律责任编第1056条第2款专门规定了两种不予行政处罚的情形。行政处罚的目的在于纠正违法、维护秩序而不是一味处以惩罚。对于那些违法性较弱、及时改正且未造成实质危害的行为，如果一律予以处罚，则违背了“过罚相当”的要求，也不利于激发当事人的守法自觉性。本条明确区分了两种“不罚”的情形：一是强制性不罚（应当不予处罚）；二是裁量性不罚（可以不予处罚）。
（1）应当不予处罚的情形。根据该条第2款中“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予处罚”的规定，明确了如下应当不予处罚的法定情形。
其一，违法行为轻微，这是对行为性质的判断。它指的是违法行为本身的情节、手段、社会危害性等在客观上非常轻微。在生态环境领域，这通常指一些非关键性的程序瑕疵（如未按期报送某项常规数据报表）、或极其轻微的违规（如标识标签的微小不规范），其违法性本身就很弱。
其二，及时改正，这是对行为态度的判断。它要求当事人在违法行为被发现后（或自行发现后），立即、主动地采取了纠正措施，使合法的行政管理秩序得以恢复。这种“及时性”是判断其主观上是否具有纠错意愿的关键。
其三，没有造成危害后果，这是对行为结果的判断。这是适用本条最严格的条件之一。在生态环境领域，这要求违法行为未造成任何实际的环境污染、生态破坏或公众健康损害。例如，某项程序违规但未导致任何污染物排放；或某行为虽有排放可能，但因及时改正，在造成任何实际损害之前即被终止。
这三个条件必须同时满足、缺一不可。其内在逻辑是：当事人的违法行为性质轻微，主观上立即纠正，客观上未产生任何危害，此时其行为对法秩序的破坏已降至最低，行政处罚的教育、惩戒和预防功能均已无实施的必要。
（2）可以不予处罚的情形。根据该条第2款中“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予处罚”的规定，明确了可以不予处罚的法定情形，是“首违不罚”制度在生态环境领域的具体体现。其主要目的在于优化营商环境，对那些并非恶意、本性守法的行政相对人给予一定的容错空间，通过教育和引导代替处罚。与前述第一种情形不同，此时规定是行政机关“可以”不予处罚，这赋予了行政机关相应裁量权，适用时需要把握以下三个方面。
其一，初次违法。这是对当事人“身份”的判断。它要求当事人是第一次实施该违法行为。“初次”的认定通常有范围限定，即“在一定期限内”（如两年内）、“同一领域或者同一领域中同一种类违法行为范围内”。这需要行政机关通过执法记录进行核查，确认当事人此前没有同类违法记录。
其二，危害后果轻微。这是裁量性不罚与前述强制性不罚的关键区别。前面要求“没有造成危害后果”，而此时则允许“危害后果轻微”。这表明，当事人的违法行为已经造成了客观的、实际的损害（例如，发生了少量的污染物泄漏或短暂的超标排放），但这种损害的程度是轻微的、局部的、可控的，并未引发严重的生态环境问题。如果违法行为本身轻微且没有后果，则应直接适用前一条“应当不予处罚”的规定。
其三，及时改正。这是对行为人纠错态度的再次强调。在此情形下，“及时改正”不仅包括停止违法行为，更重要的是包含了主动采取措施消除或减轻那部分“轻微危害后果”。例如，在发生轻微泄漏后，当事人立即采取了围堵、吸收、清理等措施，阻止了危害的扩大。这种积极的补救行为是行政机关决定是否给予免罚宽容的重要依据。
须注意的是，本条表述为“可以不予处罚”，意味着即使当事人同时满足了“初次”、“后果轻微”和“及时改正”三个条件，行政机关也并非必须免予处罚，而是需要进行综合判断。行政机关在行使此裁量权时，需要综合判断案件的全部情况，例如：该违法行为是否发生在生态环境敏感区域？当事人“改正”的态度是积极主动还是消极应付？该行为的社会影响如何？等等。这提出了环境执法人员在面对复杂情况时保持执法平衡的要求，既能为真心悔改的初犯者提供“容错”空间，也能对那些虽然符合形式要件、但情节恶劣或发生在重点监管领域的违法行为保持必要的法律威慑。对于决定不予处罚的，行政机关仍应当对当事人进行批评教育，督促其能够做到严格守法。
四、环境行政执法中的法条竞合与适用规则
本部分主要涉及在追究生态环境行政法律责任过程中，当一个行为触犯多个法律规范时如何处罚，即法条竞合问题，以及法律在时间上如何适用的基本规则，并明确本法与国家其他基本法律的关系。
法律责任编第1055条规定：“同一个违法行为违反多个生态环境法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”这条规定是“一事不二罚”原则在法条竞合情况下的具体应用。其基础来源于《行政处罚法》第29条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。在环境执法实践中，“同一个违法行为”概念的认定至关重要。一般认为，该概念指的是当事人的一个行为，虽然可能同时违反了多个法律规范，但仍被视为一个整体的违法行为。法律责任编第1055条为这种情况给出了明确的适用规则：按照罚款数额高的规定处罚。在理解“罚款数额高”的具体含义时，这里所比较的，是法律规范中规定的法定罚款限额，尤其是罚款的上限，而不是行政机关在个案中最终实际裁量的具体数额。例如，如果同一个违法行为同时违反了两个规定，一个规定的罚款幅度是“1万元以上10万元以下”，另一个是“5000元以上5万元以下”，行政机关应当选择适用那个罚款上限更高的规定，即“1万元以上10万元以下”的法律规定。在确定适用了这个罚则之后，行政机关还必须综合考虑违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等因素，在选定的“1万元以上10万元以下”的法定幅度内，作出最终的罚款裁量。
法律责任编第1057条规定：“实施行政处罚，适用违法行为发生时的生态环境法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，生态环境法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。”此条款确立了环境行政处罚领域的“从旧兼从轻”适用规则，这与《行政处罚法》第37条的保持一致。这一规则首先确立了“从旧”为原则。该条的前半句“适用违法行为发生时的……规定”，体现了“法不溯及既往”的基本法理，即行政机关追究责任时，原则上应以当事人行为发生时所应遵守的法律为依据。同时，该条的“但是”部分规定了“从轻”为例外。这是对“从旧”原则的突破。适用这一例外规则，必须同时满足三个条件：一是在作出行政处罚决定时，旧法已经被修改或者废止；二是新法已经生效；三是新法对当事人更为有利，即“处罚较轻或者不认为是违法的”。
五、环境行政执法中多种法律责任的相互关系
本部分内容基于法律责任编第1058条，主要解决当同一环境违法行为同时触犯多种法律责任时的承担顺序，以及行政处罚与刑事处罚之间的折抵关系，需要在环境行政执法中加以合理运用。这是法律责任编在编纂过程中的一个重点内容，均体现在草案一审稿、二审稿、三审稿等内容之中。第1058条第1款首先规定了责任复合的处理原则，即因污染环境、破坏生态等行为应当承担民事责任、行政责任、刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任。该条款确立了“民事责任优先”原则。法条明确规定：“财产不足以支付的，优先承担民事责任。”这意味着，当违法者的财产不足以同时支付民事赔偿、行政罚款和刑事罚金时，为了优先保障受害人的合法权益，必须优先履行民事赔偿义务。这需要在生态环境行政法中加以贯彻落实。
第1058条第2款前段规定：“污染环境、破坏生态等违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经实施行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。”这一规定沿用了《行政处罚法》第35条及其释义的核心精神，解决了行政拘留与刑事刑罚中“人身自由罚”的衔接问题。在实践中，对同一个违法行为，人民法院判处刑罚时，行政机关可能已经给予了当事人行政拘留。为了避免对当事人人身自由的重复剥夺，必须进行折抵。根据相关法律解释，折抵的具体计算标准依据《刑法》第44条和第47条的规定执行：拘役和有期徒刑的刑期均从判决执行之日起计算，判决执行以前先行羁押的，羁押一日折抵刑期一日。据此，在环境行政执法中，行政机关已经实施的行政拘留，应当按照“一日折抵一日”的原则，折抵相应的拘役或有期徒刑刑期。
第1058条第二款后段规定：“已经实施行政罚款的，应当依法折抵相应刑事罚金。”这是关于“财产罚”折抵的规定，同样基于《行政处罚法》第35条的立法逻辑。当违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，如果行政机关对同一个违法行为已经给予了当事人罚款，那么这部分罚款应当折抵相应数额的罚金。这是为了贯彻“一事不二罚”的精神，避免对当事人的同一行为进行双重经济惩罚，需要在执法中加以避免。
需要特别注意的是，第1058条参照《行政处罚法》第35条关于“折抵”的规定时，进行了一定程度的整合与精简。现行《行政处罚法》第35条第二款中还包含一项规则：“行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款。”即确立了刑事罚金判决后的“行政罚款禁止”规则，保证司法判断的终局性。虽然法律责任编第1058条主要表述了“已实施罚款”的折抵路径，未在法条文字中显性保留“尚未给予……不再给予”的表述，但根据法理及相关法律适用的兜底条款，这一“刑事优先、行政让位”的原则在实践中仍应遵循，即一旦进入刑事审判并判处罚金，行政机关原则上不应再追加行政罚款。从立法过程的角度分析，本规定的创新之处在于，它将《民法典》中的“民事责任优先”原则与《行政处罚法》中的“刑行折抵”原则合并在同一条款中，构建了一个完整的环境法律责任承担与清偿顺位体系，体现了生态环境法典编纂的体系性特征，为环境执法中处理相应问题提供了充分的法律依据。
六、环境行政执法中的专门程序规则
构建科学严谨的法律责任体系，是生态环境法典发挥治理效能的核心要素。除了前述环境行政执法的实体性规则之外，法律责任编还规定了如下环境行政执法中的专门程序规则，形成更为全面的规范体系。
（一）案件移送的专门规则
本部分内容基于第1083条，其规定了生态环境案件在不同行政机关之间，以及从行政、司法机关向刑事侦查机关移送的法律规则。这一制度的核心在于解决执法中管辖权冲突与法律责任的衔接问题。
第1083条第1款规定：“相关部门在受理举报、监督检查或者在查处案件等工作中，发现违法线索或者案件属于负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构职责的，应当及时移送。”
这一规定基于“职权法定”与“职能管辖”的行政法基本原则。在生态环境领域，监管权力依法配置给不同的行政主管部门（如生态环境、自然资源、水利、农业农村等）。行政机关只能在其法定职权范围内行使权力，对于不属于本部门管辖的案件，既无权处理，也不能置之不理。本条款确立了行政机关在发现管辖权瑕疵时的法定移送义务。第一，移送的前提是“不属于本部门职责”。行政机关在履行职务（如日常检查、受理举报）过程中，一旦发现违法线索属于其他负有生态环境监管职责的部门管辖，即表明本机关对该案件缺乏事务管辖权。第二，移送的性质是强制性义务。法条使用了“应当”一词，排除了行政机关的自由裁量权。这要求行政机关必须启动移送程序，防止因部门职能交叉导致的推诿塞责或监管真空。第三，移送的时限要求是“及时”。这是为了符合行政效率原则，防止因移送延误导致违法行为持续、危害后果扩大或证据灭失。通过及时的案件流转，确保违法行为最终由具有法定管辖权的机关进行处理，保障行政行为的合法性。
第1083条第2款规定：“负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构，以及人民法院、人民检察院在依法查处生态环境违法行为或者办理相关案件过程中，发现存在涉嫌犯罪行为的，应当移送具有侦查、调查职权的机关。”
这一规定旨在落实“行政执法与刑事司法衔接”机制，并严守“禁止以罚代刑”的法律红线。首先，明确了移送的证明标准为“涉嫌犯罪”。依据《行政处罚法》及相关规定，行政机关在查处违法行为时，如果发现违法事实在情节、后果、主观恶性等方面达到了刑法规定的追诉标准，即构成“涉嫌犯罪”。此时，行政调查权应当让位于刑事侦查权，行政机关不再具有对该犯罪行为进行终局性处理的权力，必须将案件移送给公安机关等具有侦查职权的机关。其次，确立了司法机关在非刑事诉讼中的移送义务。本条款将移送主体从传统的行政机关扩展至“人民法院、人民检察院”。从法理上讲，这是对公权力机关全面追究法律责任的要求。法院在审理环境民事侵权、环境行政诉讼案件，或检察院在办理公益诉讼案件过程中，虽然其基础程序是非刑事的，但一旦发现涉嫌犯罪的线索，基于国家法律监督和维护法治统一的职责，同样负有向侦查机关移送的法定义务。这确保了环境违法行为在民事、行政责任之外，其潜在的刑事责任也能进入刑事诉讼程序接受评价。
（二）上级监督执法的专门规则
本部分内容依据法律责任编第1084条及第1072条第二款，立足于生态环境管理体制中的层级监督制度。这一制度旨在通过上级行政机关的监督权，纠正下级机关的违法行为或行政不作为，并明确了相关责任人员的处分移送机制。
第1084条确立了行政系统内部的层级监督原则。在行政法理上，上级人民政府及其主管部门对下级人民政府及其有关部门拥有领导和监督的权力，这是行政一体化原则的体现。该条款规定，上级人民政府及其生态环境主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门、机构生态环境保护工作的监督。这种监督是全方位的，既包括对抽象行政行为（如制定政策文件）的监督，也包括对具体行政行为（如行政许可、行政处罚）合法性与适当性的审查。
在监督过程中，针对发现的违法工作人员的处理，该条款规定了明确的“移送机制”。当上级机关发现下级有关工作人员有违法行为，且依法应当给予处分时，由于涉及公务员管理权限的分工，上级生态环境主管部门往往不直接具有对下级人员的人事任免权或监察处置权。因此，法条规定应当将案件线索“移送其任免机关、单位或者监察机关依法处理”。这一规定理顺了“事权监督”与“人事管理”的关系，确保违法行使职权或怠于履行职责的公职人员，能够由具有法定管辖权的任免机关或监察机关依据《公职人员政务处分法》或《监察法》等法律法规给予相应的政务处分，从而实现权责统一。
第1072条第2款针对实践中常见的“行政不作为”或“执法缺位”问题，赋予了上级机关直接实施行政处罚的特别权力。该条规定：“依法应当作出行政处罚而未作出的，上级人民政府负有生态环境保护监督管理职责的部门可以直接作出行政处罚的决定。”
这一规定是对生态环境保护属地管辖原则的重要补充和矫正。通常情况下，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。然而，在环境执法实践中，有时会出现地方保护主义干扰执法，或者下级监管部门因怠政、由于各种原因不敢罚、不愿罚的情况，导致本应受到法律制裁的环境违法行为长期得不到处理。针对这种“应当作出而未作出”的行政不作为状态，本条款打破了常规的管辖权限制，授予上级主管部门“提级管辖”或“代为处罚”的权力。这不仅是上级机关行使层级监督权的一种强力手段，更是为了确保国家环境法律法规在地方得到无差别的执行，防止因基层监管失灵而导致环境公共利益受损。上级机关的直接介入，既是对违法企业的有力惩戒，也是对下级机关怠于履职行为的纠正。
（三）及时查处的专门规则
法律责任编第1072条第1款规定了生态环境监管部门查处违法案件之法定义务，规定：“负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构应当按照职责分工及时查处生态环境违法案件，依法追究法律责任。”这一条款确立了生态环境主管部门在发现违法情形后必须履行的积极作为义务。从行政法理上看，该规定将行政机关的查处权力固化为法定职责，意味着面对环境违法行为，行政机关不具有选择性执法的裁量空间，而必须依职权主动启动调查程序。其中的“及时”二字具有重要的法律约束力，它要求行政机关在发现违法线索后的合理期限内迅速采取行动。这是由环境违法行为的特殊性所决定的，环境污染往往具有瞬时性、流动性和不可逆性，证据极易灭失。如果行政执法存在拖延，不仅会导致违法事实认定困难，更可能致使环境损害后果持续扩大，因此，迟延履行职责即构成行政不作为，需承担相应的法律责任。
该条规定强调“按照职责分工”依法追责，其立法目的在于从法律层面破解当前生态环境保护工作中存在的体制性障碍。由于我国环保执法体制长期实行“条块结合，以块为主”的管理模式，地方环保部门的人事任命权与财政预算权主要归属于地方政府。在执法实践中，受限于部分地区片面追求经济增长指标的政绩观，以及招商引资等外部因素的压力，基层环保执法部门往往面临较大的行政干预，导致执法独立性受损，容易出现“不敢执法”、“执法不到位”甚至对严重污染行为视而不见的现象。这种地方保护主义导致的执法软弱，是2016年进行环保垂直管理改革的主要原因，即由中央和省级环保部门上收了地方的部分环境监管权。目前全国已基本完成环保垂直管理改革，需要进一步深化巩固。法律责任编第1072条通过法定方式重申负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构的查处义务，旨在强化执法刚性，明确相关部门、机构在各自管辖范围内负有不可推卸的独立查处责任，必须严格恪守法定职责，排除行政干预，杜绝因部门利益或地方利益而产生的推诿塞责，确保生态环境法律法规的统一实施。
【作者简介】
陈海嵩，武汉大学环境法研究所教授、博士生导师。
