摘要：检察公益诉讼的创生路径与制度特性决定了其受案范围的重要性。尽管受案范围在检察公益诉讼创立之初就由法律进行规范，但法律设定的受案范围存在体系不清晰、领域交叉、要素缺乏等问题。限定列举式、概括列举式与非成文法式三种受案范围规范模式各有优缺点。《检察公益诉讼法（草案）》采取了限定列举的规范模式，但受案范围的规范要素仍需在理论层面予以厘清。为提升受案范围规范的科学性，应增设体系性、排除性和兜底性条款。即便最终立法机关仍采取限定列举模式，但受案范围规范依然要对受损公共利益类型及诉讼路径的相关内容作出规定，以便更准确地框定公益司法保护的空间和手段。

关键词：检察公益诉讼；受案范围；限定列举式；概括列举式；非成文法式

检察公益诉讼是政治倡导、组织保障、授权支持下创生的司法制度，目前已由探索创生期逐步转入制度稳态期。立法是这一转捩的关键，而受案范围的合理确定是检察公益诉讼制度行稳致远的约束和保障。科学设定检察公益诉讼受案范围既是对司法力量有限现实的尊重，更是划定司法权边界、明确司法审查密度的重要约束。

一、设定检察公益诉讼受案范围的必要性与科学性

受案范围在不同诉讼制度中的价值存在较大差异，其对检察公益诉讼制度而言至关重要。作为三大诉讼架构下衍生出的新型诉讼机制，检察公益诉讼必须厘清其与其他诉讼类型的界限，但这种目别汇分的工作既缺乏统绪性的诉讼法理论又没有系统性的检察公益诉讼理论支撑。从现实来看，检察公益诉讼受案范围是在实践探索、理论建构与规范生产并行的格局中产生的。因此，受案范围的框定也是检察公益诉讼实践、理论与规范逐步趋向稳定的过程。此外，检察公益诉讼总体目标明确，但公益保护的目标必须落实到适合司法保护的具体公益。只有明确限定了需要由司法保护的重要公益类型，检察公益诉讼才能有理有利有节地稳步发展。

（一）检察公益诉讼受案范围规范设定的必要性

2015 年7月1日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》与2017年6月修订的《行政诉讼法》《民事诉讼法》都对检察公益诉讼的受案范围予以限定。尤其是“两大诉讼法”均增加了食品药品安全领域作为受案范围，与生态环境等领域统称为“四大重点领域”。随着单行法授权，之后共有多部法律增设了“检察公益诉讼条款”（即检察机关制发检察建议或者提起公益诉讼的规定）。大陆法系的传统倾向于赋予成文和制定的法律渊源更大的比重。制定单独的检察公益诉讼法可以将分散的规范予以系统整理，建立更明确、更体系化的制度运行框架。但当制定专门法律成为必然选择时，《检察公益诉讼法》应该是包含大量具体的法律规则还是只涉及一般性内容的法律规则？是只涉及诉讼程序的规范体系还是应该包括全部办案过程的规范体系？是只进行授权的法律规则还是既有授权又有限权的法律规则？立法规范模式由立法精准度、立法能力和立法成本等因素决定。由于受案范围与检察公益诉讼法的基本特性相关，可从前者窥见后者对上述问题的答案。

最高人民检察院就受案范围提出“4+10+N”的授权目标。其中，“4”指“四大重点领域”，“10”是指“十大领域”，即单行法中设定的“公益诉讼条款”（包括检察机关提起公益诉讼的条款）。“十大领域”中的部分领域是由法律直接授权，如英烈保护领域；有些领域是因有专门部门支撑而授权，如未成年人保护领域；有些领域是通过司法探索验证制度正当性而授权，如个人信息保护领域和文物与文化遗产保护领域。然而在十大领域之外的部分领域，虽然司法实践一直在探索却未能在立法层面予以明确，如知识产权领域，尤其是地理标志保护领域；或者司法实践有所探索，但却未在修法时中创立“检察公益诉讼条款”，例如2018年修改《老年人权益保障法》时未能像修改《妇女权益保障法》《未成年人保护法》一样创设“检察公益诉讼条款”。由单行法一部一部设立“检察公益诉讼条款”的立法成本比较高。此成本不仅在于授权之前需检察机关办理相关案件进行理性验证，还包括因立法体系分散和规则不清晰带来的不确定性。随着检察公益诉讼制度受关注度与生命周期的变化，单行法创设“检察公益诉讼条款”的内在动力与外部压力必然会随外部环境产生变化。因此，在检察公益诉讼法中大致框定受案范围，为未来制度发展预留一定空间会更有效率。

（二）检察公益诉讼受案范围规范设定的科学性

《民事诉讼法》中没有专门的受案范围表述，而《行政诉讼法》中有多款受案范围的规定，即便司法实践早已突破了《行政诉讼法》第十二条受案范围规定的十一种行政行为类型。行政诉讼制度设定受案范围的目的十分明确，在于划定司法权边界与明确司法审查密度，防止司法不当干预行政，避免司法权的滥用。基于司法力量有限等原因，很多行政争议并不通过司法程序实现权利救济，而是通过非诉纠纷解决机制予以化解。然而，公共利益的维护与提倡是现代国家的积极任务。无论是立法、行政还是司法机关，只有追求公益才能使其行使的权力或者作出的行为具有正当性与权威性。为了保障公正与民主，各国形成的共识是“由程序形成公益”才是扩展国家统治形态理性、树立社会正义观念的普遍形式。行政诉讼、民事诉讼和刑事诉讼程序正属于此类程序，都将公益作为“合法性”的重要标尺之一，可惜又缺乏专门审查规则和程序。当检察机关、审判机关与行政机关之间关于公共利益与私人利益的边界、公共利益是否应予保护和如何保护产生分歧时，需要通过正式程序（包括行政程序与司法程序）予以判断。因此，检察公益诉讼必须以正式程序（包括诉前程序和诉讼程序）作为基本保障和最终归依。在最终进入正式程序前，自然需要先行划定公益保护的范围，明确权力之间的分工、权力与权利之间的界线。

有学者指出，立法上许多公益内容主要来源于法院的判决。在执政党的倡导与司法实践的探索下，我国检察公益诉讼制度主要用于保护那些未被“三大实体法”“三大诉讼法”覆盖的公共利益，在“检察公益诉讼条款”正式确立之前先由司法机关进行探索。在党的领导下，我国司法机关不再仅是法律争议的“消防员”，更是国家治理的力量。尤其在公共利益代表问题上，行政机关既是裁判员又是运动员的多重角色，很容易造成“公地悲剧”和“反公地悲剧”。作为法律监督机关的检察机关加强对行政机关全面履行公共利益保护职责的监督是国家长治久安的保障之一。尤其是在争议化解率等司法目标挤压下，司法机关存在通过程序扩展或者形成“公共利益”进行法律续造的可能性。作为一项基本诉讼机制，政治倡议可以提供制度保障却不能提供司法需要的确定性和可预期性。虽然检察权通常处于司法程序的中间环节，但检察机关仍然有是否立案、是否制发检察建议、是否起诉或者终结诉讼的裁量权。与此同时，审判权尽管处于相对保守的不告不理地位，但人民法院也有如何裁判或者适用何种裁判的裁量权。裁量空间意味着灵活性但也暗藏缺乏稳定边界的风险。司法权（检察权、审判权）并非不需要限制和规范，既定的司法制度仍需定力与边界。即便是对处于司法程序中间环节的没有决定性处分权的检察权也需进行约束。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”的警示仍需铭记。检察公益诉讼立法首先需要设定受案范围，这是守护该项制度行稳致远的最强约束和最终保障。受案范围规范的科学性实则是设定必要性的前提。若不能科学地设定受案范围，既会影响检察公益诉讼制度功能的发挥，也会为官僚主义、形式主义留下太多懈怠或者逃逸的空间。检察公益诉讼受案范围规范的科学性不仅仅在于其自身规范的科学性，还取决于其与其他机制（如管辖、起诉条件、被告适格条件等）共同保障制度的良性衔接。概言之，只有科学划定受案范围方能在检察公益诉讼中平衡好全面公益保护与司法资源有限性之间的矛盾，厘清司法权介入的宽度与深度。

二、受案范围的规范模式比较

检察公益诉讼制度在经过了“顶层设计”“法律授权”“试点先行”“立法保障”“拓展公益诉讼案件范围”“完善公益诉讼”“加强公益诉讼”七个阶段的政治决策与司法探索之后，顺利进入专门立法阶段。2025年10月27日，全国人大常委会公布了《检察公益诉讼法（草案）》（以下简称《草案》），并在10月28日至11月26日期间向全体公民征集《草案》的修改意见。据悉，立法机关最终收到的征求意见达14万多条，超过同期其他公开征集意见草案收到意见数的35倍之巨。可见，公众对检察机关及时介入公益保护寄予厚望，并对授权更大的受案范围有超高期待。从立法技术角度看，不同的规范模式对受案范围的拓展性以及与相关机制的适配性的影响至为深远。因此有必要对不同受案范围规范模式的特征进行比较，据此探析现有模式下受案范围的优化方向与实践应对策略。

（一）限定列举式

所谓限定列举式受案范围规范模式是指将“两大诉讼法”或者单行法授权的受案领域进行逐一罗列。《草案》第三条即对检察公益诉讼受案范围采取了限定列举的方式，规定“人民法院、人民检察院依法办理以下领域的公益诉讼案件：（一）生态环境和资源保护；（二）食品药品安全：（三）国有财产保护；（四）国有土地使用权出让；（五）英雄烈士保护；（六）军人权益保护；（七）未成年人保护；（八）安全生产；（九）个人信息保护；（十）反垄断；（十一）反电信网络诈骗；（十二）妇女权益保障；（十三）无障碍环境建设；（十四）文物和文化遗产保护；（十五）国防和军事利益保护；（十六）法律规定的其他领域”。这样的立法技术使已有的分散授权的受案范围以更加直观、具体的方式呈现出来，也显示出立法机关对设定受案范围极度谨慎的态度。《草案》的受案范围只包括“4+10”立法已授权领域，并且按照授权时间顺序排列，没有进行类型化归纳，也未能留下“等外等”的解释空间，具有极度确定性。将来如需扩大检察公益诉讼的受案范围，只能通过单行法律予以授权。

然而，限定列举式的规范模式与单行法已有授权的内容之间仍然存在一些矛盾之处。比如《民事诉讼法》第五十八条第二款没有授权检察机关办理“国有财产保护”与“国有土地使用权出让”领域的民事公益诉讼案件。《英雄烈士保护法》《反垄断法》没有授权检察机关办理行政公益诉讼案件。而《草案》通过限定列举授权检察机关可以办理这些案件，即未在受案范围内区分民事公益诉讼和行政公益诉讼的办案路径。检察公益诉讼在传统的公益保护手段存在先天不足或者后天缺位时才在履职范围内介入相关公益保护。因此，检察公益诉讼的受案范围需要与公共利益类型、诉讼路径匹配好才能发挥补充或者兜底保护的作用。《草案》第三条规定的受案范围除了未界定公共利益类型，也未明确受案领域与诉讼类型的对应性之外，还与检察公益诉讼的其他机制不匹配。比如《草案》第三条第十五项明确了国防和军事利益保护是检察公益诉讼的受案范围。早在2018年，中央军委就将“探索建立军事检察公益诉讼制度”列为军事政策制度改革的重要任务。2020年最高人民检察院与中央军委政法委联合印发《关于加强军地检察机关公益诉讼协作工作的意见》。2022年中央军委政法委印发《关于军事检察机关开展公益诉讼工作的通知》，对军事检察机关开展公益诉讼工作的总体要求、工作内容、工作程序、工作机制、组织领导等作出明确和规范。2021年颁布的《军人地位和权益保障法》也规定了公益诉讼条款，但同年修订的《军事设施保护法》却没有设定类似条款。可见并非所有的国防与军事领域都可以办理公益诉讼案件。但是军地检察机关还是办理了一系列军事设施保护类公益诉讼案件。由此引发了关于单行法授权的科学性的质疑。在司法实践中，可以将“国防与军事利益保护领域”归纳为两类公益诉讼案件：一类是军队管辖范围内的案件；另一类是军地互涉的案件。若要确保专门法中受案范围规范的科学性，《草案》至少应列明军事检察院、地方检察院的管辖规则，并与受案范围对应起来。

（二）概括列举式

在民众诉讼或者集体诉讼（或者大规模集体行动的和解机制）方面，大部分国家和地区采取基础法列举式、单行法授权的集中列举与概括兜底相结合方式来确定受案范围。比如意大利采取的民众诉讼与集体诉讼并行的立法模式。民众诉讼主要集中于选举与地方自治、行政合法性以及行政效率（不作为的监督）方面，可以被视作一种“公法利益的代位维护”且多采取授权或代位形式。如《地方公共实体组织制度法律统一文本》（TUEL）第九条明确规定“任何具有选举权的选民，均可在司法程序中行使原本属于市政府和省政府的诉权，包括提起诉讼和救济请求”；但法官应当考虑被告方实际可支配的工具性资源、财政资源以及人力资源。而“原本属于市政府和省政府的诉权”，主要指涉及公共财产、公共资源及明确公共财产权利的民事诉权，而不涵盖政策性或高度裁量性的行政行为，但不包括政策选择、行政裁量和不产生具体法律权利和义务的“纯粹象征性行为”。而在环境损害、消费法典、劳动领域则采取的是集体诉讼模式（包括代表人诉讼），即行业委员会（如工会等）或者协会（如手工与农业协会等）可以代表权益受到侵犯的劳动者进行诉讼。作为具有文化象征意义与法律政策选择的重大结果，《法国民法典》《德国民法典》《意大利民法典》都把消费者权益保护纳入集体诉讼的调整范围。如《意大利消费者法典》第一百五十三条明确提出“消费者权利可以归为三个不同的类别”，其中第三类就是消费者群体享有的权利，如“知情权、受教育权和结社权”。意大利法学界对在诉讼活动中“超个人利益”能否为集体代表一事长期存在分歧（超个人集体的请求权基础），所以在《消费法典》规定的集体诉讼中的代表性诉讼中，特意采纳了如下表述：“消费者集体利益指因违反附件2第七项所列规定，已经遭受或者可能遭受损害的一定数量消费者的利益。”从本质上将集体利益这种超个人利益还原为可化约的若干个人利益的集和，而非一种独立的、新型的、抽象的“扩散性公共利益”，从而回避了这个分歧。再比如《葡萄牙行政法院程序法典》第九十八条、第九十九条分别规定了民众诉讼与集体诉讼（大规模诉讼）。另外，葡萄牙的《消费者保护法》《行政与税务程序章程》等法律中也有大规模诉讼条款，涉及领域包括公共合同、城市化与建筑法律制度、行政保护法律体系、行政文件获取和环境信息获取等。而我国澳门地区《行政诉讼法》第三十六条“民众诉讼条款”规定的受案范围包括公共卫生、住屋、教育、文化财产、环境、地区整治、生活质量及任何属公产之财产等基本利益，也属于列举加兜底的方式。1985年巴西《公共民事诉讼法》第一条除了规定环境、消费者、“具有艺术、审美、历史或旅游价值的资产和权利”、风景名胜、经济秩序、城市秩序之外，还规定了兜底条款，即“任何其他扩散式的或集体性的利益”。荷兰集体诉讼的适用范围不限于特定领域，但在实践中主要集中于证券投资者保护、金融消费者保护、产品责任、破产等领域。荷兰在2005年颁布“集体和解法案”（The 2005 Collective Settlement of Mass Damage Act）。该法适用于因同一事件或类似事件受有损害而具有共同利益之人，得由非营利组织代表与侵权行为人拟定和解协议，并由拟具和解协议之形式当事人共同向法院提出申请，确认该和解协议之效力及于所有依协议内容有权受偿之人（实质当事人）。不同于提起诉讼，该规定以诉前的和解方式获得赔偿。2020年生效的WAMCA（Wet afwikkeling massaschade in collectieve actie）法则补充允许代表组织直接提起集体诉讼要求赔偿。近年来，部分代表组织已尝试依据WAMCA提起数据保护相关的集体诉讼，但WAMCA的opt-out机制与欧盟个人信息保护法（GDPR）第八十条的规定之间存在冲突，相关案件均未进入实质审理阶段，荷兰法院已向欧盟法院提交初步裁决请求以明确该问题。而在欧盟范围内，荷兰的集体诉讼制度属于比较系统、先进的。

这里需要特别指出的是，意大利、西班牙、葡萄牙都属于中世纪东罗马帝国控制区域，这些国家的法律继承了罗马法中的公益（民众）诉讼机制；这些国家曾经殖民的地区也大多设计了检察官介入公益诉讼的机制。比如《葡萄牙行政法院程序法典》第十一条明确规定，“在行政法院，根据《民事诉讼法典》规定，必须任命法律代表，公共实体可在所有诉讼中由律师、法学毕业生或具有法律支持功能的律师代理，但不影响检察官办公室代表国家的可能性”。第八十五条和第九条第二款规定，检察官可以就部分案件作出实质裁决。这部分案件需要涉及到维护公民的基本权利、特别相关的公共利益，或者依法律规定任何个人以及捍卫相关利益的协会和基金会均可以提起诉讼以捍卫的宪法保护价值和资产（如公共卫生、环境、城市规划、空间规划、生活质量、文化遗产及国家、自治区和地方当局资产），检察官也可以进行干预并提起预防性诉讼。葡萄牙1995年颁布的《民众参与诉讼程序法》第十六条规定“在民众诉讼中，检察院享有法律赋予的合法的诉讼代表资格和积极的干预权，可以在原告诉讼、和解或损害所涉利益的行为取代原告”。巴西《公共民事诉讼法》和我国澳门行政诉讼法典都有检察官介入或者提起公益诉讼的条款。综上，这些国家和地区的民众诉讼或者集体诉讼既在基本诉讼法典予以单独规定，又在消费法、环境保护法、地方组织法等单行法或者像“集体行动法案”等特别法中进行授权并进行兜底性规定。

（三）非成文法化

对主张“法官造法”的普通法系国家而言，限定司法权行使的范围并非惯常作法。印度的公益诉讼（Public Interest Litigation，以下简称PIL）既是基于普通法传统借助司法能动主义创生的诉讼机制，也是树立司法权威、推动社会正义和监督政府行为的法治机制。在特定的政治背景与亟需重新获得民众支持需求的目标指引下，印度法官主张公民提起的PIL是由《印度宪法》第三十二条直接授权的诉讼类型。印度宪法第十二条对“国家”一词的解释位于“基本权利”部分，明确“国家”承担尊重和保障基本权利这一宪法义务。公众则可以依据宪法授权起诉“国家”。印度最高法院法官还对《印度宪法》第二十一条关于生命与人身自由权进行了广义解释，将健康、环境、公平审判等利益包含在可以寻求救济的范围之内。印度最高法院简化公民向法院提起公益诉讼的程序，让贫穷、无助、残疾或社会经济地位低下的民众仅以书信就可以提出诉讼，并规定了由法院任命社会活动人士（包括教师、研究人员、记者、政府和司法官员等专业人士）作为专员（court commissioners）帮忙原告调查事实等举措，快速提高了PIL在民众心目中的地位。但是，印度PIL的受案范围并不固定，通常与政治改革紧密关联。比如在1979年-1980年的社会运动中，宪法法院通过办理Hussainara Khatoon案（1979）推动监狱改革，释放了被长期羁押的未审判囚犯；通过办理Mumbai Kamgar Sabha案（1976）支持工会权利，限制雇主随意解雇工人。在20世纪80至90年代的经济运动与环境保护运动中，通过Asiad Workers案（1982）要求政府保障建筑工人的基本工资和福利；通过Rural Litigation案（1985）限制喜马拉雅山区的非法采矿，确立“可持续发展”原则；通过Vishaka&Others v.State of Rajasthan案（1997）制定防治职场性骚扰法律；通过Independent Thought v.Union of India（2017）案提高了印度妇女的法定结婚年龄。

尽管PIL在促进人权、环境保护和行政问责方面取得显著成就，但PIL的非成文法化引发了很多问题。非成文法化的先例与稳定的法律不同，法官会持续不断地寻找与先例价值相同的案件，以强化先例的效力；但也可以在政治目的的引导下推翻先例，引发超预期的制度波动。在一些较为极端的实践中，法院的政治目的十分明显。但司法过度介入社会资源分配容易逾越司法权边界，干扰行政机关的正常运作。事实上，PIL的诉讼策略并不能真正促使政府重新分配财富或实质性推动相关改革。PIL多集中于解决城市中产阶级关心的问题（如环境、腐败、动物权利），而农村贫困、土地权利、种姓歧视等深层结构性问题较少获得同等关注。有研究表明PIL通常属于宣示型诉讼或者仅取得“纸上胜利”，并不能真正实现公益保护或者恢复。此外，提起PIL的申请人通常无需承担败诉成本，即使败诉也不受惩罚，这助长了轻率起诉，使本就极其稀缺的司法资源承受巨大压力。由司法办案保护的公共利益也容易出现琐碎化或者重复性的问题，浪费司法资源，损害司法权威。印度PIL的发展历程提醒我们：司法机关承担过重的社会改革任务并不符合成本效益原则，也极易出现司法越权的情况。

域外国家对公民诉讼（PIL）、民众诉讼以集体诉讼的受案范围授权有两大共性：一是都将环境、消费、经济秩序、城市秩序、文化保护与公共财产（公共合同）、证劵金融、产品质量、虚假广告等纳入范围；二是明确规定保护的是分散性社会利益与集体利益，并赋予消费者协会、工会、商会、环境保护等协会以及行政机关、检察机关诉权。这里需要明确的是西方国家的集体利益与我国集体利益的内涵不同，前者主要指一定数量的个体利益，这部分个体利益的总和可能是非化约式的利益总和也可能是化约式的利益（提取公因式的部分利益）；可能是同质也可能是异质的集体利益；还可能是种属类的集体利益。而后者主要指农村集体经济组织和经济组织成员的利益。

综上，三种受案范围的规范模式各有特点。作为具有明显成文法系特征的社会主义法治国家，我国检察公益诉讼的受案范围可以由单行法授权，也可以在诉讼法典或者专门法中予以明确。单独列举与概括式列举方式若共同存在，可更好地互补。

三、限定列举式模式下检察公益诉讼受案范围的调适策略

立法是一项制度从创生期进入稳态期的重要标志。然而，从检察公益诉讼乃至整个社会主义公益法治的角度看，立法只是规范完善的重要节点而非绝对终点。检察公益诉讼立法目前选择的受案范围规范模式是经多方审慎思考和深入沟通后的结果，但从检察公益诉讼的整体完善角度看，与受案范围相关的规范问题不可能通过立法一劳永逸地解决。为此，有必要在规则设计上进行理论思考和规范完善。

（一）受案范围应增加体系性规则

要实现受案范围规范的科学性，首先需要实现规范的确定性。最高人民检察院提出的“4+10+N”的受案范围引发了对“N”具体所指的好奇与担忧。《草案》第三条除列举了十五个领域之外，还在第十六项规定“法律规定的其他领域”作为兜底条款，为今后扩充受案范围预留了空间。这种限定式列举的受案范围规范模式对于限制司法机关过度能动的空间具有一定合理性。立法者无法有效地预见所有可能适用到该法的特殊情况，这使得立法授权只能是一般性授权，不可能穷尽所有可能的领域，因此需要明确受案范围的核心要素。普通行政诉讼的受案范围由“行为+人身权、财产权等合法权益受损”构成。参照《行政诉讼法》第二十五条第四款关于检察公益诉讼受案范围的规范结构，“受案领域+国家利益或者社会公共利益（以下简称“两益”）受损+传统保护机制失灵”应作为受案范围的核心要素。在民事公益诉讼受案范围中，传统保护机制失灵不仅指行政保护机制失灵，也包括在检察机关不作为的前提下，其他组织方能介入。所以，检察公益诉讼受案范围的规范结构至少应包括受损公共利益类型、受案领域与诉讼类型三个要素，如此方能让《草案》第三条的受案范围更具体系性。根据《宪法》与《民法典》的规定，国家所有的资源包括国有资源、国家财产、国有企业。国有资源包括矿藏、水流、海域、滩涂、无居民海岛以及森林、山岭、草原、荒地、野生动植物资源、无线电频谱资源。这些国家所有的资源、财产与企业，主要由国务院代表国家行使所有权，而国防与军事方面的国家利益主要由军队代表。《宪法》第十五条维护的“社会经济秩序”、第二十八条维护的“社会秩序”、第四十条维护的“国家安全”以及第五十四条维护的“祖国的安全、荣誉和利益”都属于国家利益。德国学者洛伦茨指出“国家”代表国家人格、国家独立与国家荣光。英雄烈士事迹和精神（包括英烈荣誉、名誉）事关中华民族的共同历史记忆和社会主义核心价值观，属于普遍价值，也属于“客观公益”。所谓客观公益是指依靠国家权力或者公权力以合目的性考量就能达成或者满足的公共利益。检察机关在英雄烈士保护、反垄断、反电信网络诈骗领域中的办案正是维护了此种客观公益。国家利益虽由全民享有，但并非完全处于社会之中由全民所控制，而是由一种全然超脱于一切社会利益的力量所代表。政府及相关主管部门因兼具市场主体与行政监管者的双重身份，常常被诟病因部门利益或者领导的个人意志而未能充分代表全民行使权力。政府可能误解共同体的利益，也可能在制定和执行公共政策时犯下严重错误，甚至可能把国家之船引向毁灭和灾难。因此，将行政机关的意愿、权宜之计和行为视为公共利益的自动表达而不考虑社会受到损害的后果，也存在不合理之处。检察机关代表国家进行的监督或者代表分散性社会公共利益主张保护是一种预防机制也是一种纠错机制。目前已由法律授权的检察公益诉讼受案领域都可以归为“国家利益”与分散性“社会（公共）利益”中（见下表）。

我国目前尚未明确授权检察公益诉讼保护集体利益。然而，检察机关已“借道”生态环境保护、国有财产保护、农产品质量安全领域办理农村环境污染、基本农田保护、农村基础设施建设、假劣农药消费类的公益诉讼案件。《宪法》第八条、第十条、第十二条与第十七条规定集体经济、集体土地、集体财产、集体企业属于集体利益。《宪法》中的集体利益与农村有紧密关联。农村集体经济组织内最基础的构成是以户为单位的农村集体经济组织成员，农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权，成员身份由农村集体经济组织通过成员大会予以确认。因此，集体利益是基于共有和共享的个人利益与他人利益的混合。在《宪法》规定的集体利益和国家利益中，土地、林地等自然资源的利益内容具有重合性。根据《农村集体经济组织法》第五条的规定，农村集体经济组织履行的职能包括：发包农村土地；办理农村宅基地申请、使用事项等；分配、使用集体收益；分配、使用集体土地被征收征用的土地补偿费；使用集体经营性建设用地或者通过出让、出租等方式交由单位、个人使用；组织开展集体财产经营、管理；决定集体出资的企业所有权变动；以及为集体经济组织提供公共服务的内容：如为成员的生产经营提供技术、信息等服务；合理开发利用和保护耕地、林地、草地等土地资源并进行监督等。鉴于《刑事诉讼法》第一百零一条已经将刑事司法程序中集体财产受损时的诉权授予检察机关，加之为了保障行刑一体化与反向衔接的顺畅，检察公益诉讼宜将集体利益纳入受案范围，但需要结合法律法规规章和普通民众对此类利益的通识性、客观性加以判断。

相对集体利益而言，特殊利益很难在数量上占优并获得广泛认同，因而法律法规规章将其视为客观利益，并由法律授权特定机关予以保护。我国宪法规定的特定群体权益有老年人、妇女、儿童和残疾人，如《农村集体经济组织法》第五十六条与《妇女权益保障法》第七十七条对农村集体经济组织中妇女权益均规定了特别保护条款。集体经济组织有自身利益、集体利益还有成员利益，因而也会出现代表国家时的背离。尤其是当《村民委员会自治法》规定的村民会议决策方式是少数服从多数时，会产生对少数人不公平的决议。此决议并不代表公共利益，也不能称为公共利益。正如卢梭所言，此时的集体利益仅仅是“个别意志的总和”。所以，特定群体权益属于个别意志总和中的特殊利益。这些特殊利益既可能是少数人的利益，也可能是多数人或者绝大多数人的利益乃至是不确定人的利益。因此，仅有《无障碍环境建设法》第六十三条授权保护老年人和残疾人权益的受案范围还远远不够，因为老年人权益保障并非只有无障碍环境建设问题，还涉及老年人福利等一系列问题。在农村集体组织中，老年人、残疾人、贫困群体的利益也容易被侵害。受案范围若以群体权益作为标准进行列举会更加科学。

综上，检察公益诉讼法作为特殊法与基础法，需要将公益保护类型与受案领域对应起来，以体系化的方式归纳受案领域，突出受案范围的规范要素，否则将难以满足检察公益诉讼制度继续发展的需要。

（二）受案范围规范应增加排除性规则

2017 年修改《行政诉讼法》时明确将“资源保护”“国有财产保护”纳入行政公益诉讼受案范围，对检察机关代表国家行使诉权或者进行诉前监督予以授权。经检察公益诉讼的两年试点，立法机关将试点时期授权的“国有资产”变为“国有财产”领域。国有财产保护类检察公益诉讼案件除了保护经营性资产之外，还保护行政事业性、税收类、费用类、财政补贴类、社会保障类等国有财产。但是，像医保基金、养老保险金这类由政府资金、企业资金与个人财产共同构成的基金，并不属于典型的国有财产。《刑法》第九十一条规定，公共财产包括国有财产、劳动群众集体所有的财产、用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产。而在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论。医保基金、养老保险基金等属于专项基金，不属于典型的国有财产。最高人民检察院于2025年7月7日发布了《加强医疗保障基金监管领域检察公益诉讼办案工作的通知》，要求各地围绕该领域存在的较为普遍、突出的违法违规行为，导致基金流失的公益损害问题，集中开展公益诉讼办案活动。《草案》通过之后，应对“专项基金”是否纳入或者排除出受案范围予以明示。此外，公共卫生安全、虚假宣传并不属于食品药品安全领域，铁路安全、校园安全、防洪安全、用电安全、民用燃气安全并不属于典型安全生产领域的案件，也应作出相应规定。

截至2025年7月，共有30个省级人大常委会出台加强检察公益诉讼的决定。大部分“决定”扩大了地方检察机关办理公益诉讼案件的受案范围。比如授权地方检察机关可以办理进出口商品质量安全、互联网侵害公益、防灾减灾、应急救援、大数据安全、网络侵害、弘扬社会主义核心价值观、旅游消费、老年人权益保护以及农业农村、公共卫生（公共健康）、公共安全、乡村振兴、扶贫攻坚 、知识产权保护等领域的公益诉讼案件。这些在地方立法层面扩大的受案范围除了影响我国行政权与司法权的统一，还会使个案办理受到诸多制度阻碍，也会减损司法保护公共利益的功效。由于检察一体化，检察公益诉讼立案机关、制发检察建议机关和提起诉讼的机关之间的地域管辖权并不统一，加之在跨区域情况下法检之间的管辖权也可能无法对应，最终必然会影响法检“公益司法保护”义务的顺畅履行。考虑到地方授权与司法办案的现状，《草案》应对未明确列举的受案领域予以明确排除。

（三）受案范围应与诉讼类型大致对应

已授权的带有“检察公益诉讼条款”的法律中，对于检察公益诉讼所保护的“公共利益”的表述并不统一。立法机关似乎暗含着对“社会公共利益”或“众多个人权益”的保护只能提起民事公益诉讼而不能提起行政公益诉讼的立场。我国检察公益诉讼条款尚未明确、系统地将受损公共利益类型与受案领域、诉讼类型进行一一对应，不能从已有的法律授权中推导出三者的匹配度。但是，从制度定位的理论层面分析，在国家利益受损领域，应优先办理行政公益诉讼案件，并且原则上排除民事公益诉讼案件，除非行政机关明确拒绝履职、行政机关工作人员涉嫌违纪违法犯罪或者缺乏直接的行政主管部门。然而实际情况并非如此。以《英雄烈士保护法》与《反垄断法》为例，两部法律都授权检察机关办理民事公益诉讼案件。但2018年5月2日最高人民检察院原民事行政检察厅印发《关于贯彻〈中华人民共和国英雄烈士保护法〉捍卫英雄烈士荣誉与尊严的通知》，要求各级检察机关“要注意督促负责英雄烈士保护工作的部门和行政机关依法履行监管职责”，对于属于国有文物的英雄烈士纪念设施，符合起诉条件的“可以提起行政公益诉讼”。在此期间检察机关办理的实则是烈士陵园等红色文物的环境行政公益诉讼案件，而非国家荣誉保护案件。在《刑法修正案（十一）》颁布后，检察机关反而借助办理涉嫌侵害英雄烈士名誉、荣誉罪的案件之便利办理了大量侵害英烈荣誉的民事公益诉讼案件。此时的民事公益诉讼案件是针对借助网络损害英雄烈士名誉、荣誉的案件，属于网络公益诉讼案件。直接办理民事公益诉讼案件，不受行政管辖权的限制，可以由烈士事迹发生地、烈士生前的户籍地、居住地或者牺牲地的检察机关管辖，而且多是刑事附带民事公益诉讼案件或者单独办理刑事案件之后另行提起的民事公益诉讼案件。此时，针对祖国荣誉包括烈士荣誉的保护，采取的仍然是公法手段，即刑事加民事公益诉讼手段。在2022年《反垄断法》修改之前，我国的反垄断执法体制主要借鉴欧洲，特别是德国的行政执法体制。但2022年修法时增加了对美国反垄断法的借鉴，试图用刑事手段来打击反垄断，但我国《刑法》并没有设立相应的反垄断罪名。因此，检察机关既无权对行政垄断进行监督，也从未单独提起过该领域的民事公益诉讼案件。检察机关声称已办理的所谓“反垄断民事公益诉讼案件”多属于消费者权益保护类民事公益诉讼案件，并不属于典型的反垄断民事公益诉讼案件。可见，在我国暂无反垄断刑事罪名的情况下，反垄断领域应以办理行政公益诉讼案件为主，重点监督行政垄断。

再比如《文物保护法》第九十九条规定“因违反本法规定造成文物严重损害或者存在严重损害风险，致使社会公共利益受到侵害的”，人民检察院可以提起公益诉讼。该法主要保护国家所有的文物，因此文物保护领域应该优先办理行政公益诉讼案件，重点保护的是国家利益。除非涉及文物产权多元，检察机关可以在办理行政公益诉讼案件时一并办理民事公益诉讼案件，以发挥替代性执法功能。这种情形也经常出现在行政监管能力滞后的新兴领域。《个人信息保护法》第七十条限定对“个人信息处理者违反本法规定处理个人信息，侵害众多个人的权益的”可以提起诉讼。从条文上看，立法机关是希望检察机关主要办理针对个人信息处理者的民事公益诉讼案件。然而，司法实践早已突破第七十条授权时对“个人信息处理者”范围的限定，还针对履行个人信息保护职责的行政部门制发检察建议或者提起行政公益诉讼。从办案数据来看，检察机关办理的个人信息保护民事公益诉讼案件较多。原因在于这类案件的办理需要较强的调查权，且我国在刑事领域有涉及个人信息保护的相关罪名。在刑事侦查手段的帮助下，检察机关办理附带民事公益诉讼案件或者另行办理民事公益诉讼案件都有一定的便捷度。但是，检察机关并非将所有侵犯公民个人信息罪的刑事案件都一并或者另行办理民事公益诉讼案件。有学者统计，在2021年11月《个人信息保护法》实施之后至2023年4月30日期间，检察机关办理了侵犯个人信息犯罪的案件8823件，其中附带提起民事公益诉讼的案件占比仅为15.72%。而在此期间，检察机关办理的行政公益诉讼起诉案件只有2件，诉前程序案件量较多。因此，个人信息保护领域监督行政机关履行个人信息保护义务的行政公益诉讼类型是否已经被排除出受案范围，需要立法予以明示。

在社会公共利益受损领域，存在办理行政公益诉讼（或者行政公益诉讼诉前程序）时附带或者一并办理民事公益诉讼案件的空间，尤其是在存在严格行政监管的生态环境、食品药品安全领域，一旦公益受损，除了直接侵权人之外通常还存在行政监管漏洞。虽然行政公益诉讼与检察民事公益诉讼在受案范围、诉讼顺序、诉权性质、诉讼标的、证明责任等方面存在一定的差异。但公益保护是二者共同的初衷和依归，因而存在协同办案的可能性。作为全国首例行政附带民事公益诉讼案，“吉林省白山市检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案”起到了很好的示范效应，分别被最高人民法院和最高人民检察院发布为指导（性）案例。再比如在国有土地出让领域，检察机关监督行政机关收缴国有土地出让金。若行政机关与开发商沟通不成，又超过非诉行政执行期限，便只能向法院提起针对合同履行的民事诉讼。若民事判决后，执行环节无法收回国有土地出让金，检察机关仍需运用民事诉讼执行监督手段进行落实。因此，检察机关针对开发商不缴纳国有土地出让合同中约定的国有土地出让金提起行政公益诉讼附带民事公益诉讼更为合理。然而实践中，检察机关通常把两类案件分别办理并分别计算案件数量，对此应明确在社会公共利益保护领域内，可以将两类诉讼程序予以合并审理，不宜拆分。我国虽然将生态环境与资源保护领域视为同一受案领域，但两者的困境并不一致。环境权是由国家、集体、个人等主体一起共享的利益，利益主体分散。而国有资源的所有权属于全民所有，由行政机关以国家名义代行管理。因此，检察机关对这两个领域的监督重点并不相同。前者是由检察机关代行诉权进行直接保护，重点在于保护分散性的社会公共利益，适宜提起民事公益诉讼；后者是通过监督行政机关间接实现公益保护，重点在于保护国有资源或财产，适宜提起行政公益诉讼。

结语

受案范围的规范优化不仅事关检察公益诉讼立法的“宽度”，更可能影响其“深度”“精度”和“力度”。本文仅对受案范围的核心要素须与公共利益类型及诉讼路径对应提出建议。在借鉴与反思域外经验之后，可知《草案》第三条限缩检察公益诉讼办案领域有一定合理性，但仍需进行体系化、类型化归纳。《草案》第三条受案范围除了需增设否定性（排除性）规则之外，还可以增设兜底性条款。同时，还需要增加规定限制条件，比如将省级以上人民检察院审批和向公众公开作为“等外等”办理的必备条件，即规定“在其他公益保护机制中未被保护或者无法保护而造成国家利益或分散性社会公共利益受损时，省级人民检察院或者最高人民检察院有权批准在法定授权范围之外办理公益诉讼案件”。批准办理的检察公益诉讼案件的办案结果应当在省级以上人民检察院的官网上予以公布，并接受全国人大及其常委会和全体人民的监督。比如意大利《行政效率、公共服务特许经营者的诉讼法令》第1条第2款规定，“关于该诉讼的提起，应当立即在被起诉的行政机关或特许经营者的官方网站上予以公布；同时，该诉讼还应当通报公共行政与创新部长”。概而言之，无论最终《草案》的受案范围规范如何审议通过，检察公益诉讼受案范围理论体系仍然需要进一步明确与完善，以便让实践部门认识到受案范围与其他机制之间的关联性，引导办案机关从整体角度理解受案范围规范的意义，实现检察公益诉讼制度的自我约束。