【摘要】生态环境法典编纂在多个方面对地方环境立法造成深刻影响，需要进行前瞻性、系统性研究。合法性审查是法典化背景下对地方环境立法进行全面审查、清理的核心内容。实践中，部分地方环境立法存在与上位法冲突、越权、不当限缩等问题，学术界和实务界对“权限抵触”“规则抵触”“价值抵触”三类情形中的合法性审查标准存在分歧。为破解这一困境，需要立足于“规范类型识别—审查标准适配”的体系化思路，实现审查资源的精确配置和精细操作。基于规范属性与功能定位的差异，将地方环境立法的具体条款划分为执行性条款、先行性条款、自主性条款三种类型，继而针对不同类型规范条款适配差异化的审查标准，实现规范属性与审查强度的梯度匹配，消解审查标准的适用冲突，降低审查主体的裁量偏误风险，提升合法性审查结论的规范性、正当性。
【关键字】地方环境立法；生态环境法典；备案审查；合法性审查；环境法律体系
生态环境法典编纂是党中央确立的重大立法任务和法治战略。2025年4月30日，全国人大常委会会议首次审议生态环境法典（草案）并公开征求意见，标志着生态环境法典编纂取得实质性进展，相应研究也应随之进入新阶段。地方环境立法[1]是我国环境法体系中的重要组成部分。截至2022年底，我国现行有效的地方环境法规约2200件{1}，极大地丰富了我国环境法治规范体系。现有研究表明，生态环境法典编纂将在重塑规范形式、凝练法律价值、新增制度规范三个维度全面影响地方环境立法，特别是法典编纂会对原先分散的、不成体系的规范加以整合，这将对已有规范体系产生根本性影响{2}，导致整个环境法律体系发生深刻的、全面的、体系性的变化。生态环境法典作为上位法，对地方环境立法自然提出与之相适应、相一致的要求，核心在于如何判断地方环境立法的合法性。实践中，部分地方环境立法存在与上位法冲突、越权、不当限缩等问题，亟须明晰地方环境立法的合法性审查方法，明确其与生态环境法典的规范协调与衔接路径。
从总体上看，我国地方立法的合法性审查制度包括事先批准制度、事后撤销制度、备案审查制度，以及行政诉讼和行政复议中的附带性审查制度{3}。考虑到地方环境立法已经制定并颁布实施，当前面临的问题是如何准确判断其与（未来）生态环境法典的协调一致性。因此，备案审查是对地方环境立法合法性进行监督最为合适的方式。备案审查是具有中国特色的制度创新，在统一法律监督的同时，能促进法律解释统一性的达成和法律体系的实质性优化，有效维护法制统一{4}。尽管目前备案审查机关统一进行的专项审查或集中清理工作已经涉及地方环境立法[2]，但现有工作缺乏全面性和系统性，也未能关注合法性审查标准的分歧与不一致问题，造成地方立法机关与备案审查机关对同一部地方环境立法的合法性评价（是否与上位法抵触）可能存在差异，不适应环境法体系化、法典化的迫切需求，需要进一步明晰合法性审查的标准和方法，为相关工作提供指引和支撑。本文即对此进行前瞻性、系统性研究，为生态环境法典颁布后全国各地地方环境立法的审查、清理工作提供规范指引。
一、地方环境立法合法性审查的基本定位与标准问题
（一）地方环境立法合法性审查的基本定位
关于地方环境立法合法性审查的内涵，核心问题在于合理定位合宪性审查与合法性审查之间的关系。对此，存在“狭义说”和“广义说”之分。“狭义说”认为，“合法性审查”又称“合乎上位法”的审查，这里的“上位法”并不包括作为一国法律体系最高法的宪法{3}。或者说，在合法性审查过程中，“法”仅指狭义的“法律”，不涵盖行政法规和地方性法规{5}。“广义说”认为，“合法性审查”是一个广义概念，这里的“合法”是指“不与宪法、法律、行政法规等相抵触”，“同宪法是否抵触”也被纳入“合法性审查”的范畴，《立法法》即采用这种观点。例如，《立法法》第81条规定，省级人大常委会对设区的市的地方性法规进行事先批准时，应当对报请批准的地方性法规的合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。可见，《立法法》并没有将“合宪性审查”与“合法性审查”加以区分，导致实践中往往存在两者相互混淆的情况。从实际操作的角度看，备案审查本质上是一种立法监督机制，核心职责在于合法性审查。尽管备案审查存在依据宪法直接进行审查的可能性，但在实践中依据宪法进行实质性审查尚未成为常态化路径。将备案审查制度视为中国特色的宪法监督制度，并不完全准确和科学，这可能会误导人们对宪法监督的理解{6}。另外，在现实生活中，直接违反宪法的地方环境立法极为罕见，环境立法的问题基本上可以通过合法性审查得到妥善处理，只要依据法律、行政法规、地方性法规等上位法进行审查能够得出明确结论，就没有必要援引宪法规范进行审查。换言之，合法性审查构成了合宪性审查的基础程序和过滤机制{7}。这构成了本文所主张的“地方环境立法合法性审查”的基本定位，即仅限于判断其是否与“法律、行政法规、地方性法规”等上位法相“抵触”，而不包括宪法规范在内。
（二）地方环境立法合法性审查的标准问题
结合现行法律规定和备案审查实践，本文将地方环境立法合法性审查的对象概括为“权限抵触”“规则抵触”“价值抵触”三种类型，在每种类型中有着不同的审查标准问题。
1.“权限抵触”的审查标准问题
“权限抵触”指地方立法机关侵犯中央专属立法权限，对“仅能由法律规定的事项”进行立法的行为{8}。这种抵触通常发生在地方立法试图规范本应由中央立法统一规定的事项，或者地方立法机关超出其被授权范围进行立法的事项。不同主体对“中央专属环境立法事项”的具体范围存在不同理解，是导致其对“权限抵触”的审查标准产生分歧的主要原因。
环境立法事项在权力结构中的合理配置，有助于增强地方立法的自主性，是完善地方立法体制的基本内容{9}。环境立法事项分配的核心是通过纵向（中央与地方）和横向（立法机关与行政机关）两个维度，合理配置环境立法所涉及的问题、要素及规制工具在不同层级和主体间的权责归属。在我国，环境立法事项在中央与地方之间的分配，主要依据其重要程度和影响范围，这一点在《立法法》第11条关于“法律保留事项”的规定中得到了体现。另外，《环境保护法》《水污染防治法》等现行环境立法中也有对央地环境立法特定事项分配的规定。例如，《环境保护法》第15条规定，省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准；对国家环境质量标准中已作规定的项目，可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准。《水污染防治法》第14条规定，省、自治区、直辖市人民政府对国家水污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方水污染物排放标准；对国家水污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家水污染物排放标准的地方水污染物排放标准。但是，目前我国立法事项分配呈上下同构特征，除少数中央专属立法事项明确外，多数立法事项分布模糊，环境立法事项央地间缺乏明确划分，导致地方立法机关与备案审查机关对“只能制定法律”的“中央专属环境立法事项”的理解常有差异。例如，在2022年全国人大常委会法制工作委员会发布的备案审查案例中，某地方性法规规定，开展水力发电项目需通过招标等手段从政府获取“水能资源开发利用权”并缴纳出让金，其出发点是对自然资源开发等管理型事项作出具体规定。但备案审查部门指出，地方性法规中自行设立的“水能资源开发利用权”具有用益物权的属性，根据《民法典》第116条“物权法定原则”，地方环境立法无权对此作出规定{10}。因《立法法》上的“民事基本制度”是不确定的法律概念，致使不同国家机关对属于法律保留的环境立法事项的具体范围理解不同。显然，两者在“权限抵触”的审查标准的把握上存在差异。
2.“规则抵触”的审查标准问题
“规则抵触”也被称为“直接抵触”，指地方立法与上位法具体规定明显不一致，地方立法违法设定行政许可、行政处罚、行政强制，或者对法律设定的行政许可、行政处罚、行政强制违法作出调整和改变等情形{11}。依据法律规则构成要素理论，法律规则的逻辑结构由构成要件和法律后果组成。在内容上，构成要件可能涵盖主体、行为、情景条件等元素，它们可以指向特定的行为或事件，也可以关联规则所涉及的事实{12}。实践中，地方环境立法可能通过减少限制条件、替换原有表述等方式改变上位法规则构成要件和法律后果，而且鉴于情况的复杂性，难以通过列举的方式明确所有地方立法与上位法相抵触的情形。因此，针对地方环境立法是否构成“规则抵触”还存在很多争议。
一是对地方环境立法能否补充设定行政处罚尚存在分歧。过去，国家立法机关对行政处罚领域的地方补充性立法基本持否定态度。例如，2018年全国人大常委会法制工作委员会审查要求修改河北某法规中补充设定的行政处罚条款{13}。2021年修订的《行政处罚法》第12条第3款明确地方性法规行使补充设定权的两个前提，即“为实施法律、行政法规”和“法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定”。但对“法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定”的确切含义，学者们存在不同观点{14}。观点争议的背后，反映了学术界对地方立法是限制权力还是赋予更多自主权两种立场的对立。主张限制地方立法权的学者认为，地方环境立法应严格遵循上位法的规定，不得随意扩大处罚范围，他们担忧地方立法权过度扩张可能损害法制统一；而主张扩大地方立法权的学者认为，地方环境立法是加强地方环境治理的有效工具，应当具有一定的灵活性，若过分拘泥于严格遵循上位法，可能会限制地方环境立法的创新空间，不利于解决环境治理中的实际问题。
二是对地方环境立法调整上位法规定的行政处罚幅度是否构成“规则抵触”存在争议。在2020年全国人大常委会法制工作委员会公布的备案审查案例中，某地方性法规规定，对未取得公安部门的运输许可运输烟花爆竹的，由公安部门责令改正，处200元以上2000元以下罚款。备案审查机关认为，该规定在处罚幅度上低于上位法规定的下限，与上位法相抵触，要求制定机关修改{15}。该案例凸显出地方立法机关在行政处罚幅度设定权上的实践争议，即下位法能否在法定幅度范围内调整具体区间？这种调整是否构成对法律设定的行政处罚的“改变”？对此，《行政处罚法》和《法规、司法解释备案审查工作办法》（以下简称《备案审查工作办法》）等规范依据也存在较大的解释张力。《行政处罚法》第12条第2款确立了“三要素限定原则”，即法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。该条款旨在防止地方立法“减轻或者加重行政处罚”，但对幅度范围内的具体区间调整未作明确禁止。然而，《备案审查工作办法》第38条则采用“调整和改变”的禁止性表述，即发现法规、司法解释违背法律规定，“对法律设定的行政许可、行政处罚、行政强制违法作出调整和改变的”，应当提出意见。该条款将审查标准从单纯的“超越”扩展至“任何形式的变更”。目前，实务界对地方环境立法能否调整上位法规定的行政处罚幅度有“否定说”“肯定说”两种观点。“否定说”认为，地方立法必须严格遵循上位法的所有规定，下位法无论是扩大还是限缩上位法规定的行政处罚幅度，都构成抵触[3]。而“肯定说”认为，地方立法“可以在法律、行政法规规定的行政处罚的幅度内提高下限或者降低上限”{16}，只要下位法设定的处罚区间完全包含于法定幅度之内，即视为符合《行政处罚法》的规定。例如，将500—5000元的法定幅度细化为1000—4000元，虽调整具体区间但未突破上下限，应认定合法，不构成“规则抵触”。
3.“价值抵触”的审查标准问题
“价值抵触”即间接抵触，指地方环境立法与上位法立法目的、原则明显违背。判断时应以实质性结果为判断标准，看地方环境立法是否违背中央环境立法目的或阻碍其实现，不能仅以“与上位法规定不一致”简单认定存在合法性问题。实践中，有些地方环境立法表面上与上位法规定一致，但其立法目的与上位法相悖，那么这种立法就构成“价值抵触”。例如，有的地方在制定自然保护区管理条例时，将上位法《自然保护区条例》规定的十类禁止活动缩减至狩猎、垦荒、烧荒“等”三类，似乎可以解释为其他七类禁止行为也涵盖其中。但在实际执行中，地方行政部门在自然保护区内审批采矿权，为违规开采矿产资源提供便利，实质上在价值上违背了上位法目的{17}。
在地方环境立法中引入“价值抵触”审查要求，亦可甄别地方环境立法的合法性瑕疵或适当性问题。为确保中央环境立法污染防治目的的充分实现，地方环境立法在设置行政处罚幅度时，应当考虑本地区的经济社会发展水平，避免设置过轻或过重的处罚，削弱法律的威慑力或执行效果。如果仅仅以形式审查标准来进行合法性判断，那么很可能导致经济发达地区对违法排污企业的罚款标准设定与法律、行政法规规定的最低处罚额度相当，并且显著低于该地区的经济社会发展水平，那么这样的规定在实际执行中可能效果有限，无法有效实现污染防治的目的。这种地方环境立法虽然没有突破上位法的具体规定，但是其立法目的、立法精神或者立法效果与上位法存在明显的偏差，实质上存在合法性瑕疵或适当性不足的问题。
总体上看，目前备案审查中对地方环境立法“价值抵触”的判断尚未形成统一标准。实际操作中，备案审查机关在进行“价值抵触”判断时，有时会采用推定判断方法，即通过识别地方性法规与上位法具体条款的不一致性，推断其与上位法的立法目的存在冲突。例如，对地方性法规“全面禁止销售、燃放烟花爆竹”规定的审查，备案审查机关认为，条款表述与上位法不一致，“应当按照上位法规定的精神予以修改”{18}。但实际上，各地此类法规多设定“重污染天气预警期间”这一前提，符合《大气污染防治法》《烟花爆竹安全管理条例》等上位法授权地方依据天气污染情况设定禁燃时间和区域的规定，也契合上位法“防治大气污染、改善大气环境质量”这一立法目的。地方环境立法“价值抵触”的判定核心是，判断地方立法是否与中央环境立法价值目标冲突，以及在多元价值冲突中如何进行权衡选择。“原则权衡”是备案审查中判断“价值抵触”的主要方法，包括法制统一、有效治理、权利保护原则。但实务部门对这三项原则的理解和运用存在分歧：立法监督部门强调法制统一原则居于首位，地方立法主体则更注重有效治理原则{19}。这些分歧和争议使得在判断地方环境立法是否构成“价值抵触”时，缺乏统一的标准和尺度。
二、地方环境立法合法性审查的类型化路径
目前，地方环境立法合法性审查具体标准仍然存在诸多需要明晰之处，备案审查机关往往忽视了不同的规范条款类型对应不同的“与上位法抵触”情形这一客观事实，机械地适用或者“套用”碎片化的规范依据，对所有类型的地方环境立法进行“一刀切”式的审查，缺乏体系化的整体视角，限制了备案审查功能的深入发挥。这种情况如果不加以反思和改进，就会遗留到生态环境法典颁布之后，很可能对众多地方环境立法整体的审查、清理工作造成阻碍，也和生态环境法典体系化的要求不相符合{20}。因此，在当前环境法法典化背景下，应建立更加系统化、更具针对性的地方环境立法合法性审查框架，实现从形式统一向实质精准的范式转型，应对即将到来的繁重的地方环境立法审查任务。
就备案审查机制而言，备案和审查构成了两个独立的程序环节。备案环节主要关注法规文本的完整性和规范性，通常为形式上的审查，不涉及对具体条款的深入分析。相对地，审查环节则需要对条款的合法性进行深入的实质性审查。因此，明确立法类型与条款类型之间的界限变得至关重要，以避免在审查实践中将立法文件的形式分类与条款的规范属性混为一谈。应当建立以规范条款为核心的类型化审查模式，从而实现从“基于立法的形式审查”向“基于条款的实质审查”转变。这一模式的基础在于划分地方环境立法的具体类型。
既有研究对地方立法类型的划分有着多种观点。有观点认为，地方性法规和地方政府规章可分为实施性立法、创制性立法、先行性立法和改革性立法{21}。有观点根据行政处罚领域是否存在中央法，将地方立法分为先行立法、执行立法、独立型补充立法和关联型补充立法四类{22}。有反对意见认为，由于执行立法与补充立法边界不明，且补充立法并未在《立法法》中独立体现，《行政处罚法》补充设定行政处罚的规则可视为对《立法法》的执行性法规发挥补充作用的一种具体化规定，故应将补充立法纳入执行立法的范畴{16}。这些分类方法对划分与合法性审查要求相契合的地方环境立法规范条款类型具有启示意义。本文在充分借鉴既有分类方法的基础上，按照各种环境规范条款所发挥的作用及其与上位法的关系，提出更具操作性的划分方案，即将地方环境立法规范条款划分为“执行性条款”“先行性条款”“自主性条款”三种类型（见表1）。执行性条款、先行性条款、自主性条款在地方环境立法中扮演着不同的角色。通过对这三种类型的规范条款进行类型化识别，可以更加清晰地把握地方环境立法的规范属性和立法意图，为后续的合法性审查提供坚实基础。
具体而言：第一，执行性条款指地方立法机关为了细化、补充中央层面生态环境立法的具体内容，增强上位法的可操作性和执行力，根据本行政区域的实际情况作具体规定的环境规范条款。执行性条款存在相应的国家上位法，而且在地方环境立法中所占比重最大。例如，中央层面围绕长江、黄河流域保护等制定了《长江保护法》《黄河保护法》；地方层面也针对这些生态环境保护事项制定了多部地方性法规，如《湖北省汉江流域水环境保护条例》《山西省黄河流域生态保护和高质量发展条例》等，这些地方性法规中的绝大多数规范都属于执行性条款。再如，《广东省建筑垃圾管理条例》第8条也是执行性条款。该条款对上位法《固体废物污染环境防治法》第63条中的“建筑垃圾处理方案”的具体内容进行了列举规定，对《固体废物污染环境防治法》在广东省的有效实施起到了细化、补充的作用。第二，先行性条款指针对国家尚未制定法律或者行政法规的“央地共属环境立法事项”，地方立法机关出于改革和试验的目的，根据本地具体情况和实际需要先行制定的环境规范条款。这类条款往往具有探索性和引领性，能够为国家立法提供实践经验和参考。例如，2023年《上海市浦东新区固体废物资源化再利用若干规定》第22条第1款即属于先行性条款。该条款首次规定了建设项目环境影响评价和排污许可“两证合一”办理。这一创新性的规定为在全国范围内推广“两证合一”制度提供了宝贵的立法经验。第三，自主性条款指地方立法机关根据本地实际情况自主设定权利义务规则的环境规范条款。相较于其他两类规范，自主性条款体现了地方立法的灵活性和针对性，有助于解决本地特有的环境问题。例如，2023年10月20日公布的《昆明市文明观赏红嘴鸥规定》就是针对单一野生物种保护的地方性法规，其中很多规定都归属于自主性条款的范畴。
三、地方环境立法的分类别合法性审查方案
不同的规范条款类型对应不同的抵触情形，进而需要不同的审查重点和审查力度。依据规范类型构建合法性审查强度梯度适配机制，可以实现审查资源的精确配置。总体来看，就执行性条款而言，其核心目的是将“地方性知识”的制度需求进行细化和补充，使之融入上位法的规范体系，确保上位法得到有效执行。由于国家层面已经制定法律、行政法规等上位法依据，其是否抵触上位法只需判定其是否存在“规则抵触”和“权限抵触”的情形即可，而无须直接对“价值抵触”进行判断。就先行性条款而言，鉴于国家层面尚未制定法律、行政法规，通常不会出现“规则抵触”或“价值抵触”的问题，但可能在某些情况下超越立法权限而构成“权限抵触”。就自主性条款而言，其条款内容规定的是地方专属的环境事项，中央一般不会针对这些事项进行统一立法。因此，自主性条款拥有相对独立自由的立法空间，通常不涉及“规则抵触”“权限抵触”的判断，但必须遵循上位法的原则和精神，对地方事务具有特别的针对性，并与同位阶的相关立法保持协调，在合法性审查时着重进行“价值抵触”的判断即可。针对地方环境立法中的各类别规范条款，开展合法性审查的具体方法如下。
表1 地方环境立法规范条款的类型划分
（一）执行性条款的合法性审查
就执行性条款而言，其合法性审查要兼顾“权限抵触”和“规则抵触”，两者都属于形式合法性判断的范畴，在审查强度上最为严格。立法的形式合法性首先体现在权限的合法性上。也就是说，在审查次序的安排上，“权限抵触”的判断应当优于“规则抵触”。《立法法》《备案审查工作办法》也为此提供了规范依据。重点环节包括以下两个方面。
一方面，基于执行性条款“央地共属环境立法事项”的规范属性，对于“权限抵触”的判断重点是厘清“央地共属环境立法事项”的具体范围。但是，“地方专属环境立法事项”是一个未完全理论化的非特定概念，导致“央地共属环境立法事项”与“地方专属环境立法事项”之间界限模糊。鉴于“中央专属环境立法事项”是相对明确的，同时地方立法在发挥其主动性时也必须限制在“中央专属环境立法事项”之外。因此，本文主张以负面清单的模式来明确地方性法规的制定权限，对规定了“中央专属环境立法事项”的执行性条款予以优先排除。《宪法》规定的只能由法律规定的事项，《立法法》规定的法律保留事项，《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》对地方性法规设置的行政处罚、行政许可、行政强制的事项规定，法律、行政法规，以及党中央和国务院政策规定的中央事权，共同构成了“中央专属环境立法事项”。
另一方面，在完成“权限抵触”的判断后，还应当针对执行性条款的补充和细化部分进行“规则抵触”的判断。判断“规则抵触”的核心在于审查下位法在构成要件和法律后果上是否突破了上位法的规则边界，这种判断需按照抽象规范审查的要求，纵向考察法律规则之间的构成要件与法律后果是否一致。例如，在判断地方环境立法补充设定行政处罚的合法性问题时，首要任务是查明上位法规则，尽可能详尽地找出与下位法规范条款直接相关的上位法依据。其次，对上位法与下位法的构成要件和法律后果进行细致的分解和比较，对不同位阶法规则要素之间的差异进行实质性分析。最后，结合地方环境立法可能与上位法相抵触的情形进行审查，对实质性差异作出判断，从而得出最终的结论。以具体法条为例，《固体废物污染环境防治法》第102条第8款对“未建立固体废物管理台账并如实记录”的违法行为，设定了“一般情节”“严重情节”两种法律效果。“一般情节”的罚款幅度为“5万元以上20万元以下”并处没收违法所得，构成“严重情节”的报请批准后可以责令停业或者关闭。而《广东省建筑垃圾管理条例》第21条所规定的罚则，没有对“未建立管理台账或者生产台账”的违法行为进行情节区分，缺少对“情节严重”违法行为予以“责令停业或者关闭”的处罚种类，有放松管控的倾向，涉嫌构成“规则抵触”。
（二）先行性条款的合法性审查
对先行性条款进行合法性审查，要准确把握《立法法》中“尚未制定法律、行政法规”和“央地共属环境立法事项”这两个法律概念的规范内涵。对它们的理解，直接决定了地方环境立法创新的空间与合法性审查的尺度。
第一，对于“尚未制定法律或者行政法规”这一前提条件，其内涵界定是划定地方先行立法权限的关键。对此，当前学界存在“领域说”“事项说”和“行为说”等不同观点。“领域说”主张，只要国家在某一领域制定了法律或行政法规，则该领域内所有地方立法均丧失先行性立法权；“事项说”则认为，需具体到国家尚未就某一特定环境事项立法时，地方方可先行立法；“行为说”则聚焦于国家是否对某种具体的环境行为（如特定污染物的新型排放方式）制定了规范，若否，地方即可先行立法。结合地方环境立法合法性审查的实践需要，本文明确主张应采纳“行为说”，理由有二：一是“领域说”与“事项说”过度限缩了地方立法空间，挤压了地方在具体行为规制层面进行探索创新的可能性；二是“行为说”契合地方环境立法的功能定位，既是对“先行性立法”制度初衷（鼓励地方探索）的回归，又能有效发挥地方在应对复杂多变环境问题中的能动性和精准治理优势。环境问题具有高度的地域性、复杂性和前沿性，国家立法往往难以穷尽所有具体行为类型或及时回应地方特殊需求。地方环境立法为填补国家立法在具体行为规制层面的空白、解决“最后一公里”问题提供了合法通道。
第二，对“央地共属环境立法事项”的判断，应当与上文中执行性条款保持一致，即以负面清单的模式明确列出禁止地方立法先行规定的具体事项，以避免其超越立法权限而构成“权限抵触”。总体而言，对先行性条款的合法性审查，应当维持“中度”审查力度，对“法制统一”的理解采取一种相对宽松的标准。
（三）自主性条款的合法性审查
关于自主性条款的合法性审查，有学者认为，鉴于“地方性事务”概念的不确定性，自主性条款和先行性条款之间的界限难以分清，自主性立法的抵触判定问题并不具有独立的意义，可以参照其他地方立法类型来处理{22}。本文认为该观点存在偏颇，应予以纠正。自主性条款在立法事项及审查标准上具有鲜明的独立性和特殊性，必须加以单独、精准地审视。应看到，对于执行性条款与先行性条款而言，其立法事项本质上属于“非国家专属事务”，即国家虽享有最终立法权，但基于效率或试验考量，允许地方进行执行性立法或探索式立法。而《立法法》则明确将自主性条款的立法事项界定为“地方性事务”。所谓“地方性事务”绝非“非国家专属事务”的同义替换，而是指那些具有鲜明“地方性”“独特性”特征，且基于经济效率原则，中央统一立法既不必要亦不效率的事项，要从实质角度进行准确判断。这类事项虽不排斥国家在必要时介入，但在常态下，地方基于其信息优势、管理便利和属地责任，享有一种优先的、非排他性的“专属立法权”。这种“专属”是功能性的、效率导向的，是在特定时空范围内中央主动“留白”的结果。因此，对自主性条款的合法性审查，其核心应聚焦于论证该条款所调整事项确属“地方性事务”范畴。这要求审查者超越表象，对两方面的内容进行深入探究。一是“地方性”与“独特性”的真实体现。该立法事项是否与当地独有的自然环境（如特有生态系统、特殊地质条件）、产业结构、社会文化或历史传统紧密相连，展现出明显的地域特征，其解决方案是否高度依赖于地方性知识。二是完成中央统一立法的“不必要性”论证。从成本效益的角度来看，中央为该特定事项制定全国统一规则是否成本过高、效益过低，或难以适应各地的巨大差异性。为了有效完成上述审查，必须重视对支撑自主性条款的“立法事实”的查证与论证。自主性条款中需要查明和论证的立法事实可以分为“制度事实”“自然—社会事实”两类。针对每一类立法事实，地方立法机关要采用不同的资料收集方法予以查证{23}。“地方性环境立法事项”这一立法事实一旦经过审查得到查明，是否符合上位法的原则和规定，是否对地方事务有特别针对性，是否与同位阶相关立法相协调等自主性条款的内在标准便可得到验证。
结语
地方环境立法的合法性审查是确保法制统一和促进环境法体系化的核心机制。本文揭示了地方环境立法合法性审查实践中存在的标准判断分歧及其类型化路径，提出合法性审查应在条款类型识别与审查标准分层之间建立动态平衡。更重要的是，生态环境法典对地方环境立法合法性审查必然提出更高层次的工作要求：首先，必须以生态环境法典的“核心法源”定位，重构中央立法与地方立法的效力关系，既要防止地方立法超越法典的价值与制度框架，又要确保其在授权范围内的创新空间；其次，需要解决法典与单行法的衔接、执行性立法与法典原则的兼容性等规范整合问题；最后，需要在审查标准中平衡法典强制性规范的刚性约束与地方差异化治理的弹性需求。焦点问题集中在法典框架下中央与地方立法权限的重新界定、地方创新与法典稳定性的张力调适，以及试验性立法合法性边界的审查尺度把握。可以预见，随着生态环境法典编纂进程的深入推进，以及法典的正式颁布，地方环境立法的合法性审查将迈入一个全新阶段，任务繁重、内容庞杂，需引起高度重视。审查机构需加强对地方环境立法的规范性指导，在维护法制统一与激发地方治理活力之间寻求平衡，构建一个“韧性审查”体系，从而为生态环境法典的贯彻实施和相关配套规定的完善打下坚实的基础。
【作者简介】
陈海嵩（1982—），男，武汉大学法学院教授、博士生导师，兰州大学外聘高级专家；豆中元（1995—），男，武汉大学法学院博士研究生。
【注释】
[1]本文的“环境立法”指与生态环境保护相关的立法，包括污染防治立法、生态保护立法，以及绿色低碳发展立法等。地方环境立法指由特定的地方国家政权机关依法创制与生态环境保护相关的规范性法律文件活动的总称。
[2]根据全国人大常委会法制工作委员会发布的备案审查年度工作报告，2018年，备案审查机关开展了“对生态环境保护法规、规章、司法解释等规范性文件的全面清理”以及“对地方性法规有关露天焚烧秸秆行政罚款规定的审查”；2019年，备案审查机关开展了生态环保领域法规、司法解释等规范性文件的集中清理；2020年，备案审查机关开展了野生动物保护领域法规、规章、司法解释等规范性文件的专项审查和集中清理；2021年，备案审查机关围绕“地方性法规对随意处置垃圾等行为规定的处罚轻于修订后的上位法”“地方性法规对未按规定设置大气污染物排放口及其标志的行为规定的处罚轻于修订后的上位法”等开展了审查；2023年，备案审查机关对“涉及黄河保护的法规、规章、规范性文件”“涉及青藏高原生态保护的法规、规章、规范性文件”开展了集中清理。
[3]参见《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》（法〔2004〕96号）。
【参考文献】
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