内容提要：《生态环境法典(草案)》的公开意味着环境法体系化迈入新的历史阶段，需要围绕立法机关文本进行针对性研讨。草案总则编确立了生态环境监督管理体制的总体框架和基本要求，具有权威性、代表性，对各分则相关规定构成统摄。具体包括四个方面的内容：一是第17条规定的基础性生态环境监督管理体制，通过创新性立法技术确立了适用于法典所有同类条文的“在其职责范围内”限制性定语，构建了统一监管框架下的功能分层(包括生态环境主管部门、自然资源主管部门、其他有关部门），形成多部门共同参与的生态环境保护格局。二是第18条规定的生态环境保护责任清单制度，进一步明晰所有部门的生态环境保护监督管理职责并强化问责。三是第20条规定的部门协调联动机制，实现了从专项协调到全域协调的升级,契合生态环境保护的系统整体特质。四是第21条规定的跨区域联合保护协调机制，在沿袭《环境保护法》规定基础上有所创新，实现跨行政区域的生态环境的整体性保护。
引 言
党的二十届三中全会作出“编纂生态环境法典”的重大法治建设部署。2025年4月27—30日,全国人大常委会首次审议《生态环境法典(草案)》(以下简称《草案》)并公开征求意见。这代表着环境法体系化、法典化迈入新的历史阶段,需要围绕立法机关文本进行深入的阐释和分析。监督管理体制无疑是生态环境法典中的一个核心议题,在某种意义上构成了理解法典规范体系的逻辑主线。笔者曾经撰文分析基于现代环境治理要求的生态环境监管体制及其法典化的基本路径,明确“谁来管、管什么、怎么管”的问题。在本次公布的《草案》中,对监督管理体制的规定主要集中在总则编第二章“监督管理”之中,确立了法典化时代我国生态环境监督管理体制的总体框架和基本要求。本次公开的《草案》文本并非初次形成,而是经全国人大常委会党组审议,后发往中央国家机关、各省(区、市)人大常委会、学术研究机构及全国人大各专门委员会、常委会工作机构进行内部征求意见,并凝聚了广泛的共识。可以认为,《草案》中关于生态环境监督管理体制的规定获得了相关国家机关的认可,具有权威性和代表性,已经比较成熟,符合我国生态文明建设和国家治理的实践。本文以《草案》文本为依据,结合笔者参与法典编纂工作的体会与认识,对生态环境监督管理体制进行针对性的分析。
一、《草案》中的基础性监督管理体制
(一)确立基础性监督管理体制的出发点与基本考虑
基础性监督管理体制,是贯穿整部立法始终的授权性条款及其组成的整体框架,是生态环境法典得以“落地”的基础性组织保障。立足于适度法典化的基本定位,生态环境法典总则编的核心不是抽象概念,而是管理体制和基本原则等内容。法典编纂“不是制定全新的法律,而是对现行的法律规范进行科学化整理和修改完善”。立足于这一出发点,法典中的基础性生态环境监督管理体制,要以《环境保护法》等已有规定为基础,结合生态文明体制改革的最新发展与创新成果,规定中央政府、地方政府等主体的职责。根据现行《环境保护法》及一系列环境单行法的规定,我国生态环境监督管理体制实行“统一管理与分部门负责相结合”,主要适用于污染防治领域。但是,由于生态环境法典编纂的范围已不再局限于单纯的污染防治,还包含生态保护、资源利用、绿色低碳发展等更多领域,如何立足于现有环境立法中的监督管理体制规定,同时充分涵盖新增的诸多生态环境保护领域,是《草案》总则编中基础性监督管理体制规定的主要任务。
这里涉及三类主体:一是国务院生态环境主管部门。现行《环境保护法》第10条规定:“国务院环境保护主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理。”这是在污染防治领域的统一规定,也体现在其他的环境单行法之中(包括《土壤污染防治法》第7条、《固体废物污染环境防治法》第9条、《噪声污染防治法》第8条、《放射性污染防治法》第8条)。另外在一些较为“传统”的环境单行立法(《水污染防治法》第9条、《大气污染防治法》第5条)中,规定“县级以上人民政府生态环境主管部门”在该领域进行统一监督管理,这也应视为对国务院生态环境主管部门职责的规定。然而在现行生态保护类立法和特别领域环境立法之中,对国务院生态环境主管部门职责并未规定“统一监督管理”,而是有着更为具体的差别化表述,例如:《海洋环境保护法》第4条规定为“负责全国海洋环境的监督管理,负责全国防治陆源污染物、海岸工程和海洋工程建设项目(以下称工程建设项目)、海洋倾倒废弃物对海洋环境污染损害的环境保护工作,指导、协调和监督全国海洋生态保护修复工作”,《防沙治沙法》第5条规定为“按照有关法律规定的职责和国务院确定的职责分工,各负其责”,《湿地保护法》第5条规定为“按照职责分工承担湿地保护、修复、管理有关工作”。还有相当一部分生态保护立法(如《水土保持法》《黄河保护法》《黑土地保护法》《野生动物保护法》等),并未直接规定生态环境部门的职责,而是用“相关部门”加以概称。二是地方人民政府生态环境主管部门。现行《环境保护法》第10条规定:“县级以上地方人民政府环境保护主管部门,对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”这是在污染防治领域的统一规定,也体现在其他的环境单行法之中(包括《水污染防治法》第9条、《土壤污染防治法》第7条、《大气污染防治法》第5条、《固体废物污染环境防治法》第9条、《噪声污染防治法》第8条)。在现行生态保护和特别领域环境立法中,一般没有直接规定地方人民政府生态环境部门的职责。三是国务院或县级以上人民政府的自然资源、发展改革、林业草原、农业农村(渔业)、水利(水行政)等相关主管部门。对多个具有生态环境相关职责的主管部门的列举,分散在多部环境立法和生态保护、自然资源立法之中,具体统计可参见表1。现行立法中单纯规定地方人民政府自然资源、发展改革、林业、农业农村等主管部门职责的条文,由于过于庞杂,本文不作专门统计。
▼表1 现行立法中对生态环境保护相关主管部门职责的列举
综上可见,在生态环境法典中确立生态环境基础性监督管理体制,需要重点考虑并妥善处理两个方面的相互关系:一是处理好生态环境主管部门在污染防治领域“统一监督管理”职责,与其在生态保护等其他领域按照具体分工承担相应职责的关系,二是生态环境主管部门职责与自然资源、林业草原、发展改革、水利(水行政)、农业农村(渔业)、住房和城乡建设等相关部门职责的关系。上述两个方面需要通过合适的立法技术,在总则编条文中得到集中而统一的处理和规范表达。同时还需要考虑法典颁布后可能进行的国务院机构改革,目前立法中对某部门规定的职责可能会面临调整。应当看到,生态环境基础性监督管理体制直接关系到各部门职责,各方高度关注,除非在极特殊的情况下,不可能在立法中“减少”或调整其已有的职责。为妥善解决此问题,《草案》体现出了高度的立法智慧,统一在所有涉及具体部门职责的条文中增加“在其职责范围内”的规定,这一处理方式是在立法过程中反复讨论、咨询专家而形成的,笔者有幸全程参与了这一过程。“在其职责范围内”的限制性定语,意味着生态环境法典中所有关于部门职责的规定都不能也不应作过度解释,而是应遵循2018年国务院机构改革及“三定方案”的规定,不影响目前各部门所实际进行的生态环境保护工作。这一处理方式广泛体现在《草案》总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编之中,共计22处,是我们理解生态环境法典中监督管理体制的基础和前提。
(二)《草案》第17条对基础性监督管理体制的规定
《草案》总则编第17条是对生态环境基础性监督管理体制的集中规定。该条以整合现行法律规范为基础,系统构建了我国生态环境监督管理体制的三层架构,分别用1款加以规定:首先是生态环境主管部门的“统一监督管理”职责,涵盖政策规划、监测评估、监督执法、督察问责等全链条;其次是自然资源主管部门对自然资源开发利用与保护的监督管理职责,包括行使全民所有自然资源资产所有者职责,行使所有国土空间用途管制和生态的保护与修复职责;最后是其他相关部门及军队在各自职责范围内的协同监管。具体而言:
1.生态环境主管部门的职责。《草案》第17条第1款首先规定的“国务院生态环境主管部门在其职责范围内对全国生态环境保护工作实施统一监督管理”,确认了《环境保护法》“统一监督管理”这种集中管理模式,体现了我国生态环境保护工作的历史延续。法理基础上,根据“生态文明入宪”以及美丽中国国家目标的规范效力,国务院生态环境主管部门的“统一监督管理”职责属于《宪法》第89条国务院“领导和管理生态文明建设”在生态环境法典中的具体化,本质上是国家环境保护义务的制度化表达,体现了宪法与部门法的紧密联系和互动关系。
在确认“统一监督管理”基础上,第17条第1款进一步规定了“统一政策规划标准制定,统一监测评估,统一监督执法,统一督察问责”,从而形成了国务院生态环境主管部门“五统一”职责。而这“五统一”是对《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等相关法律中涉及的规划标准制定、环境质量监测、监督执法等相关职责的系统整合,即相较于现行立法中相对分散、碎片化的职责配置,“五统一”有助于生态环境监管职责的深度、系统整合。具体内涵是:
就“统一政策规划标准制定”来说,其可以为解决我国生态环境领域存在的规划冲突、标准不一等政策规划标准不统一导致的治理问题提供规范保障,即通过国务院生态环境主管部门统一制定政策规划标准,将分散的规范整合为系统性框架,为跨区域、跨部门协同治理提供统一行动纲领。就“统一监测评估”来说,其可以为解决数据孤岛、重复监测等问题提供规范保障,即通过“统一监测评估”,整合水利、气象、自然资源等部门监测网络,建立全要素、全过程的生态环境大数据平台,为具体生态环境决策提供准确全面的数据支持。当然,其还可以为监督地方的履职提供客观依据,即“统一监测评估”有助于量化地方政府的环保绩效,避免“数字造假”或“选择性治理”。就法理基础而言,其是技术理性与行政正当性的体现。由于现代环境治理依赖科技手段(如卫星遥感、大数据分析等),统一监测评估是技术理性嵌入行政权的体现,它通过技术赋能增强环境监管的客观性和公信力。就“统一监督执法”来说,其可以为处理现行生态环境执法领域存在的“多头执法”“过度强制”等体制弊端提供支持,通过统一执法权来增强执法权威性与威慑力,破解地方保护主义对环境执法的干扰。就“统一督察问责”来说,其有助于从“分散式纠偏”转向“系统性矫正”,更为强化生态环境保护督察的权威性和集中性,通过统一化的监督问责措施来打破环境治理中的体制性障碍,实现生态环境治理效能的整体提升。
总体而言,《草案》第17条第1款对国务院生态环境主管部门“五统一”监管职责的规定,将原本分散在各个环境单行立法中的各方面生态环境监管职责,系统整合为国务院生态环境主管部门的法定职责,对现行法律规范中的分散、碎片化的生态环境监管职责实现了系统整合。这一设计通过“规划—监测—执法—问责”的总体设计,为我国生态环境治理现代化提供了系统性制度保障。
2.自然资源主管部门的职责。《草案》第17条第2款的规定是我国自然资源管理体制的重大革新,明确规定“国务院自然资源主管部门在其职责范围内对全国自然资源开发利用和保护工作实施监督管理,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态的保护与修复职责”,首次通过立法确认了自然资源主管部门“全域监督管理+两统一”的重要职责。下面予以分别阐释:
就“国务院自然资源主管部门在其职责范围内对全国自然资源开发利用和保护工作实施监督管理”来说,该条文赋予国务院自然资源主管部门对全国自然资源开发利用与保护的监管权。现行《土地管理法》《矿产资源法》《湿地保护法》等单行法虽赋予自然资源主管部门具体领域的管理权,但缺乏对全国范围内综合监管的明确授权。《草案》通过“全国自然资源开发利用和保护工作”的全域表述,进一步将土地资源、矿产资源、水资源、森林资源等各个领域资源的监管职能整合统一,有助于有效解决传统部门分割所导致的自然资源治理过程中的碎片化问题。并且由国务院自然资源主管部门进行统一监管,也有助于统筹处理跨区域矿产资源开发、流域水资源分配等复杂问题,实现资源开发利用的代际公平和区域均衡。该条中“开发—利用—保护”的递进式表述也表明了立法者在自然资源管理领域践行可持续发展理念,确立了自然资源全生命周期的系统治理和全链条监管模式,与生态环境法典整体精神相一致。
“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”是对2019年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)的贯彻落实,即通过明确国务院自然资源主管部门法定行权主体地位,贯彻落实上述《指导意见》提出的“明确自然资源资产产权主体”的要求。在宪法上,该职责是对《宪法》第9条“自然资源国家所有权”规定的具体演绎。就理论依据而言,其是公共信托理论的规范转化,即构建了全民(委托人)—国务院(受托人)—自然资源部(行权主体)的三层信托架构。当然,结合第17条第2款的整体规定可以发现,《草案》在所有者职责层面进行了生态化的延伸,即将生态修复义务嵌入所有权行使过程。
就“统一行使所有国土空间用途管制和生态的保护与修复职责”来说,首先,其有助于所有国土空间用途管制权的法定集中。根据我国现行法律,国土空间用途管制相应权力分散于发展改革、住房与城乡建设、生态环境等多个部门,而分散授权的体系设计导致出现了以下弊端:一是自然资源生态系统的整体性与管理权能碎片化的冲突,二是资源开发的外部性与治理范围的局部性错配。而从传统“部门分割式”治理向“空间整体性”治理转型,有助于消除管理权能碎片化等传统治理的弊端。其次,其有助于加强资源开发中对生态系统的保护。将“用途管制”与“生态的保护与修复”并列表述,体现了在多重空间治理目标下应当注重对生态系统保护的价值追求,为冲突性空间利用提供了法律解决路径。
3.相关主管部门的职责。《草案》第17条第3款是前两款的补充与延伸,它明确了县级以上人民政府其他相关部门及军队在生态环境保护上的职责分工,沿袭了《环境保护法》确立的“统一管理与分部门负责相结合”模式,构建了多层级、多维度的监管网络。相较而言,第17条第1、2款确立生态环境部门与自然资源部门“双核心”的统筹地位,第3款则通过列举发展改革、水利、农业农村、林业草原等部门的相关职责,形成了统一监管框架下的功能分层,有助于形成多部门共同参与的生态环境保护格局。从前文表1可以看出,目前第17条第3款对相关部门的列举,来源于现行立法中对生态环境保护相关部门职责的规定。其中可能存在疑惑的是发展改革部门及其顺位。从表1可以看出,在现行立法所列举的所有相关部门中,发展改革主管部门的次数最少,仅为3次,重要性似乎并不突出。之所以在《草案》第17条第3款中用相对重要的位置(所有部门首位)专门列举发展改革主管部门,主要是考虑到正确处理高质量发展和高水平保护的关系,体现了法典编纂相较于现行立法的整合与提升。根据习近平总书记在2023年全国环境保护大会上的讲话,要站在人与自然和谐共生的高度谋划发展,通过高水平环境保护,不断塑造发展的新动能、新优势。这决定了发展改革主管部门将在生态文明建设中发挥更为重要的作用。而将军队生态环境保护部门也加以明确列举,则回应了军事活动中的国家生态安全需求。
二、《草案》中的责任清单制度
《草案》第18条规定“国家建立健全生态环境保护责任清单制度”,通过规范引致的方式,进一步明晰所有部门的生态环境保护监督管理职责并强化问责。具体从三个方面来理解:
(一)生态环境保护责任清单的现行规定及实践
2016年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》,明确规定“试点省份要制定负有生态环境监管职责相关部门的环境保护责任清单”。2020年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,明确规定“制定实施中央和国家机关有关部门生态环境保护责任清单”。2020年3月中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《中央和国家机关有关部门生态环境保护责任清单》,采用“列举+概括”方式明确了中央和国家机关有关部门的生态环境保护责任,明晰中央和国家机关有关部门生态环境保护责任主体、责任范围、尽职要求、追责情形等内容。目前,全国各地已普遍制定并颁布地方层面的生态环境保护责任清单,包括省(自治区、直辖市)、市(设区的市、自治州)、县(县级市、自治县)等所有层级,均已构建内容完善、边界清晰的生态环境保护责任体系。可以说,生态环境保护责任清单制度是党委和各级政府履行生态环境保护责任的基础和依据,也是追究党委和政府生态环境保护责任的基本遵循,是近年来生态文明体制改革的基础性内容。
(二)《草案》第18条规定生态环境保护责任清单的功能
生态环境保护责任清单制度根植于“法无授权不可为,法定职责必须为”的现代行政法治理念。生态环境保护责任清单制度的推行,对于明晰政府生态环境保护职责边界、约束政府公权力、建设法治政府具有重要意义。《草案》第18条对生态环境保护责任清单制度的明确规定,确认国务院有关部门和地方人民政府有关部门的生态环境保护监督管理职责,是立法者对国务院有关部门和地方人民政府有关部门的生态环境监管职责进行系统性划分和制度化规范。总体而言,《草案》第18条具有以下功能意涵:其一,这一规定有助于提升生态环境保护责任清单制度的规范层级,实现从政策规范向法律规范的跨越,促进《中央和国家机关有关部门生态环境保护责任清单》等生态文明体制改革成果的法治化转型。其二,有助于解决《环境保护法》等法律中“监督管理职责”条款过于原则化的问题。其三,通过建立责任清单可以将部门职责、职责边界等要素结构系统化整合,有助于有效遏制实践中存在的“监管真空”“责任虚置”等不良现象,也有助于破解生态环境领域长期存在的“责任碎片化”问题,从而实现生态环境职责的系统集成。
总的来说,通过生态环境保护责任清单制度,对国务院有关部门和地方人民政府有关部门的生态环境监管职责进行系统性划分和制度化规范,有助于形成“明责—履责”的责任体系,从而为克服公权力机构在生态环境保护职责履行过程中经常出现的程序不透明、责任主体及职责边界模糊等问题提供制度保障,形塑“履责依据清晰、监督对象明确、追责范围及方向确定”的“大环保”工作格局。
(三)《草案》第18条生态环境保护责任清单的落实
《草案》第18条对于生态环境保护责任清单制度只进行了原则性的规定,本质上属于引致条款,具体内容由实践中的生态环境保护责任清单加以实现。然而目前该制度在编制主体、内容、公众参与等方面仍存在诸多不足:就编制主体而言,目前“自我赋责”模式仍然难以摆脱“自我减责”之嫌疑;就编制内容而言,生态环境保护责任清单采用“列举为主,概括为补充”的惯常做法固然能够最大限度地厘清党委与政府、政府与市场、政府与社会各自环境责任的边界,但生态环境问题具有不确定的特征,生态环境保护是由复杂性公共事务监督管理、生态风险应急管理以及优质生态服务供给构成的总括性活动,而对不同类别、不同性质的生态环境保护责任进行一体化简单罗列,可能会违反不同公权力机构的运行规律及运行逻辑,从而在责任分工合作上出现某种程度的断裂或嫌隙。
对此,为深入贯彻落实《草案》第18条之规定,完善生态环境法典实施后的系列配套规定,笔者建议国务院及时制定《生态环境责任清单管理条例》,提升规范位阶,完善清单编制主体、内容、程序等方面的具体规定。具体包括:
第一,建立“中央—省—设区的市”分级设计、“县—乡镇”细化补充的生态环境责任清单体系。在中央层面,由国务院生态环境主管部门牵头,联合国家发展改革委、自然资源部等部门成立国家级编制委员会,既负责梳理制定国务院有关部门的生态环境保护监督管理职责,也负责制定全国统一的清单模板框架(如职责分类标准、责任事项定义规则、责任事项编码规则等),并建立动态调整机制。在省级层面,省(自治区、直辖市)政府成立由生态环境厅主导的编制专班,整合省发展改革委、农业农村厅、水利厅等部门的行业监管职责,并确保清单与地方性法规衔接。在市级层面,设区的市生态环境部门在中央、省级清单框架下,针对地区性环境问题补充特色内容。就“县—乡镇”细化补充来说,实践中县级以及乡镇一级政府出台生态环境保护责任清单时,往往会重复省市一级的相关规定,导致针对性不够,没有聚焦基层的特色问题。故县、乡镇应在市级框架下补充本地特色生态环境保护职责(如特色物种保护、农村面源污染治理等),无需重复规定基础性内容。
第二,完善生态环境责任清单内容。可以采用“定责—追责—免责”三位一体内容结构。目前实践中对于常规的主体责任、职责事项、监督问责等“定责—追责”等内容规定较为充分,但是对于“免责”却较少提及。实际上,生态环境保护责任清单还应当包含免责情形,我国生态环境职责分配上存在越到基层责任越重的问题,明确免责情形十分必要。可设定以下免责条件:一是不可抗力(如极端气候导致治污设施失效);二是技术局限性(如现有技术无法检出新型污染物);三是尽职免责(已履行法定监管程序且无主观过错)。
第三,强化程序规范与公众参与。可建立专家论证与公众参与机制,即生态环境保护责任清单编制过程需通过听证会、网络平台征求利益相关方意见。公开机制方面,可尝试全流程公开,从草案编制到动态调整均通过政府门户网站公示,也可建立“生态环境保护责任清单数字平台”,实现职责查询、履责反馈与监督举报等功能集成。
三、《草案》中的部门协调联动机制
《草案》第20条规定:“县级以上地方人民政府可以根据需要建立生态环境保护工作协调联动机制,加强部门协同配合,推进本行政区域生态环境保护工作。”本条是以建立生态环境保护工作协调联动机制来加强多个部门间的协同配合,可以从三个方面理解:
(一)现行环境立法中关于部门协调联动机制的规定
现行《环境保护法》并无直接的部门协调联动条文,在其他环境单行法上有着相应的规定,构成《草案》第20条的规范来源。具体参见表2:
▼表2 现行立法中关于部门协调联动的规定
(二)《草案》第20条部门协调联动机制的创新与法理内涵
对比表2的统计可以看到,《草案》第20条最大的创新是从专项协调到全域协调的升级。具体来说,现行关于协调联动的规定,多针对单一领域(如噪声污染防治、黑土地保护、湿地保护、固体废物污染防治等领域),呈现“一事一议”特征,缺乏跨领域的统筹协调。《草案》第20条则将协调机制适用范围扩展至“生态环境保护工作”全域,覆盖大气、水、土壤、生物多样性等综合问题,体现生态环境治理的系统性。这样的突破有助于突破传统“头痛医头、脚痛医脚”的治理模式,为跨介质、跨部门生态环境问题的处理提供统一协调框架,实现我国生态环境治理向多主体协同治理的转型。
在国家治理视角下,《草案》第20条对部门协调联动机制的创新规定具有以下功能:其一,有助于从临时性协作到常态化治理的转型。现行协调联动实践多针对特定任务,依赖临时性专班或领导小组,稳定性不足。而《草案》第20条通过法典明确协调联动机制的法律地位,有助于推动其成为地方环境治理的常态化工具。其二,有助于整合行政资源,突破“碎片化”治理困境。生态环境问题具有跨部门特性,传统部门分割式管理模式易导致权责不清、效率低下。协调联动机制的建立可整合多部门资源,实现资源信息共享与行动协同。其三,契合生态环境保护的系统整体特质,有助于落实“山水林田湖草沙”一体化保护要求。该条款以部门“协调联动”为核心,契合环境立法的整体主义方法论,有助于推动生态环境整体治理。
就法理内涵而言,《草案》第20条的部门协调联动机制规定可以从两个方面考察:一是行政组织法的功能延伸。传统行政组织法侧重机构分立,而协调联动机制则通过“功能整合”消除部门权责交叉导致的监管盲区,体现现代行政法的“整体政府”理念。二是借鉴区域流域立法“整体保护”的精神,通过法治方式实现事权分工和承担部门的有机统一,例如在《长江保护法》中,将流域作为一个独立管理单元,遵循“统筹协调、系统治理”原则确立流域治理保护相关事权,这为整体意义上的协调联动机制提供了基础。
(三)《草案》第20条部门协调联动机制的具体落实
《草案》第20条的规定较为原则,在法典颁布后部门协调联动机制的落实与深入发展需要在保持制度弹性的同时,通过细化配套、创新机制、明确责任、强化考核,构建具有可操作性的制度体系。首先,应制定具体的配套实施细则。建议由国务院生态环境主管部门牵头制定《生态环境保护协调联动机制实施指南》,明确跨部门协同事项的启动条件、适用场景(应急响应、规划制定等)等等。其次,应设立实体化的协调联动机制之载体。县级以上政府可以成立“生态环境保护协调委员会”,作为常设机构而非临时议事组织。委员会由政府分管副职领导任主任,生态环境部门负责人任执行副主任,自然资源、水利、农业等相关部门负责人为成员。再次,应明确法律责任。可在前述生态环境保护责任清单中增设“协调义务”内容,规定部门拒绝参与协调以及未按协调决议履职或推诿扯皮的法律后果,比如对未按协调决议履职的部门负责人给予警告或记过处分等。最后,应强化考核评估。具体可以建立协调效能指标,将协调联动成效纳入生态文明建设目标评价考核,可以新增考核指标,如“协作事项办结率”“联合执法占比”“跨部门信息共享率”等。
四、《草案》中的跨区域联合保护协调机制
《草案》第21条规定:“国家建立跨行政区域的重点区域、流域生态环境联合保护协调机制,实施统一规划、统一标准、统一监测、统一的保护措施。”与前述第20条部门协调联动相比,本条强调的是跨行政区域的联合保护与协调,主体是重点区域、流域所涉及的地方人民政府。具体可以从三个方面理解:
(一)现行立法中关于跨区域联合保护协调的相关规定
现行立法中的相关规定,分为三种类型:一是针对跨行政区域协调的一般性规定,二是关于特定事项联防联控机制的规定,三是关于流域统筹协调机制的规定。另外在《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中要求“健全跨区域污染防治协调机制”。总结可参见表3:
▼表3 现行立法中关于跨区域联合保护协调的规定
(二)《草案》第21条跨区域联合保护协调机制的沿袭与创新
《草案》第21条的规定分为两个部分:一是针对跨行政区域的重点区域、流域生态环境联合保护协调机制;二是针对重点区域、流域以外的跨行政区域的生态环境保护,也即一般性、非重点区域的生态环境联合保护。总体而言,《草案》第21条继承了《环境保护法》第20条的主要内容以及制度框架,即分为重点区域、流域以及重点区域、流域以外的跨行政区域,并且沿用“协商解决”双轨制路径,既保留上级政府协调的纵向治理通道,又激活地方政府横向协商的自主性。同时,第21条也吸收了近年来区域、流域立法的最新精神,体现了整体保护和系统治理原则。
在沿袭的基础上,《草案》第21条也进行了一定的创新突破,体现在从狭义的污染防治到广义的生态环境保护。现行《环境保护法》第20条落脚于“环境污染和生态破坏联合防治协调机制”,而《草案》第21条落脚于“生态环境联合保护协调机制”,这样的变化有助于改变过于重视污染防治而忽视生态环境其他领域的保护,有助于实现跨行政区域的生态环境整体性保护。同时《草案》第21条创新性地采用“生态环境联合保护”表述,有助于形成涵盖污染防治、生态修复、生物多样性保护的全周期治理链条,促使生态环境保护的节点前移至生态系统的完整性和服务功能维护。
(三)《草案》第21条跨区域联合保护协调机制的落实
为落实《草案》第21条的原则性规定,在生态环境法典颁布后,还需通过配套规定、制度创新等形成可操作的跨区域治理体系,包括:
一是完善生态环境联合保护协调机制的多层级规定。我国目前关于跨区域联合保护协调机制的相关规定,可以朝着“1+N”生态环境保护立法协调机制的方向发展,其中“1”具体指以《草案》第21条作为基础规范与上位规范,“N”包含流域特别法(如《长江保护法》《黄河保护法》)、区域环境协同立法(如京津冀、长三角区域环境协同立法实践)及地方配套法规。
二是促进协调机制的功能进化,通过实体化构造提升协调效能。现行跨区域的协调机制多停留于联席会议、信息共享等浅层内容,故需通过实体化改造提升治理效能。具体可设立“跨区域生态保护委员会”,让其成为重点流域/区域的实体化常设机构,并在规划审批、标准制定、执法监督、利益平衡等方面赋予其必要的权限。也可在现有领导小组的基础上,推动协调机构从“虚”到“实”转型,比如在推动长江经济带发展领导小组等既有机制基础上,设立具有独立法律地位的“跨行政区生态环境协调管理局”等。
三是构建立体化的保障监督体系。首先是完善财政保障机制,可设立“国家跨区域生态协同治理专项基金”,资金分配实行“基础额度+绩效奖励”模式,对完成跨区域生态治理目标的地方政府给予转移支付奖励。其次是强化司法协同机制,如推广长三角生态绿色一体化发展示范区环境资源审判协作机制,完善跨区域环境公益诉讼管辖衔接规则等。最后是构建多元监督网络,需要建立健全跨区域生态保护人大监督机制、跨区域协同检察监督机制等。
